UN 03 - EB 02 - Aula 10 - Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA)

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Direito Ambiental1
Direito Ambiental
Aula 10 - Política Nacional do 
Meio Ambiente (PNMA)
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Introdução da Aula
Na presente parte do estudo importantes institutos serão abordados. O Sistema Nacional 
do Meio Ambiente (SISNAMA) e a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) exigem 
abordagem técnica de sua origem e estruturação no direito ambiental brasileiro.
Como objetivos desta aula, você deverá:
• Examinar a estrutura do SISNAMA;
• Avaliar a PNMA no contexto do direito brasileiro e
• Abordar a PNMA de acordo com as exigências da Constituição de 1988.
Reflexão
Em que consiste a Política Nacional do Meio Am-
biente? Como associar o processo de tomada de 
decisão ambiental com as políticas em matéria 
ambiental no âmbito dos poderes da República? 
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Tópico 1 - O SISNAMA: Sistema Nacional do 
Meio Ambiente
A Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) apresenta-se como um conjunto inte-
grado de políticas no plano legislativo e no plano administrativo, na execução de políticas 
públicas em matéria ambiental.
É importante compreender o pano de fundo contextual que compõe a PNMA.
Conceito
O Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) 
é o conjunto de órgãos e instituições vinculadas 
ao Poder Executivo que, nos níveis federal, esta-
dual e municipal, são encarregados da proteção 
ao meio ambiente.
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O SISNAMA foi instituído pela Lei Federal 6.938, de 31 
de agosto de 1981, regulamentada pelo Decreto Federal 
99.274, de 06 de junho de 1990.
Ao longo do tempo, houve novidade legislativa, em acompanhamento à evolução do prin-
cípio democrático em matéria ambiental. A Lei Federal 10.650/2003 trouxe em evidência 
o acesso público de dados e informações existentes para os órgãos e entidades do SISNA-
MA. Complementarmente, a LAI – Lei Federal 12.527/2011 – permite a concretização 
desta transparência.
O SISNAMA tem a seguinte estrutura:
Órgão Superior
O Conselho de Governo
Órgão Consultivo e Deliberativo
O Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA
Órgão Central
O Ministério do Meio Ambiente – MMA
Órgão Executor
O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBA-
MA
Órgãos Seccionais
Os órgãos ou entidades estaduais responsáveis pela execução de programas, projetos e 
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pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental;
Órgãos Locais
Os órgãos ou entidades municipais, responsáveis pelo controle e fiscalização dessas 
atividades, nas suas respectivas jurisdições.
A atuação do SISNAMA se dará mediante articulação coordenada dos órgãos e entida-
des que o constituem, observado o acesso da opinião pública às informações relativas as 
agressões ao meio ambiente e às ações de proteção ambiental, na forma estabelecida pelo 
Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA).
Cabe aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a regionalização das medidas ema-
nadas do SISNAMA, elaborando normas e padrões supletivos e complementares.
Saiba mais
No Distrito Federal, a fiscalização ambiental é feita 
pelo Instituto Brasília Ambiental – IBRAM.
Os Órgãos Seccionais – como o IBRAM – prestarão informações sobre os seus planos de 
ação e programas em execução:
• Relatórios anuais – consolidados pelo Ministério do Meio Ambiente
• MMA – relatório anual sobre a situação do meio ambiente no País, a ser 
publicado e submetido à consideração do CONAMA, em sua segunda reunião do 
ano subsequente.
A estruturação do SISNAMA é feita com base na Lei da Política Nacional do Meio 
Ambiente (PNMA). Outras instituições nacionais têm importantes atribuições relativas à 
proteção do meio ambiente. 
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Por política ambiental devemos entender todos os movimentos articulados pelo Poder 
Público, cujo foco está em estabelecer os mecanismos capazes de promover a utilização de 
recursos ambientais de forma mais eficiente possível (ANTUNES, 2016).
Deve-se considerar como elementos primordiais (i) 
a capacidade de suporte do meio ambiente, bem 
como (ii) a conservação dos recursos naturais re-
nováveis e não renováveis. 
Atenção
A política ambiental está inserida no contexto do desenvolvimento econômico e social, 
sendo indissociável deles. Cuida-se de ação eminentemente executiva, muito embora não 
seja a ela limitada.
Por diversos meios e modos, cada um dos diferentes poderes da República acaba exer-
cendo um papel importante, seja na formulação, seja na implementação de políticas 
públicas ambientais.
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Tópico 2 - A PNMA: Política Nacional do 
Meio Ambiente
As origens do SISNAMA remontam à época de 1970, no regime militar.
A criação da Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA) pelo De-
creto Federal 73.030, de 30 de outubro de 1973, logo após a Conferência 
das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano de 1972, realizada 
em Estocolmo (ANTUNES, 2016), demonstra a preocupação do Estado 
brasileiro com o meio ambiente.
Outro momento que marca os antecedentes do SISNAMA foi o II PND – Plano Nacional 
de Desenvolvimento Econômico (de 1975 a 1979), no qual as questões ambientais mere-
ceram atenção.
O SISNAMA foi implementado a partir da edição da Lei Federal n. 6.938, de 31 de agosto 
de 1981. Referido diploma legislativo dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente 
(PNMA), seus fins e mecanismos de formulação e aplicação.
A PNMA tem os seus objetivos estabelecidos pelo artigo 2º da Lei Federal 6.938/1981. A 
norma legal determina que a PNMA tem por objetivo:
• A preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida 
visando assegurar ao País condições de desenvolvimento socioeconômico,
• Aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana.
A PNMA visa à preservação (conservação) do meio ambiente. Preservação tem o sentido 
de perenizar, de perpetuar, de salvaguardar os recursos naturais. 
Além dos objetivos traçados pelo artigo 2º da Lei Federal 6.938/1981, o seu artigo 4º 
estabelece uma lista mais ampla de objetivos, a saber:
I. A compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a 
preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico;
II. A definição de áreas prioritárias de ação governamental relativa à 
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qualidade e ao equilíbrio ecológico, atendendo aos interesses da União, dos 
Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;
III. O estabelecimento de critérios e padrões de qualidade ambiental e de 
normas relativas ao uso e manejo de recursos ambientais;
IV. O estabelecimento de pesquisas e de tecnologias nacionais orientadas 
para o uso racional dos recursos ambientais;
V. A difusão de tecnologias de manejo do meio ambiente, a divulgação de 
dados e informações ambientais e a formação de uma consciência pública sobre a 
necessidade de preservação da qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico;
VI. A preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas à sua 
utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manuten-
ção do equilíbrio ecológico propício à vida e
VII. A imposição ao poluidor e ao predador da obrigação de recuperar e/ 
ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização dos 
recursos ambientais com fins econômicos.
As boas condições ambientais, nos termos da Lei, constituem-se em um importante 
elemento indutor do desenvolvimento socioeconômico. Servem, também, como meio 
indispensável para a segurança nacional e proteção da dignidade humana. Estes três 
últimos elementos somente podem ser compreendidos sob a ótica do 
desenvolvimento sustentável.
A PNMA, portanto, deve ser compreendida como o conjunto dos instrumentos legais, 
técnicos, científicos, políticos e econômicos destinados à promoção sustentável do desen-
volvimento da sociedade e economia brasileiras.
A implementação da PNMA se faz a partir de princípios que são estabelecidospela própria 
Constituição Federal e pela legislação ordinária.
O artigo 2º da Lei Federal 6.938/1981, em seus incisos I a X, estabelece os princípios le-
gais que devem reger a PNMA. Estes princípios estão submetidos aos princípios gerais 
do Direito Ambiental e se apresentam ora como princípios fundamentadores, ora como 
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parâmetros normativos.
Os princípios estabelecidos na Lei são os seguintes:
I) ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o 
meio ambiente como patrimônio público a ser necessariamente assegurado e 
protegido, tendo em vista o uso coletivo;
II) racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar;
III) planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais;
IV) proteção dos ecossistemas, com a preservação das áreas representativas;
V) controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras;
VI) incentivos ao estudo e à pesquisa de tecnologias orientadas para o uso 
racional e a proteção dos recursos ambientais;
VII) acompanhamento do estado da qualidade ambiental;
VIII) recuperação de áreas degradadas;
IX) proteção de áreas ameaçadas de degradação; e
X) educação ambiental a todos os níveis de ensino, inclusive a educação da 
comunidade, objetivando capacitá-la para a participação ativa na defesa do meio 
ambiente.
O princípio do meio ambiente como di-
reito humano fundamental deve ser 
considerado como um princípio implíci-
to na PNMA. Ele é oriundo da recepção 
constitucional da PNMA realizada pela Consti-
tuição de 1988.
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Interessante notar a questão do princípio democrático, em uma lei editada no contexto de 
transição.
O princípio democrático encontra-se presente no inciso X do artigo 2º:
Educação ambiental a todos os níveis de ensino, inclusive a educação da comuni-
dade objetivando capacitá-la para a participação ativa na defesa do meio ambiente.
Lamentavelmente, o preceito legal tem sido muito pouco observado, pois a educação am-
biental e a capacitação dos cidadãos para a defesa ativa do meio ambiente restam como 
objetivos a serem alcançados (ANTUNES, 2016).
Estudo 
Complementar
O artigo de Wlamir do Amaral, “A educação ambien-
tal e a consciência da solidariedade ambiental”, 
promove uma reflexão sobre o tema.
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Tópico 3 - Instrumentos da PNMA: sua 
abordagem como Lei Complementar
O artigo 9º da Lei Federal 6.938/1981 estabelece uma série de instrumentos para viabilizar 
a consecução dos objetivos da PNMA instituídos no artigo 4º. 
São 12 os instrumentos:
1.O estabelecimento de padrões de qualidade ambiental;
2.O zoneamento ambiental;
3.A avaliação de impactos ambientais;
4.O licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;
5.Os incentivos à produção e instalação de equipamentos e à criação ou absorção 
de tecnologia voltados para a melhoria da qualidade ambiental;
6.Criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público 
Federal, Estadual e Municipal, tais como áreas de proteção ambiental, de 
relevantes interesses ecológicos e extrativistas;
7.O Sistema Nacional de Informações sobre o meio ambiente;
8.O Cadastro Técnico Federal de atividades e instrumentos de defesa ambiental;
9.As penalidades disciplinares ou compensatórias ao não cumprimento das 
medidas necessárias à preservação ou correção da degradação ambiental;
10.A instituição do Relatório de Qualidade do Meio Ambiente, a ser divulga-
do anualmente pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais 
Renováveis – IBAMA;
11.A garantia de prestação de informações relativas ao meio ambiente, 
obrigando-se o Poder Público a produzi-las, quando inexistentes;
12.O Cadastro Técnico Federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou 
utilizadoras dos recursos ambientais.
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Os instrumentos mencionados encontram 
a sua base constitucional no conjunto de 
normas jurídicas que se encontram presen-
tes no artigo 225 da Constituição Federal, 
especialmente no § 1º e seus incisos. 
A Lei Federal 6.938/1981 apresenta uma pequena 
dificuldade da recepção constitucional.
O fundamento de validade da PNMA encontra-se no parágrafo único do artigo 23 da 
Constituição:
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios:
(…)
Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a 
União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilí-
brio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.
Ter a previsão normativa da PNMA como lei complementar, em tese, serve para conferir 
uma proteção constitucional deliberativa no parlamento.
Na prática, não há uma hierarquia normativa entre lei comum (ordinária) e complemen-
tar, mas sim diferentes atribuições normativas.
Os artigos 20 e 21 da Lei Complementar Federal 140/2011 mo-
dificaram dispositivos constantes dos artigos 10 e 11 da Lei 
Federal 6.938/1981.
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Lei Federal 6.938/1981 – redação original
Art. 10. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimen-
tos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva ou po-
tencialmente poluidores, bem como os capazes sob qualquer forma, de causar 
degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento por órgão estadual 
competente, integrante do SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambien-
te e dos Recursos Naturais – IBAMA, em caráter supletivo, sem prejuízo de ou-
tras licenças exigíveis. 
--
Art. 11. Compete ao IBAMA propor ao CONAMA normas e padrões para im-
plantação, acompanhamento e fiscalização do licenciamento previsto no artigo 
anterior, além das que forem oriundas do próprio CONAMA. 
--
Lei Federal 7.804/1989 – 1ª modificação legislativa
Art. 10. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimen-
tos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e po-
tencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar 
degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual 
competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, e 
do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – 
IBAMA, em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis.
§ 1º Os pedidos de licenciamento, sua renovação e a respectiva concessão serão 
publicados no jornal oficial do Estado, bem como em um periódico regional ou 
local de grande circulação.
§ 2º Nos casos e prazos previstos em resolução do CONAMA, o licenciamento 
de que trata este artigo dependerá de homologação do IBAMA. 
§ 3º O órgão estadual do meio ambiente e o IBAMA, este em caráter supletivo, 
poderão, se necessário e sem prejuízo das penalidades pecuniárias cabíveis, de-
terminar a redução das atividades geradoras de poluição, para manter as emis-
sões gasosas, os efluentes líquidos e os resíduos sólidos dentro das condições e 
limites estipulados no licenciamento concedido.
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§ 4º Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais 
Renováveis – IBAMA, o licenciamento previsto no caput deste artigo, no caso 
de atividades e obras com significativo impacto ambiental, de âmbito nacional 
ou regional.
--
Art. 11. Compete ao IBAMA propor ao CONAMA normas e padrões para im-
plantação, acompanhamento e fiscalização do licenciamento previsto no artigo 
anterior, além das que forem oriundas do próprio CONAMA.
§ 1º A fiscalização e o controle da aplicação de critérios, normas e padrões de 
qualidade ambiental serão exercidos pelo IBAMA, em caráter supletivo da autu-
ação do órgão estadual e municipal competentes.
§ 2º Inclui-se na competência da fiscalização e controle a análise de projetos 
e entidades, públicas ou privadas, objetivando a preservação ou a recupera-
ção de recursos ambientais, afetados por processos de exploraçãopredatórios 
ou poluidores. 
-- 
Lei Complementar Federal 140/2011
Art. 10. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimen-
tos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente 
poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental de-
penderão de prévio licenciamento ambiental.
§ 1º Os pedidos de licenciamento, sua renovação e a respectiva concessão serão 
publicados no jornal oficial do Estado, bem como em um periódico regional ou 
local de grande circulação, ou em meio eletrônico de comunicação mantido pelo 
órgão ambiental competente [IBAMA vs. ICMBio].
§ 2º (Revogado)
§ 3º (Revogado)
§ 4º (Revogado)
--
Art. 21. Revogam-se os §§ 2º, 3º e 4º do art. 10 e o § 1º do art. 11 da Lei nº 6.938, 
de 31 de agosto de 1981.
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Com o advento da Constituição Federal de 1988, o artigo 23 determinou que a colaboração 
administrativa entre os entes federados fosse regida segundo normas estabelecidas por Lei 
Complementar. No entanto, somente em dezembro de 2011 foi editada a Lei Complemen-
tar 140/2011.
Referida Lei Complementar expressamente revogou os artigos da Política Nacional do 
Meio Ambiente.
Logo, determinados artigos da Lei Federal 6.938/1981 – cujo conteúdo se enquadram na 
formulação contida no parágrafo único do artigo 23 do texto constitucional – foram rece-
bidos pela Constituição de 1988 com status de Lei Complementar.
Sobre o tema, interessante conferir o posicionamento do STF: 
“A recepção de lei ordinária como Lei Complementar pela Constituição posterior 
a ela só ocorre com relação aos seus dispositivos em vigor quando da promulga-
ção desta, não havendo que se pretender a ocorrência de efeito repristinatório, 
porque o nosso sistema jurídico, salvo disposição em contrário, não admite a 
repristinação (art. 2º, § 3º, da Lei de Introdução ao Código Civil)” (AI 235.800-
AgR, Rel. Min. Moreira Alves, julgamento em 25-5-1999, Primeira Turma, DJ 
de 25/6/2000).
Assim, a partir de 1988, a PNMA estabelecida pela Lei Federal 6.938/1981 tem força de 
Lei Complementar.
Estudo 
Complementar
Sobre a PNMA, interessante acompanhar o ar-
tigo sobre “A avaliação de impacto da escala 
econômica na dimensão ambiental de empresas 
conforma parâmetros da PNMA”, de Augustini, 
Almeida, Agostinho e Giannetti.
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Encerramento
O estudo da PNMA tem um impacto relevante na gestão ambiental de riscos. Encontrar 
referências das políticas ambientais conduz à uma participação ativa da PNMA para a pro-
positura de diferentes situações de risco.
Nesse sentido, é preciso avançar na gestão ambiental, a partir do estudo prévio dos impac-
tos ambientais.
Agora que finalizamos, você está apto a realizar os exercícios desta aula.
Fique atento a sua performance e frequência nas atividades!