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UFPE – DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS CONTÁBEIS - CURSO DE 
GRADUÇÃO – FINANÇAS E PLANEJAMENTO PÚBLICO 
 
 
 
 
Curso de Graduação em EAD - UFPE 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
FINANÇAS E PLANEJAMENTO PÚBLICO 
ORÇAMENTO PÚBLICO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Orientador: Joaquim Liberalquino 
 
 
https://www.google.com.br/url?sa=i&rct=j&q=&esrc=s&source=images&cd=&cad=rja&uact=8&ved=2ahUKEwipv92tltvcAhUBjpAKHXXzDP0QjRx6BAgBEAU&url=https://blog.mobills.com.br/economizar-atraves-metas-e-orcamentos/&psig=AOvVaw3oGONedNgwjRk2iUuWUxgH&ust=1533738985641747
 
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GRADUÇÃO – FINANÇAS E PLANEJAMENTO PÚBLICO 
 
 
 
 
 
SUMÁRIO 
 
➢ ORÇAMENTO PÚBLICO 
 
- Histórico 
 
- Conceito 
 
- Normas legais aplicaveis 
 
- Instrumentos de planejamento da administração pública 
- Plano Plurianual – PPA 
- Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO; 
- Lei Orçamentária Anual – LOA 
 
 
➢ REFERENCIAS 
 
 
 
 
 
 
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Histórico: 
 
O orçamento na Administração Pública representa um dos mais antigos instrumentos de 
planejamento e execução das finanças públicas. Mesmo que de forma rudimentar, o planejamento sempre 
se fez presente na história da humanidade a partir do momento em que o homem passou a viver em 
sociedade. 
 
A Administração Pública brasileira, em seu processo histórico, acompanhou a tendência mundial, 
prevendo em suas normas a elaboração de planejamentos ou orçamentos. Analisando as legislações 
passadas e atuais, podemos verificar que o processo orçamentário esteve em constante evolução. Não é o 
propósito deste estudo mencionar as diversas normas brasileiras a respeito de orçamento. Entretanto, 
passaremos a estudá-las a partir de estágios mais avançados de sua evolução. 
 
No Brasil, poderíamos fazer uma análise histórica do orçamento público a partir da Lei nº 4.320/64. 
Essa lei representou um marco decisivo e norteador dos orçamentos e planejamentos públicos, porém, ainda 
incompleto. 
 
Em 4 de maio de 2000, foi elaborada a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF -, Lei Complementar nº 
101/00. A LRF e a Lei nº 4.320/64 se complementam a respeito das normas gerais de direito financeiro para 
Orçamento 
Público
 
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elaboração e controle dos orçamentos e balanços das administrações públicas federal, estadual, municipal 
e distrital. 
 
Tendo como parâmetro a Lei nº 4.320/64, o estudo do orçamento público brasileiro pode ser 
realizado em três momentos distintos: 
 
Antes da edição da Lei nº 4.320/64; 
Após a elaboração da Lei nº 4.320/64; e 
Após a aprovação da LRF. 
 
A partir de 1964, com a edição da Lei nº 4.320/64 - marco divisor entre os orçamentos tradicionais 
ou clássicos e os orçamentos de desempenho ou realizações -, o governo brasileiro começa a utilizar o 
orçamento-programa, que tem como característica principal o sistema de planejamento com base nas 
necessidades de cada órgão ou unidade orçamentária. 
 
O orçamento-programa caracteriza-se pelo fato da elaboração orçamentária ser feita em função 
daquilo que se pretende realizar no futuro, ou seja, é um moderno instrumento de planejamento que 
permite identificar os programas de trabalho dos governos, seus projetos e atividades a serem realizados e 
ainda estabelecer os objetivos, as metas objetivadas, os custos e os resultados alcançados, avaliando-os e 
divulgando seus resultados com a maior transparência possível. Esse tipo de orçamento contrasta-se com o 
tradicional ou clássico, o qual se baseava naquilo que já fora realizado, e também por representar um 
instrumento de operacionalização das ações futuras de governo. O orçamento-programa, planejado para 
um determinado exercício, pormenoriza as etapas do plano plurianual para o exercício subsequente, ou seja, 
é o cumprimento ano a ano das diretrizes, objetivos e metas estabelecidas no plano plurianual. 
 
No período compreendido entre o orçamento tradicional e o orçamento-programa, surgiu o 
orçamento de desempenho ou de realizações, onde a ênfase era as coisas que o governo fazia, ou seja, o 
foco era basicamente nos resulta- dos, com desvinculação entre orçamento e planejamento. 
 
Uma das características marcantes do atual orçamento-programa é a sua vinculação e integração 
com o planejamento governamental, dando ênfase aos fins e não aos meios. 
 
O orçamento-programa, em nossa sistemática atual, é autorizativo, ou seja, o Poder Legislativo 
autoriza a sua execução, em especial, ao Executivo. Digo em especial porque todos os Poderes executam o 
orçamento. Entretanto, é o Poder Executivo que realiza a sua maior parte. Em 2004/2005, houve propostas 
de Emenda à Constituição para substituição do orçamento autorizativo para o orçamento impositivo. 
 
Significa dizer que, por essa sistemática, o Poder Executivo, durante a execução orçamentária, dentro 
do exercício financeiro, pode alterar o orçamento através de créditos adicionais e "cortes" de dotação dos 
Ministérios e das emendas parlamentares. Com o orçamento impositivo, o Poder Executivo ficará impedido 
 
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de alterar o orçamento aprovado, devendo executá-lo conforme votado pelo Legislativo. Qualquer alteração 
durante o exercício financeiro deverá ser autorizada pelo Legislativo. 
 
Entendemos que o orçamento-programa deve conter como elementos essenciais: 
 
✓ Os objetivos propostos; 
✓ Os programas de trabalho, instrumentos de integração entre planejamento e orçamento; 
✓ Os custos dos programas; 
✓ As medidas de desempenho; 
✓ A avaliação dos resultados; e 
✓ O controle. 
 
No orçamento-programa, o controle visa a avaliar a eficiência e a eficácia das atividades 
governamentais e a alocação de recursos. As unidades orçamentárias visam à consecução dos objetivos e 
metas estabelecidos no âmbito de cada órgão. 
 
A elaboração do orçamento-programa como instrumento da ação governamental está prevista em 
norma cogente, art. 16, do Decreto-Lei nº 200/67, onde se determina que em cada ano será elaborado um 
 
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orçamento-programa, que pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizada no exercício 
seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual. 
 
Diante do exposto, pode-se concluir que o orçamento-programa deve estabelecer: 
 
 
 
 
• AS DIRETRIZES: conjunto de critérios técnicos de ação e decisão que deverá disciplinar e orientar a 
execução do planejamento; 
 
• OS OBJETIVOS: indicam os resultados a serem alcançados pela administração pública quando da 
execução orçamentária; 
 
• AS METAS: especificar e quantificar fisicamente os objetivos estabelecidos; 
 
• OS PROGRAMAS: são as ações que resultam em bens e serviços ofertados diretamente à sociedade. 
 
 
Conceito: 
 
Orçamento público é um Instrumento de planejamento adotado pela Administração Pública - União, 
Estados, Distrito Federal e Municípios -, realizado nas três esferas de poder - Executivo, Legislativo e 
Judiciário -, o qual prevê ou estima todas as receitas a serem arrecadadas e fixa as despesas a serem 
realizadas no exercício financeiro seguinte, objetivando a continuidade, eficácia, eficiência, efetividade e 
economicidade na qualidade dos serviços prestados à sociedade. 
 
 
 
AS DIRETRIZES
OS OBJETIVOS
AS METAS
OS PROGRAMAS
 
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Normas legais aplicáveis: 
 
Em um breve estudo das constituições brasileiras, pode-se verificar uma insipiente menção e 
aceitação dos orçamentos públicos. Todavia, foi a Constituição da República de 1988 que apresentou um 
dos maiores avanços a respeito do orçamento públicobrasileiro. Foi através dela que se sedimentou a ideia 
de que é inconcebível a elaboração de um orçamento desvinculado de um sistema de planejamento, ou seja, 
planejamento e orçamento devem estar em estrita consonância. 
 
Na Constituição Federal (CF) de 1988, um capítulo inteiro foi dedicado às finanças públicas - 
CAPÍTULO II, DAS FINANÇAS PÚBLICAS - arts. 163 a 169. Nesse capítulo estão disciplinadas as normas gerais 
acerca do processo orçamentário a serem observadas por todas as unidades da Federação - União, Estados, 
Distrito Federal e Municípios. 
 
A Lei n.º. 4.320/64 estabelece normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos 
orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. 
 
O art. 24 da CF/88 estabelece que compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar 
concorrentemente sobre direito financeiro. 
 
O art. 30 da CF/88 estabelece que compete aos Municípios suplementar a legislação federal e 
estadual no que couber. Portanto, atualmente temos a Lei n.º. 4.320/64, que estabelece normas gerais de 
direito financeiro com abrangência nacional, mas Estados e Municípios podem ter suas próprias leis 
estabelecendo normas específicas acerca de direito financeiro. 
 
O parágrafo 9º, inciso I, do art. 165 da Constituição Federal estabelece que cabe à Lei complementar 
dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, 
da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual. Em função desse comando constitucional é 
que a Lei n.º. 4.320/64 foi recepcionada como lei complementar, que estabelece normas gerais de direito 
financeiro. 
 
O art. 169 da CF prevê também a elaboração de uma lei complementar para estabelecer limites de 
despesa com pessoal, ativo e inativo, da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Felizmente essa lei já 
foi elaborada em 2000. É a Lei de Responsabilidade Fiscal- LRF, Lei Complementar nº 101/2000. 
 
Além das normas acima citadas, existem outras esparsas, as quais podemos mencionar: 
 
Decreto-Lei nº 200/67; 
Decreto nº 93.872/86 e suas alterações, Decreto nº 95.804/88; 
Portaria nº 492/93, do Ministério da Fazenda; 
Manual Técnico de Orçamento; 
Portaria Interministerial nº 163/01 da Secretaria do Tesouro Nacional STN/ Secretaria de Orçamento 
Federal- SOF; 
Instrução Normativa nº 2/99 - STN; 
Portaria nº 42/99 - Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão. 
 
 
 
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Instrumentos de planejamento da administração pública 
 
A CF/88 menciona em seu art. 165 que leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão os 
seguintes instrumentos legais de planejamento: 
 
O Plano Plurianual - PPA; 
A Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO; e 
A Lei de Orçamento Anual - LOA. 
 
Entendemos que a Constituição Federal, em seu art. 165, § 4º, estabeleceu mais um instrumento de 
planejamento que ainda não se tem notícia de seu implemento. Esse parágrafo prevê planos e programas 
nacionais, regionais e setoriais a serem elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados 
pelo Congresso Nacional. 
 
A Constituição de 1988, em seu art. 165, determina que a lei orçamentária anual compreenderá: 
 
• o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da 
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; 
• o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, 
detenha a maioria do capital com direito a voto; 
• o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculadas, 
da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos 
pelo Poder Público. 
 
O PPA, a LDO e a LOA, instrumentos já implementados, representam os pilares básicos do 
planejamento na Administração Pública brasileira dos entes da federação e seus respectivos poderes. 
Atualmente, esses instrumentos de planejamento devem estar plenamente integrados e coordenados entre 
si. 
 
A responsabilidade para elaboração e execução dos instrumentos supracitados é de todos os órgãos 
e Poderes públicos, ou seja, é competência exclusiva do Poder Executivo para apresentar ao Congresso 
Nacional os instrumentos de planejamento, entretanto, todos os entes, seus órgãos e Poderes elaboram sua 
proposta e encaminham ao Executivo, para fins de consolidação e envio ao Legislativo. 
 
O orçamento viabiliza a realização anual dos programas mediante a quantificação das metas e a 
alocação de recursos para as ações orçamentárias (projetos, atividades e operações especiais). 
 
Em tese, a elaboração dos orçamentos da União é de responsabilidade conjunta do órgão central, 
dos órgãos setoriais e das unidades orçamentárias. 
 
A elaboração orçamentária inicia-se com o levantamento de informações para definição do rol de 
programas, ações e localizações de gasto, validadas no cadastro de programas e ações. 
 
 
 
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REFERENCIAS 
 
Carvalho, Deusvaldo. Orçamento e contabilidade pública: teoria e questões – Rio de Janeiro. Elsevier, 2005. 
 
CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 - Seção II - DOS ORÇAMENTOS, Artigos 165 a 169 
 
Lei nº 4320, de 17 de março de 1964 - Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle 
dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do DF. 
 
Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal - Estabelece normas de finanças 
públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.