responsabilidade civil

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LEGISLAÇÃO CIVIL
APLICADA II
Fabiana 
Hundertmarck Leal
Revisão técnica:
Gustavo da Silva Santanna 
Bacharel em Direito
Especialista em Direito Ambiental Nacional e Internacional 
e em Direito Público
Mestre em Direito
Professor em cursos de graduação e pós-graduação em Direito
Miguel do Nascimento Costa
Bacharel em Ciências Sociais 
Especialista em Processo Civil
Mestre em Direito Público
 
Catalogação na publicação: Karin Lorien Menoncin - CRB -10/2147
L514 Legislação civil aplicada II / Fabiana Hundertmarck Leal... [et
al.] ; [revisão técnica: Gustavo da Silva Santanna, 
Miguel do Nascimento Costa]. – Porto Alegre: SAGAH, 
2018.
380 p. : il. ; 22,5 cm
ISBN 978-85-9502-428-1
1. Direito civil. I. Leal, Fabiana Hundertmarck. 
CDU 347
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Responsabilidade 
civil do Estado
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
  Apresentar a evolução das teorias da responsabilidade civil do Estado.
  Identificar os elementos constitutivos da responsabilidade civil do 
Estado.
  Definir as causas excludentes de responsabilidade civil do Estado.
Introdução
A responsabilidade civil do Estado se encontra entre os casos de responsa-
bilidade objetiva (teoria do risco administrativo) previstos na legislação bra-
sileira. No entanto, nem sempre foi assim, e podemos constatar uma longa 
evolução até chegarmos ao estágio atual relativo a esse entendimento. 
Neste capítulo, estudaremos sobre a responsabilidade civil do Estado, 
ou seja, a obrigação que o Estado possui em relação a indenizar os danos 
patrimoniais ou morais que os agentes atuantes em seu nome causam 
à esfera juridicamente tutelada dos particulares, conforme Alexandrino 
e Vicente (2011, p. 752). Para isso, analisaremos brevemente a trajetória 
evolutiva das teorias de responsabilidade civil estatal e identificaremos 
os elementos constitutivos desse dever. Para encerrar o presente estudo, 
consideraremos as causas excludentes dessa responsabilidade.
Evolução das teorias sobre a responsabilidade 
civil do Estado
Como já mencionamos, a responsabilidade civil do Estado se situa entre os 
casos de responsabilidade objetiva previstos na legislação brasileira. Para a 
imputação de tal responsabilidade, exige-se apenas a constatação de dano e 
nexo de causalidade, independentemente de qualquer falta ou culpa relativa 
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ao serviço, conforme Cavalieri Filho (2012, p. 256). Em caso de responsabili-
dade subjetiva, além desses dois elementos é necessária a presença de culpa.
Contudo, a responsabilidade civil do Estado nem sempre foi entendida 
dessa maneira. Houve uma longa evolução até chegarmos ao estágio atual, 
passando basicamente pelas seguintes fases:
1. Irresponsabilidade do Estado: a teoria foi adotada na época dos 
Estados absolutistas. Segundo Di Pietro (2017, p. 674), ela:
[...] repousava, fundamentalmente, na ideia de soberania: o Estado dispõe de 
autoridade incontestável perante o súdito; ele exerce a tutela do direito, não 
podendo, por isso, agir contra ele. Qualquer responsabilidade atribuída ao 
Estado significaria colocá-lo no mesmo nível que o súdito, em desrespeito 
à sua soberania.
Alexandrino e Vicente (2011, p. 752) esclarecem que os agentes públicos 
enquanto representantes do próprio rei não podiam ser responsabilizados 
pelos seus atos. Cavalieri Filho (2012, p. 253), por sua vez, afi rma que 
a “[...] ideia de uma responsabilidade pecuniária da Administração era 
considerada como um entrave perigoso à execução de seus serviços”. De 
acordo com os autores, expressões como “o rei não erra”, “o Estado sou 
eu” e “o que agrada ao príncipe tem força de lei” retratam bem o período 
de irresponsabilidade do Estado. A injustiça explícita dessa teoria motivou 
o seu combate e a busca pela sua extinção. A esse respeito, Di Pietro (2017, 
p. 674) defende que “[...] se o Estado deve tutelar o direito, não pode deixar 
de responder quando, por sua ação ou omissão, causar danos a terceiros, 
mesmo porque, sendo pessoa jurídica, é titular de direitos e obrigações”.
2. Responsabilidade com culpa civil do Estado: influenciada pelo indi-
vidualismo característico do liberalismo, esta teoria pretendia equiparar 
o Estado ao indivíduo. Nesse sentido, o Estado era obrigado a indenizar 
os danos causados a particulares nas mesmas hipóteses que forçavam 
os indivíduos a assumirem tal dever, conforme os ensinamentos de Ale-
xandrino e Vicente (2011, p. 752). De acordo com os autores, como o 
Estado atuava por meio dos seus agentes, existia obrigação de indenizar 
somente quando eles agissem com culpa ou dolo. Dessa forma, cabia ao 
particular prejudicado demonstrar o dano sofrido. Cavalieri Filho (2012, 
p. 254) defende que foi assim que “[...] se passou, numa segunda fase, para 
uma concepção civilista da responsabilidade por fato de terceiro (patrão, 
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preponente, mandante, representante)”. Posto isso, Di Pietro (2017, p. 
675) divide a responsabilidade civil com culpa do Estado em duas fases:
 ■ Teoria dos atos de impérios e de gestão — os atos de império remetem 
às ações praticadas pela Administração com todas as prerrogativas e 
privilégios de autoridade. Eles seriam impostos unilateral e coercitiva-
mente ao particular mesmo que sem autorização judicial, regendo-se 
por um direito especial, exorbitante do direito comum, uma vez que os 
particulares estavam impossibilitados de praticar atos semelhantes. De 
outro lado, os atos de gestão eram praticados pela Administração em 
situação de igualdade com os particulares com o intuito de conservar 
e desenvolver o patrimônio público, assim como gerir os seus próprios 
serviços. Na adoção dessa segunda conduta, como a posição da Ad-
ministração não difere da postura do particular, aplica-se a ambos o 
direito comum. Di Pietro (2017) explica que a distinção foi idealizada 
para abrandar a teoria da irresponsabilidade do monarca por prejuízos 
causados a terceiros. Assim, passou-se a admitir a responsabilidade 
civil quando ela decorresse de atos de gestão e a afastá-la nos casos 
de prejuízos resultantes de ações do império.
 ■ Teoria da culpa civil ou da responsabilidade subjetiva — embora 
já abandonada a distinção entre atos de império e de gestão, mui-
tos autores continuaram apegados à doutrina civilista ao aceitar a 
responsabilidade do Estado mediante demonstração da sua culpa. 
Procurava-se equiparar a responsabilidade do Estado à do patrão 
pelos atos dos empregados ou prepostos. 
3. Teoria da culpa administrativa ou culpa do serviço público: essa 
teoria representou o primeiro estágio da transição entre a doutrina 
subjetiva da culpa civil e a responsabilidade objetiva, que atualmente 
vigora na maioria dos países ocidentais. Alexandrino e Vicente (2011, 
p. 753) escrevem que:
Segundo a teoria da culpa administrativa, o dever de o Estado indenizar o 
dano sofrido pelo particular somente existe caso seja comprovada a existência 
de falta do serviço. [...] A culpa administrativa pode decorrer de uma das três 
formas possíveis de falta do serviço: inexistência do serviço, mau funcio-
namento do serviço ou retardamento do serviço. Cabe sempre ao particular 
prejudicado pela falta comprovar sua ocorrência para fazer jus à indenização.
Em complemento a essa definição, Di Pietro (2017, p. 676) ensina que essa 
teoria “procura desvincular a responsabilidade do Estado da ideia de culpa 
do funcionário”. 
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4. Teoria do risco administrativo: Cavalieri Filho (2012, p. 257) resume 
que, com base nessa teoria, a Administração Pública gera risco para os 
seus administrados, visto que os membros da comunidade podem sofrer 
em decorrência da atividade normal ou anormal do Estado. Comoela é 
exercida em prol de todos, os seus ônus também devem ser suportados 
por todos. Portanto, o Estado deve suportar os ônus da sua atividade, 
independentemente da culpa dos seus agentes. Alexandrino e Vicente 
(2011, p. 753) expõem que, dessa forma:
Surge a obrigação econômica de reparar o dano sofrido injustamente pelo 
particular, independentemente da existência de falta do serviço e muito menos 
de culpa do agente público. Basta que exista o dano, sem que para ele tenha 
concorrido o particular.
Segundo Alexandrino e Vicente (2011, p. 754), na teoria do risco adminis-
trativo a prova de culpa da Administração é dispensada, mas é permitida a 
comprovação da culpa da vítima com vistas a atenuar, se for recíproca, ou excluir, 
caso seja integralmente do particular, a indenização. Assim, não significa que a 
Administração inexoravelmente seja obrigada a indenizar o particular, mas sim 
que a vítima é dispensada da necessidade de comprovar a culpa da Administração. 
5. Teoria do risco integral: representa uma “exacerbação da responsabi-
lidade civil” do Estado. Fundamentada nessa teoria, basta a existência 
de evento danoso e nexo causal para que se origine a obrigação de 
indenizar por parte da Administração, mesmo que o dano suceda de 
culpa exclusiva do particular, como explicam Alexandrino e Vicente 
(2011, p. 754). Cavalieri Filho (2012, p. 258), por sua vez, define a teoria 
do risco integral como a:
Modalidade extremada da doutrina do risco para justificar o dever de indenizar 
mesmo nos casos de culpa exclusiva da vítima, fato de terceiro, caso fortuito 
ou de força maior. [...] Se fosse admitida a teoria do risco integral em relação 
à Administração Pública, ficaria o Estado obrigado a indenizar sempre e 
em qualquer caso suportado pelo particular, ainda que não decorrente de 
sua atividade, posto que estaria impedido de invocar as causas de exclusão 
do nexo causal, o que, a toda evidência, conduziria ao abuso e à iniquidade.
Responsabilidade civil do Estado no Direito brasileiro
O Brasil não vivenciou a fase de irresponsabilidade do Estado. Embora 
sem contar com disposição legal específi ca, a tese da responsabilidade do 
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Poder Público sempre foi aceita como princípio geral e fundamental de 
Direito brasileiro. Dessa forma, a responsabilidade civil é evidenciada 
pela situação de alguém que prejudicou outro indivíduo e, portanto, vê-se 
na obrigação de recompor os agravos patrimoniais oriundos de ação ou 
abstenção lesiva.
De acordo com Mello (2009, p. 992), a responsabilidade patrimonial 
extracontratual do Estado é a “obrigação que lhe incumbe de reparar econo-
micamente os danos lesivos à esfera juridicamente garantida de outrem e que 
lhe sejam imputáveis em decorrência de comportamentos unilaterais, lícitos 
ou ilícitos, comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos”.
Cavalieri Filho (2012, p. 258) indica que a Constituição do Império, 
datada de 1824, apontava, no seu art. 178, nº. 29, que “Os empregados pú-
blicos são estritamente responsáveis pelos abusos e omissões praticados no 
exercício de suas funções, e por não fazerem efetivamente responsáveis aos 
seus subalternos”.
Mais tarde, a Constituição Republicana, de 1891, continha uma disposição 
idêntica no seu art. 79, ao que responsabilizava os funcionários públicos por 
abusos e omissões cometidos no exercício dos seus cargos. Conforme o autor, 
havia solidariedade do Estado em relação aos atos dos seus agentes.
Adiante na cronologia da responsabilidade civil no Direito brasileiro, o 
Código Civil de 1916 foi o primeiro dispositivo legal a tratar especificamente 
da responsabilidade civil do Estado, especificamente no seu art. 15:
As pessoas jurídicas de Direito Público são civilmente responsáveis por atos 
dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, procedendo de 
modo contrário ao Direito ou faltando a dever prescrito em lei, salvo o direito 
regressivo contra os causadores do dano (BRASIL, 1916, documento on-line).
Já a Constituição Federal de 1946, no seu art. 194, apontou a responsa-
bilidade objetiva do Estado na nossa ordem jurídica:
Art. 194. As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente res-
ponsáveis pelos danos que os seus funcionários, nessa qualidade, causem a 
terceiros. Parágrafo único. Caber-lhes-á ação regressiva contra os funcioná-
rios causadores do dano, quando tiver havido culpa destes (BRASIL, 1946, 
documento on-line).
Finalmente, na Constituição Federal de 1988, a responsabilidade civil 
do Estado está disciplinada no art. 37, § 6º, que versa: 
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As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de 
serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, 
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável 
nos casos de dolo ou culpa (BRASIL, 1988, documento on-line).
Analisando esse dispositivo, podemos inferir que o Estado responde obje-
tivamente pelos danos que os seus agentes causam a terceiros. A esse respeito, 
Mello (2009, p. 1.004) esclarece que “[...] há responsabilidade objetiva quando 
basta para caracterizá-la a simples relação causal entre um acontecimento e 
o efeito que produz”.
Conforme Cavalieri Filho (2012, p. 261), a:
Expressão dos seus agentes, nessa qualidade, está a evidenciar que a Constitui-
ção adotou expressamente a teoria do risco administrativo como fundamento 
da responsabilidade da Administração Pública, e não a teoria do risco integral, 
porquanto condicionou a responsabilidade objetiva do Poder Público ao dano 
decorrente da sua atividade administrativa, isto é, aos casos que houver relação 
de causa e efeito entre a atuação do agente público e o dano.
Bala perdida: se, em um confronto entre a polícia e bandidos, uma bala perdida 
atingir um inocente, o Estado é responsabilizado, pois o dano, seja ele ferimento ou 
morte, foi causado por atividade administrativa estatal. Assim, a responsabilidade 
é objetiva em função do risco da atividade. “Só não haverá esse dever de indenizar 
nos casos de bala perdida mesmo, isso é, aquela que não se sabe de onde veio, de 
onde partiu, que não guarda nenhuma relação com a atividade policial” (CAVALIERI 
FILHO, 2012, p. 263).
Elementos da responsabilidade civil do Estado
A responsabilidade civil é de ordem patrimonial e decorre do art. 186 do Có-
digo Civil, que consagra a regra de que “[...] aquele que causa dano a outrem 
é obrigado a repará-lo” (BRASIL, 2002, documento on-line). 
Na teoria do risco administrativo, adotada pelo ordenamento brasileiro, 
“[...] a ideia de culpa é substituída pela de nexo de causalidade entre o fun-
cionamento do serviço público e o prejuízo sofrido pelo administrado. É 
indiferente que o serviço público tenha funcionado bem ou mal, de forma 
regular ou irregular”, conforme postula Di Pietro (2017, p. 676). A autora 
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elenca os pressupostos da responsabilidade objetiva do Estado, que são 
(DI PIETRO, 2017, p. 676): 
a) que seja praticado um ato lícito ou ilícito, por agente público; 
b) que esse ato cause dano específico (porque atinge apenas um ou alguns 
membros da coletividade) e anormal (porque supera os inconvenientes normais 
da vida em sociedade, decorrentes da atuação estatal); 
c) que haja um nexo de causalidade entre o ato do agente público e o dano. 
Em situação de comportamentos ilícitos comissivos ou omissivos, sejam 
jurídicos ou materiais, o dever de reparar o dano é a contrapartida do princípio 
da legalidade. Porém, no tocante a comportamentos ilícitos comissivos, o dever 
de reparar é, também, solicitado pelo princípio da igualdade.
Tratando-se de comportamentos lícitos, assim como na hipótese de danos 
relacionados a situações geradaspelo Poder Público, ainda que o Estado 
não seja o autor do ato danoso, entendemos que o fundamento da responsa-
bilidade estatal é garantir uma repartição igualitária dos ônus provenientes 
de atos ou efeitos lesivos. Dessa forma, evita-se que um grupo suporte 
prejuízos decorrentes de atividades desempenhadas em prol da coletividade, 
conforme o princípio da igualdade, que é noção básica do Estado de Direito 
(MELLO, 2009).
Dessa forma, Di Pietro (2017, p. 676) afirma que: 
[...] a teoria do risco administrativo dispensa a apreciação dos elementos sub-
jetivos (culpa ou dolo) e parte do pressuposto de que a atuação estatal envolve 
um risco de dano, que lhe é inerente. O Código Civil acolheu expressamente 
a teoria da responsabilidade objetiva, ligada à ideia de risco. 
Diante desse entendimento, o art. 927, parágrafo único, indica que: “Ha-
verá obrigação de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos 
especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo 
autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem” 
(BRASIL, 2002, documento on-line).
Portanto, podemos concluir que a responsabilidade extracontratual do 
Estado corresponde à obrigação de reparar danos causados a terceiros em de-
corrência de comportamentos comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos, 
lícitos ou ilícitos, imputáveis aos agentes públicos. No Texto Constitucional, 
estão compreendidas duas regras: uma relativa à responsabilidade objetiva 
do Estado e outra relativa à responsabilidade subjetiva do agente público.
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Di Pietro (2017, p. 678) atenta que a regra da responsabilidade objetiva 
exige, segundo o art. 37, § 6º, da Constituição Federal de 1988: 
Que o ato lesivo seja praticado por agente de pessoa jurídica de direito público 
(que são as mencionadas no art. 41 do Código Civil) ou pessoa jurídica de 
direito privado prestadora de serviço público; 
Que as entidades de direito privado prestem serviço público, o que exclui as 
entidades da administração indireta que executem atividade econômica de 
natureza privada; as que prestam serviço público respondem objetivamente, 
nos termos do dispositivo constitucional, quando causem dano decorrente da 
prestação de serviço público; 
Que seja causado dano a terceiros, em decorrência da prestação de serviço 
público; aqui está o nexo de causa e efeito;
Que o dano seja causado por agente das aludidas pessoas jurídicas, o que 
abrange todas as categorias, de agentes políticos, administrativos ou parti-
culares em colaboração com a Administração; 
Que o agente, ao causar o dano, aja nessa qualidade; não basta ter a qualidade 
de agente público, pois, ainda que o seja, não acarretará a responsabilidade 
estatal se, ao causar o dano, não estiver agindo no exercício de suas funções.
Responsabilidade por omissão do Estado
Caso o dano verifi cado provenha de omissão do Estado, que pode aconte-
cer porque determinado serviço não funcionou ou então funcionou tardia 
ou inefi cientemente, aplica-se a teoria da responsabilidade subjetiva, 
conforme teorizado pelos autores Maria Sylvia Zanella e Celso Antônio 
Bandeira de Mello.
Nesse sentido, Mello (2009, p. 1012) elucida que “[...] com efeito, se o Estado 
não agiu, não pode, logicamente, ser ele o autor do dano. E, se não foi o autor, 
só cabe responsabilizá-lo caso esteja obrigado a impedir o dano. Isto é: só faz 
sentido responsabilizá-lo se descumpriu dever legal que lhe impunha obstar 
ao evento lesivo”. Conforme o autor:
Se o Poder Público não estivesse obrigado a impedir o acontecimento dano-
so, faltaria razão para impor-lhe o encargo de suportar patrimonialmente as 
consequências da lesão. Logo, a responsabilidade estatal por ato omissivo é 
sempre responsabilidade por comportamento ilícito. E, sendo responsabilidade 
por ilícito, é necessariamente responsabilidade subjetiva, pois não há conduta 
ilícita do Estado (embora do particular possa haver) que não seja proveniente de 
negligência, imprudência ou imperícia (culpa) ou, então, deliberado propósito de 
violar a norma que o constituía em dada obrigação (dolo). Culpa e dolo são jus-
tamente as modalidades de responsabilidade subjetiva (MELLO, 2009, p. 1012).
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Di Pietro (2017, p. 683) também indica que a omissão precisa ser ilícita 
para acarretar a responsabilidade do Estado. Nas palavras da própria autora:
A dificuldade da teoria diz respeito à possibilidade de agir; tem que se tra-
tar de uma conduta que seja exigível da Administração e que seja possível. 
Essa possibilidade só pode ser examinada diante de cada caso concreto. Tem 
aplicação, no caso, o princípio da reserva do possível, que constitui aplicação 
do princípio da razoabilidade: o que seria razoável exigir do Estado para 
impedir o dano.
Sendo assim, em concordância com Mello (2009, p. 1013), se o Estado, ao 
necessitar agir por imposição da lei, não age ou o faz de maneira deficitária e 
se comporta abaixo dos padrões legais que normalmente deveriam caracterizá-
-lo, ele responde por tal negligência ou deficiência, que traduzem um ilícito 
motivador do dano. Assim, o autor refere que:
[...] reversamente, descabe responsabilizá-lo se, inobstante atuação compatível 
com as possibilidades de um serviço normalmente organizado e eficiente, 
não lhe foi possível impedir o evento danoso gerado por força (humana ou 
material) alheia (MELLO, 2009, p. 1012).
Mello (2009, p. 1016) aponta os seguintes acontecimentos que podem 
acarretar responsabilidade estatal por omissão ou por atuação insuficiente:
a) Fato da natureza a cuja lesividade o Poder Público não obstou, embora 
devesse fazê-lo. Como exemplo tem-se o alagamento de casas ou depósitos 
por força do empoçamento de águas pluviais que não escoaram por omissão 
do Poder Público em limpar os bueiros e galerias que lhes teriam dado vazão;
b) Comportamento material de terceiros, cuja atuação lesiva não foi impedida 
pelo Poder Público, embora pudesse e devesse fazê-lo. Como exemplo tem-se 
o assalto processado diante de agentes policiais inertes.
Responsabilidades dos Poderes Legislativo, 
Executivo e Judiciário
A incumbência do Poder Legislativo representa a mais profunda manifestação 
política do Estado, pois é por meio dela que o Direito é desenvolvido com 
o objetivo de organizar a vida em sociedade e o próprio Estado. Sobre isso, 
Cavalieri Filho (2012, p. 299) escreve que:
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Lei, em sentido material, ato legislativo típico, não pode causar prejuízo a 
ninguém enquanto norma genérica, abstrata e impessoal; seus efeitos, positi-
vos ou negativos, dependem da sua efetiva incidência sobre o caso concreto, 
quando, então, passível de reparação será o ato jurídico ou administrativo que 
ensejou a aplicação da norma, jamais a lei em tese. A eventual lesão de direito 
subjetivo decorrerá diretamente da aplicação da lei e apenas indiretamente 
dela. Daí a regra geral no sentido da irresponsabilidade do Estado pelos atos 
legislativos típicos que preordenam a vida em sociedade. 
Di Pietro (2017, p. 685) aponta que atualmente se aceita a responsabilidade 
do Estado por atos legislativos pelo menos nas seguintes hipóteses:
a) Leis inconstitucionais; 
b) Atos normativos do Poder Executivo e de entes administrativos com função 
normativa, com vícios de inconstitucionalidade ou de ilegalidade; 
c) Leis de efeitos concretos, constitucionais ou inconstitucionais; 
d) Omissão no poder de legislar e regulamentar.
Ainda para Di Pietro (2017, p. 685):
O mesmo entendimento adotado em relação às leis inconstitucionais pode ser 
adotado, pelos mesmos fundamentos, para os regulamentos do Poder Executivo e 
para os atos normativos das agências reguladoras e de outros entes que exerçam 
competêncianormativa no âmbito da Administração Pública, não só quando 
sejam inconstitucionais, mas também quando sejam ilegais, por exorbitarem dos 
limites de sua competência regulamentar, contrariando normas de hierarquia 
superior. Só que, no caso de ilegalidade, não há necessidade de prévia apreciação 
judicial. A indenização pode ser pleiteada, tendo por fundamento a ilegalidade 
do ato normativo do Poder Executivo ou dos entes reguladores.
Em relação aos atos praticados pelo Poder Judiciário no exercício da sua 
função jurisdicional, também existem divergências doutrinárias, conforme 
explicado por Di Pietro (2017) e por Cavalieri Filho (2012). Cavalieri Filho 
(2012) afirma: “Tem-se dito que a irreparabilidade dos danos causados pelos 
atos judiciais é o último reduto da irresponsabilidade civil do Estado”. Dada 
a complexidade do tema, há quem se posiciona dessa forma, bem como quem 
defende a teoria do risco administrativo.
Para Di Pietro (2017, p. 688), os que refutam essa responsabilidade alegam 
que (i) o Poder Judiciário é soberano; (ii) os juízes devem agir com indepen-
dência no exercício das suas funções, sem o temor de que as suas decisões 
motivem a responsabilidade do Estado; (iii) o magistrado não é um funcionário 
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público e a indenização por dano decorrente de decisão judicial infringiria a 
regra de imutabilidade da coisa julgada, pois implicaria o reconhecimento de 
que a decisão foi proferida com violação da lei.
Sobre a soberania, os argumentos seriam os mesmos para os demais Poderes: 
(i) a soberania pertence ao Estado e significa a inexistência de poder acima dele; 
(ii) ela é uma e se evidencia de forma nítida nas relações externas com outros 
Estados. Logo, os Três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) não são 
soberanos, pois obedecem a lei, em especial a Constituição Federal. Se fosse 
aceitável o argumento da soberania, o Estado também não poderia responder 
por atos praticados pelo Poder Executivo, cuja responsabilidade é incontestável.
Para Di Pietro (2017, p. 688), a noção de independência do Judiciário 
também é inaceitável para excluir a responsabilidade do Estado, posto que se 
trata de atributo inerente a cada um dos Poderes. O mesmo temor de causar 
dano poderia pressionar o Executivo e o Legislativo. Quanto ao juiz não ser 
um funcionário público, a proposição não é aceitável no âmbito do Direito 
brasileiro, pois ele ocupa um cargo público criado por lei e se enquadra no 
conceito legal dessa categoria funcional. Ainda que se entenda que ele seja um 
agente político, o art. 37, § 6º, da Constituição Federal emprega precisamente 
o vocábulo agente com vistas a abranger todas as categorias de pessoas que, 
a qualquer título, prestam serviços ao Estado. Ademais, para a autora o “argu-
mento mais forte é o que entende que o reconhecimento de responsabilidade 
do Estado por ato jurisdicional acarreta ofensa à coisa julgada”. Nesse caso, 
conforme os ensinamentos de Di Pietro (2017, p. 688), não há dúvidas quanto à 
responsabilidade do Estado, prevista no art. 630 do Código Processual Civil e 
no art. 5º, LXXV, da Constituição: “o Estado indenizará o condenado por erros 
judiciários, assim como o que ficar preso além do tempo fixado na sentença”. 
Na responsabilidade por omissão do Estado, Di Pietro (2017, p. 683) ensina que o:
Lesado não precisa fazer a prova de que existiu a culpa ou dolo. Ao 
Estado é que cabe demonstrar que agiu com diligência, que utilizou os 
meios adequados e disponíveis e que, se não agiu, é porque a sua atuação 
estaria acima do que seria razoável exigir; se fizer essa demonstração, 
não incidirá a responsabilidade.
255Responsabilidade civil do Estado
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Excludentes da responsabilidade civil do Estado
As mesmas causas que excluem o nexo causal, ou seja, caso fortuito, força 
maior, fato exclusivo da vítima ou de terceiro, também excluem a responsabi-
lidade objetiva do Estado. Sendo assim, o Estado não responde objetivamente 
por fenômenos da natureza, pois esses “eventos não são causados por sua 
atividade”. Conforme Cavalieri Filho (2012, p. 263):
[...] também não responde pelo fato exclusivo da vítima ou de terceiro, doloso 
ou culposo, pela mesma razão. Assaltos, furtos, acidentes na via pública 
são fatos estranhos à atividade administrativa, em relação aos quais não é 
aplicável o princípio constitucional que consagra a responsabilidade objetiva.
Sobre o assunto, Di Pietro (2017, p. 680) expõe que:
Sendo a existência do nexo de causalidade o fundamento da responsabilidade 
civil do Estado, esta deixará de existir ou incidirá de forma atenuada quando 
o serviço público não for a causa do dano ou quando estiver aliado a outras 
circunstâncias, ou seja, quando não for a causa única. Além disso, nem sempre 
os tribunais aplicam a regra do risco, socorrendo-se, por vezes, da teoria da 
culpa administrativa ou culpa anônima do serviço público.
De acordo com Cavalieri Filho (2012, p. 263), casos de fortuito interno, ou 
seja, fatos imprevisíveis e inevitáveis, não excluem a responsabilidade do Estado, 
pois, embora imprevisíveis, integram a sua atividade, conectam-se aos riscos da 
atuação estatal. Nesse sentido, só exime a responsabilidade do Estado o fortuito 
externo, que é imprevisível e inevitável, mas estranho à atividade administrativa.
Segundo Di Pietro (2017, p. 680), “[...] mesmo ocorrendo motivo de força 
maior, a responsabilidade do Estado poderá ocorrer se, aliada à força maior, 
ocorrer omissão do Poder Público na realização de um serviço”. A autora se 
vale da ocorrência de enchentes provocadas por chuvas em zonas urbanas para 
exemplificar. Nesses casos, elas inundam casas e destroem objetos, sendo que 
a limpeza de rios, bueiros e galerias de águas pluviais seria suficiente para im-
pedir o desastre. Caso isso se comprove, o Estado responderá pela sua omissão. 
Contudo, ainda a respeito dessa hipótese, a autora entende que: 
A responsabilidade não é objetiva, porque decorrente do mau funcionamento 
do serviço público; a omissão na prestação do serviço tem levado à aplicação 
da teoria da culpa do serviço público ( faute du service); é a culpa anônima, 
não individualizada; o dano não decorreu de atuação de agente público, mas 
de omissão do poder público. 
Responsabilidade civil do Estado256
Legislacao_Civil_Aplicada_II_Book.indb 256 22/05/2018 13:31:48
Segundo Di Pietro (2017, p. 681), esse mesmo entendimento:
Se aplica quando se trata de ato de terceiros, como é o caso de danos causados 
por multidão ou por delinquentes; o Estado responderá se ficar caracterizada 
a sua omissão, a sua inércia, a falha na prestação do serviço público. Nesta 
hipótese, como na anterior, é desnecessário apelar para a teoria do risco inte-
gral; a culpa do serviço público, demonstrada pelo seu mau funcionamento, 
não funcionamento ou funcionamento tardio é suficiente para justificar a 
responsabilidade do Estado.
Atenuantes da responsabilidade civil do Estado
A responsabilidade civil do Estado pode ser atenuada pela culpa concorrente 
da vítima. O que era defendido pela jurisprudência, está hoje consagrado no 
Código Civil. 
De acordo com Cavalieri Filho (2012, p. 264):
Se o dano for provocado por uma pluralidade de causas, de tal sorte que 
todos concorram adequada e eficientemente para o resultado, devem ser 
consideradas na determinação da responsabilidade ressarcitória do Estado. 
Em outras palavras, havendo concorrência de causas, a responsabilidade 
do Poder Público deverá ser atenuada ou circunscrita ao dano efetivamente 
causado pela atividade administrativa. 
O art. 945 do Código Civil, no que lhe compete, indica que: “Se a vítima 
tiver concorrido culposamente para o evento danoso, a sua indenização será 
fixada tendo-se em conta a gravidade de sua culpa em confronto com a do 
autor do dano”. Esse dispositivo legal também reservouespaço para a culpa 
concorrente na área de transporte. Sobre isso, o seu art. 738, parágrafo 
único, estabelece que:
Se o prejuízo sofrido pela pessoa transportada for atribuível à transgressão 
de normas e instruções regulamentares, o juiz reduzirá equitativamen-
te a indenização, na medida em que a vítima houver concorrido para a 
ocorrência do dano”. “Nesse caso, não ocorre a excludente de culpa da 
vítima, mas apenas a mitigação da responsabilidade do transportador; o 
Código Civil tratou dessa hipótese como sendo de culpa concorrente (DI 
PIETRO, 2017, p. 681).
257Responsabilidade civil do Estado
Legislacao_Civil_Aplicada_II_Book.indb 257 22/05/2018 13:31:48
Ocorrendo um acidente entre um veículo conduzido por um agente público e um 
particular, não necessariamente há indenização integral ou mesmo parcial por parte 
da Administração. Isso porque a Administração pode ser capaz de provar que tenha 
havido culpa recíproca por parte dos dois condutores envolvidos, hipótese essa em 
que a indenização será atenuada, “repartida” entre as partes. Além disso, o Estado por 
provar, ainda, que a culpa tenha sido exclusivamente do motorista particular, situação 
em que se excluiria a obrigação de indenização por parte da Administração, aplicando-
-se a obrigação de reparação pelo particular (ALEXANDRINO; VICENTE, 2011, p. 754).
1. No que se refere à responsabilidade 
civil do Estado, assinale a 
alternativa correta.
a) A responsabilidade do 
Estado é objetiva.
b) O Estado é isento de 
responsabilidade.
c) O Brasil optou pela 
responsabilidade com culpa 
civil do Estado, visto que 
cabe ao particular lesado 
comprovar o dano sofrido.
d) A responsabilidade do Estado 
é subjetiva e se fundamenta 
na teoria do risco integral.
e) O risco administrativo pode 
decorrer de uma das três 
formas de falta no serviço, 
que são: inexistência, 
mau funcionamento ou 
retardamento do serviço.
2. A responsabilidade civil do 
Estado se situa entre os casos de 
responsabilidade objetiva previstos 
na legislação brasileira. No entanto, 
o entendimento sobre o assunto 
nem sempre foi esse, ao passo 
que o estágio atual é resultado de 
uma longa evolução. Com base 
nisso e no que foi estudado até 
aqui, marque a alternativa correta 
a respeito das fases da evolução 
da responsabilidade civil estatal.
a) Irresponsabilidade do Estado: 
como o Estado atuava por 
meio dos seus agentes, existia 
obrigação de indenizar apenas 
quando eles agiam com culpa 
ou dolo. Nessa fase, cabia 
ao particular prejudicado 
demonstrar o dano sofrido.
b) Responsabilidade com culpa 
civil do Estado: essa teoria 
ostentou mais relevância 
nos regimes absolutistas. 
Ela sustentava a ideia de 
que não era possível ao 
Responsabilidade civil do Estado258
Legislacao_Civil_Aplicada_II_Book.indb 258 22/05/2018 13:31:49
Estado lesar os seus súditos, 
uma vez que ele errava.
c) Teoria do risco administrativo: 
representa uma “exacerbação 
da responsabilidade civil” do 
Estado. Segundo essa teoria, 
basta a existência de evento 
danoso e nexo causal para que 
surja a obrigação de indenizar 
por parte da Administração, 
ainda que o dano se origine de 
culpa exclusiva de particular. 
d) Teoria do risco integral: como 
a Administração Pública gera 
risco para os seus administrados, 
entende-se que os membros da 
comunidade podem sofrer em 
decorrência da atividade estatal 
normal ou anormal. Tendo em 
vista que essa atividade é exercida 
em prol de todos, os seus ônus 
também devem ser suportados 
pela coletividade e não apenas 
por um grupo determinado.
e) Teoria da culpa administrativa: 
essa teoria representou o 
primeiro estágio da transição 
entre a doutrina subjetiva da 
culpa civil e a responsabilidade 
objetiva, atualmente em voga 
na maioria dos países ocidentais. 
Com base nela, o dever do 
Estado de indenizar o dano 
sofrido por particular existe 
somente se comprovada a 
existência de falta do serviço.
3. Na responsabilidade civil do Estado 
presente no ordenamento jurídico 
brasileiro, prevalece a teoria: 
a) da responsabilidade com culpa.
b) do risco integral.
c) da responsabilidade 
pelos atos de império.
d) da responsabilidade sem culpa.
e) Nenhuma das alternativas 
anteriores.
4. É atenuante da responsabilidade 
civil do Estado:
a) caso fortuito.
b) culpa exclusiva da vítima.
c) fato exclusivo de terceiro.
d) força maior.
e) culpa concorrente da vítima.
5. Sobre a responsabilidade civil do 
Estado, eleja a alternativa correta.
a) Não há excludentes de 
responsabilidade, uma 
vez que a regra é a teoria 
do risco integral.
b) A teoria do risco integral 
está relacionada aos riscos 
inerentes à própria atividade 
da Administração Pública.
c) Culpa exclusiva da vítima, 
caso fortuito e força 
maior são excludentes da 
responsabilidade civil do 
Estado por aplicação da teoria 
do risco administrativo.
d) Aplicada a teoria do risco 
administrativo, exige-se 
a ocorrência de ação ou 
omissão voluntária, nexo 
causal ou culpa e dano para a 
responsabilização do Estado.
e) Aplica-se a teoria 
subjetiva como regra.
259Responsabilidade civil do Estado
Legislacao_Civil_Aplicada_II_Book.indb 259 22/05/2018 13:31:49
ALEXANDRINO, M.; VICENTE, P. Direito Administrativo descomplicado. 19. ed. São Paulo: 
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BRASIL. Vade Mecum Saraiva. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2014. 
CAVALIERI FILHO, S. Programa de responsabilidade civil. 10. ed. São Paulo: Atlas, 2012.
DI PIETRO, M. S. Z. Direito Administrativo. 30. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2017.
MELLO, C. A. B. Curso de Direito Administrativo. 27. ed. São Paulo: Malheiros, 2009.
Responsabilidade civil do Estado260
Legislacao_Civil_Aplicada_II_Book.indb 260 22/05/2018 13:31:49
http://www2.camara.leg.br/legin/fed/
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
http://planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/l10406.htm
Encerra aqui o trecho do livro disponibilizado para 
esta Unidade de Aprendizagem. Na Biblioteca Virtual 
da Instituição, você encontra a obra na íntegra.
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