Sistema Eleitorais e Partidos Políticos

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1. ELEIÇÕES DEMOCRÁTICAS E CONCEITO DE SISTEMAS ELEITORAIS
A Assembleia Nacional Constituinte (1987-1988) elaborou uma nova Constituição para o Brasil em 1988, vigente até hoje com 96 emendas. No aspecto político-eleitoral, a Constituição de 1988 manteve a Justiça Eleitoral (1932), sua estrutura, seu funcionamento e sua função de grande gerenciador das eleições no Brasil. Entretanto, a Constituinte mudou algumas regras eleitorais:
· reduziu a idade eleitoral de 18 para 16 anos;
· estabeleceu uma eleição em segundo turno para as eleições majoritárias em que não se alcançava a maioria absoluta de votos no primeiro turno para presidente, governadores e prefeitos em cidades com mais de 200.000 eleitores. 
A federação brasileira conta com a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. A Constituição estabelece regras que alcançam todos os pleitos em todas essas entidades. 
O artigo 14, §3o da Constituição Federal abriga condições de elegibilidade partidária e idade mínima. A Constituição estabelece como competência privativa da União legislar sobre direito eleitoral é um ramo do Poder Judiciário federal, ainda que seja composta parcialmente por membros do Poder Judiciário estadual e nela atuem promotores de justiça. 
Em alguns países, “elementos constitucionais”, como a combinação de presiden- cialismo com proporcionalismo e multipartidarismo, têm estimulado o radi- calismo, a indisciplina partidária e o distanciamento da vontade dos eleitores na ação parlamentar. Estes efeitos, sobretudo no que toca à indisciplina, no Brasil, seriam atenuados e, algumas vezes, até anulados por “elementos proce- dimentais” como forte poder de agenda do presidente da República e a alta centralização dos trabalhos parlamentares nas mãos dos líderes partidários (FIGUEREDO, Arguelina C Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. Rio de Janeiro: FGV, 1999)
De outro lado, os recursos legislativos postos à disposição dos líderes partidários teriam sido ampliados pelos novos regimentos internos das casas legislativas. Tudo isso concorreria para uma atuação parlamentar mais disci- plinada e cooperativa. Em outras palavras, para esses autores, os deputados federais não encontrariam um arcabouço institucional próprio para perseguir interesses particularistas. Ao contrário, a melhor estratégia para obter recursos visando retorno eleitoral seria votar com a bancada. Esta é uma visão contestada, conforme se verá a seguir (ver ponto “governabilidade entre executivo e legislativo”).
O artigo 45 da Constituição Federal estabelece a organização dos poderes, o poder legislativo e o congresso nacional: “A Câmara dos Deputados compõe- se de representantes do povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Território e no Distrito Federal”. O §1o do artigo 27 da Constituição, ao dispor sobre os Estados Federados, estipula: “Será de quatro anos o mandato de Deputados Estaduais, aplicando- lhes as regras desta Constituição sobre sistema eleitoral, inviolabilidade, imuni- dades, remuneração, perda de mandato, licença, impedimentos e incorporação às Forças Armadas”. 
Deputados Federais e Estaduais, assim como os Vereadores, dado o princípio federativo, são eleitos pelo sistema proporcional de representação, regu- lados pelos artigos 106 a 110 do Código Eleitoral Brasileiro. 
O sistema adotado em nosso país encontra paridade em poucos países. Trata-se, na verdade, de uma combinação de duas fórmulas aplicadas sequen acolhida em diversos países, apenas adaptadas às peculiaridades locais. O sistema remonta ao primeiro Código Eleitoral de 1932 (BÚRIGO, Vandré Augusto. Sistema Eleitoral Brasileiro - a técnica de representação proporcional vigente e as propostas de alterações: breves apontamentos. Revista de Informação Legislativa, Brasília, a. 39, n. 154, abr./jun. 2002).
Para José Antônio Giusti Tavares TAVARES, José Antônio Giusti. Sistemas eleitorais das democracias contemporâneas: teoria, insti- tuições, estratégia. Rio de Janeiro: Relume Dumará, 1994, p. 126), o sistema se caracteriza pelo voto pessoal, único, em candidatura individual no qual não há propositura de listas, mas sim de várias candidaturas individuais das quais o eleitor escolhe uma só. 
Com o sistema vigente, o eleitor brasileiro, ao votar em determinado candidato nas eleições proporcionais, na verdade, dá à Justiça Eleitoral a mensagem de que deseja ser representado pelo partido ou coligação escolhidos, mais precisamente pelo candidato por ele indicado; acaso o mesmo não consiga ser eleito ou já te Justiça Eleitoral autorizada a transferir seu voto para o candidato (BÚRIGO, Vandré Augusto. Sistema Eleitoral Brasileiro - a técnica de representação proporcional vigente e as propostas de alterações: breves apontamentos. Revista de Informação Legislativa, Brasília, a. 39, n. 154, abr./jun. 2002).
Ainda segundo Vandré Augusto Búrigo (BÚRIGO, Vandré Augusto. Sistema Eleitoral Brasileiro - a técnica de representação proporcional vigente e as propostas de alterações: breves apontamentos. Revista de Informação Legislativa, Brasília, a. 39, n. 154, abr./jun. 2002), a fórmula destinada à atribuição do quociente eleitoral prevista no Código Eleitoral Brasileiro (artigo 106) foi concebida pelo matemático Carl Cristoph Andrae, em 1855, para regular as eleições à Câmara Alta da Dinamarca. Mais tarde, em 1957, o inglês Thomas Hare, incorporando a ideia de Andrae, associou a concepção do quociente eleitoral ao voto único à chamada Quota Hare. 
O partido ou coligação que atingir a Quota Hare terá assegurado um número de cadeiras legislativas de tantas vezes quantas forem as que o total de votos perfizer tal quota. Este número ainda está sujeito a acréscimos, num segundo momento, com a aplicação do mecanismo de distribuição das cadeiras que permanecerem vagas nessa primeira divisão. O método também foi adotado na Bélgica em 1899 (BÚRIGO, Vandré Augusto. Sistema Eleitoral Brasileiro - a técnica de representação proporcional vigente e as propostas de alterações: breves apontamentos. Revista de Informação Legislativa, Brasília, a. 39, n. 154, abr./jun. 2002).
Segundo Vandré Augusto Búrigo (BÚRIGO, Vandré Augusto. Sistema Eleitoral Brasileiro - a técnica de representação proporcional vigente e as propostas de alterações: breves apontamentos. Revista de Informação Legislativa, Brasília, a. 39, n. 154, abr./jun. 2002), a legislação brasileira confere particularidade à fórmula. Trata-se da polemica “cláusula de barreira” ou “cláusula de exclusão, que impede de concorrer à segunda distribuição dos assentos os partidos ou coligações que não atingirem o quociente eleitoral (Quota Hare). 
O Brasil adota, portanto, a chamada fórmula D’Hondt de maiores médias. 
Assim, dado sistema eleitoral seria mais ou menos proporcional quando verificado que com que grau de proporcionalidade distribui a representação parlamentar entre os partidos, considerando o volume de votos obtidos. ((BÚRIGO, Vandré Augusto. Sistema Eleitoral Brasileiro - a técnica de representação proporcional vigente e as propostas de alterações: breves apontamentos. Revista de Informação Legislativa, Brasília, a. 39, n. 154, abr./jun. 2002)
Mas interessa destacar que a variação eventualmente ocorrida costuma decorrer principalmente de dois aspectos: a fórmula eleitoral empregada (que relaciona votos com cadeiras legislativas) e também a magnitude dos distritos, ou seja, o número de representantes que cabe a cada distrito eleger. Isso, porque uma mesma fórmula aplicada em eleições de distritos com diferentes magnitudes pode converter-se em resultados muito distintos ((BÚRIGO, Vandré Augusto. Sistema Eleitoral Brasileiro - a técnica de representação proporcional vigente e as propostas de alterações: breves apontamentos. Revista de Informação Legislativa, Brasília, a. 39,n. 154, abr./jun. 2002)
Pode-se dizer que, de uma maneira geral, a ação dos deputados federais nas últimas legislaturas, com o sistema que combina o presidencialismo com o proporcionalismo de lista aberta, sobre o comportamento parlamentar. 
A questão da lista aberta ou fechada traz uma dicotomia, como muito bem analisou Fernando como causa do individualismo, da corrupção e da falta de accontability; acredita que tudo isso será minorado ou solucionado com a mudança para a lista fechada. Mas quem adota a segunda versão (lista fechada) quer migrar para a primeira, porque acredita que a lista fechada dá razões para que as lideranças políticas se isolem das demandas populares etc. Obviamente não é possível que ambos estejam corretos. Cada uma dessas opções tem seus prós e contras. Pode ser verdade que uma seja melhor que a outra, mas o fato é que nenhuma delas trará Reforma política: o longo debate. Revista Parlamento e Sociedade, São Paulo, v. 3, n. 4, 2015, p. 13) 
As regras políticas vigentes têm concorrido juntamente com outros fatores, notadamente culturais, para formar uma multiplicidade de partidos fracos, com pouca capilaridade social, identidade ideológico-programática e coesão. Essas agremiações, em geral, são constituídas de políticos individualistas, particularistas, personalistas e têm longo histórico de migração partidária. 
Na 53ª legislatura, estudada por Júlio Roberto de Souza Pinto (2007-11), busca-se explicar e influência da combinação Presidencialismo/Representação Proporcional com lista aberta, de um lado, e da combinação de poder de agenda do Presidente da República/Centralização dos trabalhos da Câmara dos Deputados nas mãos dos líderes partidários, de outro, sobre o comportamento parlamentar, assim como as ações dos deputados tendentes a repriduzir ou transformar esse estado de coisas. Afirma (Júlio) sobre o tema: embora pesasse à decisão do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) na edição da Resolução n. 22.610/2007, por força da qual perde o cargo eletivo o mandatário que, sem justa causa, desfiliar-se do partido, somente as bancadas do PCdoB, do PSOL, do PMN e do DEM não receberam deputados eleitos por outras legendas ( PINTO, Júlio Roberto de Souza. Entre um sistema eleitoral dispersivo em regramento parlamentar concentrador, o comportamento dos deputados federais. Revista Direito GV, São Paulo, jul./dez. 2015, p. 613). A Resolução do Tribunal Superior Eleitoral n. 22.610/2007 considera justa causa para a a criação de novo partido, a mudança substancial ou o desvio reiterado do programa partidá- rio e a grave discriminação pessoal. 
O autor chega à conclusão que as regras políticas vigentes no Brasil têm concorrido para a formação de uma multiplicidade de partidos políticos fracos, com pouca capilaridade social, identidade ideológico-programática e coesão, consistindo de políticos individualistas, particularistas, personalistas e apartidários bem como de lideranças respectivas bancadas. Em compensação, o Governo tem ocupado todos os vazios de poder que os partidos e as lideranças partidárias não têm sido capazes de preencher nas estruturas da Câmara de Deputados. Valendo-se dos poderosos recursos postos a sua disposição, os deputados da oposição, mas também determinando a escolha e manutenção dos líderes das bancadas partidárias que integram sua base de sustentação. 
A fragilidade, o pragmatismo e a incongruência dos partidos, bem como o individualismo, o particularismo e o apartidarismo dos integrantes de suas bancadas congressuais são tamanhos que o governo, a cada votação importante, precisa negociar com sua base de sustentação, muitas vezes num plano individual. A forma pela qual a maioria é formada, dada a pulverização partidária, é de baixa qualidade e é muito suscetivel a mudanças de humores momentâneos do Congresso e dos grupos de pressão. A cada votação exige-se uma nova negociação. Garantir a participação dos partidos nos ministérios, no governo, não garante nada. Além do mais, como não há partidos e a pessoa não é eleita por partido decida uma coisa, as pessoas tendem a votar como querem. Não há uma responsabilidade com o partido. Não há responsabilidade com o governo. Se ele é religioso, ele vota de acordo com sua religião. Se ele representa uma corporação, ele vota com a sua corporação. Não há coesão. 
2. CLASSIFICAÇÃO DE SISTEMAS (JAIRO NICOLAU)
 	Nas estruturas políticas dos países que vivem sob o regime democrático representativo, os partidos políticos são parte essencial de sua organização. Podemos definir “partidos políticos” como uma organização voltada para a disputa do controle legítimo do governo de uma nação por meio de um processo eleitoral, ou seja, pelo voto.
As formas como se organizam esses grupos partidários dependem de como são estipuladas as regras de embate político de uma nação. Dito isso, os sistemas podem ser tanto unipartidários, em que apenas um partido único forma o cenário político de uma nação, bipartidários, em que apenas dois partidos políticos disputam o poder, ou pluripartidário, em que vários partidos diferentes envolvem-se na disputa política.
Sistemas eleitorais e partidos
A organização partidária é a chave para a manutenção de um governo representativo, isto é, um sistema político em que os membros da sociedade submetida a um governo escolhem indivíduos para representar seus anseios dentro do jogo político. Essa forma de governo representativo justifica-se diante das dificuldades inerentes a um sistema de decisões diretas, em que a população vota diretamente nas questões de seu governo, já que a realização de frequentes votações absolutas é custosa, demorada e muito pouco prática.
Dessa maneira, as organizações partidárias variam de acordo com o sistema eleitoral ao qual estão submetidas. Noberto Bobbio define um sistema eleitoral como os “procedimentos institucionalizados para atribuição de encargos por parte dos membros de uma organização ou de alguns deles.” De forma mais simples, um sistema eleitoral é a forma como são estipuladas as regras que determinam como os votos de uma eleição atuarão na definição do corpo político que exercerá o poder de um governo legítimo.
Sistemas majoritários e proporcionais
Podem-se identificar duas grandes famílias de sistemas eleitorais: os sistemas majoritários e os proporcionais. Há ainda um terceiro sistema, que se configura pela junção de certas características dessas duas e que é identificado como um sistema eleitoral misto. Entretanto, neste texto abordaremos apenas os sistemas majoritários e proporcionais.
A diferença básica dos dois principais sistemas eleitorais é que enquanto o sistema majoritário busca garantir a eleição de candidatos que conseguem arrecadar mais votos, o sistema proporcional busca garantir que os cargos sejam distribuídos de forma proporcional em relação à quantidade de votos recebidos pelos concorrentes.
As discussões recentes que foram reacendidas nas propostas da reforma política que se desenrola em nosso sistema político debatem também os méritos e desméritos desses sistemas eleitorais. Aqueles que defendem a adoção de um sistema majoritário pautam-se na tendência ao bipartidarismo ou ao unipartidarismo. A vantagem estaria no maior controle que os eleitores teriam sobre seus representantes, que seriam diretamente escolhidos mediante a contagem absoluta de votos. Aqueles que advogam pelo sistema proporcional entendem que, no Parlamento de uma nação, a diversidade da comunidade que o elegeu deve estar representada. Teoricamente, as eleições proporcionais garantiriam que minorias conquistassem representação mesmo com uma quantidade pequena de votos.
· Divisões do sistema majoritário
O sistema eleitoral majoritário é utilizado em nosso país na definição de cargos do Poder Executivo (presidente, governador e prefeito) e para os cargos do Senado Federal. E	xistem as classificações de sistema majoritário por maioria simples, dois turnos(que é o caso das eleições para o Executivo no Brasil) ou voto alternativo.
Pela maioria simples, mais conhecido em nosso meio como “voto distrital” ou “distritão”, a contagem de votos é feita e o candidato que alcança a maioria absoluta de votos é eleito. Esse é o sistema utilizado no Reino Unido, para a eleição de deputados, e em inúmeros outros países, como os Estados Unidos, o Canadá e a Índia.
A organização das eleições nesse sistema é feita a partir da divisão de distritos eleitorais com um número semelhante de eleitores. Na Inglaterra, por exemplo, o território é dividido em 659 distritos eleitorais, cada um com aproximadamente 69 mil eleitores. Cada um desses distritos deve eleger um representante, e cada partido apresenta apenas um candidato por distrito. O candidato mais votado de cada distrito é eleito.
O sistema majoritário em dois turnos considera um percentual mínimo a ser alcançado, geralmente acima de 50% do total de votos, pelo candidato mais votado. Se esse candidato não conseguir alcançar o número de votos no primeiro turno, disputará um segundo turno com o segundo candidato mais votado.
Uma das vantagens desse tipo de sistema eleitoral é que ele garante que os candidatos sejam eleitos com número de votos expressivos, o que garante maior legitimidade ao seu mandato. Outra vantagem é que os partidos extremistas tendem a ter maiores dificuldades em conseguir representação, já que dificilmente conseguem forjar alianças com partidos mais moderados. Um partido de extrema-direita, por exemplo, teria maior dificuldade em angariar apoio dos demais partidos de posição política mais branda.
No sistema majoritário com voto alternativo, o eleitor vota em mais de um candidato, construindo uma ordem de importância, de forma que caso seu candidato preferido não consiga ter votos expressivos, para que aquele voto não seja desperdiçado, ele é transferido para o segundo candidato ordenado na lista do eleitor. Esse é o sistema usado para a eleição de deputados na Austrália desde 1918.
· Divisões do sistema proporcional
Os sistemas proporcionais baseiam-se na preocupação em relação à representatividade da sociedade dentro de um Parlamento. Seus defensores argumentam que as diferentes opiniões que tenham força expressiva no meio social devem também ser representadas no cenário político. Assim sendo, o Poder Legislativo deve ser um espelho da sociedade que encabeça.
A obra do jurista Thomas Hare, em seu livro publicado em 1859 de nome “Tratando sobre eleição de representantes parlamentar e municipal”, foi uma das principais inspirações para a construção dos sistemas proporcionais de representação. A ideia também foi fortemente defendida por Stuart Mills em sua obra “O governo representativo”, que defendia que a representação deveria alcançar também os anseios individuais dos eleitores, e não apenas os comuns ou os que são levantados por partidos.
O objetivo da fórmula proporcional é garantir que as cadeiras de um Parlamento sejam distribuídas proporcionalmente à porcentagem de votos que cada partido conseguiu angariar. Dessa forma, se um partido consegue arrecadar 30% dos votos totais, teoricamente, ele deve receber 30% dos cargos que disputa.
Para ficar mais claro, vamos imaginar que teremos uma eleição pelo sistema proporcional em que utilizaremos uma fórmula eleitoral bastante simplificada. Cada partido receberá uma quantidade de cadeiras de acordo com a porcentagem direta de votos que conquistou. Nessa eleição imaginária, temos três partidos, “A”, “B” e “C”, que disputaram 10 cadeiras de um Parlamento. Digamos ainda que o partido “A” conseguiu conquistar 50% dos votos válidos, o que proporcionalmente lhe garante cinco das dez cadeiras em disputa. Já o partido B conseguiu angariar votos suficientes para conquistar 30% dos votos e obteve três cadeiras. O partido C, por sua vez, conseguiu apenas 20% dos votos, recebendo as duas últimas cadeiras.
A partir dessa distribuição, os cargos passam a ser distribuídos de acordo com a quantidade de votos de cada candidato dentro do partido. Tendo chegado a esse resultado, vamos supor que o candidato João do partido “A” recebeu 10.000 votos; Maria, a segunda mais votada, recebeu 5000 votos; Pedro recebeu 4000 votos; Joana, 3000 votos e Marcelo, 1000 votos. Como esses foram os cinco candidatos mais votados dentro do partido, eles receberiam as cinco cadeiras destinadas ao partido “A”. A distribuição seria feita da mesma forma nos demais partidos até que todas as cadeiras fossem ocupadas.
Voto único transferível e o sistema de listas
Existem dois tipos distintos de representação proporcional: o voto único transferível e o sistema de listas. O voto único transferível assemelha-se ao voto alternativo do sistema majoritário. O eleitor vota em vários candidatos e constrói uma lista com uma ordem de importância. Nesse sistema, os distritos eleitorais são definidos a partir de uma média de eleitores, que podem eleger três, quatro ou cinco representantes. A apuração de votos é feita a partir de uma quota definida pelo cálculo de votos/cadeira+1 (quantidade de votos dividida pela quantidade de cadeiras mais um) em cada distrito. O candidato que ultrapassa a quota é considerado eleito e os votos que excedem são redistribuídos pela ordem de importância determinada pelo eleitor.
O sistema eleitoral proporcional por lista baseia-se na construção de uma lista de candidatos feita por cada partido, ou coligação, que concorre a uma eleição. Os eleitores votam na lista do partido que desejam. A partir da votação, as cadeiras são distribuídas proporcionalmente à quantidade de votos que cada lista conseguiu angariar, à quantidade total de votos e à quantidade de cargos disponíveis, sendo eleitos em ordem os nomes que foram listados a partir da quantidade de cadeiras que a lista conseguiu conquistar. Existem ainda diferenciações nas regras de construção das listas dos candidatos: a lista fechada, a lista aberta e a lista flexível.
· Lista fechada, aberta e flexível
No sistema da lista fechada, os partidos definem o ordenamento dos candidatos antes das eleições. O eleitor vota na lista de candidatos que mais lhe agrada sem expressar preferência por um candidato específico da lista. O regime de lista fechada pode ser tanto proporcional – os votos recebidos são distribuídos entre os candidatos de cada partido em uma ordem determinada pelos próprios partidos – quanto distrital – o partido que tem mais votos elege seus candidatos para todos os cargos em disputa.
No caso do sistema de lista aberta, que é o que utilizamos em nosso país na definição do Parlamento, os eleitores detêm maior capacidade de definição dos candidatos. Cada partido apresenta uma lista de candidatos, sem nenhuma ordem específica, e os eleitores votam diretamente nos nomes da lista que lhes interessam. Os votos são contabilizados e usados para definir a quantidade de cargos que cada partido deverá receber, e os cargos são distribuídos de forma proporcional à quantidade de votos que cada partido recebeu.
Após a distribuição das cadeiras para os partidos, elas serão ocupadas pelos candidatos de acordo com a quantidade de votos que receberam diretamente, ou seja, a distribuição de cadeiras é feita a partir da comparação da quantidade de votos entre os candidatos do mesmo partido ou coligação. Dessa forma, os mais votados tomam posse dos cargos atribuídos aos seus partidos de maneira sucessiva até que não sobre nenhuma cadeira.
Por último, no sistema de lista flexível, o eleitor tem a possibilidade de interferir no ordenamento dos candidatos nas listas feitas pelos partidos antes das eleições. Se a lista formada ao final for de seu agrado, o eleitor pode votar na lista. Caso contrário, é possível indicar candidatos preferidos de duas formas: assinalando o nome do candidato na lista no ato do voto ou reordenando a lista segundo suas preferências.
O sistema eleitoral utilizado na Bélgica é um exemplo de lista flexível. Os eleitores podem assinalar sua preferência por um partido ou por um candidato. Os votos depositadosno partido são então distribuídos progressivamente para o primeiro nome mais votado da lista. O objetivo é que os candidatos ultrapassem a quota de votos estabelecida como meta a ser alcançada para que consigam ocupar as cadeiras.
O cálculo dessa quota é feito a partir da divisão do total de votos recebidos pelo partido pelo número de cadeiras conquistadas mais 1 (q=v/c+1). Após o primeiro nome alcançar a quota, o restante dos votos é transferido para o segundo nome mais votado até que esse também alcance a quota e assim sucessivamente até que se esgotem os votos depositados no partido.
Críticas ao sistema proporcional
Um dos problemas levantados em relação à forma de representação proporcional é de que ela tende a produzir maior fragmentação parlamentar. Nos governos em que as eleições são feitas de forma proporcional, existe uma grande quantidade de partidos, o que torna difícil o surgimento de partidos com maioria absoluta.
Nesse cenário, os partidos de governo são forçados a fazer alianças pós-eleitorais com os demais partidos para que consigam a força necessária para manter suas pautas de governo. Essas alianças podem afastar o governo eleito de suas metas originais. Nesse caso, um partido de esquerda que governa uma nação de posição majoritariamente liberal, por exemplo, por não ter apoio suficiente para aprovar as medidas que deseja, acaba por aceitar reduzir a intensidade de suas medidas para que consiga obter parte do apoio de um partido conservador para que suas políticas sejam aprovadas.
Outro grande problema apontado é que nem sempre os candidatos que recebem maior quantidade de votos são os que tomam posse. Em virtude da distribuição de cargos de acordo com a quantidade de votos angariados por uma coligação ou partido, existe a tendência de que as menores coligações recebam menor quantidade de cadeiras por conseguirem menor quantidade de votos totais. Isso quer dizer que mesmo que um candidato de um partido pequeno consiga quantidade expressiva de votos, o cargo acaba sendo ocupado por um candidato menos votado que se encontra em uma grande coligação que conseguiu grande quantidade de cadeiras na distribuição por partidos.
A discussão acerca da escolha por lista aberta ou lista fechada diz respeito à forma como as candidaturas de um dado partido para o Legislativo serão lançadas nas eleições. Esse aspecto do processo eleitoral influencia não apenas no andamento das eleições, mas em toda a dinâmica política.
Tabelas (elaboração própria):
3. SISTEMAS ELEITORAIS NO BRASIL E SEUS PROBLEMAS
É interessante verificar, dentro dos sistemas proporcionais de representação, qual os impactos, no sistema eleitoral, da lista aberta e da lista fechada. A princípio, observa-se que existem impactos sobre os três atores da disputa: o eleitor, o candidato[footnoteRef:1] e o partido. Ressalve-se, contudo, que a importância do sistema eleitoral deve ser relativizada, não sendo o único aspecto relevante para determinar a diligência democrática e a efetividade política de partidos e candidatos. [1: O uso do termo candidatos, no masculino, apenas obedece ao uso da norma culta brasileira, sem excluir as candidatas. ] 
Neste texto, buscar-se-ão as diferenças entre as listas aberta e fechada, sobretudo quanto à soberania, à identificação partidária, à reputação eleitoral, à competição intrapartidária, dentre outros critérios que sejam relevantes à distinção proposta, buscando contrapor os aspectos teóricos à experiência brasileira, quando cabível. 
	A lista aberta possibilita ao eleitor o voto tanto em candidatos quanto nos partidos, motivo pelo qual a escolha do parlamentar será efetuada diretamente pelo cidadão. Trata-se de um sistema que confere mais poder de decisão ao eleitor. No mesmo sentido, a prerrogativa de punir ou premiar um parlamentar passa a ser dos eleitores, que podem, na eleição, dar ou não seu voto aos candidatos. 
	Como a eleição ocorre via voto, os candidatos têm incentivos a fortalecer as relações com eleitores. Estimula-se o cultivo de sua reputação pessoal e a construção de um eleitorado próprio, tendo em vista que o resultado das eleições pode ser diretamente influenciado pelo candidato: quanto mais conhecido, mais valioso torna-se ao partido (mais votos) e mais chances tem de ser eleito. 
Questões como personalismo e clientelismo destacam-se como contrapartida negativa. Para equilibra-las, alguns partidos se organizam, gerando participação partidária, fortalecendo-se; outros, são partidos “catch-all”, partidos que estrategicamente deixam quaisquer candidatos entrarem, com intuito de aumentar sua base de votos.
	No que concerne à relação candidato-partido, na lista aberta é possível a eleição sem uma relação partidária profunda, isto é, ocupar um assento parlamentar está diretamente ligado ao voto eleitoreiro e não ao do partido; a eleição está mais vinculada com a relação entre candidato e eleitor do que necessariamente entre o candidato e o partido, ou, ainda, eleitor e partido. Entretanto, a segunda relação não se exclui: o partido prescinde de um número de votos para que seus candidatos se elejam ao parlamento, além de selecionar os candidatos que compõe sua base. 
	A lista aberta fornece menos estímulos à disputa intrapartidária no período pré-eleitoral, concentrando-os na campanha eleitoral propriamente dita. A definição de quem e quantos se candidatam cabe aos líderes de partido; os candidatos são escolhidos por eleições indiretas (convenções) e eleitos por delegados do partido, de modo que a disputa intrapartidária existe (nos partidos catch-all essa disputa seria ainda mais acirrada), mas não é impeditiva de relações entre candidatos. Ademais, tende a acontecer durante as eleições. Porém, seria equivocado considerar a alta competição na lista aberta, tendo em vista que os candidatos não são e não tem como ser iguais.
Na realidade, o sistema de lista aberta fornece, na mesma medida das disputas, estímulos a união partidária. Como o partido precisa atingir o quociente eleitoral, há uma grande transferência de votos, de modo que a disputa acirradíssima seria improdutiva ao partido, que poderia ser excluído da disputa eleitoral. Além disso, é interessante manter estratégias eleitorais, por exemplo, de modo que candidatos que tradicionalmente dividam o eleitorado não concorrem no mesmo distrito; ou, ainda, adota-se a estratégia de menos candidatos disputando por partido – o tipo de candidato importa mais que a quantidade, tornando o processo de seleção interno do partido, na lista aberta, relevante. 
	A lista fechada, por sua vez, é uma lista ordenada. O eleitor vota no partido e as agremiações políticas definem aqueles que vão assumir os cargos, definindo, no momento pré-eleitoral, uma lista com a ordem dos candidatos que, eleitos, serão parlamentares. Neste caso, a soberania do eleitor é transferida ao partido, isto é, não há uma votação direta em um candidato – o eleitor transfere ao partido, que escolherá o candidato a ocupar o assento parlamentar, reduzindo seu poder de decisão – e a prerrogativa de punir ou premiar um parlamentar é do partido. O candidato deve ter experiência partidária prévia e ser um membro disciplinado do partido. 
	Portanto, de início há uma desvantagem democrática. Entretanto, existe vantagem em eleger partidos, por exemplo, o fortalecimento dos programas partidários e o aumento da disciplina partidária. 
No entanto, ainda que a escolha de partidos indique um fortalecimento partidário, há de se levar em questão a suposta sub-identificação partidária no Brasil. A questão que se apresentaria, neste contexto, é como ou porque fortalecer um sistema partidário com baixa identidade, de modo que é mais instável? 
Dois pontos merecem destaque: não há embasamento para a afirmação de que, no Brasil, há baixa identificação partidária; e tampouco há correlação entre identificação partidária e sistema eleitoral. São baixas as evidências que um implica, efetivamente, no outro. Vale, ainda, o registro de que a média de identificação partidária internacionalestá decrescendo.
	No que concerne à relação candidato-partido, na lista fechada o candidato prescinde do partido, isto é, não é o eleitor, mas o partido que decidirá sua eleição (com base nos votos, a ordem da lista vai se converter em assentos). Assim, o candidato precisa ter bons relacionamentos dentro do partido, especialmente com o líder partidário. A disputa intrapartidária será resolvida no período pré-eleitoral.
A competição intrapartidária na lista fechada acontece no momento pré-eleitoral: o candidato precisa garantir que seu nome estará, de preferência, nas primeiras posições da lista. Assim, antes do partido selecionar os nomes o candidato precisa destacar-se. No momento eleitoral, o candidato tem que voltar-se ao partido e, dessa forma, fortalece, também, a reputação partidária. Os eleitores se orientam mais pela informação que a marca partidária transmite nos distritos eleitorais do que pelas características pessoais do candidato. Não se inibe a manutenção de reputação pessoal, mas reforça-se a reputação partidária. 
Para melhor visualizar as principais distinções, veja-se a tabela 1:
Tabela 1: Principais distinções
	Critérios vs. Listas
	Lista aberta
	Lista fechada
	Soberania
	Não há transferência de poder decisório.
	Há transferência de poder decisório.
	Reputação
	Pessoal.
	Partidária.
	Competição 
Intrapartidária
	Período eleitoral, majoritariamente.
	Período pré-eleitoral, majoritariamente.
	Candidato
	Relação com o eleitor.
	Relação com o partido.
Fonte: a autora. 
	Portanto, quanto à soberania, a desvantagem da lista fechada (de reduzir a escolha do eleitor) pode gerar efeitos benéficos; já o benefício da ampliação democrática conferida pela lista aberta pode ser mitigado na medida em que gera prejuízos ao sistema político, como a ingovernabilidade. É preciso argumentar que, na lista aberta como praticada no Brasil, os eleitores podem ser influenciados pela troca de partidos, pelas coligações e pelo limitado controle da atividade parlamentar. As duas primeiras questões poderiam ser resolvidas com legislações específicas; a terceira, não parece ser uma questão da lista aberta, mas do volume de decisões por votação[footnoteRef:2]. Mais uma vantagem da lista fechada seria que, como o voto é diretamente no partido, o cidadão não precisa conhecer o histórico dos candidatos. [2: A questão parece se vincular muito mais ao volume de decisões que o eleitor deve tomar no dia de votação do que ao sistema eleitoral, ou ao tipo de voto (lista aberta ou fechada), como pode ser observada na contraposição EUA vs. Inglaterra. No primeiro, vota-se não só em candidatos, mas em questões civis, enquanto no segundo país, vota-se exclusivamente em um número restrito de candidatos. Pois, as pessoas recordam mais facilmente em quem votaram no segundo país. ] 
No que concerne aos partidos, especificamente, tem-se que partidos com procedimentos mais abertos dão margem a comportamento individualista dos políticos, fortalecendo a relação entre candidato e eleitores. A escolha pode até ser feita por uma elite, mas espera-se que o eleitor intervenha. Já os partidos cujos procedimentos são mais centralizados fortalecem a relação dos eleitores consigo, tornando os candidatos mais adstritos às vontades partidárias. 
Quanto à reputação eleitoral, busca-se avaliar se a imagem de um candidato se relaciona mais ou menos à sua eleição ou, por outro lado, qual a impressão dos eleitores das marcas, seja de um partido, seja de um político, no eleitor. Na lista aberta, conforme apresentado, existe um incentivo ao trato da reputação pessoal. Em contrapartida, na lista fechada há um incentivo a conservação da reputação partidária. 
	A reputação pessoal é de complexa mensuração. Uma das maiores dificuldades se encontra na interpretação do voto conferido pelo eleitor: um voto em um candidato pode ser interpretado como personalismo, mas também pode ser o voto de um eleitor que prefere aquele partido, mas que, por alguma razão, votou no candidato. Outro aspecto é que as regras eleitorais, como o sistema de governo, afetam o valor da reputação pessoal: o presidencialismo carrega um valor mais alto de pessoalismo do que o parlamentarismo. 
Ainda assim, é preciso observar que uma campanha centrada no candidato não exclui totalmente a campanha no partido, isto é, as campanhas não necessariamente são completamente voltadas ao candidato. 
Existe, ainda, uma questão sobre o exercício da democracia – seriam todos capazes? A questão relaciona-se diretamente com o custo da informação, no qual, a lista fechada teria vantagem, tendo em vista que o eleitor não precisa conhecer o histórico dos candidatos para exercer o voto. Contudo, é preciso observar que a informação limitada pode não ser um impeditivo, mitigando esta vantagem. No caso da informação limitada, o que se vê não é uma escassez de informação, mas a falta de um mecanismo de concentração, de modo que a limitação evita escolhas fundamentadas apenas – e somente se – os cidadãos não tiverem acesso a sinais, ou partidos, de modo que, na lista aberta, ainda que se vote no candidato, o partido será um bom sinal, um bom indicativo, de informações relevantes à fundamentação da escolha. 
Partidos deveriam ser, portanto, atalhos na direção do voto, estruturando as preferências dos eleitores. Por isso, um sistema com baixa identificação partidária implicaria em sistemas eleitorais mais instáveis, gerando volatilidade nas preferencias partidárias de eleição para eleição. Sem estabilidade no sistema partidário, a decisão dos eleitores fica mais vulnerável aos acontecimentos cotidianos, apelo de líderes carismáticos e a partidos antissistema, colocando, em última instância, a democracia em risco. 
Entretanto, é preciso observar que nos sistemas multipartidários, os eleitores tem a faculdade de votar por ideologia, mas em distintos partidos. É o caso brasileiro. Existe uma gama de partidos que pertencem ao mesmo eixo ideológico. Tem-se ainda outra questão: os sistemas eleitorais excessivamente concentrados em partidos podem incorrer em grande sentimento antipartidário quando expostos a cenários críticos, como foi o caso da Bolívia[footnoteRef:3] e da Venezuela[footnoteRef:4]. Esses casos também reforçam que não há correlação entre identificação partidária e sistema eleitoral. [3: A insatisfação provocou alta volatilidade eleitoral e a maioria dos eleitos eram desconhecidos em seus distritos, favorecendo movimentos que desafiavam os partidos estabelecidos e provocando uma reforma.] [4: Escolhia-se todos os níveis de legislaturas com um só voto, sem que fosse possível punir ou premiar governos a níveis específicos. Como o sistema relacionava-se à corrupção e à crise econômica, depois de um tempo, houve grande abstenção (sentimento antipartidário) e foi preciso reformar o sistema.] 
Por fim, quanto à competição intrapartidária, o período pré-eleitoral é menos decisivo na lista aberta do que na lista fechada. Na lista fechada, a competição é anterior ao processo eleitoral, tendo em vista que o candidato deve garantir sua posição na lista. No período eleitoral, o sistema de lista fechada não tem essa competição. Já na lista aberta, ainda que haja competição, será concentrada no período eleitoral. Deve-se observar, ainda, na lista aberta, que o desempenho eleitoral é a soma do desempenho pessoal mais o do partido, de modo que a disputa acirrada pode não ser realmente benéfica ao candidato. 
4. CONCEITOS DE PARTIDOS POLÍTICOS
Um partido político é uma organização política que procura influenciar uma política governamental, através de seus filiados que se candidatam em eleições periódicas com o fim de obter um mandato político, seja no âmbito do poder executivo ou legislativo.
 Desde o século XVIII até os dias atuais, através de pensadores como Henri Bolingbroke, David Hume, Benjamin Constant, Karl Marx, Max Weber (1959), Maurice Duverger (1951), Raymond Aron, Giovani Sartori (1976 e 1982), que os partidos políticos vem sendo objeto de discussão entre os teóricos da ciênciapolítica e, de modo geral, podemos falar de uma definição de “partido político” do ponto de vista mais ideológico, considerando-o como uma reunião de indivíduos que professam a mesma doutrina política ou uma definição que leva em conta o elemento democrático do jogo político, que consiste em entender os partidos políticos como uma estrutura da organização democrática. Além dos autores mencionados acima, a questão político partidária tem sido amplamente aprofundada e debatida atualmente na literatura internacional (BROUGHTON; DONOVAN, 1999; DALTON; MCLLISTER; WATTENBERG, 2000; DIAMOND; GUNTHER, 2001; KATZ; CROTTY, 2006; KATZ; MAIR, 1994; KIRCHHEIMER, 1966; LAWSON; MERKL, 1988; MAINWARING; SCULLY, 1995; MAIR, 1997; OSTROGORSKI, 1993; SEILER, 1993; WARE, 1996; WATTENBERG, 1998).
 De modo geral podemos agrupar a definição que alguns estudiosos da ciência política dão sobre os partidos políticos como Nawaiasky, Kelsen, Hasbach, Goguel e Burdeau. Os partidos políticos são:
“Uniões de grupos populacionais com base em objetivos políticos comuns” [Nawaiasky] [...] “são organizações que congregam homens da mesma opinião para afiançar-lhes verdadeira influência na realização dos negócios públicos” [Kelsen] [...] “uma reunião de pessoas, com as mesmas convicções e os mesmos propósitos políticos, e que intentam apoderar-se do poder estatal para fins de atendimento de suas reivindicações” [Hasbach] [...] “é um grupo organizado para participar na vida política, com o objetivo da conquista total ou parcial do poder, a fim de fazer prevalecer as idéias e os interesses de seus membros” [Goguel] [...] o partido representa uma “associação política organizada para dar forma e eficácia a um poder de fato” [Burdeau] (apud BONAVIDES, 2000, p. 449-450).
 Das definições expostas acima, Paulo Bonavides (2000) destaca alguns aspectos que entram, necessariamente, na conceituação de um partido político: a) o caráter de um grupo social; b) um grupo organizado; c) baseado em um conjunto de ideias e princípios orientadores do partido (aspecto mais ideológico); d) um interesse comum que é a tomada do poder e domínio do aparelho estatal e governamental aliado ao sentimento de conservação deste mesmo poder. Em uma conceituação mais contemporânea dos partidos políticos, poderíamos acrescentar ainda a ideia, de acordo com os aportes teóricos de Maria D’Alva Kinzo, de que as atividades dos partidos devem estar associadas à formulação, planejamento e implementação de políticas públicas, algo que estaria relacionado com a plataforma de governo dos partidos, “[...] participando como atores legítimos no jogo de poder e no processo de negociação política” (2004, p. 25).
 Historicamente a Inglaterra “é a pátria dos partidos políticos” (BONAVIDES, 2000, p. 482). Foi na Inglaterra do século XVIII que surgiu a distinção entre “Whigs” e “Tories”, assinalando uma primeira forma de bipartidarismo tradicional ao fim do reinado de Carlos II a partir do conflito entre terra e capital, campo e cidade, o feudo e o burgo:
[...] os “tories”, representando o landed interest e os “whigs” representando o money interest [...] Do lado dos “tories” a igreja e o trono, as grandes prerrogativas régias, o princípio da autoridade e o legitimismo; do lado dos “whigs” o parlamento e o contrato social de Locke, a doutrina do consentimento e os princípios de 1688, eis como Greaves resume substancialmente as posições definidas em cada um desses grêmios políticos (id., ibidem, p. 483).
 
 	 Ao longo dos anos os partidos políticos passaram por inúmeras crises dentre elas a crise de identidade e ideologia. Todavia, os partidos continuam sendo um dos atores fundamentais dos sistemas políticos contemporâneos (SELL, 2006). 
 A temática dos partidos políticos muitas vezes foi tratada com desconfiança por muitos teóricos, onde por vezes foi tratado com ideia de “seita” ou “facção”, tendo uma conotação negativa associada à palavra. Sell afirma que este termo foi sendo desconstruído lentamente com o passar do tempo, obtendo uma associação do termo levado a “tomar parte” ou “fazer parte de algo”. Nesse sentido entende-se que:
Mesmo com a desconstrução paulatinamente da expressão negativa do termo partido político, alguns pensadores como Bolingbroke e David Hume possuem uma visão de que os partidos nascem dos interesses e das paixões, além de David classificar partidos em tipos (grupos de pessoas ou grupos oriundos de interesses, princípios e afeições), vai mais além ao dizer que seria desejável abolir os partidos, ainda que isto não seja viável. (2006, p. 52).
 Faz-se necessário uma abordagem da terminologia da palavra para que possamos analisar o sentido positivo atribuído, onde este termo representa uma série de sentidos que contribui de forma relevante ao conhecimento histórico-político da realidade desses partidos que surgiram alicerçados sobre bases ideológicas. Seguindo os aportes de Sell (2006, p. 152):
A aceitação da palavra e do significado positivo do termo partido político está ligada a própria aceitação do pluralismo como valor cultural. É somente na medida em que a diversidade de grupos, interesses e ideias passaram a ser vistas como algo normal e até necessário para o exercício da liberdade que a pluralidade de partidos foi sendo vista como elemento fundamental para a existência e o funcionamento dos regimes democráticos.
 Historicamente podemos dizer que foi a corrente marxista que deu destaque ao papel dos partidos políticos com Karl Marx e Friedrich Engels e com o surgimento dos sindicatos e as lutas dos proletariados por melhorias e contra a exploração. Especialmente a classe que não possuía os meios de produção, o proletariado, passou a criar mecanismos de organização política das classes sociais.
 Neste cenário os partidos políticos assumem a função fundamental tendo como o objetivo de unificar os operários, superando suas divisões. Para Sell esses “partidos revolucionários” tiveram como tarefa principal levar até as massas a consciência de classe e liderar a revolução socialista. 
 “No Manifesto Comunista (1848), afirmou Marx que era dever de todos os proletários se organizarem ‘numa classe e correspondentemente num partido político’” (BONAVIDES, 2000, p. 479). E Lênin aprofunda o sentido marxista do partido político colocando-o como “[...] vanguarda organizada e disciplinada do proletariado revolucionário, pois ‘nele vemos a razão, a honra e a consciência de nossa época’” (id., ibidem, p. 479). Mas os partidos políticos teriam um fim, na visão marxista, assim como igualmente o Estado terá um fim na organização comunista. Marx reconhece ao Estado um caráter fundamentalmente histórico, fadado porém a desaparecer com o fim do capitalismo e depois do socialismo, dando origem à sociedade comunista. E em uma sociedade sem divisão de classes e sem Estado não faz sentido o pluralismo partidário. No socialismo impera o partido único: o partido socialista que é o partido do proletariado e não pode repartir a liderança com outros partidos. O partido socialista, “[...] com o desaparecimento da sociedade de classes, acompanhará também o Estado em sua caminhada para o túmulo” (BONAVIDES, 2000, p. 480).
Com efeito, Mao Tse Tung, numa reminiscência das velhas idéias de Rohmer, no século XIX, sobre a vida orgânica dos partidos, vestidas porém com a linguagem e os conceitos da doutrina marxista, escreveu: “Um partido político percorre tanto quanto um ser humano os estádios da infância, juventude, idade adulta e velhice. O Partido Comunista da China já não é nenhuma criança ou adolescente. Chegou à maioridade. Quando um homem se torna velho, morre depressa; o mesmo acontece também com os partidos políticos. Com a abolição das classes, todos os instrumentos da luta de classes — os partidos políticos e o aparelho estatal perdem também suas funções, fazem-se supérfluos e se extinguem lentamente, após haverem preenchido sua função histórica. A sociedade humana terá alcançadoentão um grau mais adiantado” (BONAVIDES, 2000, p. 480).
 Dentre as definições tradicionais dos partidos políticos Max Weber conceitua que:
Partidos são em sua essência mais íntima, [...] organizações voluntariamente criadas e baseadas em livre recrutamento necessariamente sempre renovado, em oposição a todas as corporações fixamente delimitadas pela lei ou pelo contrato. Seu objetivo é hoje e sempre a obtenção de votos nas eleições para cargos políticos (apud SELL, 2006, p.156).
 Esse termo de partidos políticos na ciência política contemporânea salienta os aspectos formais e organizacionais destes grupos organizados, além dos objetivos que os qualificam como instituição política e nesse sentindo há pelo menos 4 critérios que definem um partido político dentro de suas perspectivas: uma organização durável que vai além do período de vigência de um pleito político; uma organização bem estabelecida e que mantém relações regulares e variadas com o escalão nacional; uma vontade deliberada dos dirigentes nacionais e locais da organização de conquista e exercer o poder; uma preocupação de buscar o apoio popular por intermédio das eleições ou por qualquer outra forma.
 Mediante a contribuição de vários dos autores, podemos dizer que esses critérios difundidos são elementos de legitimação das agremiações levando a mínima definição de partido político. Nessa linha de pensamento Sartori (1982) com base neste procedimento vem apresentar que nessa perspectiva um partido político é qualquer grupo identificado por um rótulo oficial que apresente em eleições, e seja capaz de colocar através de eleições (livres ou não) candidatos a cargos públicos.
 Também é relevante salientar a importância da função dos partidos políticos no interior do sistema político. De acordo com Sartori (1982) a função geral dos partidos políticos é de exercerem o papel de mecanismo de comunicação entre a sociedade e o Estado. Assim atuando em três espaços distintos: 1) o espaço social; 2) o espaço eleitoral; 3) o espaço governamental. Além da função de: 1) representar e expressar o interesse da sociedade; 2) participar e organizar a disputa dos candidatos pelos votos dos eleitores; 3) exercer o governo do Estado.
 Nas definições que dão relevo ao papel eleitoral dos partidos políticos destacam-se suas funções na estruturação da escolha dos representantes segundos as contribuições de Schwartzenberg que salienta que neste âmbito os partidos exercem três tarefas básicas;
1) Formação sobre opinião: apresentação de temas, agendas e perspectivas sobre os problemas sociais e políticos que condicionam a opinião pública e a escolha dos eleitores; 2) Seleção de candidatos: recrutamento e socialização de indivíduos para atividade política; 3) Enquadramento dos eleitos; aglutinação dos seus membros em nome da disciplina, unidade partidária e consecução de objetivos comuns. (1979, p.494 -496). 
 Tem-se nesse contexto de reflexões que privilegiam a análise dos partidos políticos na arena social destacam-se o papel representativo. Entende-se que o papel representativo dos partidos pode ser desdobrado em duas dimensões:
1) Agregação de interesses: sob este aspecto os partidos captam ou recolhem os diversos interesses formulados pelos grupos de pressão ou os problemas presentes no âmbito da opinião pública geral; 2) Articulação de interesses: sob este aspecto os partidos procuram dar unidade às demandas integrando-as em programas governamentais para serem apresentados no âmbito da opinião pública geral. (SELL, 2006, p. 157)
 Hoje em dia é preciso reconhecer que nas democracias modernas os partidos políticos tem um papel muito importante, no sentido de permitir a um grupo de indivíduos compartilhar objetivos e um programa político em comum. Com efeito, “Sem o partido político, nem as ditaduras nem os poderes democráticos de sociedade alguma do nosso tempo lograriam subsistir, a não ser transitoriamente” (BONAVIDES, 2000, p. 504). Ou como afirma Maria D’Alva Kinzo (2004, p. 23):
É consenso que partidos políticos e eleições são componentes necessários de um regime democrático. Eleições livres e justas, nas quais os partidos competem por cargos públicos, são um critério crucial para identificar se um sistema político é uma democracia.
5. FRAGMENTAÇÃO PARTIDÁRIA NO BRASIL
É interessante verificar as mudanças político-institucionais após o processo constituinte de 1987/88, analisando como se correlacionam o arranjo institucional adotado pela Constituição (CF/88) e a exequibilidade de governo (ou, ainda, da governabilidade). Para esta avaliação, podem-se observar critérios como a dispersão ou concentração do poder governamental na tomada de decisões, bem como a viabilidade da implementação de uma decisão após deliberação. 
Quanto à dispersão ou à concentração do poder governamental, é preciso verificar como agem os atores de poder em virtude do sistema de regras posto; quanto à capacidade de implementação das decisões do governo, deve-se verificar em que medidas atos e decisões dos atores são tomados no exercício daquelas regras supramencionadas. 
A assumpção do regime federalista na CF/88 como um dos corolários do Estado brasileiro (art. 1º, “A República Federativa [...]”), a confirmação, no pleito de 1993, do regime presidencialista e um sistema partidário fragmentado relacionam-se na medida em que são elementos centrais das regras postas no sistema brasileiro, compondo um arranjo de forças determinante para as relações entre os Poderes Executivo e Legislativo e ao desempenho governamental. 
Na CF/88 modificam-se as relações entre os estados e o Presidente. No federalismo, os governos locais recebem grande repasse de verbas sem que necessariamente haja uma responsabilidade correspondente, conferindo-lhes grande importância no cenário político. A democratização confundiu-se com a descentralização do poder político, fortalecendo os estados e os agentes de poder locais.
O sistema presidencialista, no qual o chefe do Executivo é eleito por votação popular, além de deter poderes legislativos constitucionalmente garantidos e cujo mandato será fixo tanto para o presidente quanto para os membros do Poder Legislativo e independentes entre si, compõe um dos elementos em análise, tendo em vista que o presidente eleito no Brasil detém muitos poderes legislativos, administrativos e distributivos, de modo a concorrer, em poderes, com o Poder legislativo. 
No sistema presidencialista conformado em 1988, o presidente detém poder de agenda, isto é, pode ditar o conteúdo e o ritmo de agenda: detém a prerrogativa do exercício de leis por meio de Medidas Provisórias, iniciativa exclusiva do orçamento e requerimento de urgência em pautas, tornando-se um sistema único face aos demais países da América Latina. 
Já o sistema partidário multifragmentado torna-se outro elemento relevante na medida em que o legislativo é composto por uma pluralidade de atores que disputam e coordenam forças entre si e ante ao presidente. O desafio é que haja unicidade em um sistema múltiplo para que as decisões possam ser tomadas e efetivamente implementadas. 
Neste ponto, é preciso argumentar que, nas análises relacionais que seguem, as primeiras consideram que o sistema partidário multifragmentado pode resultar em instabilidade, fragilidade, debilidade organizacional, baixos índices de identificação partidária, pouca participação de membros e filiados, bem como pouco enraizamento no eleitorado e propensos à indisciplina, isto é, dispersão de seus membros em votações. A terceira e quarta (representadas pelas letras c e d abaixo) constatam que, empiricamente, não há indicativo que confira indisciplina partidária e, tampouco, debilidade partidária, conforme se verá.
É possível adotar uma díade que se contraponha compondo a análise: quanto ao poder decisório, pode ser disperso ou concentrado; quanto à capacidade de decidir e implementar, pode ser baixa ou razoável. Desta forma, é possível verificar quatro posicionamentosprincipais da combinação destes elementos:
a) O Brasil é ingovernável com base em critérios institucionais básicos (conjuntura disperso/ingovernável);
b) O Brasil é ingovernável em virtude da manutenção de pauta conflitiva (concentrado/ingovernável);
c) O Brasil é governável (ou está sendo governado) tendo como eixo a concentração de poder sobre uma base institucional (disperso/governável);
d) O Brasil é governável tendo como base a concentração de poder decisório no Executivo (concentrado/governável).
As visões mais tradicionais pressupõem que há um debate conflitivo resultante da tensão entre esses elementos, que se traduziriam em ingovernabilidade, entendida como, em último caso, paralisia decisória. 
No que concerne às visões que entendem que há, no Brasil, dispersão do poder decisório e ingovernabilidade (representando a letra a), verifica-se que entendem que o país é ingovernável em razão de critérios institucionais básicos que formam o regime político. Desta forma, a governabilidade estaria fora do alcance da estrutura institucional vigente, tendo em vista que há um desenho institucional de baixa eficácia que dispersa o poder. Os elementos de governabilidade (sistema partidário, presidencialismo e federalismo) incidem como modo definidor do processo decisório, implicando em uma série de problemas. A visão poderia ser fundamentada em composições concomitantes[footnoteRef:5]: [5: Foram separadas apenas para fins didáticos.] 
i. Presidencialismo + sistema eleitoral: com um presidencialismo no qual o Executivo precisa obter respaldo parlamentar em um sistema que não oferece incentivos institucionais, não há como consolidar uma decisão, implementando-a. Além disso, o sistema eleitoral ensejaria baixa disciplina partidária, o que se traduz em dificuldades de implementação, e a adoção de um sistema de lista aberta acaba por fomentar o multipartidarismo. 
ii. Federalismo centrífugo: o federalismo reforça a dispersão do poder criado pelo sistema partidário, a partir da transferência constitucional de recursos sem responsabilidades gerando um grau incomum de descentralização que resultaria em ingovernabilidade.
iii. Federalismo + sistema eleitoral: neste sistema eleitoral multifragmentado e personalista, o federalismo não seria moderado, tendo em vista que os parlamentares buscam conservar suas bases de votos, vinculando-se mais aos seus estados do que aos partidos ou à lógica nacional.
A estrutura de poder fragmentada gera a dispersão de poder e a ingovernabilidade, de modo que as prerrogativas presidenciais (poder de agenda, citado acima) não compensam os fatores de dispersão. O presidente estaria sempre em uma coalizão informal ou, excepcionalmente, em um governo minoritário. A fragmentação partidária e o federalismo centrífugo resultariam em um gabinete heterogêneo e, consequentemente, de difícil controle.
Esta interpretação, entretanto, não é suficiente para explicar como o Brasil segue sendo governado: após 1994, há a estabilização da economia e reformas de Estado que seriam inimagináveis no marco apresentado. Desta forma, a interpretação que sustenta essa dispersão do poder que resulta em ingovernabilidade não dá conta de toda a experiência política brasileira. 
Já quanto à concentração de poder e ingovernabilidade, a hipótese b listada, permanece o entendimento que há conflito; contudo, o conflito resultaria da interação dos poderes, de modo que se tenta obter governabilidade excluindo atores de poder que, eventualmente, protestarão por sua parcela de poder e, por isso, torna-se insustentável ao longo do tempo. O presidente, dentro do cenário apresentado pela primeira visão, se vale de suas prerrogativas para que não haja paralisia decisória, isto é, para manter a governabilidade – de modo a tornar o risco de conflito mais elevado. 
As seguintes, hipóteses c e d presumem a governabilidade no sistema brasileiro. Convergem na ideia de que não há conflito estrutural insolúvel entre os poderes, além de identificar a presidência como um ator central/dominante. Isto porque o sistema presidencialista brasileiro formou-se em um regime de coalizão no qual diferentes partidos integram o Poder Executivo, de forma que há respaldo parlamentar na medida que se formam as coalizões (verifica-se, nestas correntes, que a relação entre os poderes não é necessariamente de limitação ou exclusão). 
As duas correntes distinguem-se na medida em que avaliam o uso dos instrumentos pró-ativos que o presidente tem a sua disposição: em uma, seu uso será de maneira concentrada, submetendo os atores de poderes ao poder presidencial e forçando-lhes a cooperar, e na outra o uso será de forma coordenada, de modo que há negociação entre os atores para a manutenção da governabilidade.
Quando se fala de um cenário em que há concentração de poder decisório e governabilidade (letra c na listagem acima) parte-se da verificação de que não há, no Brasil, ingovernabilidade por paralisia decisória, isto é, o Congresso não é um obstáculo tamanho que não haja produção de decisões. Verifica-se que o presidente, usando seu poder de agenda, negocia a produção de decisões a partir da concentração de poder e da cooperação forçada do Poder Legislativo.
Nesse sentido, o presidente usaria de duas frentes: sua capacidade de legislar, conferida constitucionalmente, e a regulamentação dos processos de produção legislativa no Congresso. Trata-se de uma tese de cooperação forçada, uma vez que pela fragmentação do sistema partidário não seria crível que houvesse uma unicidade de ideias, de modo que o regulamento que organiza o processo legislativo é organizado com a finalidade de evitar a paralisia decisória ou, por fim, a ingovernabilidade. 
Interessante notar que (i) a paralisia decisória ou a ingovernabilidade não se comprovam empiricamente, embora as duas primeiras teses sustentem que são indissociáveis da estrutura institucional brasileira e (ii) que mesmo a teoria em que os poderes interagem por meio de uma cooperação forçada não explica distinção dos desempenhos de estabilização e reformas nos períodos 1988-94 e após de 1994. Assim, a cooperação forçada pela centralização do poder também não parece responder completamente às questões analisadas para a compreensão das relações entre os poderes e a governabilidade. 
Já a interpretação que entende que há dispersão de poder decisório e governabilidade (hipótese d) sustenta que as prerrogativas presidenciais, até então entendidas e interpretadas como excludentes dos demais atores, na realidade são incentivos para fazer com que o poder legislativo coopere, ajustando-se ao poder de agenda do presidente. Trata-se, portanto, da obtenção da governabilidade por meio da capacidade do presidente forçar os outros atores a cooperar. Isto porque a fragmentação partidária, a despeito do que se sustentou até esta interpretação, não incute nos partidos fragilidade ou indisciplina de seus membros (ou, pelo menos, isso não se comprova): na realidade, os partidos cumprem papel relevante enquanto instituições democráticas, sendo atores de poder e veto players. 
A relação entre os poderes brasileiros seria, portanto, de dispersão do poder decisório em uma pluralidade de atores. Os líderes partidários têm efetivo poder, acompanhados por seus membros, disciplinados ao partido e não ao presidente. Os acordos estão suscetíveis, em razão do sistema multifragmentado, ao condicionamento e ao veto dos partidos – de modo que a disciplina não assegura a coalizão. A dispersão do poder é maior quanto maior o número de partidos que tenham poder efetivo no Congresso (atores de poder significativos), tendo em vista que os partidos agem como ponte entre os Poderes. 
 Por isso, o Poder Executivo negocia a formulação e implementação de suas iniciativas políticas, requerendo ou não a cooperação do executivo, considerando: (i) os poderes autônomos da presidência e sua limitação (como a eficácia das MPs e o vínculo que se estabelece em torno do uso de MPs), (ii) o poder de veto do legislativo no processo ordinário (trata-se de umarelação em que ambas as partes têm fraquezas e pontos de força que devem equilibrar-se para a manutenção da governabilidade – e têm, aparentemente, se mantido equilibradas), e (iii) a formação dos gabinetes de coalizão, que tornam a presidência um ator coletivo (de modo que o presidente encontra-se balizado por atores de poder dentro e fora da presidência). É possível constatar, desta forma, que o Poder Executivo, precisamente o presidente, mantém uma relação de negociação com o Poder Legislativo; os partidos, por outro lado, têm canais de poder e influencia, de modo que o poder não está unicamente no presidente ou nos partidos, mas na coalização formada. 
Após mais de 30 anos da Nova República é possível constatar que o Brasil é governável, deslocando o debate da relação entre os poderes para a verificação de quais regras são mantidas para que as instituições se mantenham funcionando – e, ao que sugerem os debates apresentados, a negociação logra algum êxito na manutenção das estruturas institucionais brasileiras, garantindo, ao menos, que não haja paralisia decisória (ou ingovernabilidade).