O planejamento estratégico situacional no contexto da gestão pública

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Ling. Acadêmica, Batatais, v. 8, n. 1, p. 45-52, jan/jun. 2018
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O planejamento estratégico situacional no contexto da gestão pública
Agostinho Fernando ADAMI1
Jair Alves MARTINS2
Resumo: Os desafios do gestor público são crescentes e carecem de estudos e ferramentas que possam propiciar soluções 
aos mais diversos problemas, cujas variáveis prescindem de estratégias que possam responder positivamente ao controle 
e equilíbrio das demandas por soluções sociais e políticas da gestão pública em geral. O presente trabalho visa destacar 
os aspectos relevantes do Planejamento Estratégico Situacional (PES), os quais podem propiciar a interatividade e a 
flexibilidade entre os atos praticados pelos gestores e atores sociais, no âmbito de um cenário cujo foco é a concretização de 
metas e objetivos da Gestão Pública. Está implícito, nesse contexto, o empenho que os atores sociais3 devem exercer frente 
à realidade e à complexidade do cenário da gestão pública, cuja dinâmica provoca alterações constantes nas demandas e nos 
ambientes organizacionais, mudanças essas que devem ser prontamente identificadas e analisadas, assegurando estabilidade 
e controle da gestão frente ao novo cenário.
Palavras-chave: Modernidade. Gestor Público. Novas Ferramentas. Flexibilidade. Concretização de Metas. Objetivos 
Previstos.
1 Agostinho Fernando Adami. Mestre em Agroecologia e Desenvolvimento Rural pela Universidade Federal de São Carlos (UFSCar). Especialista em 
Agronegócios pela Universidade Federal de Lavras (UFL). Bacharel em Administração Geral. Docente e coordenador de cursos no Claretiano – Centro Universitário. 
E-mail: <agostinho.claretiano@gmail.com>.
2 Jair Alves Martins. Especialista em Gestão Pública pelo Claretiano – Centro Universitário; Bacharel em Planejamento Administrativo e Programação 
Econômica pela mesma instituição. E-mail: <jamartinsx@gmail.com>.
3 De acordo com Rocha (2009), a partir dos anos de 1990, destaca-se no Brasil a gestão pública participativa, em várias cidades, com apoio popular e sucesso 
de gestão, o que evidencia a importância e a vitalidade da participação da sociedade no processo de construção da cidadania e, consequentemente, no processo 
de gestão. Dessa forma, em um cenário de mudanças constantes, emerge uma nova cultura política, que, segundo Rocha (2009), está “vinculada à dimensão dos 
direitos sociais inscritos na Constituição Federal de 1988 e à pluralidade de atores sociais com presença na cena pública brasileira nas três esferas de governo”. 
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The situational strategic planning in the context of public management
Agostinho Fernando ADAMI
Jair Alves MARTINS
Abstract: The challenges of the public manager are increasing and need studies and tools that can provide solutions to the 
most diverse problems, whose variables do not have strategies that can respond positively to the control and balance of 
demands for social and political solutions of public management in general. This paper aims to highlight the relevant aspects 
of Situational Strategic Planning (PES), which can foster interactivity and flexibility among the acts practiced by managers 
and social actors, within the framework of a scenario whose focus is the achievement of goals and objectives of the Public 
administration. Implicit in this context is the commitment of social actors to face the reality and complexity of the public 
management scenario, whose dynamics cause constant changes in demands and organizational environments, changes that 
must be promptly identified and analyzed, ensuring stability and Control of the new scenario.
Keywords: Modernity. Public Manager. New Tools. Flexibility. Achievement of Goals. Expected Objectives.
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1. INTRODUÇÃO
Na modernidade, os desafios do gestor público são crescentes e carecem de novas ferramentas que 
possam propiciar soluções aos mais diversos problemas, cujas variáveis4 (variáveis não controladas) 
prescindem de estratégias que possam responder positivamente ao controle e equilíbrio das demandas 
sociais e políticas da gestão pública em geral.
A busca incessante pela obtenção de respostas às carências governamentais conduziu os trabalhos 
do economista Carlos Matus Romo, que prosseguiu ininterrupto mesmo após seu afastamento, em 1973, 
da função de Ministro da Economia do governo chileno para se dedicar integralmente ao trabalho de 
pesquisas e aprimoramento das técnicas de planejamento organizacional, objetivando a melhoria dessa 
ferramenta como um sistema de impacto positivo nas decisões de governo. Como resultado dos esforços 
dispendidos, Romo logrou grande êxito com seus estudos sobre planejamento estratégico: com foco 
no estudo dos problemas inerentes às questões de melhoria da governabilidade, tornou-se protagonista 
de renome mundial, com destaque nas Américas do Sul e Central. Graças a sua dedicação exaustiva e 
ininterrupta, e à aplicação sistemática dos conhecimentos adquiridos a partir de seus estudos, Romo de-
senvolve o sistema de planejamento denominado de Planejamento Estratégico Situacional (PES).
O presente artigo objetiva trazer a lume os aspectos relevantes do PES no contexto da gestão pú-
blica, com base nos estudos de Carlos Matus Romo. Para a construção do trabalho, utilizou-se a meto-
dologia de revisão bibliográfica, das mais variadas fontes literárias, como, por exemplo, livros, revistas 
cientificas, textos científicos, sites da internet, entre outros.
2. DESENVOLVIMENTO
Ao prefaciar a obra de sua própria autoria, denominada de Política, Planejamento e Governo, 
Matus (1993), entre inúmeras considerações e informações, comenta que o Brasil se encontra entre os 
muitos países das Américas que acolheram na década de 80 o PES.
Desde a introdução do método PES no Brasil, segundo Matus (1993), toda a América Latina passa 
a utilizar esse tipo de planejamento. Além do protagonismo brasileiro, outra razão para a utilização desse 
método é a de que ele se difere do planejamento estratégico tradicional, apresentando-se como ferra-
menta estratégica de governo, cujo foco está no controle da execução de políticas públicas, em especial, 
como um antídoto, a fim de evitar a prática de políticas de improvisação, o que é uma característica do 
governismo5, em prol de resultados positivos na gestão e de controle das políticas públicas na esfera 
governamental.
Utilizando-se de diversas indagações, Matus (1993) questiona as incertezas que norteiam os atos 
e as práticas políticas e propõe, em face da realidade, que as pessoas, ou seja, cidadãos e governo, op-
tem por controlarem e não por serem controlados pelas variáveis dos ambientes, as quais influenciam 
constantemente as ações dos gestores. Assim, sob esse ponto de vista, Matus (1993) ressalta que a 
responsabilidade pelo controle organizacional depende da análise e condução situacional do cenário es-
tabelecido, mediante a imposição de um método de controle em tempo real. Kast e Rosenzweig (1970) 
relatam que uma organização sofre influências constantes dos ambientes que a permeiam por serem con-
sideradas um sistema aberto. Dessa forma, quando se analisa a inter-relação dos setores dentro de uma 
organização e desconsideram-se os fatores exógenos, analisa-se a organização apenas como um sistema 
fechado, o que não favorece uma análise completa do cenário, além de ser também uma ação típica do 
governismo; por exemplo, no governismo, indicam-se para cargos técnicos pessoas sem a qualificação 
adequada, porém com algum atributo político.
O acima posto resta evidenciado de maneira pragmática, quando Matus (1993) afirma:
4 Variáveis: As organizações possuem dois ambientes, que são classificados como interno e externo. No ambiente externo, as variáveis são incontroláveis pela 
organização, tendo ela que se prover de estratégias para enfrentar as variações desse ambiente.
5 Entende-se no texto o governismo como sendo um governo autoritário,com traços de abuso de poder, exercendo a gestão como forma de manutenção de poder. 
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Se o homem, um governo ou uma instituição renuncia a conduzir e deixa-se conduzir, desiste de do-
minar e é arrastado pelos fatos, abdica então da principal liberdade humana, que é tentar decidir por 
nós e para nós aonde queremos chegar e como lutar para alcançar nossos objetivos.
O planejamento é assim uma ferramenta das lutas permanentes que o homem trava desde o início da 
humanidade para conquistar graus crescentes de liberdade. Quando o homem não conhecia o fogo, 
não dispunha da liberdade de escolher entre o frio e o calor; quando o descobre, pode optar. Em termos 
de planejamento situacional, poderíamos dizer que é capaz de converter uma variante em uma opção. 
Pode optar por não passar frio. Antes que o homem ganhasse essa liberdade, ele não podia converter 
essa disjuntiva numa opção; estava determinado por uma variante.
Usamos o termo variante quando o planejador se encontra ante uma alternativa na qual não tem poder 
de decidir e a realidade decide por ele.
Sob o aspecto contextual (decisório) do controle da realidade na gestão das políticas públicas, Ma-
tus (1993) considera que o planejamento situacional é a estratégia indicada para a tomada de decisões, 
conforme exemplificado na Tabela 1 (a seguir):
Tabela 1. Questões problemáticas.
QUESTÕES PROBLEMÁTICAS POSSÍVEIS ESTRATÉGIAS INDICADAS
Uso repetitivo de controle (gestão centralizada) 
apresenta conflito
Optar por controle interativo do “cenário” (ampliar 
interatividade entre os atores e gestores);
Existem grupos influentes que determinam objetivos 
alheios à realidade;
Análise situacional do problema e reconstrução 
estratégica das ações;
Planejamento inadequado por ausência de 
diretrizes, de interação com outros sistemas. 
O planejamento com foco predominantemente 
econômico revela-se pouco eficaz, carece de 
elementos de integração (pela ausência de 
planejamento técnico e político etc.).
Rever as estratégias e os métodos de controle no 
contexto (cenário) em prol da governabilidade; 
Os gestores se limitam ao planejamento com foco 
apenas econômico, existe incerteza e confusão, 
sendo que os oponentes são os mesmos atores do 
governo, que lutam por posição e poder.
Ampliar a interação sociotécnico-política entre os 
gestores e atores na consecução das metas de 
governo;
Fonte: adaptado de Matus (1993).
Na tabela, de forma genérica, buscam-se indicar estratégias adequadas para as questões problemá-
ticas, baseando tais indicações na teoria administrativa e na argumentação de Matus (1993, p. 200-201):
Na concepção de um método de planejamento, o importante é sua eficácia social e não sua viabilidade 
prática plena e imediata. Um método novo não pode simplesmente adaptar-se à informação disponível, 
às organizações existentes e ao estilo de práticas estabelecidas. Um novo método demanda nova infor-
mação, novas organizações, novas práticas e novas mentalidades. Por vezes, isso exige novos atores. 
Assim ocorreu com o planejamento normativo, que, entre outras coisas, forçou o desenvolvimento da 
contabilidade social, a criação dos atuais gabinetes de planejamento e o estabelecimento de uma prá-
tica de planejamento até então inexistente.
As proposições do PES, ainda segundo o mesmo autor, são objetivas no sentido de que as mudan-
ças no cenário da gestão pública implicam que os agentes predominantes de mudança são os atores so-
ciais que constituem centros de controle de poder; muitas vezes, eles são representados por instituições 
(igrejas, sindicatos etc.), uma vez que esses atores e instituições são forças sociais que alteram e exercem 
influência decisória na consecução de objetivos comuns (entre as políticas públicas e o controle da re-
alidade do cenário). Notadamente, Matus (1993, p. 235) conceitua tais mudanças, conforme indicado a 
seguir:
A situação pode mudar por diversas razões, e isso pode ter diferentes consequências. Os fatores capa-
zes de produzir uma mudança situacional são, sinteticamente, os seguintes: 
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I projetos (ações, politicas etc.) produzidos pelas forças sociais, mediante um cálculo de planejamento 
ou de forma improvisada; 
II tendências situacionais, ou seja, o movimento que está contido na situação, ainda que não seja pos-
sível distinguir, com rigor, as forças sociais causadoras de tal movimento; 
III. Mudanças no cenário internacional, em que há produção de eventos com atores internacionais 
identificáveis, ou tendências que imprimem movimento aos elementos que expressam as relações en-
tre a situação nacional e o cenário internacional. Ambas as vias podem afetar as relações de intercâm-
bio feno-produtivo, as relações de articulação feno-estrutural e as relações de inserção geno-estrutural 
que caracterizam uma situação no contexto de seu cenário ou subcenários pertinentes; 
IV. O acaso, como a produção de eventos e acontecimentos que escapam não só ao cálculo de plane-
jamento como também à imaginação dos atores sociais.
Estão implícitos por acréscimo (ao contexto), segundo o entendimento de Matus (1993), que o 
planejamento baseia-se menos na capacidade das predições e mais em prerrogativas de cunho técnico, 
no que tange à previsão dos acontecimentos (no âmbito do referido cenário), em que tudo acontece em 
tempo real. Assim, decorre da aplicação da estratégia situacional a conquista dos objetivos das políti-
cas públicas de gestão, a exemplo de uma arena teatral, onde o cenário é o aglomerado das situações 
condicionantes, as quais impingem ao plano os impactos da realidade, do conjunto, das condições e das 
proposições diretivas a serem controladas. Desse modo, temos, na sistemática do PES, uma ferramenta 
capaz de antecipar e dar respostas positivas em face das referidas variantes, a partir das ações pratica-
das pelos gestores e atores do cenário (gestão pública), consoante as seguintes considerações de Matus 
(1993, p. 248-249):
A construção do cenário baseia-se na segurança das invariantes e das tendências longas para explorar 
o movimento incerto e imaginável, provável, possível ou desejável das variantes selecionadas como 
críticas para o plano, e, assim, prever as opções de ação pertinentes ao cumprimento de uma situa-
ção-objetivo que pertence ao espaço direcional do ator, caso se materialize um determinado cenário. 
Como não se trata de adivinhar o futuro, o plano deve situar-se em vários cenários possíveis e rele-
vantes.
Assim, um cenário é uma forma de articulação de um conjunto de variantes incertas e opções admissí-
veis no contexto seguro das invariantes. Surge, assim, a necessidade de formular diversos planos para 
fazer face às distintas contingências previstas. Em vez de tentar adivinhar o futuro, a técnica de cená-
rios convida-nos a tentar predizer as fronteiras do espaço dentro do qual podem ocorrer as variantes, 
a fim de ter antecipadamente planos de contingência para enfrentá-las.
Ao fazer referência ao trabalho de Matus (1993), em artigo denominado “Planejamento e Gerên-
cia no Enfoque Estratégico Situacional”, Azevedo (1992) salienta que há uma tendente preocupação no 
sentido de tornar a máquina pública não apenas eficiente, mas também eficaz (premissa da administra-
ção científica). Nesse contexto, os aspectos sociais e técnico-políticos, em geral, carecem de ações e 
estratégias políticas em tempo real (situacionais). Destarte, conclui-se que a prática do governismo e as 
mazelas da politicagem precisam ser, se não erradicadas, ao menos minoradas, em razão dos impactos 
negativos, os quais têm causado grande retrocesso econômico, financeiro e social no contexto da gestão 
pública.
Há uma crescente preocupação com a questão da mudança da máquina pública, no sentido de tor-
ná-la não apenas eficiente, mas também eficaz e passível de controle social. Incorpora-se, então, 
a compreensão do processo de mudança da máquinapública como mudança social e, para tal, a 
necessidade de um enfoque político e estratégico (AZEVEDO, 1992, p. 129).
Dantas (2014) traz importantes argumentos e considerações, referentes à aplicabilidade contextual 
do PES quando analisado em uma visão situacional, nas quais resume, com pertinente objetividade, o 
alcance consequente da aplicação dessa ferramenta, no contexto do controle e previsão da realidade, 
tendo por foco a eficiência da máquina pública no cenário de gestão. Nesse cenário, sabe-se que os atos 
praticados em determinado momento, produzem situações não controladas, pois interagem com fatos 
sobre os quais não se conhecem as consequências, senão após a ocorrência de seus desdobramentos em 
momento posterior, reduzindo ou anulando, assim, a eficácia de controle. Ainda com relação à importân-
cia da análise situacional e das informações no processo decisório, Dantas (2014, [n.p.]) destaca:
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Mediação entre o Presente e o Futuro. Todas as decisões que tomamos hoje têm múltiplos efeitos 
sobre o futuro porque dependem não só da minha avaliação sobre fatos presentes, mas da evolução 
futura de processos que não controlamos, fatos que ainda não conhecemos. Portanto, os critérios que 
utilizamos para decidir as ações na atualidade serão mais ou menos eficazes se antecipadamente pu-
dermos analisar sua eficácia futura, para nós mesmos e para os outros. Qual o custo da postergação 
de problemas complexos? Que tipo de efeitos futuros determinada política pública resultará? Estes 
impactos futuros aumentarão ou diminuirão a eficácia do nosso projeto de governo? Tais perguntas 
dizem respeito ao necessário exercício de simulação e previsão sobre o futuro, quando devemos adotar 
múltiplos critérios de avaliação e decisão.
É necessário prever possibilidades quando a predição é impossível: na produção de fatos sociais, que 
envolvem múltiplos atores criativos que também planejam, a capacidade de previsão situacional e 
suas técnicas devem substituir a previsão determinística, normativa e tradicional que observa o futuro 
como mera consequência do passado. Decorre dessa percepção a necessidade de elaborar estratégias e 
desenhar operações para cenários alternativos e surpresas, muitas vezes, não imagináveis.
Capacidade para lidar com surpresas: o futuro sempre será incerto e nebuloso, não existe a hipótese 
de governabilidade absoluta sobre sistemas sociais; mesmo próximo dessa condição, há sempre um 
componente imponderável no planejamento. Devemos, então, por meio de técnicas de governo apro-
priadas, preparar-nos para enfrentar surpresas com planos de contingência, com rapidez e eficácia, 
desenvolvendo habilidades institucionais capazes de diminuir a vulnerabilidade do plano.
Em publicação editada pela FUNDAP (intitulada O método PES: entrevista com Matus), Huertas 
(1996) entrevista Matus, o qual expõe detalhes a respeito dessa importante ferramenta de planejamento 
e controle de políticas públicas.
Matus responde a pergunta formulada por Huertas (1996); destarte, trata com muita clareza os 
aspectos problemáticos, em que a realidade determina tanto os pontos de conflito como as possíveis so-
luções, cujo centro é o cenário onde atuam os atores, em face dos quais se aplica o Planejamento (PES), 
conforme destaque transcrito (parcialmente) a seguir:
H: Por que o PES concentra-se em problemas e não em setores, como faz o planejamento tradicional?
M: A realidade gera problemas, ameaças e oportunidades. O político trabalha com problemas e a 
população sofre problemas. É um conceito muito prático, reclamado pela própria realidade, que faz o 
planejamento aterrizar. Ao contrário, o conceito de setor é uma imposição analítica, é muito genérico, 
pouco prático e mais apropriado à análise macroeconômica. Os problemas reais cruzam os setores 
e têm atores que se beneficiam ou são prejudicados por eles. Em torno de problemas, a participação 
cidadã é possível; em torno de setores, é impossível. Os atores do jogo social lidam com problemas, 
não com setores. O PES cunhou a seguinte frase, que complementa uma frase de Ackoff: a realida-
de tem problemas, as universidades têm faculdades e o planejamento tradicional trabalha com seto-
res. Quem pensa por problemas? O PES identifica-se com a realidade e gira em torno de problemas 
(HUERTAS, 1996, p. 35).
Com relação à flexibilidade e à aplicabilidade do PES, que permitem enfrentar satisfatoriamente 
os problemas sociais, mesmo aqueles que apresentam certo grau de complexidade, Iida (1993) considera 
que tal método não se prende somente ao futuro, pois interage com a realidade presente, cujo objeto 
perseguido determina os atos a serem praticados, permitindo o controle das variáveis em tempo real, 
conforme descrito a seguir:
O Planejamento Estratégico Situacional – PES – foi desenvolvido pelo economista chileno Carlos 
Matus, a partir da década de 70, como um método mais flexível, permitindo trabalhar com a comple-
xidade dos problemas sociais. Nesse método, o futuro não é determinístico e a realidade é continua-
mente acompanhada. Quando houver uma mudança da situação real, o plano é imediatamente ajustado 
(IIDA, 1993, p. 114-115).
Kopf e Hortale (2005) fazem menção a Carlos Matus, destacando que as grandes organizações são 
sustentáveis principalmente pelas características da direcionalidade e da responsabilidade. Depreende-
-se (da referida menção) que os aspectos determinantes da direcionalidade constituem regras necessárias 
ao atingimento de objetivos, com influência direta sobre o funcionamento geral da organização (macro-
organização), conforme transcrição (parcial) do referido artigo:
Para Matus, a qualidade de uma macroorganização se dá em função de suas características fundamen-
tais e de suas regras: de direcionalidade, de estrutura organizativa/departamentalização, de governa-
bilidade e de responsabilidade (RIVERA, 1995a).
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As regras de direcionalidade definem a missão, os objetivos e as funções de uma macroorganização e 
se expressam na Agenda do Dirigente, estando relacionadas ao uso do tempo e ao foco de atenção do 
dirigente (KOPF; HORTALE, 2005, p. 162).
Assim, as políticas públicas de governo, no contexto da moderna gestão pública, não podem pres-
cindir do controle da realidade, ao mesmo tempo que devem primar pela prática de atos cujos resultados 
propiciem interatividade e flexibilidade dos atos a serem praticados pelos atores e gestores sociais, num 
cenário com foco para a concretização de metas e objetivos no âmbito da gestão pública. Está implícito, 
nesse contexto, o empenho dos agentes (atores e gestores), os quais interagem, em face da realidade 
e complexidade desse cenário, cuja mutabilidade provoca alterações (incontroláveis), que devem ser 
prontamente identificadas e corrigidas, assegurando estabilidade e controle do cenário (consecução dos 
objetivos previstos).
3. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Por derradeiro, cumpre considerar que os desafios da Administração e do gestor público são cres-
centes e carecem dessas novas ferramentas (supraditas) para que possam ser dadas respostas e apresen-
tadas soluções (satisfatórias) aos mais diversos problemas, cujas variáveis prescindem de estratégias que 
possam responder positivamente ao controle e equilíbrio das demandas por soluções sociais e políticas 
da gestão pública em geral.
É indubitável que o planejamento estratégico situacional (se aplicado ao contexto da gestão pú-
blica) constitui uma ferramenta de controle e de resultado na consecução das políticas públicas, visto 
que constitui ferramenta de interação em tempo real, entre a mediação das pendências (passado) e as 
soluções aos problemas de gestão (previsão situacional). Tal ferramenta pode minimizar os impactos e 
as incertezas (controle da realidade) provocados pelo governismo intuitivo (exercício autoritário de go-
verno, no qual, por falta de planejamento adequadoe por ausência de conhecimento técnico-político (na 
qualificação) dos atores e gestores, predomina o planejamento informal ou intuitivo, inadequado para 
responder aos desafios da gestão pública).
Dadas as incertezas do futuro (variáveis incontroláveis do macroambiente), em especial aquelas 
oriundas da ausência de planejamento governamental adequado, cabe ao gestor e aos atores desse ce-
nário, por meio de técnicas de governo eficazes (ferramentas de planejamento e controle da realidade), 
desenvolver as habilidades institucionais, propiciando a redução ou exclusão dos impactos negativos 
provocados pelas políticas de governo inadequadas, que carecem de ferramentas de controle capazes de 
produzir resultados em tempo real.
No presente trabalho, destacaram-se os aspectos relevantes do Planejamento Estratégico Situa-
cional (PES), o qual (devidamente aplicado) pode propiciar a interatividade e a flexibilidade entre os 
atos praticados pelos gestores e atores (controle em tempo real), dentro de um cenário, com foco para a 
concretização de metas e objetivos no âmbito da gestão pública.
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