MANDADO DE SEGURANÇA

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MANDADO DE SEGURANÇA 
 
Neste tópico será estudado tanto o mandado de 
segurança individual quanto o coletivo, já que ambas 
as ações estão disciplinadas na mesma lei, qual seja, 
a Lei n. 12.016/09. 
 
HISTÓRICO 
 
O mandado de segurança individual surgiu pela 
primeira vez na Constituição de 1934, foi retirado do 
texto constitucional de 1937 e restabelecido com a 
Constituição de 1946. Persistiu na Constituição de 
1967, bem como na EC n. 1/69, até chegar à atual 
previsão na Constituição Federal de 1988. 
Para facilitar a fixação deste histórico, diz--se 
que o mandado de segurança nasceu em 1934, 
morreu em 1937, ressuscitou em 1946 e está vivo até 
hoje. 
 
LEGISLAÇÃO PERTINENTE 
 
A previsão constitucional do mandado de 
segurança pode ser identificada no art. 5, incisos 
LXIX e LXX da Magna Carta. Além disso, no âmbito 
infraconstitucional, a Lei n. 1.533/51 foi substituída 
com a promulgação da Lei n. 12.016/09. 
 
CABIMENTO 
 
Olhando para o dispositivo que consagra a ação 
no âmbito constitucional, tem-se que será cabível o 
mandado de segurança para proteger direito líquido 
e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas 
data, quando o responsável pela ilegalidade ou 
abuso de poder for uma autoridade pública, ou um 
agente de pessoa jurídica de direito privado no 
exercício de atribuições do poder público. Para uma 
melhor compreensão desse cabimento, necessário se 
faz analisá-lo em partes. Em verdade, «direito 
líquido e certo» é uma expressão que não é 
precisamente técnica. Isso porque, se o direito tivesse, 
de fato, que ser líquido e certo, isso significa que ele 
precisaria ser incontroverso. 
Nesse sentido, eventual controvérsia sobre direito 
teria a possibilidade de impedir o manejo do 
mandado de segurança. Observação: Ocorre que, 
segundo o enunciado da Súmula 625 do STF, 
controvérsia sobre direito não impede a concessão de 
mandado de segurança. 
Logo, fazendo um raciocínio inverso, já que o 
direito pode ser controverso, em tese ele pode ser 
ilíquido e incerto. Como solucionar, então, esse 
conflito? Separando a técnica da expressão literal. 
Principalmente porque são inúmeras as questões de 
concursos públicos que ainda ficam adstritas à 
literalidade da norma. 
Nesse sentido, caso apareça um questionamento 
objetivo indagando se «direito líquido e certo» é um 
dos requisitos constitucionais para a impetração de 
mandado de segurança, certamente essa afirmativa 
estará correta, embora se saiba que não atende a 
melhor técnica. 
Ao revés, se numa eventual dissertativa aparecer 
uma pergunta questionando o significado da 
expressão «direito líquido e certo», neste caso, com 
tranquilidade, você poderá registrar que nada mais 
é do que o fato que pode ser comprovado de plano, 
mediante prova documental inequívoca e pré-
constituída. Ou seja, é aquele fato que, logo quando 
do ajuizamento da ação, pode ser atestado com base 
nas provas documentais que já vão apensadas à 
petição inicial. Lembrando que se a prova 
documental estiver de posse da autoridade coatora 
ou de terceiro, este fato não impedirá o recebimento 
da ação, consoante se extrai da leitura do art. 6, § 1, 
da Lei n. 12.016/09. 
Como exemplo de entes despersonalizados é 
possível citar os órgãos públicos e as universalidades 
reconhecidas pelo direito. Quanto aos entes 
despersonalizados, é preciso pontuar que não é pelo 
fato de não possuírem personalidade jurídica que eles 
não podem ser partes de um processo. 
Fosse assim, um nascituro, que não tem 
personalidade jurídica, não poderia pleitear 
alimentos como autor da ação. Atenção: Entes 
despersonalizados, embora não tenham 
personalidade jurídica, podem ir a juízo. 
Normalmente vão como sujeito ativo, e na defesa de 
suas prerrogativas, atribuições ou competências. 
Para compreender essa situação, é preciso revisitar a 
teoria do Direito e estabelecer a distinção entre a 
capacidade de direito ou gozo, e a capacidade de 
fato ou exercício. 
A primeira é aquilo que os processualistas 
simplesmente chamam de «capacidade de ser parte». 
É a aptidão para ser parte de um processo. 
A segunda é aquilo que os processualistas 
chamam de «capacidade processual». Para o Direito 
Civil, seria a aptidão para, sozinho, se praticar os atos 
da vida civil. Já para o Direito Processual, essa 
capacidade pode ser entendida como a aptidão para, 
também sozinho, poder praticar os atos processuais, 
ou seja, atuar no processo sem a necessidade de 
representante ou assistente. 
Diante dessas colocações, o raciocínio é: para um 
sujeito poder praticar atos sozinho, ou seja, para ter 
capacidade de fato ou exercício, ele precisa ter 
capacidade civil, vale dizer, precisa ser plenamente 
capaz. Do outro lado, para o indivíduo poder ser 
parte de um processo, ou seja, para ter capacidade de 
direito ou gozo, ele precisa ter personalidade 
judiciária. 
Destarte, a conclusão a que se chega é: a 
capacidade processual está para a plena capacidade 
civil, do mesmo modo que a capacidade de ser parte 
de um processo está para a personalidade judiciária. 
Assim, órgãos públicos, por exemplo, podem 
impetrar mandado de segurança porque, muito 
embora não possuam personalidade jurídica, 
ostentam a chamada personalidade judiciária 
organização sindical, entidade de classe ou 
associação legalmente constituída e em 
funcionamento a pelo menos um ano, em defesa dos 
interesses de seus membros ou associados. Atenção: É 
importante advertir que este requisito de constituição 
ânua só se aplica às associações, não tocando os 
demais legitimados. Essa informação é muito 
cobrada em provas e concursos e, sem dúvida, pode 
voltar a aparecer. 
Além disso, caso a questão traga que partido 
político tem legitimidade para a impetração do 
mandado coletivo, sem fazer referência à 
representação no Congresso Nacional, ela estará 
equivocada. Essa é outra «pegadinha» que volta e 
meia aparece. O correto, portanto, é partido político 
com representação no Congresso Nacional. 
Ter representação no Congresso Nacional não 
significa, necessariamente, ter membros na Câmara 
dos Deputados e no Senado Federal. O entendimento 
assente é que basta pelo menos um membro em 
qualquer das casas legislativas para já se ter como 
atendido este requisito. 
Por último, conforme sinalizado no capítulo que 
tratou dos direitos individuais e coletivos, ao 
contrário da previsão do art. 5, XXI da CF, a 
impetração de mandado de segurança coletivo por 
entidade de classe em favor dos seus associados 
independe de autorização destes. Observação: Esse 
entendimento está cristalizado na Súmula 629 do STF 
e traduz a ideia de que o mandado de segurança 
coletivo não é caso de representação processual, mas 
sim de substituição processual, ou seja, o legitimado 
ativo age em nome próprio na defesa de direito ou 
interesse alheio. 
 
PASSIVA 
 
Assim como na ação de habeas corpus, compondo 
o polo passivo do mandado de segurança, é possível 
encontrar tanto pessoas públicas quanto privadas. 
Isso porque, o próprio inciso LXIX do art. 5 consagra o 
cabimento do mandamus quando o responsável pela 
ilegalidade ou pelo abuso de poder é uma autoridade 
pública, ou agente de pessoa jurídica de direito 
privado no exercício de atribuições do Poder Público 
Com o art. 1, § 1 da Lei n. 12.016/09, equiparam-
se às autoridades, para os efeitos da Lei, os 
representantes ou órgãos de partidos políticos e os 
administradores de entidades autárquicas, bem 
como os dirigentes de pessoas jurídicas ou as pessoas 
naturais no exercício de atribuições do Poder Público, 
somente no que disser respeito a essas atribuições. 
Ainda em legitimidade passiva, não devemos 
confundir a figura da autoridade coatora com a do 
réu da ação. Ilustrando, se o ato ilegal ou abusivo de 
poder foi praticado, por exemplo, pelo Secretário 
Estadual de Educação, este é consideradoa 
autoridade coatora. 
Todavia, compondo o polo passivo dessa relação 
jurídica processual, o réu, por sua vez, será o Estado-
membro da Federação. Atenção: Vale registrar que 
agora, conforme previsão do art. 6, caput da nova lei, 
é obrigatória a inclusão, na petição inicial, da 
pessoa jurídica à qual se acha vinculada a 
autoridade coatora. 
Segundo a jurisprudência mansa e pacífica do 
Superior Tribunal de Justiça, não se trata de 
litisconsórcio, afinal, a autoridade responsável pelo 
ato impugnado não é um ente distinto da pessoa 
jurídica; ao contrário, é um órgão, uma parte 
integrante dela. Atenção: Ainda com a nova lei, ao 
contrário da anterior, o art. 14, § 2, estende também 
à autoridade coatora o direito de recorrer de uma 
eventual sentença que seja contrária à posição 
adotada no ato questionado em juízo. 
Observação: Ventilando, mais uma vez, a 
jurisprudência do STJ, se a indicação errônea da 
autoridade coatora implicar alteração da parte ré, o 
juiz deverá conferir à parte oportunidade de 
emendar a inicial, extinguindo o feito sem o exame 
de mérito se o impetrante não o fizer. Todavia, no 
caso dessa indicação errônea não implicar alteração 
do polo passivo da impetração, cabe ao magistrado, 
ex officio , a correção da irregularidade, em nome do 
princípio da celeridade e economia dos atos 
processuais. 
Novamente com a jurisprudência do STJ, pela 
teoria da encampação, uma vez indicada como 
coatora autoridade hierarquicamente superior 
àquela efetivamente responsável pela prática do ato 
atacado, desnecessária a correção se o agente 
trazido ao processo assume a defesa do ato praticado 
por seu subordinado. 
Ainda a respeito da legitimidade passiva, o art. 
1, § 2 da Lei n. 12.016/09 determina que não cabe 
mandado de segurança contra os atos de gestão 
comercial praticados pelos administradores de 
empresas públicas, de sociedade de economia mista e 
de concessionárias de serviço público. 
É que essas empresas estatais, pelo texto da 
Constituição Federal, embora sejam pessoas jurídicas 
de direito privado possuidoras de um regime jurídico 
híbrido, podem tanto atuar na prestação de serviços 
públicos, quanto na exploração de atividades 
econômicas. 
 
 
 
CABIMENTO DE TUTELA PREVENTIVA 
 
Com base no art. 7, III, da Lei n. 12.016 , é cabível 
a medida liminar desde que preenchidos os requisitos 
do fumus boni iuris e do periculum in mora. 
Necessário pontuar aqui mais uma diferença 
envolvendo o mandado de segurança individual e o 
coletivo. Embora ambas as ações admitam a 
concessão de medida liminar, apenas o mandado de 
segurança individual enseja a concessão dessa 
medida sem a oitiva da outra parte. Essa 
possibilidade, portanto, não existe para o mandado 
de segurança coletivo. 
 
PREVENTIVO 
 
Será preventivo o mandado de segurança 
quando o for intentado em face de uma ameaça de 
ilegalidade ou abuso de poder que coloque em risco 
direito líquido e certo do impetrante. 
 
REPRESSIVO 
 
Por outro lado, será repressivo o mandado de 
segurança quando se estiver diante de uma 
ilegalidade ou abuso de poder já praticado, que 
tenha violado direito líquido e certo do indivíduo. 
Nesse caso, confirmando previsão da lei anterior, 
a Lei n. 12.016/09 prevê, em seu art. 23, que o direito 
de requerer mandado de segurança será extinto 
quando decorridos cento e vinte dias contados da 
ciência do ato impugnado pelo interessado. Registre-
se que esse prazo tem natureza decadencial. 
 
Referência Bibliográfica: 
BATISTA, Tatiana dos Santos e NÁPOLI, Edem Direito 
Constitucional; 2ª edição; Brasilia; CP Iuris; 2021.