Sistema de Ensino AFO LRF - Parte I

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SISTEMA DE ENSINO
AFO
LRF – Parte I
Livro Eletrônico
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LRF – Parte I
AFO
Manuel Piñon
Sumário
Apresentação ................................................................................................................................... 4
LRF – Parte I ..................................................................................................................................... 5
1. Regimes Fiscais Transitórios e Extraordinários – Efeitos na LRF .................................... 5
1.1. Medidas de Combate à Pandemia (CoviD-19) – Introdução ............................................. 5
1.2. Estado de Calamidade Pública e o Decreto Legislativo n. 6/2020 ................................ 5
1.3. Orçamento de Guerra – EC n. 106/2020 .............................................................................. 7
1.4. Lei Complementar – LC n. 173/2020 .................................................................................... 8
1.5. Leis Complementares n. 177/2021 e n. 178/2021 ............................................................. 14
1.6. EC n. 109/2021 – Regimes Fiscais Transitórios e Extraordinários ...............................15
2. Introdução ao Estudo da LRF ..................................................................................................15
2.1. Aspectos Iniciais ......................................................................................................................15
2.2. Abrangência ............................................................................................................................20
2.3. Pressupostos .......................................................................................................................... 22
2.4. Princípios ................................................................................................................................24
3. Equilíbrio das Contas Públicas .............................................................................................. 27
4. Planejamento e Processo Orçamentário .............................................................................28
4.1. PPA e LDO .................................................................................................................................28
4.2. Anexo de Metas Fiscais da LDO .......................................................................................... 30
4.3. Anexo de Riscos Fiscais da LDO .........................................................................................34
4.4. Lei Orçamentária Anual (LOA) ............................................................................................ 37
5. Resultado Nominal e Resultado Primário ........................................................................... 39
6. Execução Orçamentária e Cumprimento de Metas ...........................................................42
7. Receita Pública .......................................................................................................................... 45
7.1. Receita Corrente Líquida (RCL) ............................................................................................ 47
7.2. Renúncia de Receita .............................................................................................................. 52
8. Despesa Pública – Parte I ....................................................................................................... 55
8.1. Geração da Despesa .............................................................................................................. 56
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8.2. Despesa Obrigatória de Caráter Continuado (DOCC) ..................................................... 57
8.3. A Regra de Ouro ......................................................................................................................61
Resumo ............................................................................................................................................ 65
Mapas Mentais .............................................................................................................................. 70
Questões de Concurso ................................................................................................................. 75
Gabarito ......................................................................................................................................... 186
Referências ................................................................................................................................... 188
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Manuel Piñon
ApresentAção
Olá, amigo(a) concurseiro(a)!
O nosso objetivo hoje é conhecer a primeira parte dos principais pontos da Lei de Respon-
sabilidade Fiscal (LRF) que poderão ser cobrados em nossa prova.
Quero chamar a sua atenção para que tente se concentrar ao máximo nesta aula. Vamos 
conhecer vários detalhes da LRF e, para isso, seu foco deve estar voltado completamente para 
a nossa aula. Assim, minha sugestão é colocar o celular no modo “avião” e se desligar comple-
tamente das redes sociais e WhatsApp.
Como disse Norman Peale: “[...] o pensamento positivo pode vir naturalmente para algu-
mas pessoas, mas também pode ser aprendido e cultivado. Mude seus pensamentos e você 
mudará o mundo”.
Então, pense positivo, acredite que você vai passar e comece melhorando hoje a sua con-
centração na hora de estudar.
Desejo que tenha um excelente aproveitamento.
Vamos nessa!
Prof. Manuel Piñon
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LRF – PARTE I
1. regimes FiscAis trAnsitórios e extrAordinários – eFeitos nA LrF
Antes de iniciarmos os estudos do conteúdo da LRF, é importante sabermos que com o au-
mento da necessidade de recursos públicos para adoção de medidas de combate à pandemia 
da COVID-19, surgiu também a necessidade de flexibilizar temporariamente parte das regras 
impostas pela LRF.
Dessa forma, esse tópico da aula contempla um breve resumo das principais alterações na 
legislação que impactaram a aplicação de alguns artigos da LRF, sendo alguns apenas durante 
o estado de calamidade pública da COVID-19 (até 31/12/2020) e outros de forma permanente.
1.1. medidAs de combAte à pAndemiA (covid-19) – introdução
Em um momento delicado como o que o mundo vive atualmente no combate à Pandemia 
(COVID-19), o orçamento público passa a ser uma ferramenta de gestão governamental ainda 
mais importante.
Nesse contexto, algumas medidas legislativas foram adotadas no sentido de dotar o gas-
to público de maior flexibilidade e agilidade, tendo em vista a urgência das medidas inerentes 
a esse enfrentamento inédito.
Vamos traçar aqui um histórico dessas medidas, de modo a apresentar para cada uma 
delas o seu conteúdo e o seu efeito nos dispositivos da LRF. Também ao longo das aulasva-
mos correlacionar, quando for o caso, os assuntos estudados com mudanças decorrentes das 
medidas legislativas de combate à pandemia, bem como a evolução de nossa legislação até a 
publicação da EC n. 109/2021, em 16/03/2021, no que diz respeito à flexibilização temporária 
das regras relativas à responsabilidade fiscal em situações como a de uma pandemia.
Traçando um histórico, no dia 13/03/2020, por meio da Medida Provisória (MP) n. 924/2020 
o governo abriu créditos extraordinários, decorrente de anulação de despesas, para aplicação 
nas medidas de combate à pandemia.
Até aqui, nada demais.
Basicamente, com a legislação vigente até então, a utilização de Medidas Provisórias para 
abrir créditos extraordinários seria a principal forma de ajustar os gastos públicos às novas ne-
cessidades da população em decorrência da pandemia. Entretanto, a gravidade da pandemia 
da COVID-19 fez surgir uma nova legislação.
1.2. estAdo de cALAmidAde púbLicA e o decreto LegisLAtivo n. 6/2020
Ciente da grave situação que iria ser enfrentada, o Presidente da República decretou esta-
do de calamidade pública, que foi reconhecido pelo Congresso Nacional por meio do Decreto 
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Legislativo n. 06/2020 em 20/03/2020. Registre-se que o Decreto Legislativo n. 06/2020 va-
leu até 31/12/2020.
Note que nesse momento ainda tinha entrado no mundo jurídico a Lei Complementar (LC) 
n. 173/2020 (adiante comentada), sendo o principal objetivo da decretação do estado de ca-
lamidade pública, por meio da mensagem enviada pelo Presidente da República, a dispensa do 
atingimento dos resultados fiscais previstos no artigo 2º da Lei de Diretrizes Orçamentárias 
(LDO) e da limitação de empenho disposta no artigo 9º da LRF.
Obs.: � no artigo 65 da LRF, já existia previsão para suspensão de alguns de seus dispositivos 
em caso de calamidade pública.
Confira, com grifos nossos:
Art. 65. Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, no caso da 
União, ou pelas Assembleias Legislativas, na hipótese dos Estados e Municípios, enquanto perdu-
rar a situação:
I – serão suspensas a contagem dos prazos e as disposições estabelecidas nos arts. 23, 31 e 70;
II – serão dispensados o atingimento dos resultados fiscais e a limitação de empenho prevista no 
art. 9º.
Parágrafo único. Aplica-se o disposto no caput no caso de estado de defesa ou de sítio, decretado 
na forma da Constituição.
Note, portanto, a situação de calamidade pública, quando oficialmente reconhecida pelo 
Congresso Nacional (União) ou pelas Assembleias Legislativas (Estados e Municípios), en-
quanto perdurar a situação, serão suspensas a contagem dos prazos e as disposições estabe-
lecidas nos artigos 23 (apuração das despesas com pessoal), 31 (apuração da dívida pública 
consolidada) e 70 (sem aplicação atualmente) da LRF, sendo também dispensados o atingi-
mento dos resultados fiscais e a limitação de empenho.
O objetivo dessa flexibilização é dar ao gestor maior discricionariedade sobre os gastos, 
viabilizando a liberação de recursos em detrimento do atingimento das metas fiscais, autori-
zando o governo a gastar ainda mais do que arrecada e aumentar o endividamento público, 
enquanto vigente o estado de calamidade pública reconhecido pelo Congresso Nacional.
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Outro ponto que merece destaque é o relativo à renúncia de receitas. Visando que os en-
tes busquem efetivar o equilíbrio fiscal, a LRF (artigo 14) torna difícil a renúncia de receitas, 
exigindo que para isso o ente apresente um plano detalhado demonstrando as consequências 
orçamentárias e financeiras sobre a perda inicial de arrecadação, bem como as respectivas 
medidas para a compensar essa perda de arrecadação também nos 2 anos seguintes.
Exemplo: nesse sentido, por meio do Decreto n. 10.305/2020, a União concedeu isenção por 
90 dias do Imposto Sobre Operações Financeiras (IOF), visando reduzir o custo dos emprésti-
mos, sem precisar apresentar nenhum plano justificando essa medida.
Outro exemplo seria a isenção do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) para a aquisi-
ção de Respiradores.
1.3. orçAmento de guerrA – ec n. 106/2020
A Emenda Constitucional (EC) n. 106/2020 publicada em 07/05/2020 implantou em nosso 
país o chamado regime extraordinário fiscal, financeiro e de contratações da UNIÃO para en-
frentamento de calamidade pública nacional decorrente de pandemia da COVID-19, trazendo 
para a nossa matéria o chamado “Orçamento de Guerra”.
Fonte: https://sindjufse.org.br/conteudo/1850/camara-aprova-pec-do-orcamento-de-guerra-e-poupa-salario-dos-
-servidores
Importante destacar que a EC n. 106/2020 é uma Emenda Constitucional avulsa, ou seja, 
uma emenda constitucional que não modifica o texto da CF/1988 e que tem vigência tempo-
rária limitada ao encerramento do estado de calamidade decorrente da pandemia (COVID-19), 
reconhecida pelo Congresso Nacional por meio do Decreto Legislativo (DL) n. 06/2020 até 
31/12/2020.
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A EC n. 106/2020 dispensou a União ainda do cumprimento das limitações legais ao au-
mento de despesa e renúncia de receitas decorrentes da concessão de incentivos fiscais ou 
benefícios tributários.
Em outras palavras, desde que não implique em aumento permanente de despesas, as 
proposições legislativas e os atos do Poder Executivo que tenham o propósito exclusivo de 
enfrentar a pandemia e suas consequências sociais e econômicas ficam dispensados da ob-
servância das limitações legais relativas a aumento de despesas e renúncia de receitas.
Note que a EC n. 106/2020 dispensou, durante a integralidade do exercício financeiro em 
que vigore a calamidade pública nacional da pandemia (2020), a obrigatoriedade de atender 
a chamada regra de ouro das finanças públicas. Em outros termos, o “orçamento de guerra” 
autoriza que o governo realize operações de crédito para gastar mais com despesas correntes 
como os salários dos profissionais de saúde e materiais de consumo como remédios e EPIs 
(máscaras etc.).
Nessa toada, visando dotar de transparência as operações de crédito e os gastos públicos 
relacionados ao enfrentamento da pandemia, o Ministério da Economia deve publicar, a cada 
30 (trinta) dias, relatório com os valores e o custo das operações de crédito realizadas no pe-
ríodo de vigência do estado de calamidade pública nacional relativa à pandemia (COVID-19).
De acordo com EC n. 106/2020, as autorizações de despesas relacionadas ao enfrenta-
mento da calamidade pública nacional decorrente da pandemia (COVID-19) e de seus efeitos 
sociais e econômicos deverão ser separadamente avaliadas na prestação de contas do Presi-
dente da República e evidenciadas, até 30 (trinta) dias após o encerramento de cada bimestre, 
no Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO).
1.4. Lei compLementAr – Lc n. 173/2020
Chegamos agora à edição da LC n.173, de 27/05/2020, que estabeleceu o Programa Fe-
derativo de Enfrentamento ao Corona SARS-CoV-2 (COVID-19), e que, dentre outras medidas, 
alterou os artigos 21 e 65 da LRF e suspendeu a aplicação de exigências de outros artigos da 
LRF enquanto durarem os efeitos da Pandemia, ou melhor, enquanto o estado de calamidade 
estiver valendo (31/12/2020).
Alguns dispositivos da LC n. 173/2020 somente vigoraram durante o período de calamidade 
pública decorrente do combate à pandemia (até 31/12/2020).
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DICA!
Enquanto a EC n. 106/2020 e DL n. 06/2020 abarcam apenas 
a União, a LC n. 173/2020 alargou a dispensa de exigências 
fiscais aos demais entes federativos, incluiu novos dispositi-
vos na LRF e serviu também para socorrer os Estados, DF e 
Municípios em relação ao crescente e enorme déficit público.
Com a LC n. 173/2020, tivemos o reforço do pacto federativo por meio do auxílio financei-
ro da União para Estados, Distrito Federal e municípios para ajudar no combate à pandemia 
da Covid-19, suspendendo também o pagamento de suas dívidas para com a União, e também 
medidas para equilibrar as contas públicas, especialmente, dos Estados, DF e Municípios.
DICA!
Falando em linguagem simples, de um lado a União enviou 
dinheiro para os entes descentralizados, mas de outro tentou 
dificultar que tais recursos não fossem devidamente aplica-
dos no combate à pandemia.
Vamos comentar as alterações (em sua maioria inclusões) no artigo 21 da LRF proporcio-
nada pela LC n. 173/2020, que acrescentou alguns dispositivos a esse importante artigo.
Confira primeiro a sua literalidade com grifos nossos:
Art. 21. É nulo de pleno direito: (Redação dada pela Lei Complementar n. 173, de 2020)
I – o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e não atenda:
a) às exigências dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar e o disposto no inciso XIII do caput do art. 
37 e no § 1º do art. 169 da Constituição Federal; e (Incluído pela Lei Complementar n. 173, de 2020)
b) ao limite legal de comprometimento aplicado às despesas com pessoal inativo; (Incluído pela Lei 
Complementar n. 173, de 2020)
II – o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores 
ao final do mandato do titular de Poder ou órgão referido no art. 20; (Redação dada pela Lei Comple-
mentar n. 173, de 2020)
III – o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal que preveja parcelas a serem imple-
mentadas em períodos posteriores ao final do mandato do titular de Poder ou órgão referido no art. 
20; (Incluído pela Lei Complementar n. 173, de 2020)
IV – a aprovação, a edição ou a sanção, por Chefe do Poder Executivo, por Presidente e demais 
membros da Mesa ou órgão decisório equivalente do Poder Legislativo, por Presidente de Tribunal 
do Poder Judiciário e pelo Chefe do Ministério Público, da União e dos Estados, de norma legal con-
tendo plano de alteração, reajuste e reestruturação de carreiras do setor público, ou a edição de ato, 
por esses agentes, para nomeação de aprovados em concurso público, quando: (Incluído pela Lei 
Complementar n. 173, de 2020)
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a) resultar em aumento da despesa com pessoal nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores ao final do 
mandato do titular do Poder Executivo; ou (Incluído pela Lei Complementar n. 173, de 2020)
b) resultar em aumento da despesa com pessoal que preveja parcelas a serem implementadas em 
períodos posteriores ao final do mandato do titular do Poder Executivo. (Incluído pela Lei Comple-
mentar n. 173, de 2020)
§ 1º As restrições de que tratam os incisos II, III e IV: (Incluído pela Lei Complementar n. 173, de 
2020)
I – devem ser aplicadas inclusive durante o período de recondução ou reeleição para o cargo de 
titular do Poder ou órgão autônomo; e (Incluído pela Lei Complementar n. 173, de 2020)
II – aplicam-se somente aos titulares ocupantes de cargo eletivo dos Poderes referidos no art. 20. 
(Incluído pela Lei Complementar n. 173, de 2020)
§ 2º Para fins do disposto neste artigo, serão considerados atos de nomeação ou de provimento 
de cargo público aqueles referidos no § 1º do art. 169 da Constituição Federal ou aqueles que, de 
qualquer modo, acarretem a criação ou o aumento de despesa obrigatória. (Incluído pela Lei Com-
plementar n. 173, de 2020).
Fazendo a leitura desse artigo vemos que em linhas gerais a sua espinha dorsal é refor-
çar o controle de despesa total com pessoal dos entes federativos, não apenas para período 
da pandemia.
Podemos ver ainda que é nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa 
com pessoal e que não atenda:
• Às exigências de acompanhamento, para a criação, expansão ou aperfeiçoamento de 
ação governamental que acarrete aumento da despesa, conforme definidos no artigo 
16 da LRF:
− estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em 
vigor e nos dois subsequentes; e
− declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária 
e financeira com a LOA e compatibilidade com o PPA e com a LDO;
• Às exigências para a criação das despesas obrigatórias de caráter continuado con-
forme definidos no artigo 17 da LRF em que os atos que criarem as despesas ou as 
aumentarem deverão ser instruídos com:
− estimativas do impacto orçamentário-financeiro, no exercício que deva entrar em vi-
gor e nos dois subsequentes;
− demonstração da origem dos recursos para seu custeio; comprovação de que a cria-
ção ou o aumento da despesa não afetará as metas de resultados fiscais previstas no 
anexo de metas fiscais da LDO;
− compensação dos seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, pelo aumento 
permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.
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Aqui torna-se importante lembrar das exigências do § 1º do artigo 169 da CF/1988 que diz:
§ 1º a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, em-
pregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de 
pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive 
fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas:
I – se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pes-
soal e aos acréscimos dela decorrentes;
II – se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas 
públicas e as sociedades de economia mista”.
Em outras palavras, podemos dizer que os aumentos de despesas com pessoal, só pode-
rão ser feitos se houver dotação na LOA suficiente para atender as despesas já existentes e 
ainda aos novos acréscimos e se houver autorização específica na LDO (exceto para as em-
presas públicas e as sociedades de economia mista).
Por sua vez, o disposto no inciso XIII do artigo 37 da CF/1988 veda a vinculaçãoou equi-
paração de quaisquer espécies remuneratórias para o efeito de remuneração de pessoal do 
serviço público.
Além disso, também é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com 
pessoal nos 180 dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão.
Com a entrada em vigor da LC n. 173/2020 e das alterações provocadas na LRF, ficam ve-
dados os aumentos em despesas com pessoal em parcelas posteriores ao mandato.
Exemplo suponha que uma lei aprovada em 2020 por uma Prefeitura tenha programado aumen-
tos salariais escalonados em uma determinada carreira do serviço público da seguinte forma:
Ano 2020: 5%
Ano 2021: 10%
Ano 2022: 15%
Assim, com a nova redação do artigo 21 da LRF, aumentos só serão possíveis se todas 
as parcelas do escalonamento do aumento ocorrerem dentro do mesmo mandato, ou seja, o 
Chefe de Poder ou órgão não pode mais conceder aumentos escalonados se o último ano da 
concessão ultrapassar o seu mandato.
Também o artigo 65 da LRF também sofreu modificações, em sua maior parte inclusões, 
pela LC 173/2020. Assim, vamos apresentar a sua literalidade com grifos nossos e depois 
comentar os principais pontos.
Art. 65. Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, no caso da 
União, ou pelas Assembleias Legislativas, na hipótese dos Estados e Municípios, enquanto perdu-
rar a situação:
I – serão suspensas a contagem dos prazos e as disposições estabelecidas nos arts. 23, 31 e 70;
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II – serão dispensados o atingimento dos resultados fiscais e a limitação de empenho prevista no 
art. 9º.
Parágrafo único. Aplica-se o disposto no caput no caso de estado de defesa ou de sítio, decretado 
na forma da Constituição.
§ 1º Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, nos termos de de-
creto legislativo, em parte ou na integralidade do território nacional e enquanto perdurar a situação, 
além do previsto nos inciso I e II do caput: (Incluído pela Lei Complementar n. 173, de 2020)
I – serão dispensados os limites, condições e demais restrições aplicáveis à União, aos Estados, ao 
Distrito Federal e aos Municípios, bem como sua verificação, para: (Incluído pela Lei Complementar 
n. 173, de 2020)
a) contratação e aditamento de operações de crédito; (Incluído pela Lei Complementar n. 173, de 
2020)
b) concessão de garantias; (Incluído pela Lei Complementar n. 173, de 2020)
c) contratação entre entes da Federação; e (Incluído pela Lei Complementar n. 173, de 2020)
d) recebimento de transferências voluntárias; (Incluído pela Lei Complementar n. 173, de 2020)
II – serão dispensados os limites e afastadas as vedações e sanções previstas e decorrentes dos 
arts. 35, 37 e 42, bem como será dispensado o cumprimento do disposto no parágrafo único do art. 
8º desta Lei Complementar, desde que os recursos arrecadados sejam destinados ao combate à 
calamidade pública; (Incluído pela Lei Complementar n. 173, de 2020)
III – serão afastadas as condições e as vedações previstas nos arts. 14, 16 e 17 desta Lei Comple-
mentar, desde que o incentivo ou benefício e a criação ou o aumento da despesa sejam destinados 
ao combate à calamidade pública. (Incluído pela Lei Complementar n. 173, de 2020)
§ 2º O disposto no § 1º deste artigo, observados os termos estabelecidos no decreto legislativo 
que reconhecer o estado de calamidade pública: (Incluído pela Lei Complementar n. 173, de 2020)
I – aplicar-se-á exclusivamente: (Incluído pela Lei Complementar n. 173, de 2020)
a) às unidades da Federação atingidas e localizadas no território em que for reconhecido o estado 
de calamidade pública pelo Congresso Nacional e enquanto perdurar o referido estado de calamida-
de; (Incluído pela Lei Complementar n. 173, de 2020)
b) aos atos de gestão orçamentária e financeira necessários ao atendimento de despesas relacio-
nadas ao cumprimento do decreto legislativo; (Incluído pela Lei Complementar n. 173, de 2020)
II – não afasta as disposições relativas a transparência, controle e fiscalização. (Incluído pela Lei 
Complementar n. 173, de 2020)
§ 3º No caso de aditamento de operações de crédito garantidas pela União com amparo no disposto 
no § 1º deste artigo, a garantia será mantida, não sendo necessária a alteração dos contratos de 
garantia e de contragarantia vigentes. (Incluído pela Lei Complementar n. 173, de 2020)
Em primeiro lugar, note que com a alteração do parágrafo único, o artigo 65 passa a tratar 
apenas de calamidade pública, ou seja, não abarca estado de defesa e estado de sítio.
Em segundo lugar, atente que para todos os entes públicos em situação de calamidade 
pública ficam dispensados limites, restrições e condições para:
• 1) contratação e aditamento de operações de crédito e concessão de garantias, dis-
pensando assim, os artigos 8, 37 e 42 da LRF e de Resoluções do Senado Federal que 
limitam tais operações. Ressalte-se que no caso de aditamento de operações de crédito 
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garantidas pela União com amparo nas exceções previstas no estado de calamidade 
pública, a garantia será mantida, não sendo necessária a alteração dos contratos de 
garantia e de contragarantia vigentes;
• 2) contratação entre entes da federação, dispensando, assim, a vedação prevista no 
artigo 35 da LRF;
• 3) recebimento de transferências voluntárias, dispensando, assim, diversas regras da 
LRF previstas no artigo 25 da LRF.
Também de acordo com a nova redação da LRF dada pela LC n. 173/2020, ficam afastadas 
as condições e as vedações previstas no artigo 14 da LRF, relativos à concessão ou ampliação 
de incentivo ou benefício de natureza tributária, desde que o incentivo ou benefício sejam 
destinados ao combate à calamidade pública.
Também de acordo com a nova redação da LRF dada pela LC n. 173/2020, ficam afastadas 
as condições e as vedações previstas no artigo 16 da LRF, desde que a criação ou o aumento 
da despesa sejam destinados ao combate à calamidade pública.
Também de acordo com a nova redação da LRF dada pela LC n. 173/2020, ficam afastadas 
as condições e as vedações previstas no artigo 17 da LRF, desde que a criação ou o aumento 
da despesa sejam destinados ao combate à calamidade pública.
Ainda de acordo com a nova redação do artigo 65 da LRF, vemos que as exceções previs-
tas na LRF no estado de calamidade pública ficam limitadas ao tempo em que a calamidade 
perdurar e só podem ser aplicadas onde for reconhecido o estado de calamidade, valendo 
apenas para os atos de gestão orçamentária e financeira necessários ao atendimento de des-
pesas específicas relativas ao decreto legislativo de calamidade pública.
Além das mudanças na LRF e da ajuda financeira aos Estados, DF e Municípios, merecem 
destaque as seguintes proibições trazidas pelo artigo 8º da LC n. 173/20 até 31/12/2021 para 
todos os entes:
• Criação de cargo, emprego ou função que implique aumento de despesa;
• Alterar estrutura de carreira que implique aumento de despesa;
• Admitir ou contratar pessoal, sob qualquer título, salvo se essa admissão ou contrata-
ção não implicar aumento de despesa e for para:
− repor um cargo de chefia;
− repor um cargo de direção;
− repor um cargo de assessoramento;
− repor vacância de cargo efetivo;
− repor vacância decargo vitalício;
− contratação temporária prevista no art. 37, XI, CF;
− contratação temporária para serviço militar;
− contratação de alunos de órgãos de formação de militares;
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• Realizar concurso público, exceto para as reposições de vacância anteriormente previs-
tas, ou seja, reposição de vacância de cargos efetivos ou vitalícios, de modo que não 
poderá haver, assim, para novos cargos, mas apenas para aqueles que vagarem por 
aposentadoria, morte, promoção etc.;
• Criar ou majorar auxílios e demais verbas para membros de Poder, do Ministério Público 
ou da Defensoria Pública e de servidores e empregados públicos e militares, ou ainda de 
seus dependentes, exceto quando derivado de sentença judicial transitada em julgado 
ou de determinação legal anterior à calamidade.
1.5. Leis compLementAres n. 177/2021 e n. 178/2021
Depois das alterações de 2020, começamos o ano de 2021 com alterações significati-
vas na LRF.
As Leis Complementares n. 177 e n. 178, publicadas respectivamente nos dias 12 e 13 
de janeiro de 2021 alteraram vinte e um dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). 
Essas mudanças referem-se especialmente aos dispositivos relativos às despesas com pes-
soal e a tentativa de uniformização na interpretação jurisprudencial dos conceitos que visam 
estabelecer limites e condições para o equilíbrio e a sustentabilidade na gestão fiscal dos en-
tes públicos.
A LC n. 177/2021 alterou a LRF para vedar a limitação de empenho e movimentação fi-
nanceira das despesas relativas à inovação e ao desenvolvimento científico e tecnológico 
custeadas por fundo criado para tal finalidade. Para isso alterou o seu parágrafo 2º do artigo 
9º, conforme abaixo com grifos nossos:
§2º Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais 
do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, as relativas à inovação 
e ao desenvolvimento científico e tecnológico custeadas por fundo criado para tal finalidade e as 
ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.
A LC n. 178/2021, que estabeleceu o Programa de Acompanhamento e Transparência Fis-
cal e o Plano de Promoção do Equilíbrio Fiscal, responsável pela maior parte das menciona-
das alterações (que serão apresentadas ao longo da parte teórica das aulas) procurou definir 
alguns conceitos de maneira a reduzir a margem interpretativa de gestores e controladores. 
Como exemplo, estabeleceu-se que para a apuração da despesa total com pessoal será ob-
servada a remuneração bruta do servidor, vedando deduções como a das parcelas do Imposto 
de Renda Retido na Fonte. No que diz respeito à verificação do atendimento dos limites com 
despesas com pessoal, foi vedada a dedução da parcela custeada com recursos aportados 
para a cobertura do déficit financeiro dos regimes de previdência.
Ainda de acordo com LC n. 178/2021, os Poderes e órgãos devem apurar, de forma segre-
gada para aplicação dos seus limites próprios, a integralidade das despesas com pessoal dos 
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respectivos servidores inativos e pensionistas, mesmo que o custeio dessas despesas esteja 
a cargo de outro Poder ou órgão. Além disso, foi concedido um prazo de dez anos, a partir de 
2023, para o retorno ao limite dos Poderes e órgãos que estiverem com excesso de despesas 
com pessoal ao final de 2021, após o qual, sujeitar-se-ão a sanções.
1.6. ec n. 109/2021 – regimes FiscAis trAnsitórios e extrAordinários
Iniciado o ano de 2021, após um déficit público que bateu o “record” em 2021, em sua maior 
parte decorrente das medidas de combate à pandemia da COVID-2019, como o Congresso Na-
cional não prorrogou a validade do Orçamento de Guerra por meio de novo Decreto Legislativo, 
no dia 16/03/2021 foi publicada a Emenda Constitucional (EC) n. 109/2021 oriunda da PEC 
186, também conhecida como PEC EMERGENCIAL, que foi amplamente divulgada pela mídia 
por viabilizar a volta do pagamento do Auxílio Emergencial por parte do Governo Federal.
Importante saber que essa EC também alterou e trouxe também importantes dispositivos 
de nossa Constituição que impactam diretamente as nossas aulas de AFO, Direito Financeiro 
e Orçamento Público e criou os chamados regimes fiscais transitórios extraordinários. A EC 
n. 109/2021 ainda não foi regulamentada, entretanto, mesmo ainda sem regulamentação, já 
provocou alguns impactos em nossa LRF que deverão ser aumentados quando da sua regu-
lamentação.
Saiba, por enquanto, que por meio da EC n. 109/2021, foi criado o regime fiscal faculta-
tivo para Estados e Municípios. A ideia é que o Poder Executivo Estadual ou Municipal seja 
pressionado nas renegociações com a União para a adotar tal regime. Também por meio da 
EC n. 109/2021 foi criado o regime extraordinário na União em caso de pandemia, que abarca 
regras permanentes que podem ser acionadas caso seja declarada calamidade pública.
Bem, vamos agora adentar no estudo da LRF!
2. introdução Ao estudo dA LrF
2.1. Aspectos iniciAis
Antes de mais nada, guarde que a LRF é a Lei Complementar de n. 101/2000, que foi apro-
vada em 2000, sendo interessante entendermos o contexto histórico do seu surgimento.
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2000
Lei de Responsabilidade 
Fiscal
Necessidade de controle 
do endividamento e maior 
transparência das finanças
públicas
1980-1993 1994 Até 1999 1999-2002
Alta inflação
Plano Real
controle inflacionário
Crises econômicas
aumento do endividamento
Ajuste fiscal
Nas décadas de 1980 e 1990, vivíamos um cenário econômico de inflação elevada e des-
controle das contas públicas, gerada em parte pelo aumento dos gastos públicos especial-
mente após a CF/1988.
Assim, para dar conta do crescente aumento de gastos públicos, o Estado usou de artifí-
cios para conseguir arcar com despesas maiores que as receitas arrecadadas, tais como o 
aumento do endividamento público, seja via emissão de títulos públicos, seja via contratação 
de empréstimos junto ao setor financeiro.
Também a inflação era um mecanismo de financiamento do déficit do Estado, via emissão 
de papel moeda e via corrosão de valores de obrigações que não eram corrigidas pela infla-
ção gerada pelo postergamento dos pagamentos.
Com o advento do Plano e Real e a drástica redução da inflação, a real situação de des-
controle da contas públicas ficou mais evidente.
A nível internacional também existia todo um “clima” favorável ao surgimento de uma 
norma como a LRF aqui no Brasil, que se baseou especialmente na Nova Zelândia com o seu 
“Fiscal Responsibillity Act” de 1994.
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Brasil
Lei Complementar n.101/2000 (Lei de 
Responsabilidade Fiscal).
Organização das Nações Unidas
Que há muitos anos tem 
incentivado e orientado aos 
países membros a utilização do 
“orçamento-programa”.
Fundo Monetário Internacional
Organismo do qual o Brasil é 
estado-membro, e que tem edita-
do e difundido algumas normas de 
gestão pública em diversos países.
Nova Zelândia
Por meio do Fiscal 
Responsibility Act, de 1994
Estados Unidos
Cujas normas de disciplina e controle 
de gastos do governo central levaram 
à edição do Budget Enforcement Act, 
aliado ao princípio de accountability.
Comunidade econômica europeia
Por meio do Tratado de Maastricht.
Nesse contexto surge a LRF como “Código de Boas Condutas Fiscais” buscando estabe-
lecer um novo paradigma para as finanças públicas de nosso país. Baseia-se nos princípios 
da administração pública e tem como objetivos a diminuição da dívida pública, estabilização 
dos preços, o desenvolvimento sustentável, dentre outros, de modo que o orçamento público 
seja efetivamente mecanismo de limitação de gastos, organização estatal e representação 
dos anseios sociais.
De acordo com a Doutrina, o seu objetivo foi a instrumentalização dos princípios norteado-
res da administração pública: legalidade, publicidade, moralidade, impessoalidade e eficiência, 
a partir de um eixo de quatro premissas básicas: planejamento, transparência, controle e 
responsabilização.
Ainda de acordo com a Doutrina, a LRF traz uma mudança de cultura no trato da coisa pú-
blica, mais especificamente do dinheiro púbico. Estabelece normas orientadoras das finanças 
públicas no País e rígidas punições aos administradores que não mantiverem o equilíbrio de 
suas contas.
A LRF regulamenta parte do artigo 163 e todo o contexto do artigo 169 da Constituição Fe-
deral de 1988 no capítulo relativo às finanças públicas, e ainda estabelece normas específicas 
de Contabilidade Pública, conforme previsão em seus artigos 50 e 51.
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Em outras palavras, a LRF regulamenta, especificamente, as regras previstas nos artigos 
163/169 da CF/1988, estabelecendo normas de finanças públicas voltadas para a responsa-
bilidade na gestão fiscal bem como disciplina outras providências.
001. (CESPE/TCE-PA/AUDITOR/2016) Julgue o item subsequente, relativo às finanças do se-
tor público.
A aplicação da Lei de Responsabilidade Fiscal colabora com a organização da gestão das fi-
nanças públicas do setor público brasileiro.
É isso. Vamos ver o início da LRF com grifos nossos:
Art. 1º Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabi-
lidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição.
§ 1º A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se 
previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante 
o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condi-
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ções no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e 
outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, 
concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.”
Em outras palavras, a LRF regulamenta, especificamente, as regras previstas nos artigos 163 a 
169 da CF/1988, estabelecendo normas de finanças públicas voltadas para a responsabilida-
de na gestão fiscal bem como disciplina outras providências.
Certo.
Sugiro que, se possível, após o estudo dessa aula, você dê uma lida na LRF. A leitura da “Lei 
seca”, da “letra da Lei” é muito cobrada, especialmente no caso da LRF, em provas de concur-
so. O link para ter acesso à LRF é: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm.
Sem dúvida, essa é a melhor fonte de consulta. Ao final do material, apresentamos também 
algumas referências que podem servir como outras fontes de consulta, em caso de dúvida ou 
necessidade de aprofundamento.
A ideia aqui é comentar os pontos mais importantes da LRF, especialmente os aspectos 
mais cobrados, reproduzindo trechos dessa norma nas resoluções de questões. Para acertar 
muitas questões, como veremos, basta saber a sua literalidade, sendo indicada a sua revisão 
nas vésperas da prova.
Bom, tenha logo em mente que a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) estabelece normas 
de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, mediante ações que 
previnam riscos e corrijam os desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, 
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destacando-se o planejamento, o controle, a transparência e a responsabilização, como pre-
missas básicas.
Obs.: � embora a LRF estabeleça normas de finanças públicas voltadas para a responsabili-
dade na gestão fiscal, seu objetivo não é revogar nem preencher as lacunas da Lei n. 
4.320/1964, ou seja, a Lei n. 4.320/1964 continua valendo para o ciclo orçamentário, 
sendo que a LRF aborda apenas alguns aspectos, como quando acrescenta funções à 
LOA e, especialmente à LDO. Guarde, portanto, que a LRF não cumpre a função da vin-
doura Lei Complementar que disciplinará todo o § 9º do artigo 165 da CF/1988 e que 
revogará a Lei n. 4.320/1964.
2.2. AbrAngênciA
Em verdade, em termos de abrangência, a LRF estabelece normas de finanças públicas, a 
serem observados pelos três Poderes nas três esferas de Governo: federal, estadual, distrital 
e municipal, voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal.
No que diz respeito à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, estão com-
preendidos o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais de Contas, 
o Poder Judiciário e o Ministério Público; bem como as respectivas Administrações diretas, 
fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes. Ainda, a Estados entende-se 
considerado o Distrito Federal; e a Tribunais de Contas estão incluídos: Tribunal de Contas da 
União, Tribunal de Contas do Estado e, quando houver, Tribunal de Contas dos Municípios e 
Tribunal de Contas do Município.
DICA!
A LRF é uma lei federal com efeitos gerais ou nacionais, de 
modo que inexiste necessidade de outra lei para dar apli-
cabilidade a seus dispositivos, assim como também ine-
xiste previsão de lei no âmbito de qualquer âmbito que 
venha sobrepor a LRF.
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Indireta - Empresa estatal(emp. 
pública e sociedade de economia 
mista) dependente
Indireta - empresa estatal não 
dependente
Indireta - fundacional e autárquica
Administração direta, fundos
União, estados, DF e 
municípios
Abrangência da LRF
Repare que a empresa estatal não dependente (ou independente) não faz parte do campo 
de aplicação da LRF, já que é autossustentável, não sofrendo as restrições da LRF, para poder 
concorrer com a iniciativa privada em igualdade de condições.
Nesse contexto, destaque-se que:
• uma empresa controlada é uma sociedade cuja maioria do capital social com direito a 
voto pertence, direta ou indiretamente, a ente da Federação;
• uma empresa estatal dependente é uma empresa controlada que recebe do ente con-
trolador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio 
em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de 
participação acionária.
DICA!
Nem toda empresa estatal controlada é obrigada a cumprir a 
LRF, mas toda estatal que segue a LRF é uma estatal contro-
lada.
Note que uma estatal pode ser controlada e não receber do ente controlador recursos 
financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, 
excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária, ou seja, 
nesse caso é uma estatal controlada independente.
002. (CESPE/ABIN/OFICIAL/2018) A respeito do ciclo orçamentário e das normas legais de 
orçamento, julgue o item seguinte.
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Para efeito das normas de responsabilidade fiscal, uma empresa estatal pode ser caracteriza-
da como dependente sem constituir uma empresa controlada.
Conforme dispõe o artigo 2º da LRF, na verdade toda empresa estatal dependente é uma em-
presa controlada do ente do qual depende.
Errado.
003. (CESPE/STJ/ANALISTA/2018) Com base na Lei de Responsabilidade Fiscal, julgue o 
item a seguir.
O conceito legal de empresa estatal dependente inclui todas as empresas estatais controladas.
Na verdade, nem todas as empresas controladas são dependentes, apenas as que recebem 
do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de cus-
teio em geral ou de capital. Confira no trecho do artigo 2º da LRF com grifos nossos:
III – empresa estatal dependente: empresa controlada que receba do ente controlador recursos 
financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluí-
dos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária;
Errado.
2.3. pressupostos
Importante destacar ainda que responsabilidade na gestão fiscal, por sua vez, pressupõe:
• ação planejada e transparente;
• prevenção de riscos e correção de desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas 
públicas;
• garantia de equilíbrio nas contas, via cumprimento de metas de resultados entre receitas 
e despesas, com limites e condições para a renúncia de receita e a geração de despesas 
com pessoal, seguridade, dívida, operações de crédito, concessão de garantia e inscri-
ção em restos a pagar.
LRF
Planejamento 
governamental
Equilíbrio Fiscal: 
arrecadar mais x 
gastar menos
Endividamento 
público
Transparência: publicar 
relatórios resumidos, 
audiências públicas
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No que diz respeito ao seu amparo constitucional, a Lei de Responsabilidade Fiscal visa a 
regulamentar a Constituição Federal, no Título “Da Tributação e do Orçamento”, cujo Capítulo 
II estabelece as normas gerais de finanças públicas a serem observadas pelos três níveis de 
governo. Em particular, a LRF vem atender à prescrição do artigo 163 da CF de 1988, cuja re-
dação é a seguinte:
Lei complementar disporá sobre:
I – finanças públicas;
II – dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades con-
troladas pelo poder público;
III – concessão de garantias pelas entidades públicas;
IV – emissão e resgate de títulos da dívida pública;
V – fiscalização financeira da administração pública direta e indireta;
VI – operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Fe-
deral e dos Municípios;
VII – compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as 
características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.
Além disso, a LRF atende ao artigo 169 da Carta Magna, que determina o estabelecimento 
de limites para as despesas com pessoal ativo e inativo da União a partir de Lei Complementar. 
Um outro dispositivo atendido pela LRF consiste na prescrição do artigo 165, § 9º, II, da Cons-
tituição. De acordo com esse dispositivo: “[...] cabe à lei complementar estabelecer normas de 
gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para a 
instituição e funcionamento de Fundos.”
A Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu artigo 19, também se entrelaça com o artigo 169 
da CF/1988. Confira com grifos nossos:
LRF, Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com 
pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percen-
tuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados [...].
CF/1988, Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal 
e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
Finalmente, a partir do seu artigo 68, a LRF vem atender à prescrição do artigo 250 da 
Constituição de 1988 assegurando:
[...] recursos para o pagamento dos benefícios concedidos pelo regime geral de previdência social, 
em adição aos recursos de sua arrecadação, a União poderá constituir fundo integrado por bens, 
direitos e ativos de qualquer natureza, mediante lei, que disporá sobre a natureza e administração 
desse fundo.
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2.4. princípios
São quatro as vigas mestras que sustentam a LRF em seu audacioso projeto de moralizar 
a gestão pública brasileira:
• 1) planejamento;
• 2) transparência;
• 3) controle;
• 4) responsabilização.
O planejamento serve para determinar os objetivos a alcançar e as ações a serem realiza-
das, compatibilizando-as com os meios disponíveis para a sua execução.
Tenha em mente que o Planejamento em questão diz respeito às metas, limites e condi-
ções para renúncia e arrecadação de receitas e geração de despesas, refletidas nas peças 
orçamentárias, ou seja, no Plano Plurianual (PPA), na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e 
na Lei Orçamentária Anual (LOA).
Nessa pegada, podemos dizer que, em verdade, o Planejamento é a base do processo de 
gestão fiscal, já que é por meio dele que se programará a execução do orçamento, adequando 
as ações governamentais ao que fora planejado.
Já a Transparência exige que todos os atos de entidades públicas sejam praticadoscom 
publicidade e com ampla prestação de contas em diversos meios e para isso implica na divul-
gação irrestrita dos projetos e dos resultados da administração pública, e para isso cria novas 
peças e procedimentos, como o Anexo de Metas Fiscais (AMF), o Anexo de Riscos Fiscais 
(ARF), o Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO) e o Relatório de Gestão Fiscal 
(RGF), com foco também no uso da internet para essa divulgação.
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LRF – Parte I
AFO
Manuel Piñon
Instrumentos de
Transparência (LRF)
1 - Planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias
2 - Prestação de contas e o respectivo parecer prévio
3 - Relatório resumido da execução orçamentária
4 - Relatório de Gestão Fiscal
No âmbito da Transparência, a LRF prevê ainda a participação popular no orçamento pú-
blico, indo além da simples divulgação de dado, buscando dar condições e subsídios à popula-
ção, por meio de informações claras e objetivas, para que a sociedade acompanhe e fiscalize 
a atividade dos gestores públicos.
Por seu turno, o pilar do Controle diz respeito a um efetivo acompanhamento da arrecada-
ção e dos gastos públicos, de modo a possibilitar a efetiva correção nas condutas gerenciais 
equivocadas dos administradores, gerenciando o risco por meio de ações fiscalizadoras e de 
imposição de prazos na gestão de políticas e de procedimentos, que podem ser de natureza 
legal, técnica ou de gestão.
OBJETIVOS DA LRF
1) Planejamento
2) Transparência
3) Controle
4) Responsabilização
Importante destacar que a LRF, no âmbito do Controle, estabelece diversos mecanismos 
de correção de desvios, definindo prazos, formas de adequação e, por último, sanções insti-
tucionais, em caso de descumprimento.
Em verdade, a LRF nos traz um Sistema de Controle Institucional múltiplo que permite que 
todos os poderes estejam sujeitos igualmente ao cumprimento de regras e a serem fiscaliza-
dos nesse sentido.
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LRF – Parte I
AFO
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Finalmente, no que diz respeito à Responsabilização, que é a obrigação de prestar contas 
e responder por suas ações, a LRF imputa sanções administrativas ao agente e ao Ente Fe-
derado, que violar a norma, tais como o impedimento de receber transferências voluntárias, a 
proibição de contratar operações de crédito e prestação de garantias.
Vale destacar que as sanções para condutas, como as que citamos, estão previstas na Lei 
n. 10.028/2000, na Lei de Improbidade n. 8.429/1992, dentre outras.
Os principais princípios específicos da LRF, que devem ser utilizados na sua interpre-
tação, são:
• Planejamento ou ação planejada;
• Transparência na gestão fiscal ou das contas públicas - ação transparente;
• Equilíbrio das contas públicas (a seguir comentado);
• Responsabilidade na gestão fiscal ou dos recursos públicos;
• Cumprimento de metas de resultado;
• Obediência a limites e condições para realização de operações de crédito, inclusive por 
antecipação de receita orçamentária;
• Obediência a limites para a dívida consolidada, inclusive para a dívida mobiliária;
• Obediência a limites para despesas com pessoal;
• Cumprimento de condições para geração de despesas de pessoal;
• Cumprimento de condições para geração de despesas da seguridade social (saúde, pre-
vidência e assistência social);
• Cumprimento de condições para geração de despesas obrigatórias de caráter continu-
ado;
• Cumprimento de condições para renúncia de receita.
A ideia agora é apresentar os principais aspectos da LRF de modo a facilitar o seu enten-
dimento quando você for fazer a leitura da lei. Registre-se, contudo, que tanto ao longo da 
exposição teórica quanto na resolução das questões, apresentaremos os trechos da LRF mais 
cobrados em provas de concursos públicos.
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3. equiLíbrio dAs contAs púbLicAs
Segundo o princípio do equilíbrio orçamentário, o orçamento sempre estará equilibrado, 
uma vez que se trata de uma demonstração contábil.
Obs.: � diferentemente do equilíbrio orçamentário preconizado pelo princípio do equilíbrio, 
a Lei de Responsabilidade Fiscal traz uma nova noção de equilíbrio para as contas 
públicas: o equilíbrio das chamadas “contas primárias”, traduzida no Resultado Pri-
mário equilibrado.
Significa, em outras palavras, que o equilíbrio a ser buscado é o equilíbrio autossusten-
tável, ou seja, aquele que prescinde de operações de crédito e, portanto, que não resulta em 
aumento da dívida pública.
Esta é a verdadeira tradução do slogan “gastar apenas o que se arrecada” ou, “pay as you 
go” como adotado no orçamento americano.
Uma leitura equivocada e apressada da LRF poderia dar margem a você pensar que, a partir 
da publicação da LRF, nenhum ente público poderia contratar operações de crédito, o que não 
é verdade.
A partir da análise do Capítulo VII da LRF, que trata da dívida e do endividamento público, 
sabemos que, nos termos da Resolução n. 40 e da Resolução n. 43, aprovadas pelo Senado 
Federal, foram definidos limites para a dívida pública de todos os entes nacionais.
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4. pLAnejAmento e processo orçAmentário
No quadro a seguir, podemos ver a base legal do processo orçamentário brasileiro com 
destaque para a LRF e para Lei n. 4.320/1964.
Base Legal
Constituição Federal/Estadual
PPA - define as políticas públicas consubstanciadas nos 
programas, com metas e indicadores, pelo período de quatro 
anos.
LDO – estabelece as metas e prioridades da administração 
pública para cada ano e orienta a elaboração do orçamento.
LOA - disciplina todos os programas e ações no exercício, 
provendo recursos para a execução das ações necessárias ao 
alcance das metas.
Lei Complementar de Finanças 
Públicas/Lei n. 4.320/1964
LRF
LOALDOPPA
4.1. ppA e Ldo
Em relação ao PPA, embora o artigo 3º que tratava exclusivamente do PPA tenha sido ve-
tado, o que deve ser ressaltado pela atuação da LRF é a confirmação, em outros dispositivos, 
da condição do PPA como documento de mais alta hierarquia no sistema de planejamento de 
qualquer ente público, razão pela qual todos os demais planos e programas devem subordinar-
-se às Diretrizes, Objetivos e Metas (DOM) nele estabelecidos.
Amigo (a), neste ponto, chamo a sua atenção para o fato de que a LRF procura aperfeiçoar 
a sistemática traçada pela norma constitucional, atribuindo novas e importantes funções ao 
Orçamento e à LDO.
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Nos termos da LRF, a LDO recebe novas e importantes funções, dentre elas:
• 1) dispor sobre o equilíbrio entre receitas e despesas;
• 2) estabelecer critérios e formas de limitação de empenho, na ocorrência de arrecada-
ção da receita inferior ao esperado, de modo a NÃO comprometer as metas de resultado 
primário e nominal previstas para o exercício;
• 3) dispor sobre o controle de custos e avaliação dos resultados dos programas financia-
dos pelo orçamento;
• 4) disciplinar as transferências de recursos para entidades públicas e privadas.
004. (CESPE/TCE-SC/AUDITOR/2016) De acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal e 
com a Lei de Acesso à Informação, julgue o seguinte item.
Cabe à lei de diretrizes orçamentárias definir limites e condições para a expansão das despe-
sas obrigatórias de caráter continuado.
Importante informar que, em sua versão original, no inciso III do artigo 4º da LRF, a LDO, aten-
dendo ao disposto no § 2º do art. 165 da Constituição, a LDO definiria os limites e condições 
para expansão das despesas de caráter obrigatório de caráter continuado, entretanto esse in-
ciso foi vetado pelo Presidente da República: “Art. 4º A lei de diretrizes orçamentárias atenderá 
o disposto no § 2º do art. 165 da Constituição e: III - (VETADO)”
Errado.
Nesse contexto, é importante destacar que a LRF criou 3 anexos que deverão integrar a 
LDO: Anexo de Metas Fiscais (AMF), Anexo de Riscos Fiscais (ARF) e o anexo dos objetivos 
das políticas monetária, creditícia e cambial, sendo esse último apenas para a União.
Os 2 primeiros anexos são os mais cobrados em prova e serão abordados em tópicos es-
pecíficos adiante. Já o anexo com os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, 
engloba parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis, e também as 
metas de inflação para o exercício subsequente, sendo elaborado apenas pela União.
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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm
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Esquematizando, temos:
4.2. Anexo de metAs FiscAis dA Ldo
A LRF veio fortalecer a LDO, especialmente a partir da exigência do Anexo de Metas Fis-
cais, onde serão estabelecidas metas anuais em valores correntes e constantes (expurgados 
os efeitos da inflação) para um período de três anos. De acordo com o artigo 4º, § 2º, da LRF, 
o anexo de metas fiscais deve conter:
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I – avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
II – demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifi-
quem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e 
evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional;
III – evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a 
aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;
IV – avaliação da situação financeira e atuarial:
a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo 
ao Trabalhador;
b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;
V – demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão 
das despesas obrigatórias de caráter continuado.
Essas metas correspondem às previsões para receitas e despesas, resultado nominal e 
resultado primário, além do montante da dívida pública para o exercício a que se referir a LDO 
e os dois seguintes.
005. (CESPE/STJ/ANALISTA/2018) Julgue a assertiva:
O anexo de metas fiscais, exigido pela Lei de Responsabilidade Fiscal, deverá integrar o projeto 
de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), estabelecendo em valores correntes e constantes 
a meta para o montante da dívida pública para o exercício a que se referir e apara os dois 
seguintes.
Sem dúvida o anexo de metas fiscais, exigido pela Lei de Responsabilidade Fiscal, deverá inte-
grar o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), estabelecendo em valores correntes e 
constantes as metas para o montante da dívida pública para o exercício a que se referir e para 
os dois seguintes (art. 4º, § 1º da LRF).
Certo.
006. (CESPE/MPU/TÉCNICO/2018) Acerca da receita e da despesa públicas, bem como de 
dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal, julgue o item que se segue.
A Lei de Responsabilidade Fiscal só trata de metas de resultados para as despesas públicas, 
uma vez que as receitas públicas estão fora do controle dos órgãos públicos.
Na verdade, no anexo de metas fiscais devem ser estabelecidas metas anuais para receitas e 
despesas. Confira:
Art. 4º, § 1º Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que 
serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despe-
sas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem 
e para os dois seguintes.
Errado.
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Nota-se que o legislador imputou ao administrador público um esforço maior para a con-
fecção do seu principal instrumento de planejamento. Além das metas a serem alcançadas, o 
Anexo de Metas Fiscais deverá apresentar também uma avaliação do cumprimento das metas 
de exercícios anteriores.
Esses resultados pretéritos deverão influenciar na elaboração das novas metas a serem 
alcançadas, ainda segundo a Lei, “evidenciando a consistência delas com as premissas e os 
objetivos da política econômica nacional”. Entenda-se neste caso como objetivos atuais da po-
lítica econômica nacional, o equilíbrio fiscal e o controle do endividamento em todos os níveis 
de Governo.
Interessa também ao Anexo de Metas Fiscais apresentar a evolução do patrimônio líquido 
dos entes públicos, com especial cuidado quanto à destinação dos recursos originários das 
privatizações e alienações de ativos em geral.
Amigo(a), chamo a sua atenção ao fato de que as receitas de alienações de bens não devem 
ser somadas ao cálculo da Receita Corrente Líquida, por tratar-se de receitas de capital, e, 
igualmente, não serão elas computadas no cálculo do Resultado Primário, por constituírem 
receitas de caráter eventual.
007. (CESPE/STJ/ANALISTA/2018) A respeito da Lei de Responsabilidade Fiscal e do novo 
regime fiscal, julgue o item subsequente.
Se um órgão público alienar edifício de sua propriedade, os recursos obtidos com a alienação, 
bem como a destinação desses recursos, devem ser demonstrados em anexo próprio da lei de 
diretrizes orçamentárias.
Sim, guarde que os recursos gerados na alienação e a sua destinação desses recursos de-
vem constar no Anexo de Metas Fiscais que estará presente na LDO. Confirana LRF, com gri-
fos nossos:
Art. 4º, § 2º O Anexo conterá, ainda:
III – evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a 
aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;
Certo.
O Anexo de Metas Fiscais (AMF) incluirá, ainda, a avaliação da situação dos fundos de 
caráter previdenciário, utilizados em geral na complementação de aposentadorias, ou sim-
plesmente usados no pagamento de pensões e serviços médicos utilizados pelos servidores e 
seus dependentes. No passado, recursos desses fundos eram utilizados com frequência para 
finalidades diversas daquelas previstas em seus estatutos.
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Busca a LRF, desta forma, proteger os regimes próprios de previdência, assegurando a 
utilização dos seus recursos na finalidade específica e garantindo a sua viabilidade econômi-
co-financeira.
Guarde ainda que a LRF facultou os municípios com menos de 50 mil habitantes a 
elaborar o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais da Lei de Diretrizes Orça-
mentárias a partir do quinto exercício seguinte ao da publicação daquela Lei Comple-
mentar, ou seja, esses municípios não foram definitivamente dispensados de nenhum 
dos dois anexos.
Por último, o Anexo de Metas Fiscais deverá apresentar as estimativas dos efeitos de in-
centivos fiscais ou qualquer tipo de renúncia que importe na perda de receitas próprias da 
União, dos Estados ou dos Municípios.
Veja um exemplo hipotético de AMF:
A apresentação da margem de expansão das despesas de caráter continuado, definidas 
nos artigos 16 e 17, torna transparente os objetivos de longo prazo do administrador público, 
além da herança que uma administração poderá deixar para a sucessora.
Certamente que a renúncia fiscal e as despesas de caráter continuado trarão impacto so-
bre a Receita Corrente Líquida e sobre o Resultado Primário, e o administrador deverá observar 
a coerência entre as ações planejadas e os resultados pretendidos.
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Esquematizando o AMF, guarde:
4.3. Anexo de riscos FiscAis dA Ldo
O Anexo de Riscos Fiscais, outra inovação da LRF a constar da LDO, destaca aqueles fatos 
que poderão impactar nos resultados fiscais (contas públicas) estabelecidos para o exercí-
cio e informando as providências a serem tomadas, caso ocorram. Veja um exemplo hipoté-
tico abaixo:
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LRF – Parte I
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Manuel Piñon
Exemplo
Exemplo: sentenças judiciais, que podem a qualquer momento gerar uma despesa inesperada, 
se não houver uma reserva para este tipo de contingência. O reconhecimento de uma despesa 
potencial corresponderá a um novo elemento a ser avaliado nas metas propostas no Anexo de 
Metas Fiscais.
Os riscos fiscais englobam os riscos orçamentários e os riscos da dívida.
Os Riscos Fiscais Orçamentários estão relacionados à possibilidade de que as receitas e 
despesas projetadas na elaboração do projeto de lei orçamentária anual não venham a se con-
firmar durante o exercício financeiro, enquanto os Riscos Fiscais da Dívida estão diretamente 
relacionados às flutuações de variáveis macroeconômicas que impactem o endividamento 
público, tais como taxa básica de juros, variação cambial e inflação.
Para a LDO da União, a LRF determina a definição dos objetivos macroeconômicos a se-
rem alcançados, deixando clara a metodologia a ser utilizada. Para tanto, em anexo específico 
(além dos demais anexos propostos), serão apresentados os parâmetros e as projeções refe-
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LRF – Parte I
AFO
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rentes à arrecadação de tributos, aos gastos com investimentos, às transferências etc. Além 
disso, a União deverá apresentar na sua LDO a previsão de inflação para o exercício seguinte.
008. (CESPE/DPU/CONTADOR/2016) Com relação às disposições constantes na LRF a res-
peito da lei orçamentária anual (LOA), à lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e ao plano pluria-
nual (PPA), julgue o item subsecutivo.
Passivos contingentes são despesas que envolvem certo grau de incerteza quanto a sua efe-
tiva ocorrência. Nesse sentido, a LDO contém o anexo de riscos fiscais, no qual são avaliados 
os passivos contingentes e outros riscos fiscais.
Veja o que nos diz o § 3º do artigo 5º da LRF:
§ 3º A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os 
passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as provi-
dências a serem tomadas, caso se concretizem.
Bem, tendo em mente a letra da lei, bastava saber que realmente um passivo contingente en-
volve incerteza, já que, em tese, a discussão a seu respeito ainda não acabou.
Certo.
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Guarde a ideia de que a LRF elegeu a LDO como instrumento mais importante para a obtenção 
do equilíbrio nas contas públicas, a partir de um conjunto de metas que, após aprovadas, pas-
sam a ser compromisso de governo.
4.4. Lei orçAmentáriA AnuAL (LoA)
Da mesma forma que na LDO, várias alterações também foram introduzidas, pela LRF, na 
sistemática de elaboração do orçamento – Lei Orçamentária Anual - LOA. Dentre as principais, 
destacam-se:
• O demonstrativo da compatibilidade da programação do orçamento com as metas da 
LDO previstas no respectivo Anexo de Metas Fiscais;
• A previsão da reserva de contingência, em percentual da receita corrente líquida, desti-
nada ao pagamento de restos a pagar e passivos contingentes, além de outros impre-
vistos fiscais;
• A LOA deverá apresentar as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual 
e respectivas receitas, sendo o refinanciamento da dívida (e suas receitas) demonstrado 
de forma separada, tanto na LOA como nas leis de créditos adicionais.
De acordo com o artigo 5º da LRF, a LOA demonstrará que está compatível e adequada ao 
Anexo de Metas Fiscais, tendo ainda, por acompanhamento, o demonstrativo de efeitos sobre 
as receitas e as despesas decorrentes anistias, isenções, subsídios etc.
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