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12/08/2021 Economia do Setor Público
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ECONOMIA DO SETOR
PÚBLICO
CAPÍTULO 1 - POR QUE PRECISAMOS
DE ESTADO? O ESTADO NOS PROTEGE
OU NOS OPRIME? 
Wagna Maquis Cardoso de Melo Gonçalves
 
INICIAR
12/08/2021 Economia do Setor Público
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Introdução
Você já parou para pensar como seria a sociedade sem o Estado? Como ficariam a
segurança pública e as leis? E o território e a população pertencentes a ele,
seguiriam qual regulação? Se você imaginou, lembre-se de como ficariam a paz e a
saúde, sem mencionar a educação e a regulação econômica. O Estado é um
produto histórico que surgiu no século XVI. Porém, a humanidade sempre
conheceu outras formas de se governar e proteger seu povo e território contra as
ameaças. Seja enquanto família, tribo, cidade e nação, o Estado regulou a
convivência em sociedade com regras definidas mediante o exercício de uma
autoridade soberana, quer por meio de contrato, quer pelo exercício da força ou
pelas leis.
Uma sociedade necessitaria de garantias à sua proteção nos diversos âmbitos da
vida privada e coletiva. O Estado seria a “mão” garantidora dos recursos essenciais
para a sobrevivência da população enquanto sociedade. A liberdade individual, a
propriedade privada, as leis, a saúde, a educação, a segurança são instâncias que
são protegidas pela mão do Estado provedor e regulador. 
Neste capítulo, você estudará sobre a economia do setor público, conhecerá os
conceitos de Estado e Nação. Aprenderá sobre gestão pública e as diferenças entre
administração pública direta e indireta. Conhecerá os tipos de políticas públicas e
como elas podem fazer diferença na situação social e econômica, além da
importância da intersetorialidade política para a melhoria do bem-estar de um
país.
Desejamos que você tenha um excelente estudo.
1.1 Economia do setor público
Para compreendermos o papel tão complexo e importante que o Estado possui na
economia, é necessário conhecer os principais aspectos do setor público e suas
implicações. Mas, para isso, é imprescindível que façamos algumas reflexões
como: de que forma o Estado pode influenciar na economia? Estado e governo são
a mesma coisa? Como o Estado se organiza para o processo de governança e
gestão? A partir dessas reflexões, podemos refletir melhor sobre o papel do Estado
e a distribuição das responsabilidades de seus poderes no setor público. 
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Neste tópico, conheceremos os principais aspectos inerentes ao setor público, tais
como as formas de organização do Estado e suas funções, a distribuição e o grau
de seus poderes de acordo com o sistema de governo vigente em um dado país,
com foco nas ações e instituições estatais.
1.1.1 O estado e a nação
O conceito de Estado é muito complexo e impreciso. Muitas vezes, é imbricado
com o conceito de governo e este, por sua vez, com o conceito de Estado-nação,
isto é, país. Algumas vezes, expressões como “Estado liberal” ou “Estado
democrático” são utilizadas como sinônimas de sistema político; já os ditos
“Estado socialista” e “Estado capitalista” são utilizados para identificá-lo como
sistema econômico. Mas o que seria Estado? Existe alguma relação entre Estado
com Nação e estes com Estado-nação? O povo estaria presente nessa relação
triangular? Abordaremos no presente item temas de cunho teórico que permitirão
reconhecermos e diferenciarmos Estado e Nação, bem como suas características,
sua divisão de poderes e seus sistemas de governo.
O Estado moderno é resultado de uma evolução histórica e teve suas origens com
a crise do sistema feudal. A Monarquia é a fase mais antiga dessa evolução,
momento no qual o Estado desenvolveu a noção de soberania: o rei tinha o direito
de aplicar suas decisões perante os súditos que viviam naquele território. A
segunda fase diz respeito ao Estado liberal, como resultado do produto das
revoluções liberais na França e Inglaterra. A terceira fase surge no fim do século XIX
com a crise do Estado liberal e a emergência do fascismo (ideologia de direita) e
do comunismo (ideologia de esquerda). A quarta fase se dá quando surge o Estado
democrático liberal, como resposta à crise de 1929, ampliando a democracia e
mudando a visão de atuação estatal (MATIAS-PEREIRA, 2014).
Abstratamente, podemos dizer que o Estado se constitui de uma instância
governamental na qual:
possui quadro jurídico e administrativo próprio;
define suas regras encarregadas de organizar as formas da existência social;
toma decisões referentes aos bens comuns – sendo, portanto, soberano e
encarregado de expressar a coletividade dentro de um dado território
geográfico.
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Desse modo, podemos abstrair três dimensões que caracterizam o Estado: a
social, a política e a jurídica. 
Do ponto de vista sociológico é a corporação territorial dotada de um poder
de mando originário; sob o enfoque político é a comunidade de homens
fixada sobre um território, com potestade superior de ação, de mando e de
coerção; e sob a ótica constitucional é a pessoa jurídica territorial soberana.
É nessa organização estatal, com território definido, organizada política,
social e juridicamente, que o cidadão exerce a cidadania (MATIAS-PEREIRA,
2014, p. 37). 
Os elementos essenciais de um Estado são o povo, o território e o poder político. À
medida que cidadãos estrangeiros se tornam equiparados com os direitos dos
cidadãos nacionais, as relações interpessoais que estruturam o poder político vão
declinando – em contrapartida, a importância do território vai aumentando.
Também há a importância do espaço territorial na definição da competência dos
órgãos do Estado, definindo seus limites espaciais de soberania. Segundo Matias-
Pereira (2014), a finalidade do Estado é prover o bem comum, desdobrando-se em
três vertentes: o bem-estar, a segurança e a justiça. Essa concepção está
fundamentada no conceito do filósofo inglês John Locke (1632-1704), defensor da
ideia de que a finalidade do Estado é atender a razão natural da vida em
sociedade, ou seja, o bem comum (o qual, por sua vez, é assegurado por um
governo que expresse a vontade da maioria dos cidadãos).
A noção de cidadania tem sido vinculada à ideia de Estado-nação ou país. Ela
aparece como os diversos mecanismos institucionais, que definem direitos e
obrigações, regulando as relações entre Estado e população, introduzindo o
princípio da igualdade. Portanto, é a única organização que detém o poder
extroverso e possui a capacidade de legislar e tributar sobre os habitantes de um
determinado território.
VOCÊ QUER VER?
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Para reforçar a função do Estado, assista ao vídeo do discurso de abertura do Seminário Internacional do
Papel do Estado no Século XXI, profanado pelo então ministro do Planejamento Nelson Barbosa
(MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, 2015). Esse encontro aconteceu nos dias 3 e 4 de setembro de 2015,
em Brasília, e o discurso está disponível em: <https://www.youtube.com/watch?v=HDH8K0kCkbk
(https://www.youtube.com/watch?v=HDH8K0kCkbk)>.
Quanto à Nação, podemos dizer que ela representa um espaço de vida: é um
agrupamento de pessoas unidas, seja pela cultura, história, língua, religião, todas
dispostas em um dado território. Uma Nação politicamente organizada representa
um Estado. Assim, segundo o modelo europeu, várias nações podem dar origem a
um Estado (como é o caso da Espanha) e uma única Nação pode representarum
Estado – como é o caso do Brasil (MATIAS-PEREIRA, 2014). 
https://www.youtube.com/watch?v=HDH8K0kCkbk
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No entanto, existem nações sem poder de Estado, como é o caso de alguns povos
que vivem dispersos no Oriente Médio. 
VOCÊ SABIA?
Figura 1 - Analogicamente, uma única pessoa pode representar um Estado e várias pessoas distintas
podem representar uma Nação. Fonte: ESB Profissional, Shutterstock, 2018.
Deslize sobre a imagem para Zoom
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Os curdos são exemplos de Nação sem Estado, pois não têm um território
constituído. São cerca de 35 milhões de pessoas com características históricas,
culturais, sociais e religiosas semelhantes. Atualmente, lutam pela criação do
Curdistão e estão em quatro países, entre o Sudeste da Turquia, Norte da Síria e do
Iraque e Centro do Irã. Seu dialeto e suas tradições foram mantidos e vivem em clãs
(SOARES et al., 2017).
Em síntese, o Estado é uma instituição soberana, e não deve ser confundido com
Nação – esta é um agrupamento étnico-social no qual pessoas compartilham o
sentimento mútuo de pertencimento daquele território. Assim, uma Nação
politicamente organizada forma um Estado, com sistema de governo e divisão dos
poderes bem definidos. 
1.1.2 Teoria da divisão dos poderes e o sistema de governo
O Estado brasileiro representa uma organização burocrática que se diferencia das
demais organizações, sobretudo por estar imerso em um arcabouço institucional
que regula toda a sociedade. Este, por sua vez, é regulado pelo direito
administrativo e dividido em três poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário). O
modo que eles se relacionam entre si é influenciado pelo sistema de governo
vigente, o qual, segundo a literatura reconhece, são de duas formas principais: o
parlamentarismo e o presidencialismo. 
Traremos neste item informações que ajudam a responder questões como: de que
forma o sistema de governo influencia os três poderes? De onde surgiu essa
separação? O que podemos entender sobre o mecanismo de freios e contrapesos?
Também poderemos analisar a divisão dos três poderes e sua imbricação no
sistema de governo vigente.
O modelo de repartição tripartite dos poderes vem desde Aristóteles e está
associado à ideia de Estado democrático. No entanto, o modelo atual é legado de
Montesquieu, que o teorizou no sentido de não deixar as tarefas do Estado de
legislar, administrar e julgar sob única pessoa, no intuito de evitar o abuso de uso
do poder do homem enquanto concebedor, executor e fiscalizador das leis. Esse
mecanismo de divisão dos três poderes é conhecido como o mecanismo de freios
e contrapesos.
A esfera de poder do Estado é dividida entre Executivo, Legislativo e Judiciário,
sendo os três igualmente importantes, independentes e harmônicos entre si.
Podemos verificar as tarefas dos três poderes no quadro a seguir.
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O sistema de governo é a expressão da forma como o poder político é dividido e
exercido no âmbito de um Estado e se refere à relação do exercício das funções
governamentais dos poderes Legislativo e Executivo. 
A Constituição Federal é o ícone do processo de pós-redemocratização do Brasil no fim dos anos 1980.
Nela, há as normas que regem um Estado, a descrição e os limites dos poderes e das respectivas
funções dos entes públicos (BRASIL, 1988). Para saber mais, acesse:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
(http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm)>.
Conforme mencionamos anteriormente, existem dois sistemas de governo: o
parlamentarismo e o presidencialismo. Vejamos a diferença entre eles.
Presidencialismo: o presidente, eleito pelo voto popular, concentra as
atribuições de chefe de Estado e chefe de governo. Seu regime de governo
pressuposto é a democracia, uma vez que os governantes devem ser
escolhidos pelas eleições diretas de voto da população, exceto em casos
excepcionais.
Quadro 1 - Distribuição do Executivo, Legislativo e Judiciário, com suas titularidades e competências
no âmbito federal, estadual e municipal. Fonte: Elaborado pela autora, baseado em BRASIL, 1988.
VOCÊ QUER LER?
Deslize sobre a imagem para Zoom
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
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Parlamentarismo: o chefe de governo e o chefe de Estado são distintos e
escolhidos pelos parlamentares, e não pelo voto direto popular. Assim, o
cargo de chefe de Estado (monarca) é vitalício, sendo responsável pelas
relações externas e forças armadas; já o chefe de governo (primeiro-
ministro) tem cargo temporário e é responsável pela administração do país.
Há dependência entre os três poderes, no entanto, o Legislativo tem a maior
concentração.
VOCÊ SABIA?
Chefe de estado e chefe de governo possuem funções e responsabilidades
diferentes de acordo com o poder que lhes são conferidos e isso varia de país para
país. Um chefe de Estado (poder Executivo), por exemplo, é um representante
público e personifica os ideais e a força de um país; já o chefe de governo (poder
Legislativo) é a figura principal da administração pública, sendo responsável pelas
tarefas de formulação das políticas econômicas e sociais (NASCIMENTO, 2008;
MATIAS-PEREIRA, 2014). No Brasil, República Federal, o presidente ocupa os dois
cargos; já na Alemanha, República Parlamentar Federal, a liderança é representada
pela chanceler Ângela Merkel e pelo presidente Frank-Walter Steinmeier. 
Todo sistema de governo tem suas vantagens e desvantagens, e se fôssemos
atribuir uma escala valorativa isso se tornaria algo demasiadamente errôneo.
Obviamente, temos críticas sobre esses dois sistemas e para a ocasião não
convém nos aprofundar, mas podemos citar um exemplo: a democracia. O Brasil é
um país com um sistema presidencialista, e a Inglaterra com um sistema
parlamentarista. São países democráticos, mas ambos têm suas formas diferentes
de atribuir a separação do chefe de governo e chefe de Estado.
A seguir, estudaremos aspectos relacionados às funções da gestão pública.
1.2 Gestão pública
Gestão pública se refere à responsabilidade do desenvolvimento urbano e
econômico de um determinado local e evolui no acompanhamento das
transformações do papel do Estado e das mudanças de objetivos do governo. 
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No Brasil, ela passou por três grandes reformas e suas melhorias atualmente
buscam desenvolver ações e medidas que visam melhorar o desempenho da
administração pública. Essas reformas aconteceram para tentar reestruturar e
modernizar a máquina do Estado.
1ª reforma: aconteceu a Reforma Burocrática, em 1936;
2ª reforma: instaurou o Decreto-Lei n. 200, de 1967;
3ª reforma: surgiu a Reforma Gerencial, em 1995.
Este tópico nos auxiliará a compreender os conceitos que caracterizam a gestão
pública e o controle dos serviços públicos no Brasil dentro da administração direta
e indireta, bem como na elaboração de execução das políticas públicas. 
1.2.1 Administração direta e indireta
A televisão, os jornais e as revistas sempre noticiam sobre o déficit nas contas
públicas, a crise fiscal ou os fatos relacionados ao custo da máquina pública.
Algumas vezes, isso nos é apresentado de forma tão imprecisa que induz a
tirarmos conclusões equivocadas. Você sabia que a administração pública é
dividida em dois vieses, que há órgãosdo governo ligados diretamente e
indiretamente ao poder Executivo e que há órgãos públicos que possuem recursos
próprios, enquanto outros possuem suas receitas oriundas unicamente pelo
repasse de dinheiro público? Neste item, você aprenderá como diferenciar a
administração pública direta e indireta, bem como suas principais características.
A administração pública é composta por órgãos públicos que estão, direta e
indiretamente, subordinados ao Governo Federal.
Órgãos da administração pública direta: recebem recursos financeiros
para manutenção de suas atividades advindas da Conta Única do governo
por intermédio do Tesouro Nacional. Assim, as despesas e os investimentos
são mantidos exclusivamente pelo repasse de dinheiro público dos tributos
recolhidos pela União. Eles não possuem personalidade jurídica própria, ou
seja, não estão cadastrados no Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica (CNPJ),
pois exercem diretamente as competências a cargo da União (NASCIMENTO,
2008). Geralmente, atuam em caráter de Estado – como os ministérios, as
secretarias e as coordenadorias. Outra característica diz respeito aos
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recursos humanos: os servidores possuem vínculo e estatuto próprios junto
ao Estado, sendo que seus cargos são criados por lei e admitidos por meio
de concurso público, ou seja, não seguem as regras da Consolidação das
Leis do Trabalho – CLT (BRASIL, 1967).
Administração indireta: as entidades são descentralizadas e possuem
personalidade jurídica própria, ou seja, inscrição no CNPJ. Muitas possuem
recursos próprios adquiridos por meio de suas atividades que geram
receitas. Cada entidade tem uma particularidade no desempenho dos
serviços prestados à população e na sua forma de vínculo com a
administração pública (BRASIL, 1967), sendo elas:
autarquias: “são serviços autônomos, criadas por lei específica, com
personalidade jurídica de direito público, bem como patrimônio e receita
próprios” (OLIVEIRA, 2014, p. 4). Por exemplo, o Instituto Nacional de
Seguridade Social (INSS), apesar de ser ligado à administração indireta, está
vinculado ao Ministério de Desenvolvimento Social (MDS) que, por sua vez, é
um órgão da administração pública direta (BRASIL, 2018a);
fundações públicas: são dotadas de personalidade jurídica de direito
privado e sem fins lucrativos, sendo criadas por lei e registros específicos.
Seu funcionamento é custeado por recursos da União e de outras fontes,
tendo patrimônio próprio (OLIVEIRA, 2014). Um exemplo é a Fundação
Oswaldo Cruz (Fiocruz);
empresas públicas: atuam na exploração de atividades econômicas, são
dotadas de personalidade jurídica de direito privado, cujas ações pertencem
100% ao Estado, independentemente da esfera (estadual ou federal). Em
face de suas atividades geradoras de lucro, seus recursos próprios são feitos
a partir dos serviços prestados à população (OLIVEIRA, 2014). São exemplos:
Correios, Caixa Econômica Federal, empresa de saneamento e
abastecimento de água, entre outras;
sociedades de economia mista: são voltadas à exploração da atividade
econômica, cujas cotas de ações pertencem tanto ao poder público quanto
ao poder privado (sob a forma de sociedade anônima). Contudo, o controle
majoritário pertence ao governo, que deve deter no mínimo um percentual
de 51% de ações da empresa. São dotadas de personalidade jurídica de
direito privado e criadas mediante autorização legislativa com registro em
órgão próprio. Geralmente, suas ações são negociadas em bolsa de valores e
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seus acionistas têm direito ao voto e à participação nos lucros da estatal.
Possuem receita própria e capacidade financeira para cobrir seus custos
(OLIVEIRA, 2014; MATIAS-PEREIRA, 2014). Exemplos: Petrobrás e Banco do
Brasil.
Devemos mencionar que, nas autarquias e fundações, com algumas exceções, os
cargos públicos são ocupados por servidores públicos estatutários. Já nas
empresas públicas e nas sociedades de economia mista eles são preenchidos por
empregados públicos, os quais são contratados pela CLT. No entanto, assim como
na administração direta, os quatro tipos de entidades deverão contratar seus
trabalhadores via concurso público (BRASIL, 1988). 
1.2.2 Políticas públicas
Agora que já conhecemos as principais características da administração pública,
devemos saber também que o funcionamento desta é sustentada pelas políticas
públicas. Neste item, apresentaremos sua definição, seus tipos e os entes
responsáveis pela formulação delas. 
Compreender seu significado nos auxiliará a refletir sobre questões como: quem
são os responsáveis pela sua formulação? A população participa da formulação,
implementação e avaliação delas? A implementação é um papel exclusivo da
administração pública?
Em caráter geral, “[...] uma política pública é uma diretriz elaborada para enfrentar
um problema público” (SECCHI, 2013, p. 2). Oliveira (2014) diz que políticas
públicas se referem ao conjunto de atividades que dizem respeito às ações do
governo. Essa diretriz possui dois elementos fundamentais: a intencionalidade
pública e a resposta à resolução de um problema público entendido como sendo
coletivamente relevante. A administração pública também dá a própria definição
do que seja política pública:
[...] são conjuntos de programas, ações e atividades desenvolvidas pelo
Estado diretamente ou indiretamente, com a participação de entes públicos
ou privados, que visam assegurar determinado direito de cidadania, de
forma difusa ou para determinado seguimento social, cultural, étnico ou
econômico. As políticas públicas correspondem a direitos assegurados
constitucionalmente ou que se afirmam graças ao reconhecimento por
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parte da sociedade e/ou pelos poderes públicos enquanto novos direitos
das pessoas, comunidades, coisas ou outros bens materiais ou imateriais
(GOVERNO DO PARANÁ, s/d, p. 1). 
Segundo Secchi (2013, p. 2), “no que se refere ao protagonismo no
estabelecimento de políticas públicas, alguns autores defendem a abordagem
estatista, enquanto outros defendem abordagens multicêntricas”. Contudo,
independentemente da abordagem ao longo do processo de formulação, existem
alguns atores que as influenciam, sejam na elaboração, na implementação ou até
mesmo nos desdobramentos, sob o pretexto de defesa de seus interesses pessoais
ou de grupos dos quais eles representam ou por interesses diversos. 
Figura 2 - A política pública representa a resposta do governo à resolução de um problema/demanda
pública e coletivamente relevante. Fonte: Ribah, Shutterstock, 2018.
Deslize sobre a imagem para Zoom
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Podemos compreender melhor os atores e seus respectivos membros no quadro a
seguir. 
Assim, para alcançarmos os conhecimentos propostos neste item, resta-nos
conhecer os tipos de políticas públicas. Temos desde as mais abrangentes até as
mais específicas, como: política social, política macroeconômica, política
administrativa e política setorial e regional. 
A demanda para a formulação de uma política pública pode se dar a partir de
diversos atores, por exemplo: os movimentos sociais podem estabelecer uma
pressão legítima sobre o governo com relação à falta de moradia e reivindicar
políticas públicas específicas às pessoas com esse problema. Às vezes, os
demandantes podem não representar a maioria em sua totalidade, mas sua
coletividade representa um forte poder em pressionar o governo a dar uma
resposta aos problemas existentes no país. 
Agora quevocê já conhece em linhas gerais as principais características de
políticas públicas, os tipos e os atores responsáveis por sua formulação, pode ser
capaz de identificar quais políticas públicas existem no seu bairro ou município e o
público que elas atingem.
Quadro 2 - Exemplos de atores públicos, privados e ONGs com seus respectivos membros
influenciadores nas políticas públicas. Fonte: Elaborado pela autora, 2018, adaptado de OLIVEIRA,
2014, p. 36.
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1.3 Políticas públicas - classificação
Já parou para pensar qual a importância das políticas públicas para a qualidade
de vida da população? Que elas não são apenas as dotadas de valor social? E que
as políticas econômicas do governo impactam tanto no âmbito econômico quanto
no social? Neste item, pautaremos na diferença entre as políticas públicas sociais,
econômicas e ambientais. Além disso, saberemos que, apesar de estarem
criteriosamente separadas, essas políticas se correlacionam e produzem impacto
nos mais diversos campos.
Sociais: relacionadas à demanda de serviços como saúde, educação,
habitação e previdência social.
Econômicas ou macroeconômicas: relacionadas à ordem do tipo fiscal,
monetária e cambial.
Ambientais: relacionadas ao meio ambiente e recursos naturais.
As políticas públicas, quanto ao atendimento das necessidades da população,
serão muito mais eficazes se a intervenção estatal for mais forte. Isso porque a
adoção de medidas e decisões para atender às necessidades públicas está
relacionada à forma de o Estado governar e intervir nos setores (NASCIMENTO,
2008).
Trataremos, nos itens a seguir, a respeito da importância das políticas públicas
econômicas, sociais e ambientais e seus impactos para a melhoria de vida da
população.
1.3.1 A importância das políticas públicas
Discutir políticas públicas é importante para entendermos não apenas a sua
relevância no melhoramento da vida cotidiana da população, mas também para
conhecermos qual a melhor forma de elaborá-las e as possibilidades de aplicá-las.
Assim, podemos aprimorar todo o percurso até a fiscalização. 
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Sabia que as políticas públicas também podem advir do setor privado? Que as
mudanças organizacionais dentro de uma dada instituição também são uma
política pública? E que as políticas públicas remetem aos problemas públicos em
oposição aos problemas privados? Neste item, adquiriremos conhecimentos sobre
a importância das políticas públicas para melhorar a qualidade de vida da
população.
John Maynard Keynes, ‘pai’ da teoria keynesiana, autor do livro A teoria do emprego, do juro e da moeda,
trouxe concepções de controle da economia e do papel do Estado na intervenção do mercado opostas
às liberais. Sua teoria teve uma enorme influência na elaboração das políticas econômicas e sociais
após a crise de 1929 e que perdura até os dias atuais (SILVA, 1996).
O termo “pública” representa o campo de intervenção governamental para uma
área comum da atividade humana em oposição à área da vida privada ou
individual, mas que não pertence a ninguém. Essa área comum é denominada de
propriedade pública e é controlada pelo governo com propósitos de atender aos
interesses comuns (DIAS; MATOS, 2012).
Em relação ao vocábulo “política”, podemos caracterizá-lo pelos resultados das
ações que têm efeitos no sistema político e social. Contudo, sobre o assunto em
questão, cabe a nós aqui apenas analisá-lo no campo social, pois o campo político
se refere a casos da carreira profissional de um político e à política de organização
de uma empresa ou um grupo social específico. Portanto, socialmente falando, o
termo é entendido como a ação do governo propriamente dita, seja por meio da
coerção física, pelo direito ou pela solidariedade que se propõe a assegurar o
atendimento às necessidades da sociedade (DIAS; MATOS, 2012).
Também é necessário diferenciarmos bens públicos de uso privado e de uso
coletivo, pois eles possuem características distintas: bem público é destinado ao
desfrute da população, já o privado pertence a um ente particular. Com isso, nem
todo bem público é de uso coletivo: aqueles bens destinados ao uso das funções
VOCÊ O CONHECE?
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estatais com uso restrito ao desempenho das funções do governo, como os
edifícios do Estado, são um exemplo de bens públicos de uso privado. Já o bem
público de uso coletivo é facilmente identificado, pois as condições de proibição
imposta ao uso do povo são menores (geralmente, ele deve ser utilizado de forma
harmoniosa e igualitária pelo povo, sem o sobrecarregamento da fruição do uso).
Dessa forma, o que as políticas públicas geram são bens públicos não
privados/coletivos (DIAS; MATOS, 2012), pois estas correspondem a soluções
específicas de como manejar os assuntos públicos referentes, agregando todo o
país, os estados, os municípios ou as comunidades locais.
Logo, para termos uma política pública, é necessário que o governo se baseie em
previsões orçamentárias, disposições legais e administrativas, normas, linhas de
ação, programas concretos, entre outros. É necessário, no mínimo, ter
planejamento, racionalidade, prudência e metas a serem alcançadas de forma
eficiente – além, é claro, de sempre observar todas as possibilidades existentes, a
estruturação de mecanismos e reavaliar todo o processo, a aplicação de
investimentos, os objetivos e as metas predefinidos. Ela pode ser executada tanto
pelos próprios órgãos governamentais quanto por organizações
extragovernamentais investidas de poder público e legitimidade, por exemplo:
organizações do terceiro setor (ONGs, fundações consórcios municipais etc.) em
parceria com o Estado.
Portanto, na prática, representa uma política pública aquela atividade que
concentre poder institucional do governo para sanar conflitos e que permite à
propriedade pública poder usufruir os interesses particulares de forma pacífica,
não atrapalhando a convivência de ninguém e produzindo a melhoria do bem-
estar de todos. Resta sabermos em que área ela se concentra: econômica, social,
ambiental ou outra. Vejamos a seguir cada uma delas.
1.3.2 Políticas públicas econômicas, sociais e ambientais
Constantemente, as mudanças no âmbito social, econômico, produtivo,
ambiental, entre outros pressionam as demandas sociais, o que exige um alto grau
de inovação – que deve ser incorporado pela administração pública no
atendimento à resposta dessas demandas. 
Sabia que o boom econômico que o Brasil viveu ao longo de toda a primeira e
metade da segunda década dos anos 2000 no setor habitacional não sanou o
problema com faltas de moradia (MACAMBIRA; ANDRADE, 2014)? Que há um déficit
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de sem-tetos e um superávit de residências? E que há uma política pública
específica para resolver esse problema? 
Neste item, conheceremos e analisaremos os diferentes campos de atuação das
políticas públicas e a influência do Congresso Nacional na execução destas no
Brasil.
No campo das políticas públicas, existem os temas tradicionais (cujas demandas
são previsíveis e sempre estão nas pautas dos gestores, são o caso das políticas
socioeconômicas), e os temas emergentes, que surgem por necessidade de
enfrentamento das rápidas mudanças que permeiam as relações da população e
que, portanto, geram novas áreas de políticas (são as políticas ambientais).
Segundo Dias e Matos (2012), a finalidade das políticas públicas sociais pode ser
dividida em três grupos:passivas ou preventivas: são as políticas que visam prevenir ou amenizar
problemas sociais graves, como emprego, salário, saúde, nutrição,
saneamento e educação;
ativas ou compensatórias: têm como objetivo solucionar e remediar
problemas gerados em larga escala para assegurar a coesão e o equilíbrio
social, como qualificação profissional, habitacional, alfabetização, entre
outras;
sociais stricto sensu: são as explicitamente orientadas para melhoria dos
benefícios sociais e das distorções na distribuição de renda, tais como o
Programa Bolsa Família e os auxílios ao funcionário público ou privado
(auxílio-educação, vale-refeição etc.). 
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As políticas públicas econômicas são medidas dirigidas ao campo da economia
que influenciam os mecanismos de produção, distribuição e consumo de bens e
serviços. Produzem impacto sobre o crescimento econômico, mas em algumas
ocasiões seus resultados podem ser contraditórios. Por isso, é fundamental uma
coordenação e integração entre as demais políticas. Elas utilizam ferramentas
capazes de atingir diversas áreas, sendo que suas aplicações dependem em qual
setor econômico o governo deseja configurar um bom resultado. Dividem-se em:
fiscais: podem reduzir os impostos, caso o governo queira aumentar o
consumo privado;
monetárias: podem produzir efeitos sobre a inflação, por meio do controle
de moeda na economia;
cambiais: podem gerar impactos na taxa de câmbio e alterar a circulação de
produtos importados dentro do país ou na exportação de produtos
domésticos.
Figura 3 - Programa Bolsa Família: beneficia famílias em situação de pobreza e pobreza extrema por
meio da transferência de renda. Fonte: maxim ibragimov, Shutterstock, 2018.
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No que se refere às políticas públicas ambientais, elas representam uma nova
geração de política pública, sendo uma demanda emergente e recente. Os temas
ambientais atualmente são considerados prioritários na agenda internacional,
devido à gravidade da dimensão que os problemas de cunho ecológico
assumiram. O novo paradigma de desenvolvimento (o desenvolvimento
sustentável) se tornou uma peça-chave na elaboração de políticas públicas a
Nações Unidas, pois, segundo a instituição, essa é a única alternativa viável a ser
considerada no incentivo do crescimento econômico, sendo que sua implantação
deve ser globalizada.
Na prática, o poder Executivo detém a exclusividade na iniciativa de projetos de lei
que dizem respeito ao orçamento e à organização da administração federal, os
quais estão contidas as políticas públicas de modo geral. O Legislativo tem o papel
decisivo na condução de determinadas políticas públicas, pois torna efetiva a
condução política do governo por meio da fiscalização, da vigilância, da
legitimação e do controle político. Assim, no âmbito dos dois poderes, há a
interação e complementação quanto à formulação, à discussão e à
implementação das políticas públicas no país (MACAMBIRA; ANDRADE, 2014).
Por fim, podemos esperar que os resultados das políticas públicas sejam dados
em curto ou longo prazo: uma situação corrente, que demande política pública,
precisa ser resolvida com ações conjunturais e em curto prazo; já as medidas que
procuram afetar a estrutura econômica do país devem ser ações de longo prazo,
pois requerem mais tempo para cumprir a finalidade estrutural a ser contemplada
na política. 
A seguir, mostraremos a evolução das políticas públicas no Brasil.
1.4 A evolução das políticas públicas
Em um Estado neoliberal, as políticas públicas tendem a ser formatadas de modo
divergente das políticas de um Estado proposto por John Maynard Keynes e sua
teoria chamada keynesianismo. Você sabia que um Estado neoliberal está mais
propenso à privatização dos bens públicos? Que o Estado keynesiano é conhecido
por ser um defensor da atuação do governo na promoção do bem-estar da
população? E que as políticas públicas mais focalizadas estão para o
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neoliberalismo, assim como as universais estão para o keynesianismo? Neste
tópico, estudaremos a evolução das políticas públicas econômicas do Brasil no
período da pré-redemocratização.
Segundo Nascimento (2008), a primeira grande política macroeconomia do Brasil
foi desenvolvida nos anos 1950, no governo de Juscelino Kubitschek, conhecida
como Plano de Metas. Ela permitiu aparelhar o país com infraestrutura de base nas
áreas de energia elétrica, rodovias, petróleo e metais pesados. No entanto, dos
planos econômicos da Nova República, o Plano Trienal (1963-1965), do governo de
João Goulart, foi o mais avançado em relação à elaboração conceitual e analítica
das políticas econômicas.
No período da ditadura militar, segundo Nascimento (2008), Pinto, Cardoso Jr. e
Linhares (2010) e Gremaud, Vasconcellos e Toneto Júnior (2011), o Brasil contou
com quatro políticas macroeconômicas:
Programa de Ação Econômica (PAEG): durante o governo do marechal
Castelo Branco (1964-1969);
I Programa Nacional de Desenvolvimento (PND): durante o governo do
general Costa e Silva (1970-1974);
II PND: durante o governo do general Ernesto Geisel (1975-1979);
III PND: durante o governo do general Figueiredo (1980-1985).
Apesar da grande escala de planejamento, os militares associavam a legitimidade
do seu governo com o sucesso da economia. No entanto, a queda da taxa de
crescimento econômico, os longos tempos que ficaram no poder, os escândalos
financeiros, a repressão e a tortura contribuíram para desgastar e declinar a
legitimidade dos governos militares. 
A seguir, daremos continuidade à evolução das políticas públicas do Brasil no
período da pós-redemocratização.
1.4.1 Políticas públicas do governo federal
O comportamento da economia brasileira pós-redemocratização causou graves
problemas de cunho socioeconômico. Já imaginou você acordar em um belo dia e
toda a sua poupança estar confiscada pelo Governo Federal? Que antes do fim do
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dia seu pão com café poderia custar mais que o dobro do que você pagou nas
primeiras horas da manhã? Que, por isso, a população estocava alimentos por
conta das sucessivas altas de preço? Neste item, estudaremos a evolução das
políticas econômicas no Brasil e seus impactos no âmbito nacional, com ênfase no
período da pós-redemocratização.
Antes de 1985, o principal objetivo do Estado era promover a industrialização do
país, deixando de lado a questão social. Na pós-redemocratização, a política
brasileira tomou um caráter conservador. Ao fim da década de 1980, quando a
onda neoliberal começa a se difundir no país, o Estado continuou negligenciando
suas obrigações para com os cidadãos. Assim, no "estilo" neoliberal de fazer
políticas públicas, o Estado encaminhou o país para o aumento das desigualdades
sociais.
No entreperíodo da pós-redemocratização e da pré-constituinte (1985-1988),
podemos citar que foram elaboradas diversas políticas de estabilização
monetária, mas a literatura destaca o Plano Cruzado (1986), o Plano Bresser
(1987), o Plano Verão (1989) e o Plano Collor I (1990) e II (1991) como as principais
(PINTO; CARDOSO JR.; LINHARES, 2010). É importante mencionarmos que os três
primeiros planos são do governo de José Sarney, enquanto os dois últimos são de
Fernando Collor. 
Em geral, esses planos visavam conter a hiperinflação do período, que chegava a
registrar taxas superiores a 80% ao mês. As ações giravam em turno da reforma
monetária, com a criação de trêsmoedas: Cruzado e Cruzado Novo, no governo
Sarney, e Cruzeiro, no governo Collor, além do congelamento dos salários, preços
e aluguéis. No governo Collor, houve o bloqueio da poupança privada, as reformas
administrativa e fiscal, a desindexação dos salários e a privatização (NASCIMENTO,
2008; GREMAUD; VASCONCELLOS; TONETO JÚNIOR, 2011).
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A Constituição de 1988, elaborada em meio ao caos econômico, pode ser
considerada um marco nas políticas públicas de cunho social (BRASIL, 1988).
Entretanto, nosso país continuou a investir cada vez menos em políticas sociais e,
como consequência, aumentaram a desigualdade social, a pobreza e a exclusão.
Acrescentamos ainda a transformação do Estado (neoliberal), o processo de
descentralização e a globalização econômica, que influenciaram diretamente nos
programas nacionais de desenvolvimento econômico.
O Plano Real, iniciado em 1993 ainda no governo Itamar Franco (que assumiu após
o impeachment de Collor) e implantado em 1994 no governo de Fernando
Henrique Cardoso, finalizou o ciclo de hiperinflação. Assim, os governos vigentes
entre 1985 a 2002 ficaram marcados pela inequação entre política econômica e
política social.
Com as políticas sociais reduzidas, questões como a pobreza e a disponibilidade
de recursos orçamentários (Bolsa Escola, vale-gás e Programa de Erradicação do
Trabalho Infantil – PETI, por exemplo), passaram a focalizar cada vez mais no
segmento populacional de baixa renda, lançando mão de políticas ditas
Figura 4 - Congelamento dos preços: uma das medidas de conter a hiperinflação persistente desde os
anos 1960. Fonte: Lisa S., Shutterstock, 2018.
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assistencialistas. Enquanto isso, as políticas universais de serviços sociais (tais
como o Sistema Único de Saúde – SUS) se reduziram a um patamar básico de
oferta, segundo Nascimento (2008) e Gremaud, Vasconcellos e Toneto Júnior
(2011).
Apesar dessa situação, a estrutura participativa criada pelo governo Lula a partir
de 2003 tornou o processo de elaboração e implementação de políticas públicas
mais democráticas. Com relação às políticas econômicas, os governos do Partido
dos Trabalhadores (Lula 2002-2010 e Dilma 2011-2016) priorizaram a continuidade
das aplicadas no período anterior.
Com relação às políticas sociais, a literatura nos aponta que o Programa Bolsa
Família foi capaz de retirar milhões de pessoas da pobreza e pobreza extrema
(BRASIL, 2018b), no entanto, é uma política focalizada, a qual não cumpre o papel
de combater a pobreza, mas sim aliviá-la.
A seguir, abordaremos a continuidade das políticas do governo com a presidente
Dilma Rousseff.
1.4.2 Políticas públicas regionais
Sabia que a transposição do Rio São Francisco é a maior obra de infraestrutura de
recursos hídricos do país? Que em Porto Velho (capital de Rondônia) está a quarta
maior usina hidrelétrica do Brasil em capacidade instalada? E que essas obras
foram realizadas nos últimos dez anos por meio de uma política de crescimento
econômico integrada? Neste item, conheceremos as políticas públicas regionais
voltadas à integração nacional desenvolvida na última década.
É importante discutirmos as políticas públicas regionais, sobretudo se
considerarmos a gradual descentralização institucional em efetivação no país, na
qual municípios e estados ganham cada vez mais autonomia na elaboração de
políticas públicas locais. Ademais, essas políticas também são uma importante
arma no combate às desigualdades regionais no Brasil, sobretudo nas regiões
Norte e Nordeste.
Dessa forma, o que levantamos em discussão aqui são as políticas públicas
nacionais de caráter regional. Desde os anos 2007, no segundo governo Lula e
adentrando no governo Dilma Rousseff, uma política nacional de promoção do
crescimento econômico está vigente, conhecida como Programa de Aceleração do
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Crescimento – PAC (NASCIMENTO, 2008; GREMAUD, VASCONCELLOS; TONETO
JÚNIOR, 2011; BRASIL, 2018c). Essa política trabalha em diversas frentes de
infraestrutura, tais como: energética, logística, social e urbana.
O Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) foi criado em 2007, sob a coordenação do então
Ministério de Planejamento e Integração. Esse programa promoveu a retomada do planejamento e
execução de grande obras de infraestrutura social, urbana, logística e energética do país (BRASIL,
2018c). Quer saber mais sobre o PAC? Acesse: <http://www.pac.gov.br/sobre-o-pac
(http://www.pac.gov.br/sobre-o-pac)>.
Devemos destacar que, apesar das críticas, essa política resgatou o planejamento
e as políticas públicas nos setores estruturantes do país. De capacidade
abrangente, além de elevar o investimento na infraestrutura com a construção de
hidroelétricas (Usinas de Santo Antônio e Jirau, ambas em Rondônia), habitação
(Minha Casa Minha Vida), transporte em massa (construção de aeroportos, portos
etc.), entre outras conquistas, o PAC contribuiu para o aumento de geração de
emprego e renda, melhorando indicadores de mercado de trabalho e na saúde,
com investimentos em saneamento básico, mantendo a economia em operação
pela participação dos estados e municípios e do setor privado (GREMAUD;
VASCONCELLOS; TONETO JÚNIOR, 2011). 
VOCÊ QUER LER?
http://www.pac.gov.br/sobre-o-pac
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Por fim, cabe ainda mencionarmos que as políticas do governo de Dilma Rousseff
caiu em um ambiente de incerteza e de pressões políticas. Isso limitou seu
impacto, e não levou aos resultados almejados (GREMAUD; VASCONCELLOS;
TONETO JÚNIOR, 2011), levando o país a uma crise econômica e política sem
precedentes. 
CASO
No segundo ano de vigência do PAC 1, a crise econômica global de 2008
atingiu fortemente a economia brasileira, que vivia um período de auge
nos indicadores socioeconômicos. Durante a crise, o Governo Federal e o
Quadro 3 - As medidas do PAC trabalham em diversas áreas de investimento em infraestrutura. Fonte:
Elaborado pela autora, 2018, baseado em BRASIL, 2018c.
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Banco Central atuaram em várias medidas anticíclicas de incentivos fiscais
(redução de impostos e aumentos no gastos do governo), incentivo ao
crédito (liberação dos recolhimentos compulsórios dos bancos) e
financiamento para as exportações. Com essas medidas, o orçamento do
PAC subiu de R$ 503,9 para R$ 646 bilhões (BRASIL, 2018c). Após a crise,
foram implementadas medidas de aumento real do salário mínimo e o
Programa Minha Casa Minha Vida (PINTO; CARDOSO JR.; LINHARES, 2010).
O resultado dessas medidas fez a economia sair da crise e voltar a crescer,
registrando nesse período (2010) recordes na geração de emprego formal e
grande representatividade no mundo inteiro, inclusive fazendo parte do
grupo de maiores economias emergente do mundo: o BRICS – Brasil,
Rússia, China, Índia e África do Sul (GREMAUD; VASCONCELLOS; TONETO
JÚNIOR, 2011).
Em resumo, essas são as principais características da economia do setor público,
com suas formas de divisão, administração e gestão de políticas públicas dentro
do escopo de atuação e funções do Estado. 
Síntese
Você concluiu os estudos sobre economia do setor público. Com essa discussão,
esperamos que você se sinta competente para refletir sobre o Estado, a
administração pública e as políticas públicas.Neste capítulo, você teve a oportunidade de:
reconhecer os aspectos da economia do setor público, a divisão de poderes
e o sistema de governo de um Estado ou uma Nação;
compreender as nuances da gestão pública; 
diferenciar administração pública direta e indireta; 
compreender que as políticas públicas são imprescindíveis para uma boa
gestão;
aprender sobre o conceito de políticas públicas, a sua importância e a
influência dos atores nacionais em sua execução;
conhecer a evolução das políticas econômicas e os impactos das adotadas
no âmbito nacional e regional.
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