Apostila Direito Administrativo

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PRINCÍPIOS DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
I. PRINCÍPIOS EXPRESSOS 
1. Princípio da Legalidade 
Significa que toda e qualquer atividade administrativa deve ser 
autorizada por lei. Não o sendo, a atividade é ilícita. 
Implica subordinação completa do administrador à lei. 
Hely Lopes Meirelles: “Enquanto os indivíduos no campo privado 
podem fazer tudo o que a lei não veda, o administrador público só pode atuar onde 
a lei autoriza”. 
Observação: Na discricionariedade, a Administração Pública atua na brecha que a lei 
permite. A lei deixa a Administração tomar a melhor conduta. 
2. Princípio da Impessoalidade 
Objetiva a igualdade de tratamento que a Administração deve 
dispensar aos administrados que se encontrem em idêntica situação jurídica. A 
Administração deve se voltar exclusivamente para o interesse público. 
Deve-se atender ao interesse público e não a interesses pessoais / 
particulares. Ex.: Remoção de ofício com intuito de punir (perseguição profissional): 
caracteriza desvio de finalidade. 
Os atos não serão imputados aos agentes que os praticam, mas ao 
órgão ou entidade em nome do qual ele atua. 
Art. 37, § 6°: “As pessoas jurídicas de direito público e de direito 
privado que prestam serviço público responderão pelos danos que seus agentes 
cometerem, assegurado o direito de regresso. 
Art. 37, § 1°: “...não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que 
caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos”. 
Ex.: Esta é mais uma obra do prefeito Eduardo Paes. ERRADO! A obra é 
da prefeitura! 
 
 
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3. Princípio da Moralidade 
Conjunto de regras tiradas da disciplina interior da Administração. Nem 
tudo que é legal, é moral. Decorre do decoro, da ética, da boa-fé. Impõe que o 
administrador público não dispense os preceitos éticos que devem estar presentes 
em sua conduta. Deve não só averiguar os critérios de conveniência, oportunidade e 
justiça em suas ações, mas também distinguir o que é honesto do que é desonesto. 
Atos de Improbidade: dano ao erário, enriquecimento ilícito e atentado 
contra os princípios. 
Os atos de improbidade administrativa importarão em: 
• Suspensão dos direitos políticos; 
• Perda da função pública; 
• Indisponibilidade de bens; 
• Ressarcimento ao erário; 
• Sem prejuízo da ação penal cabível 
4. Princípio da Publicidade 
Indica que os atos da Administração devem merecer a mais ampla 
divulgação possível entre os administrados, e isso porque constitui fundamento de 
princípio propiciar-lhes a possibilidade de controlar a legitimidade da conduta dos 
agentes administrativos. Só com a transparência dessa conduta é que os indivíduos 
poderão aquilatar a legalidade ou não dos atos e o grau de eficiência de que se 
revestem. 
Visa à transparência dos atos públicos. DO é um importante 
instrumento, mas não é o único. 
Publicidade (visa dar transparência aos atos públicos) ≠ Publicação 
(formalidade de tornar público no DO). Logo, é possível publicidade sem publicação. 
Este princípio pode ser excepcionado quando o sigilo for indispensável 
à Administração. 
 
 
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5. Princípio da Eficiência 
A Administração Pública tem que ser eficiente. De todos os princípios, 
foi o último a se tornar expresso. Não foi o último a ser criado. 
Com a EC 19/98 (conhecida como Reforma Administrativa e passa o 
estágio probatório de 2 para 3 anos), o princípio da eficiência tornou-se expresso. O 
Poder Público, quanto a sua satisfação à sociedade, tem que ser eficiente. 
Palavras que fazem alusão ao principio da eficiência: rapidez, perfeição, 
rendimento funcional, presteza, celeridade... 
A eficiência não está apenas na execução. Está envolvida também no 
planejamento. Um asilo construído numa cidade com população jovem não mostra 
um bom planejamento e fere o princípio da eficiência. 
O objetivo é a obtenção de resultados favoráveis à coletividade. 
O servidor público é periodicamente avaliado – extrair o máximo 
possível para atender as expectativas da Administração (Avaliação Periódica de 
Desempenho). 
O Estado tem responsabilidade civil em seus atos comissivos (quando 
comete a conduta), mas também tem responsabilidade civil pela omissão, como, por 
exemplo, sabendo da incidência de muitos raios numa região, não instala um pára-
raios na escola. Ou seja, o Estado, não tomou as medidas cabíveis. 
 
II. PRINCÍPIOS IMPLÍCITOS / TÁCITOS 
1. Princípio da Isonomia = Igualdade 
O fundamento constitucional é que todos são iguais perante à lei sem 
distinção de qualquer natureza. 
Lembrando que não podemos dizer que o tratamento deve ser igual 
para todos. Devemos tratar os iguais como iguais e os desiguais como desiguais, na 
medida da sua desigualdade. 
No concurso público, por exemplo, o título é uma das fases. No 
entanto, só passa por essa fase quem foi aprovado na fase de provas (que foi igual 
para todos), dando igualdade de condições. 
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Isonomia e impessoalidade são diferentes, mas quando atua sem 
atender o próprio interesse visa atender o Princípio da Isonomia. 
2. Princípio da Razoabilidade e Proporcionalidade 
Por não ter lei para tudo, a Administração Pública tem certa liberdade 
para atuar (nos atos discricionários). Tem que observar a adequação da prática ao 
fim que se destina. Indica uma adequação entre meios e fins. 
Proporcionalidade não é a mesma coisa que razoabilidade. 
Uma doutrina diz que a proporcionalidade é mais genérica que a 
razoabilidade (corrente minoritária). 
A corrente majoritária defende justamente o contrário: a 
proporcionalidade é mais específica que a razoabilidade. 
Para que haja a proporcionalidade (em sentido amplo), precisa-se de 
três elementos: 
• Adequação: meio e fim; 
• Necessidade: compatibilidade com o que necessita; 
• Proporcionalidade (em sentido estrito): elo entre adequação e a necessidade 
A proporcionalidade está atrelada ao princípio da razoabilidade. 
Na CF, art. 39, § 3°: “A lei pode estabelecer requisitos diferenciados de 
admissão quando a natureza do cargo o exigir”. 
Não seria razoável a exigência de altura mínima para técnico judiciário 
do TJ. No entanto, é inerente ao cargo de policial, sendo, nesta hipótese, razoável. 
O mesmo para requisitos como o sexo. Uma penitenciária feminina 
deve ter como requisito para ser agente penitenciário ser do sexo feminino. 
Quando a exigência não é razoável, cabe ao MP (fiscal da lei) impetrar 
com a ação civil pública (controle judicial) – edital é impugnado. 
3. Princípio da Supremacia do Interesse Público 
No Direito Público, acontece a desigualdade jurídica. Visa o bem 
comum porque havendo conflito de interesses entre o que atende ao particular e o 
que atender ao interesse público, predomina o interesse público. 
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Ex.: Desapropriação é uma intervenção do Estado. Acontece nos casos 
de necessidade pública, utilidade pública ou interesse social. A indenização é prévia, 
justa e em dinheiro. 
Na expropriação, não tem indenização. É punição. Também denota a 
supremacia do interesse público. 
Um outro exemplo da supremacia do interesse público é a requisição 
administrativa. Em caso de iminente perigo público, policiais podem pegar o carro 
para uma perseguição. Haverá indenização ulterior se houver dano. 
4. Princípio da Continuidade do Serviço Público 
O serviço público é prestado pelo Estado diretamente ou por delegação 
e que visa satisfazer as necessidades coletivas. 
Nem sempre que é interrompido o serviço, considera-se violado este 
princípio. Por exemplo, se a Light informar aos usuários interrupção de energia 
elétrica para modernização da rede, não estará violando o princípio, pois teve prévio 
aviso e houve uma justificativa da interrupção. 
Também na viola quando o serviço é interrompido por inadimplência 
do usuário. Mas atenção! Deve-se observar o princípio da razoabilidade. Se tiver 
uma criança que vive com ajuda de um respirador na casa do inadimplente, não 
corta. 
O mesmo raciocínioserve para o não-corte de energia elétrica da 
Supervia que deve milhões, pois quem seria prejudicada seria a população. 
 
 
 
 
 
 
 
 
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O art. 6° da lei 8987/95 aponta requisitos para a adequação dos 
serviços públicos. São eles: 
 
Segurança 
Permanência 
Modicidade 
Generalidade SUPER POLICIAL MILITAR GRACE 
Regularidade 
Atualidade 
Cortesia 
Eficiência 
 
Entendimento do STF: o direito de greve do servidor público, na 
ausência de lei específica, deve ser realizado no que couber na lei do trabalhador 
privado. 
Obs.: Não é proibido, mas não é razoável um servidor da segurança 
pública fazer greve. 
Tem que ser garantida a continuidade do serviço público. Quando os 
Correios fizeram greve, o STF determinou que 50% do seu efetivo voltasse a 
trabalhar. 
5. Princípio da Autotutela 
Para o desempenho de suas funções, a Administração Pública atos 
administrativos com finalidade pública. No entanto, estes mesmos atos podem ser 
revistos (percepção da irregularidade e reconhecimento do erro). 
A autotutela possibilita a revisão dos atos (controle interno). São duas 
as formas de extinção dos atos administrativos: 
• Anulação: ato nasce com vício (irregular) – enquanto não for declarada a 
nulidade, continua produzindo efeitos (presunção de legitimidade). Quando 
for declarada a nulidade, não haverá respeito ao direito adquirido pois os 
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efeitos passados decorreram de um ato ilícito = efeito retroativo (retroage à 
data de elaboração do ato) / Efeito Ex Tunc. 
• Revogação: não é mais conveniente e nem é mais oportuno (conveniência e 
oportunidade). O ato nasceu legal, foi legal enquanto estava vigente, mas 
agora não é mais conveniente / oportuno. A extinção do ato respeita direitos 
adquiridos. Não retroage (Efeito Ex Nunc). 
Tanto a anulação quanto a revogação, quando feitas pela própria 
Administração, derivam do princípio da autotutela. 
Na anulação, o Poder Judiciário também pode anular um ato, mas não 
deriva do princípio da autotutela. 
Já o Poder Judiciário não pode revogar um ato: o controle do mérito 
cabe à própria estrutura. 
6. Princípio da Motivação 
É a exposição dos motivos. É a indicação dos motivos. Motivo é um 
elemento do ato (é a causa que leva uma pessoa a fazer alguma coisa). 
Motivo ≠ Motivação 
Em regra geral, o ato tem que ser motivado. Se a Administração pratica 
algum ato que afeta o direito de alguém, precisa de justificativa. 
Exceção: Exoneração é livre. Não precisa de motivação, mas se houver 
motivação, necessariamente, precisa ser verdadeira. Caso contrário, esse ato é ilegal 
e deve ser anulado. 
Os motivos são determinantes para a validade do ato (Teoria dos 
Motivos Determinantes): uma vez alegado o motivo, este fica atrelado ao ato. 
Atos que precisam de motivação (art. 48 da Lei 5427/09): 
Art. 48: As decisões proferidas em processo administrativo deverão ser motivadas, 
com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando: 
I. neguem, limitem, modifiquem ou extingam direitos; 
II. imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; 
III. dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório; 
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IV. julguem recursos administrativos; 
V. decorram de reexame de ofício; 
VI. deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão, ou discrepem de 
pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais; 
VII. importem em anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato 
administrativo; 
VIII. acatem ou recusem a produção de provas requeridas pelos interessados; 
IX. tenham conteúdo decisório relevante; 
X. extingam o processo. 
§ 1º A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em 
declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, 
informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato 
e deverão compor a instrução do processo. 
§ 2º Na solução de vários assuntos da mesma natureza, poderão ser utilizados 
recursos de tecnologia que reproduzam os fundamentos das decisões, desde que 
este procedimento não prejudique direito ou garantia dos interessados e 
individualize o caso que se está decidindo. 
§ 3º A motivação das decisões de órgãos colegiados e comissões, proferidas 
oralmente, constará da respectiva ata, de acórdão ou de termo escrito. 
7. Princípio da Segurança Jurídica 
Resguarda a imutabilidade de uma situação anterior. Tem a ver com o 
direito adquirido. 
Art. 5°, XXXVI: A lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico 
perfeito e a coisa julgada. 
A Administração pode mudar a interpretação de uma norma, mas não 
pode usar essa nova interpretação para o passado, seja ela mais benéfica ou não. 
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Quando o ato é ilegal e envolve terceiros de boa-fé, o direito de anular 
decai para 5 anos. 
7.1. Princípio da Proteção à Confiança Legítima 
Subprincípio da segurança jurídica. Envolve aspectos subjetivos. O 
terceiro de boa fé parte da premissa que encontra legalidade na Administração 
Pública. 
8. Princípio da Indisponibilidade 
Os bens e interesses públicos não pertencem à Administração nem a 
seus agentes. Cabe-lhes apenas geri-los, conserva-los e por eles velar em prol da 
coletividade, esta sim a verdadeira titular dos direitos e interesses públicos. 
9. Princípio da Precaução 
Em caso de risco de danos graves e degradação ambientais, medidas 
preventivas devem ser adotadas de imediato, ainda que não haja certeza científica 
absoluta, fator este que não pode justificar eventual procrastinação das 
providências protetivas. A solução deve ser favorável ao ambiente e não ao lucro 
imediato. 
10. Princípio da Especialidade 
As entidades estatais não podem abandonar, alterar ou modificar os 
objetivos para os quais foram constituídas. 
11. Princípio da Presunção de Legitimidade, de Legalidade e de Veracidade 
Para concretizar o interesse público que norteia a atuação da 
Administração, suas decisões são dotadas do atributo da presunção de legitimidade 
e de legalidade, tornando-se presumivelmente verdadeiras quanto aos fatos e 
adequadas quanto à legalidade. 
 
 
 
 
 
 
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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA 
 
I. Introdução 
1. Poderes e Funções. A Função Administrativa 
O Estado é unidade personalizada formada por 4 elementos: povo, 
território, governo soberano e finalidade. 
Possui as seguintes funções: 
• Função legislativa: elabora leis; 
• Função jurisdicional: aplica a lei; 
• Função administrativa: administra a máquina pública 
Na organização político-administrativa da República, são três os 
Poderes políticos instituídos pela Constituição: Executivo, Legislativo e Judiciário. A 
tripartição dos Poderes abrange também os Estados-membros, mas nos Municípios 
vigora a bipartição dos Poderes, porque em sua estrutura orgânica se apresentam 
apenas o Executivo e o Legislativo. 
Tripartição dos Poderes: Legislativo, Judiciário e Executivo – são 
independentes e harmônicos entre si. Cada Poder atua de maneira independente, 
Porém, da doutrina internacional, foi extraída a doutrina “checks and balances” ou 
“sistema de freios e contrapesos”, o que significa uma atuação equilibrada: fixa 
entre os Poderes um sistema pautado no equilíbrio. Não existe hierarquia entre os 
Poderes e um Poder pode atuar sobre o outro (ex.: um ato da Adm. Pública pode ser 
anulado pelo Poder Judiciário, se tiver algum vício). 
Tipicamente, 
• Poder Legislativo: Elaboração de leis; 
• Poder Judiciário: Dizer o Direito – aplica a lei aos casos concretos; 
• Poder Executivo: Função administrativa 
 
 
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Atipicamente, 
• O Poder Legislativo desempenha função jurisdicional (julga crimes de 
responsabilidade) e administrativa (administra a própria estrutura); 
• O Poder Judiciário desempenha funções administrativa (quando, por exemplo, 
um servidor do TJ pede férias) e legislativa (elaboração do regimento interno); 
• Já o Executivo desempenha a função legislativa (elaboração do seu regimentointerno), mas não desempenha função jurisdicional, pois até mesmo a 
demissão de um servidor pode ser reparada no Poder Judiciário, ou seja, essa 
demissão não tem natureza definitiva – A lei não excluirá da apreciação do 
Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito: Princípio da Inafastabilidade da 
Jurisdição ou Princípio da Inevitabilidade do Controle Jurisdicional. 
2. Administração Pública 
A expressão Administração Pública admite mais de um sentido: No 
sentido objetivo, exprime a idéia de atividade, tarefa, ação, enfim, a própria função 
administrativa, constituindo-se como o alvo que o governo quer alcançar. No 
sentido subjetivo, a expressão indica o universo de órgãos e pessoas que 
desempenham a mesma função. 
3. Organização Administrativa: Centralização e Descentralização 
A organização administrativa resulta de um conjunto de normas 
jurídicas que regem a competência, as relações hierárquicas, a situação jurídica, as 
formas de atuação e controle dos órgãos e pessoas, no exercício da função 
administrativa. Como o Estado atua por meio de órgãos, agentes e pessoas jurídicas, 
sua organização se calca em três situações fundamentais: a centralização, a 
descentralização e a desconcentração. 
A centralização é a situação em que o Estado executa suas tarefas 
diretamente, ou seja, por intermédio de inúmeros órgãos e agentes administrativos 
que compõem sua estrutura funcional. Pela descentralização, ele o faz 
indiretamente, isto é, delega a atividade a outras entidades. Na desconcentração, 
desmembra órgãos para propiciar melhoria na sua organização estrutural. 
 
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II. Administração Direta 
A Administração Pública é, ao mesmo tempo, a titular e a executora do 
serviço público. 
A Administração Direta do Estado desempenha atividade centralizada 
exercida pelo Estado diretamente. 
A Administração Direta abrange todos os órgãos dos Poderes políticos 
das pessoas federativas cuja competência seja a de exercer a atividade 
administrativa, e isso porque, embora sejam estruturas autônomas, os Poderes se 
incluem nessas pessoas e estão imbuídos da necessidade de atuarem 
centralizadamente por meio de seus órgãos e agentes. 
III. Administração Indireta 
Art. 37, XIX, CF: Somente por lei específica poderá ser criada autarquia 
e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de 
fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua 
atuação. 
Administração Indireta do Estado é o conjunto de pessoas 
administrativas que, vinculadas (não estão subordinadas) à respectiva 
Administração Direta, têm o objetivo de desempenhar as atividades administrativas 
de forma descentralizada. 
O grande e fundamental objetivo da Administração Indireta do Estado é 
a execução de algumas tarefas de seu interesse por outras pessoas jurídicas. 
Quando não pretende executar determinada atividade através de seus próprios 
órgãos, o Poder Público transfere a sua titularidade ou a mera execução a outras 
entidades, surgindo, então, o fenômeno da delegação. 
A Administração Indireta se compõe de pessoas jurídicas, também 
denominadas entidades. 
 
 
 
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A Administração Indireta compreende as seguintes categorias de 
entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: 
a) Autarquias; 
b) Empresas Públicas; 
c) Sociedades de Economia Mista; 
d) Fundações Públicas 
Todos os princípios administrativos de caráter genérico incidem sobre a 
Administração Indireta. Porém, há três postulados que merecem destaque porque 
dizem respeito particularmente à administração indireta. 
• Princípio da Reserva Legal: todas as pessoas integrantes da 
Administração Indireta de qualquer dos Poderes, seja qual for a esfera 
federativa a que estejam vinculadas, só podem ser instituídas por lei: 
Somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a 
instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de 
fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as 
áreas de sua atuação. 
O Princípio da Reserva Legal se aplica também à hipótese de instituição 
de pessoas subsidiárias das empresas públicas e sociedades de economia mista. A 
exigência tem por fim evitar que, uma vez criadas as entidades primárias, possam 
elas, abusivamente, instituir, a seu exclusivo critério, esse tipo de pessoa de 
natureza derivada, com o risco de ficarem sem qualquer tipo de controle e de 
provocarem dispêndio para o erário público. Desse modo, só se torna possível criar 
tais pessoas subsidiárias se também houver lei autorizadora, tal como acontece com 
as entidades primárias. 
Porém, nada impede que a lei instituidora da entidade primária, ou lei 
subseqüente, já preveja a instituição de futuras subsidiárias. 
 
• Princípio da Especialidade: aponta para a absoluta necessidade de ser 
expressamente consignada na lei a atividade a ser exercida, 
descentralizadamente, pela entidade da Administração Indireta. Em 
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outras palavras, nenhuma dessas entidades podem ser instituídas com 
finalidades genéricas, ou seja, sem que se defina na lei o objeto preciso 
da sua atuação. Estas só podem atuar, só podem despender seus 
recursos nos estritos limites determinados pelos fins específicos para os 
quais foram criadas. 
• Princípio do Controle / Tutela Administrativa: controle é o conjunto de 
meios através dos quais pode ser exercida função de natureza 
fiscalizatória sobre determinado órgão ou pessoa administrativa. Dizer-
se que órgão ou entidade estarão sujeitos a controle significa constatar 
que só podem eles atuar dentro de determinados parâmetros, ou seja, 
nunca podem agir com liberdade integral. 
O controle funda-se no fato normalmente conhecido como relação de 
vinculação, através do qual se pode averbar que toda pessoa da 
Administração Indireta é vinculada a determinado órgão da respectiva 
Administração Direta. São todas entidades vinculadas. A observação é 
feita para o fim de distinguir-se a relação de vinculação, fixada entre 
pessoas, e a relação de subordinação, apropriada para o controle entre 
órgãos internos das pessoas administrativas. 
 
IV. Autarquias 
Pessoa jurídica de direito público, integrante da Administração Indireta, 
criada por lei para desempenhar funções que despidas de caráter econômico, sejam 
próprias e típicas do Estado. O Estado, quando cria autarquias, visa atribuir-lhes 
algumas funções que merecem ser executadas de forma descentralizada. 
 
1. Autarquias Institucionais e Territoriais 
As autarquias territoriais correspondem aos nossos territórios, entes 
despidos de autonomia, que executam, por delegação, algumas funções próprias do 
Estado. 
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As autarquias institucionais nascem como pessoas jurídicas criadas pelo 
Estado para se desincumbirem de tarefas para as quais a lei as destinou. Apenas as 
autarquias institucionais integram a Administração Indireta do Estado, e este, 
através delas e das demais pessoas vinculadas, buscará alcançar os objetivos e as 
diretrizes administrativas previamente traçados. 
2. Personalidade Jurídica 
Serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, 
patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da administração 
pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e 
financeira descentralizada. 
3. Criação, Organização e Extinção 
Devem ser criadas e extintas por lei. A lei de criação da autarquia deve 
ser de iniciativa privativa do Chefe do Executivo. 
A organização das autarquias é delineada através de ato administrativo, 
normalmente decreto do Chefe do Executivo. No ato de organização, são fixadas as 
regras atinentes ao funcionamento da autarquia, aos órgãos componentes e à sua 
competência administrativa, ao procedimento interno e a outros aspectos ligados 
efetivamente à atuação da entidade autárquica. 
4. Objeto 
Execução de serviços públicos de natureza social e de atividades 
administrativas,com a exclusão de serviços e atividades de cunho econômico e 
mercantil, estes adequado a outras pessoas administrativas, como as sociedades de 
economia mista e as empresas públicas. 
 
5. Classificação 
Quanto ao nível federativo, cada uma das pessoas federativas tem 
competência para instituir suas próprias autarquias, que ficarão vinculadas à 
respectiva Administração Direta. Todavia, não são admissíveis autarquias 
interestaduais ou intermunicipais. Se há interesse de Estados e de Municípios para 
executar serviços comuns, devem os interessados, por si mesmos ou por pessoas 
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descentralizadas, como é o caso das autarquias, celebrar convênios ou consórcios 
administrativos, constituindo essa forma de cooperação a gestão associada. Esta é 
que deve ser a solução, e não a criação de autarquia única para interesse de 
diversos entes. Cada pessoa descentralizada é vinculada apenas ao ente federativo 
responsável por sua instituição. 
Quanto ao regime jurídico, admite-se a classificação de dois grupos de 
autarquias: a) autarquias comuns (ou de regime comum); b) autarquias especiais (ou 
de regime especial). As primeiras estariam sujeitas a uma disciplina jurídica sem 
qualquer especificidade, ao passo que as últimas seriam regidas por disciplina 
específica, cuja característica seria a de atribuir prerrogativas especiais e 
diferenciadas a certas autarquias. 
Quais os elementos definidores das autarquias de regime especial? 
Poder normativo técnico, autonomia decisória, independência administrativa e 
autonomia econômico-financeira. 
Os conflitos administrativos, inclusive os que envolvem as entidades 
sob seu controle, se desencadeiam e se dirimem através dos próprios órgãos da 
autarquia. Em outras palavras, o poder revisional exaure-se no âmbito interno, 
sendo inviável juridicamente eventual recurso dirigido a órgãos ou autoridades da 
pessoa federativa à qual está vinculada a autarquia. 
No caso de irresignação contra decisão administrativa final, firmada 
pela instância máxima da entidade, deve o interessado buscar no Judiciário a 
satisfação do seu interesse. 
Alguns de seus dirigentes têm investidura a termo, ou seja, são 
nomeados para prazo determinado fixado na lei, não ficando à mercê de critério 
político do Ministério supervisor, nem da usual e condenável prática da 
descontinuidade administrativa, tão prejudicial às metas que as instituições buscam 
alcançar. Assim, têm eles alguma estabilidade em seus cargos, sobretudo porque 
são nomeados pelo Presidente da República, mas sua investidura depende de 
aprovação do Senado Federal. As autarquias têm recursos próprios e recebem 
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dotações orçamentárias para gestão por seus próprios órgãos, visando aos fins a 
que a lei as destinou. 
6. Patrimônio 
Os bens das autarquias são considerados como bens públicos: abrigam 
os mesmos meios de proteção atribuídos aos bens públicos em geral, destacando-se 
entre eles a impenhorabilidade e a imprescritibilidade. Não é livre para o 
administrador autárquico a alienação, como ocorre com os bens públicos, em geral. 
É necessário que o administrador obedeça às regras legais reguladoras. 
7. Pessoal 
As autarquias devem adotar o mesmo regime estabelecido para os 
servidores da Administração Direta. 
8. Foro dos Litígios Judiciais 
As autarquias federais,nos litígios comuns, sendo autoras, rés, 
assistentes ou oponentes, têm suas causas processadas e julgadas na Justiça 
Federal. 
Nas causas em que litigam usuários-consumidores e concessionárias de 
serviços públicos, intervindo agência reguladora (que é autarquia federal) na 
qualidade de litisconsorte passiva necessária, assistente ou opoente, a competência 
para processar e julgar o feito é da Justiça Federal. Não havendo esse tipo de 
intervenção, o foro será o da Justiça Estadual. 
Há a previsão de foro específico para as causas relativas à falência, a 
acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e do Trabalho. Assim, se uma 
autarquia federal, por exemplo, tem crédito para com empresa privada com falência 
decretada, sua habilitação e postulações deverão ser promovidas no juízo 
falimentar, que se situa dentro da organização da Justiça Estadual. 
Quanto às autarquias estaduais e municipais, os processos em que 
figuram como partes ou intervenientes terão seu curso na Justiça Estadual comum, 
sendo o juízo indicado pelas disposições da lei estadual de divisão e organização 
judiciárias. Nas comarcas maiores, haverá decerto varas próprias de competência 
fazendária, nelas tramitando os processos de interesse de autarquias; nas menores, 
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porém, em que, por exemplo, haja um único juízo, é neste que correrá ação 
intentada contra autarquia municipal. 
Em relação aos litígios trabalhistas, sendo estatutário, o litígio classifica-
se como de natureza comum, de modo que eventuais demandas devem ser 
processadas e julgadas nos juízos fazendários, os mesmos, aliás, onde tramitam os 
litígios de natureza estatutária dos servidores da Administração Direta (Justiça 
Federal ou Estadual, conforme o caso). Se o contrário, o litígio decorrer de contrato 
de trabalho firmado entre a autarquia e o funcionário, terá ele a natureza de litígio 
trabalhista (em sentido estrito), devendo ser solvido na Justiça do Trabalho, seja 
federal, estadual ou municipal a autarquia. 
9. Responsabilidade Civil 
Consagra a teoria da responsabilidade objetiva do Estado, ou seja, 
aquela que independe da investigação sobre a culpa na conduta do agente. Significa 
dizer que se um fato administrativo originário de uma autarquia provocar prejuízos 
a terceiro, mesmo que não se identifique culpa individual do agente autárquico, tem 
o prejudicado direito à reparação dos prejuízos, resultado da responsabilidade civil 
objetiva da autarquia. 
A autarquia pode exercer o direito de regresso contra o servidor que 
diretamente provocou o dano, mas a responsabilidade civil deste só se configurará 
se houver a comprovação de que agiu com dolo ou culpa. 
10. Prerrogativas Autárquicas 
• Imunidade tributária: veda a instituição de impostos sobre o patrimônio, a 
renda e os serviços das autarquias, desde que vinculados a suas finalidades 
essenciais ou às que delas decorram; 
• Impenhorabilidade de seus bens e de suas rendas: não pode ser usado o 
instrumento coercitivo da penhora como garantia do credor. A garantia se 
estabelece, como regra, pelo sistema de precatórios judiciais, e a execução 
obedece a regras próprias da legislação processual; 
• Imprescritibilidade de seus bens: caracterizando-se como bens públicos, não 
podendo eles serem adquiridos por terceiros através de usucapião; 
 19 
• Prescrição qüinqüenal: dívidas e direitos em favor de terceiros contra 
autarquias prescrevem em cinco anos. Significa que, se alguém tem crédito 
contra autarquia, deve promover a cobrança nesse prazo, sob pena de 
prescrever seu direito de aciona-la; 
• Créditos sujeitos à execução fiscal: os créditos autárquicos são inscritos como 
dívida ativa e podem ser cobrados pelo processo especial das execuções 
fiscais, tal como os créditos da União, Estados e Municípios. 
A autarquia se considera como fazenda pública, razão por que nos 
processos em que é parte tem prazo em quádruplo para contestar e em dobro para 
recorrer. 
Estão sujeitas ao duplo grau de jurisdição, só produzindo efeito após 
confirmação pelo Tribunal, as sentenças proferidas contra autarquias e as que 
julgarem procedentes embargos à execução de dívida ativa promovida pela Fazenda 
Pública. 
11. Agências Autárquicas Reguladoras e Executivas 
O objetivo institucional consiste na função de controle de pessoas 
privadas incumbidas da prestação de serviços públicos, em regra sob a forma de 
concessão ou permissão, e também na de intervenção estatal no domínio 
econômico, quando necessário para evitar abusos nesse campo, perpetrados por 
pessoas da iniciativa privada. 
Em função dessa diversidadede objetivos, pode-se dizer que as 
agências autárquicas se dividem em agências reguladoras, com função básica de 
controle e fiscalização, e as agências executivas, mais apropriadas para a execução 
efetiva de certas atividades administrativas típicas de Estado. 
A essas autarquias reguladoras foi atribuída a função principal de 
controlar, em toda a sua extensão, a prestação dos serviços públicos e o exercício de 
atividades econômicas, bem como a própria atuação das pessoas privadas que 
passaram a executa-los, inclusive impondo sua adequação aos fins colimados pelo 
Governo e às estratégias econômicas e administrativas que inspiraram o processo 
de desestatização. 
 20 
A base de atuação das agências executivas é a operacionalidade, ou 
seja, visam à efetiva execução e implementação da atividade descentralizada. 
Poderá qualificar como agência executiva, desde que tenham plano 
estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento e; 
tenham celebrado contrato de gestão com o Ministério supervisor. A tais agências, a 
lei assegura autonomia de gestão e a disponibilidade de recursos orçamentários e 
financeiros para que possam cumprir suas metas e seus objetivos institucionais. 
Observe-se por fim que as agências executivas não se configuram como categoria 
nova de pessoas administrativas; a expressão corresponde apenas a uma 
qualificação (ou título) atribuída a autarquias ou fundações governamentais. 
 
V. Fundações Públicas 
Entidades dotadas de personalidade jurídica de direito privado, sem 
fins lucrativos, criadas em virtude de autorização legislativa para o desenvolvimento 
de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, 
com autonomia administrativa e patrimônio gerido pelos respectivos órgãos de 
direção. 
Diverge a doutrina sobre ser possível a instituição, pelo Estado, de 
fundações sob o regime de direito público, sustentando os críticos que somente são 
admitidas as regidas pelo direito privado. 
A doutrina, no entanto, reconhece ser possível a instituição de 
fundação de direito público e fundação de direito privado pelo Estado, ainda que, a 
rigor, deveriam ser sempre dotadas de personalidade jurídica própria do direito 
privado constituídas na forma da legislação civil. Há normas constitucionais que 
expressam a possibilidade de instituição, mas obrigam a prévia autorização 
legislativa (como ocorre para as empresas públicas e sociedades de economia 
mista). Sendo o regime jurídico de direito privado, a instituição dependerá também 
do registro da escritura pública no Registro de Pessoas Jurídicas e o regime jurídico 
prevalecente será o do direito privado. 
 21 
As fundações destinam-se, basicamente, às atividades administrativas, 
não-lucrativas e atípicas, sendo criadas por lei específica e organizadas por decreto. 
Submetem-se a regime idêntico ao das autarquias quando atribuída personalidade 
jurídica de direito público. Respondem por danos que venham causar a terceiros e 
por obrigações assumidas. 
A entidade estatal que as criou responderá por suas obrigações na 
hipótese de extinção e de incorporação de seu patrimônio. Se prestadoras de 
serviço público, após exaurido o seu patrimônio, passa e responder a entidade 
estatal; se instituídas pelo regime do direito privado e não prestadoras de serviços 
públicos, a entidade a que se vinculam não responderá, ou seja, responde a própria 
Fundação até o limite de seu patrimônio. A fiscalização das fundações é feita pelo 
Ministério Público do Estado onde situadas. 
Aplicam-se às fundações todas as características das autarquias. Assim, 
os mecanismos de controle, as contratações de pessoal, o limite de gastos e as 
licitações devem obediência às normas legais aplicáveis à Administração Direta. 
DIREITO PÚBLICO 
PRIMEIRO PASSO: Uma Lei Complementar para cada Ente Federativo 
define a área de atuação (saúde, educação, desporto...). OBS: Não é uma LC para 
cada Fundação. É UMA LC definindo a área de atuação; 
SEGUNDO PASSO: Uma lei específica autoriza a criação para cada 
fundação pública 
DIREITO PRIVADO 
TERCEIRO PASSO: O Estatuto da Fundação será registrado no cartório. 
 
VI. Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista 
Empresa Pública é entidade dotada de personalidade jurídica de direito 
privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo do Estado, criada por lei para a 
exploração de atividade econômica, podendo revestir-se de qualquer das formas 
admitidas em direito. 
 22 
Sociedade de economia mista é entidade dotada de personalidade 
jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, 
sob a forma de sociedade anônima. 
A exploração de atividade econômica pelo Estado é excepcional e 
exercida em caráter suplementar, desde que necessária aos imperativos da 
segurança nacional ou a relevante interesse coletivo. Não se admite outra forma de 
exploração que não seja a de caráter suplementar, porque a ordem econômica é 
fundada na livre iniciativa, tendo por princípios a livre iniciativa, a propriedade 
privada e a livre concorrência. 
1. Criação e Organização 
Somente podem ser criadas por autorização legislativa de iniciativa do 
Chefe do Executivo. A lei não cria; autoriza a criação que seguirá o modelo imposto 
pelo direito privado. 
2. Patrimônio 
O patrimônio inicial será constituído de recursos oriundos do Poder 
Público ou com a concorrência de recursos públicos e privados, conforme adote o 
modelo de empresa pública ou de sociedade de economia mista, respectivamente. 
O STF já decidiu que o patrimônio deve ser considerado privado. 
3. Objeto Social 
Podem ser constituídas para a prestação de serviços públicos ou para a 
exploração de atividade econômica. As exploradoras de atividade econômica só são 
admitidas quando houver imperiosidade (relevante interesse coletivo ou forem 
necessários aos imperativos da segurança nacional), sujeitando-se ao regime das 
empresas privadas, muito embora incidentes também normas de direito público 
(controle estatal, aplicação dos princípios básicos). 
4. Contratos 
Sujeitam-se ao dever de licitar, podendo o procedimento licitatório 
estar regulado em estatuto próprio (quando exploradoras de atividade econômica) 
ou na Lei de Licitações (se prestadoras de serviços públicos); na primeira hipótese, 
não há propriamente contrato administrativo, havendo relação contratual regulada 
 23 
pelo direito comercial ou civil, conforme o caso; sendo as contratações promovidas 
por prestadoras de serviço público, têm-se contratos administrativos. 
5. Obrigações 
Possuem as mesmas obrigações civis, comerciais, trabalhistas e 
tributárias das empresas do setor privado. 
6. Responsabilidade Civil 
A responsabilidade civil objetiva somente é aplicável para as 
prestadoras de serviços públicos, não sendo aplicável às empresas estatais 
exploradoras de atividades econômicas. Pode-se sugerir a responsabilidade 
subsidiária da entidade estatal que as criou se, esgotado o patrimônio da empresa 
pública e da sociedade de economia mista, subsistirem obrigações. 
7. Capital 
As empresas públicas detêm capital integralmente público; as 
sociedades de economia mista, parcialmente público e privado. 
8. Organização Societária 
As empresas públicas adotam qualquer forma admitida em direito, as 
sociedades de economia mista apenas a forma de sociedade anônima. 
9. Pessoal 
O quadro de pessoal é composto de servidores regidos pela CLT (não 
são servidores públicos), a eles incidindo impedientes de acumulação, sendo 
equiparados a “funcionários públicos” para fins penais e de improbidade 
administrativa. 
O acesso ao emprego depende, em regra, de concurso público de 
provas ou de provas e títulos, admitindo-se a realização de processo seletivo 
orientado pelos princípios básicos da Administração quando se tratar de 
exploradora de atividade econômica. 
10. Falência 
A nova Lei deFalências é expressa ao excluir as empresas públicas e as 
sociedades de economia mista do processo falimentar. 
 
 24 
RESUMÃO – CADERNO 
 
 P. 
Jurídica 
Reg. 
Jurídico 
Pessoal Bens Lic / 
Contratos 
Prerrogativas 
Autarquia D. 
Público 
D. 
Público 
Estatutário Públicos Sim Sim 
Fund. 
Pública 
D. 
Privado 
D. 
Público 
Estatutário Privados 
(não 
podem ser 
penhorados 
porque 
estão 
ligados às 
atividades 
de 
interesse 
coletivo, 
sem fins 
lucrativos) 
Sim Depende 
Empresa 
Pública 
D. 
Privado 
D. 
Público 
+ D. 
Privado 
(*) 
CLT Privados Sim Não 
Sociedade 
de 
Economia 
Mista 
D. 
Privado 
D. 
Público 
+ D. 
Privado 
(*) 
CLT Privados Sim Não 
 
(*) Direito Público: concurso público, licitação, não acumulação de cargos, empregos 
e funções e controle das contas; 
Direito Privado: nos quesitos fiscal, comercial, tributário e trabalhista – devem 
receber a aplicação das demais empresas privadas. 
 
 
 
 
 
 
 25 
Prerrogativas: 
 
1- Processuais: computar-se-á em quádruplo o prazo para contestar e em dobro 
para recorrer quando a parte for a Fazenda Público ou o MP; 
2- Execução por precatório: À exceção dos créditos de natureza alimentícia, os 
pagamentos devidos pela Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, em virtude de 
sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação 
dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos 
ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para 
este fim; 
3- Imunidade de impostos: imposto (espécie) ≠ tributo (gênero); 
4- Prescrição qüinqüenal de dívidas 
 
Autarquias: 1, 2, 3 e 4 
Fundações Públicas: 2 e 3 
EP e SEM: Sem prerrogativas (*Correios – prerrogativa 3 na atividade de serviço 
postal) 
Foro competente para julgar as causas comuns: 
Adm. Direta: Justiça Estadual Comum 
Adm. Indireta: Justiça Estadual Comum, exceto: 
Autarquias, Fundações Públicas e Empresas Públicas (Federais): Justiça Federal 
Comum 
Quando a União (na qualidade de assistente ou opoente) praticar intervenção no 
processo envolvendo SEM Federal: Justiça Federal Comum. 
 
 
 
 
 
 
 26 
ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
HELY LOPES MEIRELLES: Ato administrativo é a manifestação unilateral de vontade 
da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato 
adquirir, resguardar, declarar, modificar, extinguir e transferir direitos ou impor 
obrigações a si ou a seus administrados. 
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO: Ato administrativo é a declaração do Estado ou 
de quem lhe faça às vezes, que produz efeitos jurídicos imediatos, praticados sob 
observância da lei, sob regime jurídico de direito público e passível de controle pelo 
Poder Judiciário. 
I. Elementos / Requisitos / Pressupostos de Validade 
Os elementos constituem os pressupostos necessários para a validade 
dos atos administrativos. Praticado o ato sem a observância de qualquer desses 
pressupostos (e basta a inobservância de somente um deles), estará ele 
contaminado de vício de legalidade, fato que o deixará, em regra, sujeito à 
anulação. 
COM petência (Quem?) 
FI nalidade (Para que?) 
FO rma (Como?) 
MO tivo (Por que?) 
OB jeto (O que?) 
1. Competência / Sujeito (Quem?) 
Competência é o círculo definido por lei dentro do qual podem os 
agentes exercer legitimamente sua atividade. É o poder que a lei dá ao agente para 
praticar um ato. A competência é inderrogável. Nos casos LEGALMENTE admitidos, 
podem ser: 
• Delegados: repasse de execução de serviço, normalmente de plano 
hierárquico inferior. O ato de delegação indicará com precisão a autoridade 
delegante, a autoridade delegada e as atribuições objeto de delegação. 
Observa-se que o ato de delegação não retira a competência da autoridade 
 27 
delegante, que continua competente cumulativamente com a autoridade 
delegada; 
• Avocados: quando o superior chama para si a atribuição do subordinado. É 
uma medida excepcional, temporária e depende de motivo relevante e 
justificativa prévia. Exige linha hierárquica. 
Observação: É chamada revogação da delegação quando o agente pega 
de volta a sua atribuição. Não confundir com avocação. 
Não podem ser delegadas: 
 
Lei 9784: 
• Edição de atos de caráter normativo; 
• Decisão de recursos administrativos; 
• Matéria de competência exclusiva 
Lei 5427: 
• Matéria de competência exclusiva 
 
A competência tem que decorrer de norma expressa. A lei não é a fonte 
exclusiva da competência administrativa. Para órgãos e agentes de elevada 
hierarquia, ou de finalidades específicas, pode a fonte de competência situar-se na 
própria Constituição. 
Em relação a órgãos de menor hierarquia, pode a competência derivar 
de normas expressas de atos administrativos de organização. Nesse caso, tais atos 
editados por órgãos cuja competência decorre de lei. Em outras palavras, a 
competência primária do órgão provém de lei, e a competência dos segmentos 
internos dele, de natureza secundária, pode receber definição através dos atos de 
organização. 
Pode-se firmar a conclusão de que a competência administrativa há de 
se originar de texto expresso contido na Constituição, na lei e em normas 
administrativas. 
 28 
VÍCIO: Quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente. 
Ocorre excesso de poder (abuso de poder) quando vai além do limite legal ou 
quando o ato é praticado por um agente subordinado cuja matéria é da 
competência do superior hierárquico. 
2. Finalidade (Para que?) 
É o resultado que se quer alcançar com a prática do ato. 
Necessariamente, deve ser o interesse público. 
VÍCIO: Desvio (abuso de poder). Ocorre, por exemplo, quando, entre 
vários interessados, o agente confere autorização apenas àquela a quem pretende 
beneficiar. Aqui há a violação também do princípio da impessoalidade. 
3. Forma (Como?) 
Maneira pela qual a Administração exterioriza a sua vontade. 
No Direito Privado, a liberdade da forma do ato jurídico é regra. 
No Direito Público, é exceção: todo ato administrativo é, em princípio, 
formal. 
Para ser considerada válida, a forma do ato deve compatibilizar-se com 
o que expressamente dispõe a lei ou ato equivalente com força jurídica. 
Haverá hipóteses em que o vício de forma constitui mera irregularidade 
sanável, sem afetar a órbita jurídica de quem quer que seja; em tais casos não 
precisará haver a anulação, mas simples correção, o que se pode formalizar com o 
instituto da convalidação do ato. Se o ato foi formalizado por “portaria”, ao invés de 
sê-lo por “ordem de serviço”, como exigia a lei, seria rematado exagero anular o ato, 
pois que o erro da denominação não interferiu no conteúdo legítimo do ato. 
A forma normal do ato administrativo é a escrita, embora existam atos 
em: 
- ordens verbais: ordens dadas a um servidor; 
- pictóricos: sinalização de trânsito; 
- eletromecânicos: semáforos; 
- mímicos: guardas conduzindo o trânsito 
O ato administrativo não escrito só é admitido em: 
 29 
- casos de urgência; 
- casos de transitoriedade da manifestação da vontade administrativa; 
- casos de irrelevância do assunto para a Administração 
VÍCIO: Omissão ou observância incompleta ou incorreta de 
formalidades indispensáveis à existência e à seriedade dos atos. Ex.: A ausência de 
motivação, quando deveria ser motivado o ato; punição sumária de servidor 
público, sem que tenha se instaurado o necessário processo disciplinar com garantia 
da ampla defesa e do contraditório. 
4. Motivo (Por que?) 
Serve de fundamento ao ato administrativo. É inaceitável a prática de 
ato administrativo sem que seu autor tenha tido razões de fato ou de direito, 
responsáveis pela extroversão da vontdade. 
Ausência de motivo ou indicação de motivo falso invalidam o ato 
administrativo. 
 
Motivo ≠ Motivação 
Motivação: é a exposição dos motivos 
Motivo: elemento integrante da perfeição do ato 
 
Vício: Quando a matériade fato ou de direito em que se fundamenta o 
ato é falsa ou juridicamente inadequada ao resultado obtido. 
4.1. Teoria dos Motivos Determinantes 
A aplicação mais importante desse princípio incide sobre os 
discricionários, exatamente aqueles em que se permite ao agente maior liberdade 
de aferição da conduta. Mesmo que um ato administrativo seja discricionário, não 
exigindo. Portanto, expressa motivação, esta, se existir, passa a vincular o agente 
aos termos em que foi mencionada. Se o interessado comprovar que inexiste a 
realidade fática mencionada no ato como determinante da vontade, estará ele 
irremediavelmente inquinado de vício de legalidade. 
 30 
Ex.: O ato de exoneração é livre. Porém, se o agente for exonerado 
baseado em suas faltas sendo que ele nunca faltou, o ato deve ser nulo. 
5. Objeto / Conteúdo (O que?) 
É o efeito jurídico por ele produzido, ou seja, é aquilo que ele cria, 
modifica, resguarda ou extingue, ou seja, é a alteração no mundo jurídico que o ato 
administrativo se propõe a processar. Significa o objetivo imediato da vontade 
exteriorizada do ato. Ex: Na nomeação, o objeto é admitir um indivíduo no serviço 
público. 
O objeto deve ser lícito, possível e determinável. Di Pietro ainda diz que 
deve ser moral. 
VÍCIO: Quando o resultado do ato importar violação da lei, regulamento 
ou outro ato normativo. 
6. Finalidade e Objeto 
O objeto representa o fim imediato, ou seja, o resultado prático a ser 
alcançado pela vontade administrativa. A finalidade reflete o fim mediato. 
Em razão disso, o objeto é variável conforme o resultado prático 
buscado pelo agente da Administração, ao passo que a finalidade é invariável para 
qualquer espécie do ato: sempre o interesse público. 
 
II. Atributos / Características dos Atos Administrativos 
Clássicos: P resunção de legitimidade e presunção de veracidade 
 A utoexecutoriedade 
 I mperatividade 
 
Di Pietro: P 
 A 
 T ipicidade 
 I 
 
 
 31 
1. Presunção de Legitimidade e Presunção de Veracidade 
Presunção de legitimidade: presunção de que o ato praticado é legítimo 
Presunção de veracidade: presunção de que os fatos alegados são 
verdadeiros. 
Ate que se prove o contrário, os atos são legítimos e verdadeiros. 
A presunção não é absoluta. É relativa (iuris tantum). 
Decorre do princípio da legalidade da Administração. 
 Efeito da presunção de legitimidade é a autoexecutoriedade, que 
admite que o ato seja imediatamente executado. Outro efeito é o da inversão do 
ônus da prova, cabendo a quem alegar não ser o ato legítimo a comprovação da 
ilegalidade. Enquanto isso não ocorrer, o ato vai produzindo os seus efeitos e sendo 
considerado válido. 
2. Autoexecutoriedade 
É a faculdade que tem o Poder Público de compelir o administrado a 
cumprir a obrigação independente de ordem judicial. 
Não é atributo de qualquer ato administrativo. Só é possível nos casos 
expressamente previstos em lei: retenção de caução, apreensão de mercadorias, 
fechamento de estabelecimentos; ou quando for indispensável à imediata 
salvaguarda de interesse público: demolição de prédio que ameaça cair, dissolução 
de reunião que ponha em risco a segurança de pessoas e coisas. 
Alguns autores desdobram esse atributo em dois: 
• Exigibilidade: privilégio da Administração em tomar decisões executórias, 
criando obrigação para o particular sem necessitar ir preliminarmente a juízo; 
• Executoriedade: corresponde ao privilégio da Administração executar 
diretamente a sua decisão pelo uso da força. 
3. Imperatividade / Coercibilidade 
A Administração pode impor unilateralmente, independente da 
concordância do administrado. Ex.: requisição administrativa. 
Decorre do Poder Extroverso (poder de atuar acima da linha do 
particular). 
 32 
Relaciona-se com a Supremacia do Interesse Público sobre o Particular. 
Não existe em todos os atos administrativos, mas apenas naqueles que 
impõem obrigações. Isso porque esse atributo não existe nos atos que conferem 
direitos solicitados pelo administrado (permissão, autorização, licença) ou nos atos 
enunciativos (certidão, atestado, parecer). 
4. Tipicidade 
Decorre do princípio da legalidade. 
Constitui uma garantia ao administrado. 
O particular não pode sofrer os efeitos de atos arbitrários. 
 
III. Classificação dos Atos Administrativos 
1. Quanto aos destinatários: 
a) gerais ou regulamentares: alcançam destinatários indeterminados que se 
encontram numa situação jurídica. Ex.: cumprimento de normas do regimento 
interno, edital de concurso,... 
b) individuais ou concretos: alcançam destinatários determinados, produzindo 
efeitos individualmente. Ex.: nomeação dos 50 primeiros candidatos; 
 
2. Quanto ao alcance (ou quanto à abrangência dos efeitos): 
a) internos: aqueles que alcançam que está dentro da Administração. Ex.: promoção 
de um servidor; 
b) externos: aqueles que alcançam quem está fora do âmbito da Administração. Só 
entram em vigor depois de oficialmente publicados. Exemplo: desapropriação de um 
particular, nomeação de um candidato,... 
 
3. Quanto ao objeto (ou quanto às prerrogativas com que ativa a Administração): 
a) atos de império: atos em que a Administração se utiliza de sua supremacia. Ex.: 
desapropriação, interdição de atividade; 
b) atos de gestão: é aquele que a Administração não se utiliza de sua supremacia. 
Ex.: aquisição, alienação de um bem; 
 33 
c) atos de expediente: atos de rotina interna da Administração. Serve para organizar 
as tarefas diárias da Administração. Ex.: cadastramento de um processo. 
 
4. Quanto ao regramento (ou quanto ao grau de liberdade): 
a) vinculados ou regrados: são os que a Administração pratica sem margem alguma 
de liberdade para decidir-se, pois a lei estabelece os requisitos e condições de sua 
realização. A Administração edita-os sem qualquer avaliação subjetiva. Ex.: licença 
par edificar, aposentadoria aos 70 anos de idade; 
b) discricionários: são os que a Administração pode praticar com uma certa margem 
de liberdade para decidir-se. A Administração edita-os depois de uma avaliação 
subjetiva quanto à conveniência, oportunidade e necessidade de sua prática. Ex.: 
permissão de uso de bem público, alvará de autorização para porte de arma,... 
 
5. Quanto à formação (ou quanto à composição da vontade): 
a) simples: é o ato que decorre da vontade de um órgão. Ex.: emissão de carteira de 
habilitação (só o DETRAN emite este ato); 
b) complexos: são aqueles cuja vontade final da Administração exige a intervenção 
de agentes ou órgãos diversos, havendo certa autonomia, ou conteúdo próprio, em 
cada uma das manifestações. É aquele que decorre da manifestação de mais de um 
órgão, visando a formação de um ato único. Ex.: ato de aposentadoria: depende do 
órgão da Administração na qual trabalhava + Tribunal de Contas, visando um único 
ato; 
c) compostos: não se compõem de vontades autônomas, embora múltiplas. Há, na 
verdade, uma só vontade autônoma, ou seja, de conteúdo próprio. As demais são 
meramente instrumentais, porque se limitam à verificação de legitimidade do ato 
de conteúdo próprio. É aquele que decorre da vontade única de um órgão, mas 
depende de outro para se tornar exeqüível. Ex.: O órgão A tem competência para 
emitir uma autorização, mas o órgão B precisa dá o visto: dois órgãos e dois atos 
(ato principal e ato acessório essencial para o ato principal); 
 
 34 
6. Quanto à eficácia: 
a) válidos: em conformidade com a lei. Ex.: aposentadoria de acordo com a lei; 
b) nulos: são os que nascem afetados de vícios insanáveis. Por serem ilegítimos ou 
ilegais, não produzem qualquer efeito válido entre as partes, pela evidente razão de 
que não se pode adquirir direitos contra a lei; 
c) inexistentes: é aquele que nem chega a se configurar como um ato 
administrativo. Ex.: ato praticado pelo usurpador de função. 
 
7. Quanto aos efeitos (ou quanto ao conteúdo): 
a) constitutivo: cria umanova situação jurídica. Ex.: nomeação; 
b) declaratório: declara uma situação jurídica existente. Ex.: emissão de uma 
certidão; 
c) extintivo: encerra uma situação jurídica. Ex.: exoneração; 
d) alienativo: importa na transferência da titularidade de um bem. Ex.: aquisição / 
locação de um bem; 
e) modificativo: modifica uma situação jurídica existente. Ex.: ato que modifica o 
horário de uma reunião. 
DI PIETRO classifica em constitutivo (constitui, cria, extingue, modifica), declaratório 
e enunciativo. 
 
8. 
Ato perfeito: já completou seu ciclo de formação e está apto a produzir efeitos no 
mundo jurídico; 
Ato imperfeito: não completou o seu ciclo de formação; 
Ato pendente: já completou o ciclo de formação, mas depende de termo / condição 
para que possa produzir efeitos; 
Ato consumado: aquele que já realizou seus efeitos. Não cabe revogação de ato 
consumado. 
 
 
 35 
9. Quanto à Retratabilidade 
a) Irrevogáveis: os atos que a Administração não pode mais tirar do mundo jurídico 
por razões administrativas ligadas a sua conveniência e oportunidade. Como 
exemplo, uma licença para exercer profissão; 
b) Revogáveis: são os atos que a Administração está livre para expungir do mundo 
jurídico, fazendo cessar os seus efeitos, em decorrência de um critério meramente 
administrativo. Ex.: uma autorização para estacionamento de veículo no pátio de 
um prédio público. 
 
10. Quanto à Executoriedade 
a) Autoexecutórios: têm a idoneidade jurídica de serem postos em imediata 
execução tão logo praticados pela Administração. Não dependem de qualquer 
autorização prévia, inclusive do Judiciário; 
b) Não Autoexecutórios: a Administração só pode executa-los por via indireta, 
recorrendo ao Poder Judiciário. É o caso da multa: depois de aplicada, só pode ser 
cobrada do transgressor por via judicial. 
 
IV. Espécies de Atos Administrativos 
 
N 
O 
N 
E 
P 
 
a) normativos: são aqueles que contêm um comando que visa garantir a fiel 
execução da lei. Ex.: decretos, regulamentos, deliberações, instruções normativas, 
regimentos; 
 
 36 
b) ordinatórios: visam a organização interna da Administração e sua disciplina assim 
como a conduta funcional de seus agentes. Ex.: avisos, portarias, ordens de serviço, 
circulares, despacho e ofícios (macete: avisa na portaria que a ordem de serviço é 
circular com despacho); 
 
c) negociais: declaração de concordância da Administração com a pretensão do 
particular. Ex.: Licença para dirigir, construir; autorização; permissão para usar bem 
público; admissão à uma escola (macete: Na LAPA tem um negócio); 
 
d) enunciativo: enuncia, atesta, certifica uma situação jurídica. Ex.: certidão, 
atestados, pareceres e apostilas (=averbação). (macete: a gente enuncia na CAPA); 
 
e) punitivo: aquele que há aplicação de sanção. Ex interno: demissão, suspensão; Ex 
externo: multa. 
 
V. Formas de Extinção 
 
 ANULAÇÃO REVOGAÇÃO 
PRESSUPOSTOS Para o ato se processar 
inválido, basta a 
ausência ou a 
imperfeição de um dos 
requisitos. Presença do 
vício de legalidade. 
A Administração leva 
em conta a 
conveniência e a 
oportunidade de 
manter o ato ou 
expungi-lo do acervo 
jurídico. 
COMPETÊNCIA Pode ser invalidado 
pelo Judiciário ou pela 
própria Administração. 
Só pode ser 
processada pela 
própria Administração. 
EFEITOS Ex-Tunc Ex-Nunc 
 
Convalidação: A Administração pode aproveitar atos administrativos que tenham 
vícios sanáveis. 
Efeito: Ex-Tunc 
 
 37 
Há três formas de convalidação: 
a) ratificação: é o ato administrativo pelo qual o órgão competente decide sanar um 
ato inválido anteriormente praticado, suprindo a ilegalidade que o vicia; 
b) reforma: admite que novo ato suprima a parte inválida do ato anterior, mantendo 
a sua parte válida. 
c) conversão: depois de retirar a parte inválida, a Administração processa a sua 
substituição por uma nova parte, de modo que o novo ato passa a conter a parte 
válida anterior e uma nova parte, nascida esta com o ato de aproveitamento. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 38 
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 
 
I. Formalização 
1. Instrumento 
Os contratos administrativos devem ser formalizados através de 
instrumento escrito, salvo os de pequenas compras para pronto pagamento. Fora 
desta hipótese, é nulo e de nenhum efeito o contrato verbal. 
Quando o contrato for precedido por concorrência ou por tomada da 
preços, ou envolver valores correspondentes a essas modalidades no caso de 
dispensa ou inexigibilidade de licitação, deve rotular-se como termo de contrato. 
Fora dessas hipóteses, quando então o valor contratual será mais baixo, pode o 
termo de contrato ser substituído por instrumentos considerados de menor 
formalismo, como a carta-contrato, a nota de empenho de despesa, a autorização 
de compra ou a ordem de execução do serviço. Também é indispensável, 
independente do valor, o termo formal quando a Administração adquire bens a 
serem entregues imediata e integralmente; mesmo nesse caso, porém, se forem 
estabelecidas obrigações futuras, como, por exemplo, a de prestar assistência 
técnica, exigir-se-á o termo contratual. 
2. Solenidades 
Existem certas solenidades especiais que cercam os contratos 
administrativos. A primeira delas é o arquivamento deles em ordem cronológica e o 
registro de seus extratos. 
Depois de celebrados, os contratos devem ser publicados, embora 
resumidamente, no órgão oficial de imprensa da entidade pública contratante. 
Cuida-se, na verdade, de condição de eficácia, razão por que tal solenidade é 
essencial para que os contratos produzam regularmente seus efeitos. Devem, 
também, ser devidamente registrados e arquivados nas repartições administrativas 
pertinentes, para fins de consulta e controle. 
Por outro lado, devem constar nos contratos o preâmbulo, os nomes 
das partes e seus representantes, o objeto do ajuste, o ato autorizativo do contrato, 
 39 
o número do processo da licitação, ou, se for o caso, da dispensa ou da 
inexigibilidade, e a menção de que seu regime jurídico é o da Lei 8.999/93. 
3. Cláusulas Especiais 
Constituem cláusulas essenciais dos contratos administrativos aquelas 
indispensáveis à validade do negócio jurídico. As cláusulas que não têm esse 
condão, e que variam em conformidade com a natureza do contrato são 
consideradas acidentais. 
Encontram-se na relação de cláusulas essenciais a que defina o objeto e 
suas características; que indique o regime de execução, bem como o preço e as 
condições de pagamento; que demarque os prazos; que aponte os recursos; que fixe 
as responsabilidades das partes, etc. 
4. Garantias 
Pode a Administração exigir da parte contratada determinada garantia. 
Esta, entretanto, não poderá exceder a cinco por cento do valor do contrato, como 
regra geral. Excepcionalmente, quando o objeto contratual encerrar grande 
complexidade técnica e riscos significativos, a garantia poderá alcançar o percentual 
de dez por cento do valor contratual. Tão logo executado o contrato, deve a 
garantia ser restituída ao contratado. 
São previstas as garantias de caução em dinheiro ou em títulos da 
dívida pública, a fiança bancária e o seguro-garantia. 
 
II. Espécies 
1. Contratos de Obras 
São aqueles em que o objeto pactuado consiste em construção, 
reforma, fabricação, recuperação ou ampliação de determinado bem público. A 
noção envolve bens de utilização administrativa ou de uso coletivo. Assim, tanto é 
contrato de obra a construção de edifício para se instalar a sede de uma Assembléia 
Legislativa, como o é a de uma escola municipal. São ainda exemplos desses 
contratos a construção de viadutos, de represas, de prédios públicos, de obras 
sanitárias, etc. 
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Uma das condições específicas do contrato é o projeto básico, que é a 
definição prévia da obra a ser contratada. O projeto deverá indicar os motivos que 
levaram à sua realização, a extensão, o tempoque deve durar, a previsão dos 
gastos, e outros elementos definidores. Por isso, a lei exige que antes mesmo da 
licitação, o projeto básico esteja devidamente aprovado pela autoridade 
competente. 
Também está previsto o projeto executivo, instrumento que indica os 
elementos necessários à execução completa da obra. 
Tais projetos devem considerar alguns aspectos relevantes à obra, 
como segurança, funcionalidade, economicidade, durabilidade, adequação de 
técnicas e utilização de mão-de-obra existente no local. Devem ainda obedecer ao 
requisito da padronização sempre que as obras se destinarem ao mesmo objetivo, 
salvo quando houver peculiaridade quanto ao local ou à natureza do 
empreendimento. 
Outra condição é a programação da integralidade da obra. Havendo 
previsão orçamentária para a execução da obra, deve ser programada em sua 
totalidade, considerando-se os custos e os prazos de execução. A execução pode ser 
parcelada, mas somente quando houver razões de ordem técnica e econômica, 
devidamente justificadas. 
A execução da obra pode ser direta ou indireta. Direta quando realizada 
pelos próprios órgãos administrativos. A execução que resulta da contratação de 
terceiros será sempre indireta. 
Podem ser realizadas obras sob quatro regimes diversos de execução 
indireta: 
• Empreitada por preço global: quando o preço ajustada leva em consideração 
a obra como um todo; 
• Empreitada por preço unitário: o preço leva em conta unidades determinadas 
da obra a ser realizada; 
 41 
• Empreitada integral: a Administração contrata um empreendimento em sua 
integralidade, compreendendo todas as etapas das obras, serviços e 
instalações; 
• Tarefa: quando se ajusta mão-de-obra para pequenos trabalhos, por preço 
certo, com ou sem fornecimento de materiais. A contratação independe de 
prévia licitação. 
2. Contratos de Serviços 
São aqueles que visam a atividade destinada a obter determinada 
utilidade concreta de interesse para a Administração. 
Tais contratos são normalmente conhecidos por “contratos de 
prestação de serviços” e neles se realça a atividade material do contratado. Algumas 
dessas atividades são mencionadas na lei, como as de conservação, reparação, 
conserto, transporte, operação, manutenção, demolição, seguro, locação de bens e 
outras. 
Na obra, há sempre um acréscimo ou modificação significativa no bem 
imóvel. Nos serviços gerais, predomina a atividade, a execução. 
As condições básicas de contratação são as mesmas dos contratos de 
obras, havendo necessidade de prévia programação através do projeto básico e do 
projeto executivo, devidamente chancelados pela autoridade competente. Porém, 
os referidos projetos podem ser apresentados de forma bem singela, ou até mesmo 
ser dispensados em grande parte dos casos, quando incompatíveis com a natureza 
do ajuste. O que a Administração precisa fazer sempre é definir, com exatidão, o 
objeto da futura contratação. 
Incidem também para os contratos de serviços os regimes de 
empreitada por preço global, empreitada por preço unitário, empreitada integral e 
tarefa. 
Os serviços dividem-se em comuns e técnico- profissionais. 
Serviços comuns são aqueles para os quais não há necessidade de 
específica habilitação, como é o caso de serviços de conservação e limpeza, pintura 
e vigilância. 
 42 
Serviços técnico-profissionais são aqueles que precisam de habilitação 
legal, seja através da formação em curso superior específico ou registro nos órgãos 
legalmente registrados. 
São atividades de serviços técnico-profissionais especializados: 
• Estudos técnicos, planejamentos e projetos básicos ou executivos; 
• Pareceres, perícias e avaliações; 
• Assessorias ou consultorias técnicas e auditorias financeiras ou tributárias; 
• Fiscalização, supervisão ou gerenciamento de obras ou serviços; 
• Patrocínio ou defesa de causas judiciais ou administrativas; 
• Treinamento e aperfeiçoamento de pessoal; 
• Restauração de obras de arte e bens de valor histórico. 
É comum a Administração contratar artistas para eventos 
comemorativos (contrato de serviços), não exigindo a realização de licitação prévia. 
Em relação a terceirização, é inteiramente legítimo que o Estado 
delegue a terceiros algumas de suas atividades-meio, contratando diretamente com 
a sociedade empresária, à qual os empregados pertencem. É o caso dos serviços de 
conservação e limpeza e de vigilância. Aqui, trata-se de terceirização lícita. Vedado 
se afigura, entretanto, que delegue atividades fins, como é o caso de funções 
institucionais e próprias dos órgãos públicos. Em várias ocasiões, esse tipo de 
contratação tem sido anulada pelos órgãos de controle, inclusive pelos Tribunais de 
Conta. 
3. Contratos de Fornecimento (ou Compras) 
São aqueles que se destinam à aquisição de bens móveis necessários à 
consecução dos serviços administrativos. A lei alerta que deve o administrador, 
antes de celebrar tais contratos, caracterizar o objeto das compras e especificar os 
recursos financeiros para o pagamento dos fornecedores. 
É necessário que determinados bens tenham as mesmas características 
técnicas (princípio da padronização). Exige-se que a Administração justifique sua 
adoção, inclusive como instrumento de economicidade. Deve-se aplicar o princípio 
 43 
da razoabilidade para conciliação do interesse público com o procedimento 
licitatório. 
O registro de preços é necessário para a obtenção de certa 
uniformidade e regularidade na aquisição dos bens. Deverá haver atualização 
periódica no sistema de registro, bem como ampla pesquisa de mercado. O 
vencedor da licitação (concorrência) firma ata de registro de preços, pela qual se 
compromete a fornecer, em prazo determinado, não superior a um ano, o objeto 
licitado conforme as necessidades da Administração. 
4. Contratos de Concessão e de Permissão 
O sentido de concessão leva à idéia de que alguém, sendo titular de 
alguma coisa, transfere a outrem algumas das faculdades a estas relativas. Com a 
necessária adequação, está aí o sentido de concessão no direito público, em que 
figura como titular dos bens o próprio Estado, e como destinatário das faculdades o 
particular. Quando estes interessados pactuam a transferência dessas faculdades, 
configura-se o contrato de concessão (contrato administrativo). 
Os contratos de concessão podem ser catalogados em dois grupos: 
concessão de serviços públicos e concessões de uso de bem público. 
As concessões de serviço público têm por objeto a delegação da 
execução de serviço público a pessoa privada. 
As concessões de uso de bem público visam somente a consentir que a 
pessoa privada se utilize de bem pertencente a pessoa de direito público. Podem 
executar atividades de caráter público e de caráter privado, dependendo da 
destinação do uso do bem público que lhes tiver sido autorizada. 
A permissão de serviços públicos tem por objeto a execução de certo 
serviço público delegado resultante de descentralização administrativa. 
 
 
 
 
 
 44 
 
LICITAÇÃO E SUAS MODALIDADES 
São cinco as modalidades de licitação. Concorrência, tomada de preços 
e convite têm o mesmo objetivo: a contratação de obras, serviços e fornecimento, 
enquanto o concurso e o leilão têm objetivos próprios e diferenciados. 
Essas modalidades são expressas na lei. Nenhuma outra, além delas, 
pode ser criada pela Administração. Nem também podem sofrer combinações entre 
si. Ressalva-se apenas a modalidade de pregão. 
1. Concorrência 
É a modalidade de licitação adequada a contratações de grande vulto. 
O Estatuto estabelece duas faixas de valor: uma, para obras e serviços de 
engenharia, e outra para compras e serviços. A partir de tais limites, a contratação 
exigirá a concorrência. Se contratante for um consórcio público, as faixas de valor 
serão alteradas: o dobro, em se tratando de consórcio formado por até três 
entidades federativas, e o triplo, no caso de número superiorde pactuantes. 
Essa modalidade é a que apresenta, em seu procedimento, maior rigor 
formal e exige mais ampla divulgação. Por isso, dela podem participar quaisquer 
interessados que demonstrem possuir os requisitos mínimos de qualificação fixados 
no edital. 
No entanto, a lei exige a concorrência em algumas situações em que 
não se considera o valor, mas a natureza do contrato a ser celebrado. É o caso em 
que a Administração pretende adquirir ou alienar bens imóveis; quando o certame 
tem cunho internacional; e quando pretende celebrar contrato de concessão de 
direito real de uso. Também é exigida a modalidade de concorrência para a 
contratação de concessões florestais. 
Há dois tipos básicos de concorrência: a nacional e a internacional. A 
primeira é realizada para as empresas nacionais dentro do território do país. A 
internacional é aquela da qual podem participar empresas estrangeiras. 
Pela peculiaridade da concorrência internacional, admite a lei que o 
edital se amolde às diretrizes da política monetária e do comércio exterior, 
 45 
atendendo às exigências dos órgãos administrativos. Esse tipo de licitação serve, 
principalmente, para contratações vultosas, ou de produtos específicos, para is 
quais seja insuficiente o mercado interno. 
A primeira característica marcante da concorrência é o formalismo mais 
acentuado, razão por que é sempre exigível uma fase inicial de habilitação 
preliminar, na qual são aferidas as condições de cada participante. 
A segunda é a publicidade mais ampla, o que se traduz na necessidade 
de participação de todos quantos estiverem interessados na contratação. Tanto é 
verdadeiro o fato que os avisos resumidos dos editais de concorrência têm prazos 
mais longos do que os das demais espécies. 
2. Tomada de Preços 
É a modalidade de licitação entre interessados previamente 
cadastrados nos registros dos órgãos públicos e pessoas administrativas, ou que 
atendam a todas as exigências para cadastramento até o terceiro dia anterior à data 
do recebimento das propostas. 
Esta modalidade se destina a contratações de vulto médio. As referidas 
faixas são consideradas em dobro, no caso de consórcios públicos com até três 
participantes, e em triplo, se esse número for mais elevado. 
Só participam da competição aqueles que estão previamente 
cadastrados e os cadastráveis (aqueles que demonstrarem condições de provar, 
antes da data final do recebimento das propostas, que possuem os requisitos para o 
cadastramento). 
Os registros cadastrais devem ser atualizados pelo menos uma vez por 
ano. 
A publicidade tem prazos menores que os da concorrência, muito 
embora haja a obrigação de publicar os avisos dos editais. 
A primeira característica reside na inscrição ou na possibilidade de 
inscrição do interessado nos registros cadastrais. Por fim, há também o fator 
substituição. Ainda que o vulto do futuro contrato comporte a tomada de preços, 
pode o administrador optar por realizar concorrência. Mas a recíproca não é 
 46 
verdadeira, ou seja, não pode a concorrência ser substituída pela tomada de preços. 
Isso significa que pode ser escolhida modalidade mais formal do que o seria a 
pertinente, mas nunca modalidade mais informal. 
3. Convite 
Destina-se a contratações de menor vulto. Nessa modalidade, não há 
edital. O instrumento convocatório é a carta-convite. As cartas-convites são 
remetidas, no mínimo, a três interessados no ramo a que pertence o objeto do 
contrato, os quais são livremente escolhidos pelo administrador, entre empresas 
cadastradas ou não. 
Admite a participação de interessados não convidados diretamente, 
mas cadastrados junto aos órgãos administrativos. Para possibilitar sua participação, 
o Estatuto impôs a obrigação de afixar-se, em local adequado, cópia do instrumento 
convocatório. 
O formalismo é tênue no convite: não só é bastante mitigada a 
exigência documental para a habilitação, como também basta o prazo máximo de 
cinco dias entre a expedição da carta-convite e o recebimento das propostas ou a 
realização do evento. 
4. Concurso 
Visa à escolha de trabalho técnico, artístico ou científico. Trata-se de 
aferição de caráter eminentemente intelectual. 
Quando faz um concurso, a Administração quer selecionar um projeto 
de cunho intelectual e a seu autor conceder um prêmio ou determinada 
remuneração. O prêmio ou a remuneração só poderão ser pagos se o autor do 
projeto ceder à Administração os direitos patrimoniais a ele relativos e a ele permitir 
a utilização, de acordo com sua conveniência, na forma do que estabelecer o 
regulamento ou o ajuste para a elaboração deste. 
5. Leilão 
A Administração pode ter três objetivos: 
a) vender bens imóveis inservíveis; 
b) vender produtos legalmente apreendidos ou penhorados; 
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c) alienar bens imóveis adquiridos em procedimento judicial ou através de dação em 
pagamento. 
Tem direito à compra o candidato que oferecer o maior lance, devendo 
este ser igual ou superior à avaliação. 
Deve ser dada ao certame a mais ampla divulgação (princípio da 
publicidade). Depois, é necessário que, antes do processo, sejam os bens 
devidamente avaliados, e isso devido ao princípio da preservação patrimonial dos 
bens públicos. 
O leilão pode ser cometido a leiloeiro oficial ou a servidor designado 
pela Administração. Encerrado o leilão, serão pagos à vista os bens arrematados, 
admitindo-se, conforme o edital, o pagamento de certo percentual, que, entretanto, 
não será inferior a 5% do valor da avaliação. Com o pagamento, os bens são 
imediatamente entregues ao arrematante. Este, no entanto, fica obrigado a pagar o 
saldo devedor da arrematação (se for o caso) no prazo fixado no edital, sob pena de 
perder o valor já recolhido, em favor da Administração. 
*6. Pregão (Lei 10.520/2002) 
A União, Estados, DF e Municípios podem adotar esta modalidade para 
a aquisição de bens e serviços comuns (qualquer que seja o valor), assim 
compreendidos “aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser 
objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no 
mercado”. A Lei 8.666 é aplicável subsidiariamente para as contratações realizadas 
com o emprego da modalidade, sendo obrigatório o critério do menor preço no 
julgamento das propostas. 
Essa modalidade é obrigatória para aquelas contratações quando 
promovidas pela União, como também será obrigatória para as contratações 
celebradas por outros entes da Federação ou por entidades privadas com recursos 
repassados voluntariamente pela União e que se refiram a obras, compras, serviços 
e alienações. Estados e Municípios podem legislar sobre a matéria e podem também 
disciplinar a adoção obrigatória ou preferencial pelo pregão. 
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Não admitem contratação a partir do pregão: obras e serviços de 
engenharia, locações imobiliárias e alienações. 
6.1. Especificidades 
O pregão apresenta inúmeras especificidades em relação às demais 
modalidades. Desenvolve-se em duas fases: 
a) interna ou preparatória: reservada para a justificação da necessidade 
da contratação, declaração do objeto, das exigências de habilitação, critérios de 
aceitação das propostas, indicação das sanções aplicáveis por inadimplemento e as 
cláusulas do contrato. O procedimento contará com a designação do leiloeiro e da 
equipe de apoio. A equipe deve ser integrada em sua maioria por servidores ou 
empregados públicos; 
b) externa: tem início com a convocação dos interessados e conduz à 
sessão pública de julgamento. O prazo para a apresentação das propostas não 
poderá ser inferior a oito dias. Os licitantes apresentarão propostas (cuja validade 
será de, no mínimo, sessenta dias) contendo a indicação do objeto e do preço. 
Conhecidas as ofertas, a de menor valor e as que excederem em até 10% poderão 
apresentar lances verbais e sucessivos, até que seja proclamado o vencedor (o 
critério sempre será o de menor preço). Depois de proclamada