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A POLÍTICA NACIONAL DE 
PROTEÇÃO 
E DEFESA CIVIL
M A N U A L D E P R O T E Ç Ã O E D E F E S A C I V I L :
MANUAL DE PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL: 
A POLÍTICA NACIONAL 
DE PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
Brasília, 2017
Ministro da Integração Nacional
Antônio de Pádua
Secretário Nacional de Proteção e Defesa Civil
Renato Newton Ramlow
Diretora do Departamento de Prevenção e Preparação (DPP)
Adelaide Maria Pereira Nacif
Coordenação e Supervisão Técnica
Adelaide Maria Pereira Nacif 
Lamartine Vieira Braga
Maria Cristina Dantas
Elaboração do Projeto
Maria Cristina Dantas
Equipe de Revisão Técnica
Adelaide Maria Pereira Nacif
Cristhian Andres Aguiar Reyes Moreira
Lamartine Vieira Braga
Maria Cristina Dantas
Projeto de Cooperação Técnica BRA/IICA/13/001 – Projeto de Desenvolvimento do 
Setor de Água – lnteráguas
Banco Mundial
IICA/Brasil
Consórcio GITEC BRASIL, GITEC GmbH & CODEX REMOTE ENGENHARIA LTDA.
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
Brasil. Ministério da Integração Nacional. Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil. De-
partamento de Prevenção e Preparação.
Entendendo a política nacional de proteção e defesa civil no Brasil / Ministério da Inte-
gração Nacional, Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil, Departamento de Prevenção e 
Preparação. - Brasília : Ministério da Integração Nacional, 2017.
72 p. : il. – (Série Manual de Proteção e Defesa Civil)
ISBN (978-85-68813-04-1)
1. Proteção e Defesa Civil. 2. Política Nacional de Proteção e Defesa Civil. 3. Políticas 
públicas. 4. Legislação. 5. Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil. I. Título. II. Série.
CDU: CDU 351.862(81) 
FICHA TÉCNICA
Título:
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
Autor:
Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil – SEDEC
© 2017. Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil – SEDEC/Ministério da Integração Na-
cional. Todos os direitos autorais de propriedade pertencerão a Secretaria Nacional de Proteção 
e Defesa Civil (SEDEC/MI), definitivamente, por tempo indeterminado, em âmbito nacional e 
internacional, para a utilização plena em qualquer modalidade, incluindo edição, reprodução, 
divulgação, publicação, exportação, modificação, atualização, entre outros, nos termos dos art. 
49 a 52 da Lei n° 9.610, de 19 de fevereiro de 1998. A responsabilidade pelo conteúdo e ima-
gens desta obra é do(s) respectivo(s) autor(es). A citação desta obra em trabalhos acadêmicos 
e/ou profissionais poderá ser feita com indicação da fonte. A cópia desta obra sem autorização 
expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanções 
previstas no Código Penal, art. 184, Parágrafos 1º ao 3º, sem prejuízo das sanções cíveis cabí-
veis à espécie.
Apresentação ...................................................................................................................................... 17
1. A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil – PNPDEC ............................................................... 23
 1.1. Fundamentos e Natureza da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil .................................................................... 23
 1.2. Evolução da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil .............................................................................................. 27
 1.3. As Conferências Nacionais e as Agendas Internacionais ............................................................................................... 29
 1.3.1. As Conferências Nacionais .......................................................................................................................................................... 29
 1.3.2. As Agendas Internacionais de Redução de Riscos de Desastres .............................................................................................. 31
 1.4. Princípios, Diretrizes, Objetivos e Instrumentos da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil ................................ 39
 1.4.1. Princípios a serem considerados pela Política Nacional de Proteção e Defesa Civil .............................................................. 39
 1.4.2. Diretrizes da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil ....................................................................................................... 42
 1.4.3. Objetivos da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil ....................................................................................................... 45
 1.5. Competências da União, Estados e Municípios ............................................................................................................. 47
 1.5.1. Competência da União ................................................................................................................................................................. 47
 1.5.2. Competências Comuns ................................................................................................................................................................ 48
 1.6. Instrumentos da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil ...................................................................................... 49
 1.6.1. Instrumentos de Planejamento e Gestão ................................................................................................................................... 51
 1.6.2. Instrumentos de Implementação ............................................................................................................................................... 58
 1.6.3. Instrumentos Financeiros ........................................................................................................................................................... 59
 1.7. A Situação de Emergência e o Estado de Calamidade Pública ........................................................................................ 63
 1.7.1. Os Efeitos da Declaração de Situação de Emergência ou de Estado de Calamidade Pública ................................................ 65
 1.7.2. Medidas Decorrentes da Situação de Emergência ou do Estado de Calamidade Pública...................................................... 66
SUMÁRIO
2. A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil e as Demais Políticas Públicas ................................. 71
 2.1. Desenvolvimento Regional ........................................................................................................................................... 71
 2.2. Política Ambiental ......................................................................................................................................................... 72
 2.3. Política Nacional de Mudanças do Clima .............................................................................................................................................. 73
 2.4. Política Nacional de Recursos Hídricos .................................................................................................................................................. 74
 2.5. Política Nacional de Segurança de Barragens ........................................................................................................................................ 75
 2.6. Ordenamento Territorial ......................................................................................................................................................................... 76
 2.7. Política Urbana ......................................................................................................................................................................................... 77
 2.8. Política de Habitação de Interesse Social ............................................................................................................................................... 78
 2.9. Política Nacional de Saneamento Básico ...............................................................................................................................................79
 2.10. Política Nacional de Resíduos Sólidos.................................................................................................................................................. 80
 2.11. Política Nacional de Saúde .................................................................................................................................................................... 80
 2.12. Política Nacional de Educação .............................................................................................................................................................. 82
 2.13. Política Nacional de Assistência Social ................................................................................................................................................ 82
 2.14. Ciência e Tecnologia .............................................................................................................................................................................. 83
 2.15. Geologia .................................................................................................................................................................................................. 83
3. A Política de Proteção e Defesa Civil nos Estados ............................................................................ 89
 3.1. Competências dos Estados ............................................................................................................................................ 89
 3.1.1. Plano Estadual de Proteção e Defesa Civil ................................................................................................................................. 92
 3.1.2. Identificação e Monitoramento das Áreas de Risco .................................................................................................................. 93
 3.1.3. Apoio aos Municípios e à União .................................................................................................................................................. 93
 3.2. Regionalização da Política de Proteção e Defesa Civil ................................................................................................... 93
4. A Política de Proteção e Defesa Civil nos Municípios ...................................................................... 99
 4.1. Competência dos Municípios na Gestão de Riscos de Desastres ................................................................................... 99
 4.1.1. Execução da Política no Âmbito Local ......................................................................................................................................101
 4.1.2. Inserção das Questões de Redução de Riscos de Desastres no Planejamento Municipal ...................................................102
 4.1.3. Gerenciamento das Áreas de Risco ...........................................................................................................................................104
 4.1.4. Adoção de Medidas de Preparação para os Desastres .............................................................................................................105
 4.1.5. Atuação em Situações de Desastre............................................................................................................................................105
 4.2. Gestão dos Riscos de Desastres em Municípios Incluídos no Cadastro Nacional ...........................................................................106
 4.2.1. Exigências para os Municípios Integrantes do Cadastro Nacional ........................................................................................106
 4.2.2. Conteúdo do Plano Diretor .......................................................................................................................................................108
 4.2.3. Articulação Intermunicipal para a Gestão de Riscos de Desastres ........................................................................................109
5. O Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil – SINPDEC ........................................................... 113
 5.1. Princípios e Objetivos do Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil...........................................................................................114
 5.2. Os Integrantes do Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil .......................................................................................................116
6. O SINPDEC nos Estados e nos Municípios .................................................................................... 127
 6.1. SINPDEC nos Estados ...........................................................................................................................................................................127
 6.2. O SINPDEC nos Municípios .................................................................................................................................................................129
7. Os Agentes de Proteção e Defesa Civil .......................................................................................... 137
Legislação e Referências Bibliográficas ............................................................................................. 140
Legislação ......................................................................................................................................... 141
Referências Bibliográficas ................................................................................................................. 145
LISTA DE FIGURAS 
Figura 1- Ciclo da gestão de riscos de desastres .................................................................................. 43
Figura 2. Esferas de planejamento sobre o mesmo território municipal ............................................. 51
Figura 3. Organograma da Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil - SEDEC ......................... 119
LISTA DE QUADROS 
Quadro 1. Evolução da agenda internacional relativa á redução dos riscos de desastres. ................. 33
Quadro 2. Objetivos da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil 
Segundo os Componentes da Gestão de Risco de Desastres. ............................................................ 46
Quadro 3. Instrumentos da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil ......................................... 50
Quadro 4 Objetivos do Programa 2040 dos PPAs 2012-2015 e 2016-2019 ..................................... 55
Quadro 5. Relação Entre Instrumentos da PNMA (Lei nº 6.938/1981) 
e a Gestão de Riscos de Desastres. ................................................................................................... 72
LISTA DE SIGLAS 
ANA – Agência Nacional de Águas
ANVISA – Agência Nacional de Vigilância Sanitária
CEMADEN – Centro de Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais
CNAS – Conselho Nacional de Assistência Social
CNRH – Conselho Nacional de Recursos Hídricos
CEPDEC – Coordenadoria Estadual de Proteção e Defesa Civil
CIEVS – Centro de Informações Estratégicas em Vigilância de Saúde
CONPDEC – Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil
CORPDEC – Coordenadoria Regional de Proteção e Defesa Civil
CPDC – Cartão de Pagamento da Defesa Civil
CEPED – centro de Estudos e Pesquisas sobre Desastres
CPRM – Companhia de Pesquisas e Recursos Naturais
CEPRODEC – Conselho Estadual de Proteção e Defesa Civil
CPTEC – Centro de Previsão do Tempo e Estudos Climáticos
CBM – Corpo de Bombeiros Militar
DIRDN – Década Internacional para a Redução de Desastres Naturais
EIRD – Estratégia Internacional para a Redução de Desastres
ESP – Evento de Saúde Pública
FUNCAP – Fundo Especial para Calamidades Públicas
GEACAP – Grupo Especial para Assuntos de Calamidade Pública
GM/MI – Gabinete do Ministro / Ministério da Integração Nacional
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
INPE – Instituto Nacional de PesquisasEspaciais
IPCC – Painel Internacional de Mudanças de Clima (em inglês)
MME – Ministério de Minas e Energia
PAE – Plano de Ações de Emergência
PMRR – Plano Municipal de Redução de Riscos
PNDR – Política Nacional de Desenvolvimento Regional
PNMA – Política Nacional de Meio Ambiente
PNPDEC – Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
PSB – Plano de Segurança de Barragens
RDC – Regime Diferenciado de Contratações
RRD – Redução dos Riscos de Desastres
SDR – Secretaria de Desenvolvimento Regional
SINDEC – Sistema Nacional de Defesa Civil
SINPDEC – Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil
SNISB – Sistema Nacional de Informações sobre Segurança de Barragens
SUAS – Sistema Único de Assistência Social
SUDAM – Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia
SUS – Sistema Único de Saúde
ZEE – Zoneamento Ecológico Econômico
APRESENTAÇÃO
Os Manuais de Proteção e Defesa Civil, ora apresentados, são um referencial técnico, doutrinário-
-legal e de gestão para todo o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil, englobando seus respec-
tivos conceitos, marco legal e atividades relacionadas ao tema, de forma a apoiar a implementação 
da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil, fornecendo subsídios para o estudo do campo, para 
a gestão das atividades a ela relacionadas e para a formação e a capacitação continuada dos agentes 
de proteção e defesa civil, além de prover informações para a sociedade como um todo.
Elaborados por iniciativa da Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil – SEDEC, do Ministé-
rio da Integração Nacional, no cumprimento de seu papel institucional de órgão central do Siste-
ma Nacional de Proteção e Defesa Civil- SINPDEC, pretendem contribuir para o aperfeiçoamento 
das ações interfederativas de proteção e defesa civil, apoiando os técnicos e os gestores em suas 
tarefas diárias de promoção da segurança e do bem-estar da população.
O conjunto de Manuais dá sequência ao processo de aperfeiçoamento da política nacional e da 
doutrina de proteção e defesa civil, iniciado em 1995, com a publicação, entre outros, dos Manuais 
de Planejamento em Defesa Civil, do Manual de Desastres – Volume I, do Manual de Desastres 
Naturais e dos Manuais de Desastres Humanos de Natureza Tecnológica, de Natureza Social e 
de Natureza Biológica, e de Desastres Mistos, além da Apostila sobre Implantação e Operacio-
nalização de Coordenadorias Municipais de Defesa Civil- COMDECs, fruto da resposta brasileira 
ao Decênio Internacional para Redução de Desastres Naturais, instituído pela Organização das 
Nações Unidas. 
Com a aprovação da Lei Federal nº 12.608, em 2012, que dispõe sobre a Política e o Sistema Na-
cional de Proteção e Defesa Civil, fez-se necessário editar novo conjunto de Manuais, abrangendo 
tanto a perspectiva técnica e a doutrinário-legal, como da gestão da Política Nacional de Proteção e 
Defesa Civil. Este conjunto de Manuais foi concebido à luz do mais recente paradigma em relação 
aos conceitos e orientações consolidados no âmbito internacional, observadas as características 
da realidade brasileira sobre o tema, com abordagem de caráter mais preventivo do que reativo, 
ancorada na gestão dos riscos de desastres. 
Os Manuais de Proteção e Defesa Civil compreendem cinco volumes, sendo três volumes de 
referência, um Guia e um Glossário, a saber: 
•	A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil no Brasil 
•	Riscos de Desastres no Brasil 
•	Gestão de Riscos de Desastres no Brasil 
•	Guia para Atores Locais 
•	Glossário de Proteção e Defesa Civil no Brasil
Os Manuais tratam, de forma articulada, de distintos aspectos da Política Nacional de Prote-
ção e Defesa Civil, como os temas ligados ao arcabouço jurídico e doutrinário da proteção e 
defesa civil e das respectivas instituições por ela responsáveis (A Política Nacional de Pro-
teção e Defesa Civil no Brasil); ao conhecimento das ameaças e das vulnerabilidades que 
caracterizam os riscos de desastre (Riscos de Desastres no Brasil); e aos procedimentos de 
gestão desses riscos, relativos aos vários componentes: conhecimento, prevenção, mitigação, 
preparação, resposta e recuperação (Gestão de Riscos de Desastres no Brasil).
O Guia para Atores Locais aborda os temas essenciais, no âmbito municipal, numa abor-
dagem prática e simplificada, de forma a orientar os gestores sobre as medidas necessárias à 
implantação dos órgãos municipais, sobretudo na fase inicial de consolidação das medidas de 
proteção e defesa civil no município. 
Por fim, o Glossário de Termos Afins de Proteção e Defesa Civil no Brasil reúne os concei-
tos utilizados na área de proteção e defesa civil, agrupando-os didaticamente, a fim de emba-
sar suas respectivas ações, bem como promover a equalização do entendimento das referidas 
definições.
O Ministério de Integração Nacional, através da SEDEC, objetiva, com estas publicações, con-
tribuir para o aperfeiçoamento das ações de proteção e defesa civil, apoiando os gestores em 
suas tarefas diárias de promover a segurança e o bem-estar da população brasileira.
A POLÍTICA
NACIONAL DE
PROTEÇÃO E 
DEFESA CIVIL
NO BRASIL
RISCOS DE
DESASTRES
NO BRASIL
GESTÃO DE
RISCO DE
DESASTRES 
NO BRASIL
GUIA PARA
ATORES LOCAIS
GLOSSÁRIO DE PROTEÇÃO
E DEFESA CIVIL
MANUAIS DE PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
Fonte: SEDEC/MI 
O Manual Entendendo a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil no Brasil apresenta o 
marco normativo e institucional das atividades de proteção e defesa civil, com base na Lei 
Federal nº 12.608, de 2012, e legislação correlata.
Boa leitura!
20
Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
21
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
PNPDEC
23
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
1
 A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil – PNPDEC
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil 
– PNPDEC compreende os objetivos e diretri-
zes a serem adotados para a redução dos riscos 
de desastres, de forma a garantir a segurança e 
o bem-estar da população e a promover o de-
senvolvimento sustentável do País. 
A Política e o Sistema Nacional de Proteção 
e Defesa Civil, bem como o sistema de infor-
mações e monitoramento de desastres, foram 
instituídos pela Lei Federal nº 12.608, de 10 
de abril de 2012, à qual se soma a legislação 
relativa aos recursos destinados à proteção 
e defesa civil e a temas correlatos, que serão 
abordados ao longo deste Manual.
1.1 Fundamentos e Natureza 
da Política Nacional de 
Proteção e Defesa Civil
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil 
encontra seus fundamentos na Constituição 
Federal, que garante a todos a inviolabilidade 
do direito à vida, à liberdade, à igualdade, 
à segurança e à propriedade, nos termos do 
artigo 5º. O direito à segurança inclui a pre-
servação da ordem pública e da incolumidade 
das pessoas e do patrimônio.
Ao tratar da segurança pública, a Constituição 
Federal faz menção aos Corpos de Bombei-
ros Militares, atribuindo-lhes a execução das 
atividades de defesa civil (artigo 144 § 5º). 
Assim sendo, os fundamentos dessa política 
podem ser encontrados no âmbito da segu-
rança pública, do direito à vida, do bem-estar 
da população e do desenvolvimento nacional.
Para efetivar os direitos assegurados pela 
Constituição, cabe à União estabelecer a po-
lítica nacional de proteção e defesa civil, a ser 
observada por todas as instâncias governa-
mentais, bem como exercer, privativamente, 
a competência de legislar sobre defesa civil 
(artigo 22 da Constituição Federal).
Trata-se de uma política pública, ou seja, o 
conjunto de princípios, objetivos, diretrizes e 
estratégias orientadores da atuação do Poder 
Público e de suas relações com a sociedade, 
visando a garantir a proteção e segurança 
da sociedade frente aos riscos de desastres. 
É implementada por meio de planos, progra-
mas e projetos, com a necessária destinação 
de recursos orçamentários ou de outrasfon-
tes de financiamento.
É, por natureza, uma política complexa, mul-
tidisciplinar, ou seja, demanda a atuação de 
órgãos e entidades responsáveis por distintos 
temas. Envolve diversas facetas, no que diz 
24
Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
25
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
CONCEITOS BÁSICOS – Instrução Normativa do Ministério da Integração Nacional nº 
02/16 – Anexo VI 
Desastre: resultado de eventos adversos, naturais, tecnológicos ou de origem antrópica, sobre 
um cenário vulnerável exposto a ameaça, causando danos humanos, materiais ou ambientais e 
consequentes prejuízos econômicos e sociais (item VII)
Evento adverso: desastre natural, tecnológico ou de origem antrópica ( item XXI)
Vulnerabilidade: exposição socioeconômica ou ambiental de um cenário sujeito à ameaça do 
impacto de um evento adverso natural, tecnológico ou de origem antrópica (item XI)
Ameaça: evento em potencial, natural, tecnológico ou de origem antrópica, com elevada 
possibilidade de causar danos humanos, materiais e ambientais e perdas socioeconômicas 
públicas e privadas (item X)
Dano: resultado das perdas humanas, materiais ou ambientais infligidas às pessoas, 
comunidades, instituições, instalações e aos ecossistemas, como consequência de um desastre 
(item XXV) 
Prejuízo: medida de perda relacionada com o valor econômico, social e patrimonial de um 
determinado bem, em circunstâncias de desastre (item XXVI)
Risco de desastre: potencial de ocorrência de evento adverso sob um cenário vulnerável (item XII)
1 Texto integral da Instrução Normativa n° 02: http:// www. mi. gov. br/ web/ guest/ defesacivil/ legislacoes
respeito à natureza dos desastres, à sua impre-
visibilidade e diversidade, aos órgãos e entida-
des envolvidos, aos meios necessários para sua 
efetiva gestão e à necessidade da conscientiza-
ção e envolvimento da sociedade.
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil 
compreende as ações de prevenção, mitiga-
ção, preparação, resposta e recuperação, de 
forma articulada com as demais políticas pú-
blicas (artigo 3º da Lei nº 12.608/12).
As definições de prevenção, mitigação, 
preparação, resposta e recuperação, bem 
como de proteção e defesa civil, constam 
da Instrução Normativa nº 021, do Minis-
tério da Integração, editada em 20 de de-
zembro de 2016, em seu Anexo VI.
Proteção e defesa civil é o conjunto de ações 
de prevenção, mitigação, preparação, respos-
ta e recuperação destinadas a evitar desastres 
e minimizar seus impactos sobre a população 
e a promover o retorno à normalidade social, 
econômica ou ambiental.
São ações de prevenção as medidas e ativi-
dades prioritárias destinadas a evitar a insta-
lação de riscos de desastres.
As ações de mitigação compreendem as me-
didas e atividades imediatamente adotadas 
para reduzir ou evitar as consequências do 
risco de desastre.
As ações de preparação são as medidas de-
senvolvidas para otimizar as ações de respos-
ta e minimizar os danos e as perdas decorren-
tes do desastre.
As ações de resposta dizem respeito às me-
didas emergenciais, realizadas durante ou 
após o desastre, que visam ao socorro e à as-
sistência à população atingida e ao retorno 
dos serviços essenciais.
As ações de recuperação são as medidas 
desenvolvidas após o desastre para retornar 
à situação de normalidade, que abrangem a 
reconstrução de infraestrutura danificada ou 
destruída, e a reabilitação do meio ambiente 
e da economia, visando ao bem-estar social.
Partindo do pressuposto de que são neces-
sárias ações preventivas e mitigadoras (ava-
liação dos riscos de desastres, diminuição da 
vulnerabilidade e aumento da resiliência), 
ações de preparação para emergências e de-
sastres, de resposta (socorro, assistência às 
populações vitimadas e restabelecimento dos 
serviços essenciais), assim como de recupera-
ção, conclui-se que será necessária a partici-
pação de uma pluralidade de órgãos e insti-
tuições para a execução da Política Nacional 
de Proteção e Defesa Civil. Esse é o sentido da 
instituição do Sistema Nacional de Proteção e 
Defesa Civil, do qual fazem parte a União, Es-
tados, Distrito Federal e Municípios, as insti-
tuições que tratam de políticas setoriais, em 
todas as instâncias governamentais, e demais 
atores relevantes.
Em suma, a Política Nacional de Proteção e 
Defesa Civil tem como principal caracterís-
tica ser de natureza sistêmica, demandando 
a atuação integrada e articulada de todos 
os atores responsáveis, para que se obtenha 
uma efetiva gestão dos riscos de desastres, já 
que o principal objetivo da Política Nacional é 
o de reduzir os referidos riscos e suas conse-
quências.
A Lei nº 12.608/12 estabelece que é dever da 
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios adotar as medidas necessárias à 
redução dos riscos de desastre, com a colabo-
ração de entidades públicas ou privadas e da 
sociedade em geral.
Art. 2º. É dever da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios adotar 
as medidas necessárias à redução dos ris-
cos de desastre.
§1º. As medidas previstas no caput poderão 
ser adotadas com a colaboração de entidades 
públicas ou privadas e da sociedade em geral.
Portanto, a redução dos riscos de desastres 
(RRD) é determinante para a Política Nacional 
de Proteção e Defesa Civil, devendo orientar a 
atuação de todos os integrantes do Sistema Na-
cional de Proteção e Defesa Civil – SINPDEC. 
• Consagra-se a abordagem da gestão dos 
riscos de desastres que compreende 
dois importantes aspectos:
• Gestão dos riscos, que diz respeito às me-
didas preventivas destinadas à redução 
dos riscos de desastres, suas consequên-
cias e à instalação de novos riscos (Anexo 
VI da IN 02, item XIII);
Gestão dos desastres, que compreende o pla-
nejamento, a coordenação e a execução das 
ações de resposta e de recuperação (Anexo VI 
da IN 02, item XIV).
Esta orientação retrata a evolução do trata-
mento dos desastres, no plano internacional, 
que avançou para a gestão integral do risco 
de desastres. Os desastres resultam, em últi-
ma instância, da combinação de ameaças, de 
condições de vulnerabilidade e da insuficien-
te capacidade de reduzir as possíveis conse-
quências negativas dos riscos. O desastre, 
portanto, é uma combinação de fatores ou 
condições, nem sempre controláveis, mas 
que podem ser minimizados.
As comunidades deparam-se com perigos 
naturais, principalmente quando ocupam lu-
gares mais vulneráveis. Ocupações em áreas 
inadequadas ou a degradação ambiental aca-
bam por agravar a exposição das populações 
aos riscos. Se ações de prevenção tivessem 
26
Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
27
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
“Se, no Direito Privado, o poder de agir é uma faculdade, no Direito Público é uma 
imposição, um dever para o agente que o detém, pois não se admite a omissão 
da autoridade diante de situações que exigem sua atuação” 
(Meirelles, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, 26ª. edição, página 97).
sido adotadas, certamente as comunidades 
estariam mais seguras.
Os temas ligados ao risco e à gestão dos riscos 
de desastres são tratados, respectivamente, no 
Manual de Proteção e Defesa Civil - Entenden-
do os Riscos de Desastres no Brasile no Manual 
de Proteção e Defesa Civil - Entendendo a Ges-
tão de Riscos de Desastres no Brasil.
Com base nesse entendimento, a legislação 
brasileira de proteção e defesa civil exige que 
os gestores públicos adotem as ações ne-
cessárias à redução dos riscos de desastres, 
devendo, para tanto, atuar em conjunto com 
a sociedade e com o setor privado. Ao estabe-
lecer que se trata de dever da União, dos Es-
tados, do Distrito Federal e dos Municípios, 
indica que o administrador público não 
pode deixar de tomar as medidas voltadas 
a reduzir os riscos, quecompreendem um rol 
de ações e atividades, desde a observância das 
determinações da legislação de proteção e de-
fesa civil, até as medidas que, no seu âmbito de 
atuação, se fizerem necessárias.
O dever de atuar na redução dos riscos im-
plica que os Estados e Municípios tratem da 
proteção e defesa civil no âmbito de seus ter-
ritórios, estabeleçam estratégias e ações prio-
ritárias, respeitados os princípios e as diretri-
zes da política nacional, assim como criem 
os órgãos de proteção e defesa civil para 
compor o Sistema Nacional de Proteção e De-
fesa Civil, de forma articulada e integrada aos 
demais órgãos e instituições.
Segundo a doutrina administrativa, os pode-
res e deveres do administrador público são os 
expressos em lei, os exigidos pelo interes-
se da coletividade e os impostos pela mo-
ralidade administrativa. Portanto, cabe à lei 
determinar, para cada atividade pública, os 
deveres e os poderes de quem os exerce.
Portanto, conclui-se que as medidas para a 
redução de riscos de desastres deverão ser 
adotadas, necessariamente, pelas autorida-
des competentes, uma vez que são determi-
nadas na legislação.
Essas medidas têm de ser tomadas continu-
amente, independentemente da situação de 
anormalidade quando da ocorrência dos de-
sastres, conforme o inciso V do Art. 5o da Lei 
n° 12.608/12.
Art. 5º.  São objetivos da PNPDEC:
V - Promover a continuidade das ações de pro-
teção e defesa civil.
A Política de Proteção e Defesa Civil, em to-
das as instâncias governamentais, deve ser 
consagrada como um dos componentes do 
desenvolvimento sustentável, ou seja, enten-
dida como a que, de forma perene, atua para 
que os riscos de desastres sejam eliminados 
ou reduzidos.
1.2 Evolução da Política 
Nacional de Proteção 
e Defesa Civil
A atividade de Defesa Civil, em diversos paí-
ses, entre eles o Brasil, teve início na década 
de quarenta, como forma de encontrar res-
posta a ameaças bélicas, da Segunda Guerra 
Mundial. Posteriormente, evoluiu para res-
posta a desastres naturais de grande inten-
sidade e extensão territorial, principalmente 
enchentes e secas.
Em 1960, o governo brasileiro reconheceu a 
necessidade de ressarcir os prejuízos causa-
dos por grave seca no Nordeste (Lei nº 3.742, 
de 4 de abril de 1960). Em 1966, foi estabe-
lecido o salário mínimo regional para atender 
às frentes de trabalho voltadas à assistência 
das populações vitimadas por uma grande 
enchente no Sudeste (Decreto nº 59.124, de 
25 de agosto). O Estado da Guanabara, parti-
cularmente afetado, elaborou o Plano Diretor 
de Defesa Civil e instituiu a Comissão Central 
de Defesa Civil do Estado, a primeira defesa 
civil estadual do País (Decreto Estadual nº 
1.373, de 19 de dezembro de 1966).
Em 1967, foi criado o Ministério do Interior 
com a competência de assistir as populações 
atingidas por calamidades públicas em todo 
território nacional. Em 1969, foi criado, no 
governo federal, um Grupo de Trabalho para 
elaborar o Plano de Defesa Permanente con-
tra Calamidades Públicas (Decreto nº 64.568, 
de 22 de maio). Dessa iniciativa resultou a 
instituição do GEACAP - Grupo Especial para 
Assuntos de Calamidades Públicas, ligado 
ao Ministério do Interior, para promover a 
articulação interministerial no combate às 
calamidades públicas (Decreto nº 67.347, de 
5 de outubro de 1970). O GEACAP era inte-
grado por órgãos ministeriais que atuavam 
em ações de defesa civil, não somente na res-
posta, mas também na previsão orçamentá-
ria e no planejamento estratégico nacional. 
Propôs a criação dos órgãos de defesa civil em 
todo o território nacional. Somente após a 
criação de todas as defesas civis estaduais, foi 
possível instituir o Sistema Nacional de Defe-
sa Civil- SINDEC. 
O Fundo Especial para Calamidades Públicas 
(FUNCAP) foi instituído nessa mesma época, 
por meio do Decreto-Lei nº 950, de 13 de ou-
tubro de 1969.
A organização sistêmica da Defesa Civil no 
Brasil deu-se pela criação do Sistema Nacio-
nal de Defesa Civil (SINDEC), em 1988, con-
solidando a atuação da Defesa Civil em todo 
o território nacional (Decreto nº 97.274, de 
1988). O SINDEC foi reorganizado em 1993 
e atualizado em 2005 (Ver Decreto nº 5.376, 
de 17.02.2005).
Ao longo dos anos, a estrutura administra-
tiva e o marco legal da Defesa Civil foram 
alterados, de forma a responder, mais ade-
quadamente, a grandes desastres naturais, 
de repercussão nacional, tais como as inun-
dações de 1966, no Rio de Janeiro, os incên-
dios urbanos, na década de 70, em São Paulo, 
as grandes inundações de 1982 e 1983, em 
Santa Catarina, as inundações que atingiram 
20% dos municípios brasileiros, em 2004, as 
inundações em Pernambuco e Alagoas, em 
2010, e os deslizamentos, em 2010 e 2011, 
na região serrana do Rio de Janeiro.
A instituição do Decênio Internacional para 
a Redução dos Desastres Naturais – 1990 a 
2000, pela Assembléia Geral da ONU, foi um 
importante marco de referência para a políti-
ca nacional de defesa civil, ao enfatizar, como 
principais eixos de atuação a identificação, a 
análise e o mapeamento de riscos; a adoção 
de medidas de prevenção; o planejamento 
para situações emergenciais e a importância 
das informações públicas e do treinamen-
to. Como o objetivo central era a redução de 
perdas de vidas, de danos e transtornos só-
cio-econômicos, especialmente provocados 
por desastres naturais, o Sistema Nacional 
de Defesa Civil (SINDEC) elaborou a Políti-
ca Nacional de Defesa Civil. Para promover 
sua implementação, foi editado um conjun-
to de publicações, os denominados Manuais 
28
Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
29
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
2 Proteção Social - A. Coudouel, K. Ezemenari, M. Grosh e L. Sherburne-Benz, Banco Mundial 2000; Disponível em: http://siteresources.worldbank.org/, acesso em: 09 de janeiro de 2017.
Técnicos de Defesa Civil, que consolidaram as 
bases da doutrina nacional e apoiaram a exe-
cução das medidas de defesa civil em todas as 
instâncias governamentais. 
A partir de 2010, na esteira de eventos adver-
sos muito graves, como o da região serrana 
do Rio de Janeiro, foram editados importan-
tes diplomas legais, para fortalecer a Política 
Nacional de Proteção e Defesa Civil, como a 
Lei Federal nº 12.340, de 1º de dezembro de 
2010, com a redação dada pela Lei nº 12.608, 
de 10 de abril de 2012, ambas dispondo so-
bre as transferências de recursos da União 
para os Estados e Municípios, e sobre o Fun-
do Nacional de Proteção e Defesa Civil, com 
vistas às ações de prevenção e de resposta e 
recuperação.
Em 10 de abril de 2012, foi editada a Lei nº 
12.608/12, que institui a Política e o Sistema 
Nacional de Proteção e Defesa Civil e autoriza 
a criação do sistema de informações e moni-
toramento de desastres, entre outras dispo-
sições. Essa Lei representa um importante 
avanço, ao estabelecer diretrizes e objetivos 
para a política nacional de proteção e defesa 
civil, dando ênfase à redução dos riscos de de-
sastres e às atividades de prevenção.
As principais inovações em relação à legisla-
ção anterior, são as seguintes:
• Integração com as diversas políticas públi-
cas, tendo em vista a promoção do desen-
volvimento sustentável;
• Instituição de Planos Nacional e Estaduais 
de Proteção e Defesa Civil e de Planos de 
Contingência, em nível municipal;
• Criação do Sistema Nacional de Informa-
ções e Monitoramento de Desastres;
• Profissionalização e qualificação permanen-
te dos agentes de proteção e defesa civil;
• Estabelecimento de Cadastro Nacional de 
Municípios com áreas suscetíveis à ocor-
rência de deslizamentos de grande impac-
to, inundações bruscas ou processos geo-
lógicos ou hidrológicos correlatos;
• Inclusão dos princípios da proteção e de-
fesa civil e a educação ambiental nos cur-
rículos do ensino fundamentale médio.
Reflexo da mudança de abordagem trazida 
pela legislação é o fato de ter sido alterada 
a denominação da política nacional. À de-
nominação anterior, defesa civil, a Lei nº 
12.608/12 acrescentou o termo proteção, 
consagrando a existência de uma política na-
cional de proteção e defesa civil. Apesar de 
proteção e defesa terem significados muito 
próximos, há que se distinguir, mesmo que 
de forma sutil, as peculiaridades dessa nova 
abordagem.
Historicamente, a defesa civil teve, como 
principal foco, o desastre e ações relacionadas 
com as situações emergenciais, contemplan-
do o atendimento direto à população atingida, 
provendo o necessário apoio para fazer face 
aos impactos dos eventos adversos. Por sua 
vez, o termo proteção traz uma conotação 
mais voltada às pessoas afetadas por eventos 
adversos, com ênfase às ações de prevenção, 
à semelhança da política de proteção social, 
que são “ações para (a) ajudar pessoas, famílias 
e comunidades a gerir melhor o risco, e (b) pres-
tar apoio aos extremamente pobres”2. 
A proteção social inclui um conjunto de polí-
ticas, programas e normas destinadas a redu-
zir a probabilidade da ocorrência de riscos 
e de desastres (eventos que prejudiquem o 
bem-estar das famílias, como uma inundação 
ou uma recessão). Inclui ações para “mitigar” 
os riscos, ou seja, reduzir as consequências 
negativas a eles associadas. A proteção social 
avalia a existência de fontes de riscos e de 
vulnerabilidades, que podem ser vulnerabi-
lidades estruturais (alto nível de pobreza, 
concentração de pobres em determinadas 
áreas, falta de acesso a serviços básicos, de-
semprego etc.) ou vulnerabilidade transi-
tória (condições naturais ou climáticas – ter-
remotos, inundações, secas, furacões, pragas, 
epidemias, entre outras).
O termo proteção civil leva em consideração 
a vulnerabilidade e as ameaças, o que traz 
para o centro da Política Nacional de Prote-
ção e Defesa Civil a ênfase na redução dos 
riscos. A denominação trazida pela Lei nº 
12.608/12, de política de proteção e defesa 
civil, portanto, é indicativa de que o principal 
foco dessa política, ao lado da gestão do de-
sastre, é a gestão dos riscos de desastres, 
com o objetivo de promover a sua redução. 
Defesa e proteção não são excludentes; ao 
contrário, complementam-se e passam a 
compor o campo de atuação da Política Na-
cional de Proteção e Defesa Civil.
1.3 As Conferências Nacionais 
e as Agendas Internacionais
1.3.1 As Conferências Nacionais 
Para a evolução da Política e do Sistema Na-
cional de Proteção e Defesa Civil, consagra-
dos na Lei nº 12.608, em 2012, certamente 
contribuíram o aumento da conscientização 
a respeito da gravidade dos desastres, assim 
como a disseminação do debate, no âmbito 
nacional, estimulado pela realização de duas 
Conferências Nacionais, em 2010 e 2014, 
com expressiva participação de representan-
tes dos estados e municípios.
Para saber mais sobre os eventos nacionais, 
ver www.mi.gov.br/x-forum-nacional-de-de-
fesa-civil
A 1a Conferência Nacional de Defesa Civil e 
Assistência Humanitária foi realizada de 23 
a 25 de março de 2010, com a participação 
de 1.495 delegados de estados e municípios, 
para referendar proposições para reformular 
a defesa civil brasileira.
Os debates e conclusões da 1a Conferência 
giraram em torno de 3 eixos temáticos:
• Desafios para a efetivação da Defesa Civil 
no século XXI: Estado, sociedade, clima, 
desigualdade e desenvolvimento;
• Políticas públicas de atenção integral ao 
cidadão: o paradigma da assistência hu-
manitária;
• Mobilização e participação da sociedade na 
prevenção e no controle social sobre a efe-
tivação da política pública de Defesa Civil.
Com o propósito de dar sequência à 1a Con-
ferência Nacional de Defesa Civil e Assistên-
cia Humanitária, realizou-se, em novembro 
de 2014, a 2a Conferência Nacional de Prote-
ção e Defesa Civil. Cerca de 1.400 delegados 
estaduais e municipais participaram nesta 
nova conferência, cujo tema foi “Proteção e 
Defesa Civil: novos paradigmas para o Siste-
ma Nacional”. Já pela definição do tema, que 
incorpora a palavra “proteção”, percebe-se a 
evolução do entendimento sobre os assuntos 
envolvidos. Na 2a Conferência foram debati-
dos 4 eixos temáticos, que orientaram a defi-
nição e priorização dos diferentes princípios 
e diretrizes aprovados:
30
Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
31
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
• Eixo 1 - Gestão integrada de riscos e res-
posta a desastres
• Eixo 2 - Integração de políticas públicas re-
lacionadas à Proteção e Defesa Civil
• Eixo 3 - Gestão do conhecimento em Pro-
teção e Defesa Civil
• Eixo 4 - Mobilização e promoção de uma 
cultura de Proteção e Defesa Civil na bus-
ca de cidades resilientes.
Foram aprovados os seguintes princípios: 
• Garantir a profissionalização, qualificação 
e valorização dos agentes de Proteção e 
Defesa Civil
• Implantar o Sistema Único de Proteção e 
Defesa Civil
• A Política Nacional de Proteção e Defesa 
Civil deve ser integrada às demais políti-
cas públicas e setoriais, nos três níveis de 
governo
• Criar, institucionalizar e estruturar as or-
ganizações de Proteção e Defesa Civil (Fe-
deral, Estadual e Municipal)
• Criar mecanismos legais que garantam aos 
municípios a implementação das Defesas 
Civis municipais, estruturando, fortale-
cendo e incentivando o Sistema Munici-
pal de Proteção e Defesa Civil
• Garantir recursos financeiros nas três es-
feras de governo para as ações de Proteção 
e Defesa Civil, com dotação orçamentária 
própria garantida nos Planos Plurianuais 
(PPA) e Lei de Diretrizes Orçamentárias 
(LDO), e Lei Orçamentária Anual (LOA)
• Garantir, por lei, o repasse de 1% do orça-
mento da União para ações de prevenção, 
mitigação e preparação, por intermédio 
de fundos municipais de proteção e defe-
sa civil, para municípios que estejam em 
conformidade com a legislação, com o ob-
jetivo de torná-los resilientes
• Criar Fundos de Proteção e Defesa Civil, 
nas esferas municipal, estadual e federal, 
em todo o País
• A Proteção e Defesa Civil deve fazer parte 
do currículo escolar em todos os níveis de 
ensino
• Criar, estimular, implantar e garantir me-
canismos de convivência com o semiári-
do, dirigindo ações da Política Nacional 
de Proteção e Defesa Civil ao polígono 
das secas.
Segundo esses princípios e eixos temáticos, 
foram aprovadas, ainda, 30 diretrizes para a 
implementação da política de proteção e de-
fesa civil no País.
Ver: 2ª. Conferência Nacional de Proteção e 
Defesa Civil: “Proteção e Defesa civil: novos 
paradigmas para o Sistema Nacional”. Re-
latório final: princípios, diretrizes e moções. 
Brasília, janeiro de 2015 - www.mi.gov.br;
1.3.2 As Agendas Internacionais de 
Redução de Riscos de Desastres
No plano internacional, o Sistema das Na-
ções Unidas vem adotando, há décadas, uma 
série de iniciativas para apoiar os países no 
aperfeiçoamento de suas políticas de redução 
de riscos de desastres. 
Em função de grandes terremotos na década 
de 60, a Assembleia Geral da ONU instituiu 
a Assistência em casos de desastres naturais. 
Na década de 70, as Resoluções da ONU evo-
luíram e as recomendações passaram a envol-
ver os planejamentos nacionais pré-desastre 
sob o tema “Importância Vital”, a fim de dimi-
nuir o impacto dos desastres; a dar assistên-
cia aos países mais propensos a catástrofes: 
às medidas preventivas; ao planejamento de 
contingências ante desastres e à preparação. 
É criado o Escritório das Nações Unidas para 
Socorro em Caso de Desastre (UNDRO).
A década de 90 teve como marco fundamen-
tal o Decênio Internacional para a Redução 
dos Desastres Naturais – 1990 a 1999, cam-
panha instituída pela Assembleia Geral da 
ONU em 1989, cujas linhas de ação eram as 
seguintes: 
a) Identificação,análise e mapeamento de riscos;
b) Medidas de prevenção;
c) Planejamento para situações emergenciais; e
d) Informações públicas e treinamento.
Como o objetivo central da Campanha era a 
redução de perdas de vidas, danos e trans-
tornos socioeconômicos, em especial aqueles 
provocados por desastres naturais, o Sistema 
Nacional de Defesa Civil (SINDEC) buscou 
elaborar a Política Nacional de Defesa Civil e 
priorizar a edição das seguintes publicações:
a) Apostila sobre Implantação e Operaciona-
lização de COMDECs;
b) Cartilha de Avaliação de Danos – Pergun-
tas e Respostas;
c) Conferência Geral sobre Desastres;
d) FUNCAP – Fundo Nacional para Calami-
dades Públicas;
e) Glossário de Defesa Civil, Estudos de Ris-
cos e Medicina de Desastres;
f) Manuais de Desastres Naturais, Humanos 
de Natureza Tecnológica, de Natureza Social 
e de Natureza Biológica, e Mistos;
g) Manual de Medicina de Desastres;
h) Manual de Planejamento em Defesa Civil 
– Volumes I, II, III e IV;
i) Manual para Decretação de Situação de 
Emergência ou Estado de Calamidade Pública 
– Volumes I e II;
j) Política Nacional de Defesa Civil;
k) Redução das Vulnerabilidades a Desastres 
e Acidentes na Infância;
l) Segurança Global da População;
m) Simbologia dos Desastres; e
n) Sistema Nacional de Defesa Civil - SINDEC.
Em 2005, foi criado o Escritório das Nações 
Unidas para a Redução do Risco de Desastres 
(UNISDR), tendo sido aprovado o Marco de 
Ação de Hyogo, com vistas à redução de ris-
cos, por um futuro mais seguro. Em 2015, foi 
adotado o Marco de Sendai para a Redução 
do Risco de Desastres.
32
Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
33
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
Três importantes conferências mundiais fo-
ram realizadas, nos últimos vinte anos, que 
muito contribuiram para o aperfeiçoamento 
da política nacional de proteção e defesa civil: 
• Primeira Conferência Mundial sobre De-
sastres Naturais, realizada em Yokohama 
(Japão), de 23 a 27 de maio de 1994.
• Segunda Conferência Mundial sobre Re-
dução de Desastres, em Kobe (Japão), de 
18 a 22 janeiro de 2005.
• Terceira Conferência Mundial para a Re-
dução de Riscos de Desastres, em Sen-
dai (Japão), de 14 a 18 março de 2015. 
O Marco de Ação de Sendai foi aprovado, 
para o período de 2015 a 2030, dando 
continuidade aos avanços obtidos pelo 
Marco de Ação de Hyogo.
Os objetivos, prioridades e metas definidas 
por essas Agendas (Quadro 1) revelam a evo-
lução do entendimento sobre a gestão dos 
riscos de desastres.
Quadro 1. Evolução da agenda internacional relativa à redução dos riscos de desastres.
1990 / 1999 - Decênio Internacional para a Redução dos Desastres Naturais 
Período Conferência Documentos aprovados Diretrizes, Estratégias e Plano de Ação
1990 /1999
Primeira 
Conferência 
Mundial sobre 
Desastres 
Naturais 
Yokohama 
(Japão), 
23 a 27 de maio 
de 1994
Estratégia de 
Yokohama para um 
Mundo mais Seguro
Objetivo
Salvar vidas humanas e proteger os bens materiais 
Princípios
•	A avaliação dos riscos é indispensável para a adoção de adequada política de redução de desastres;
•	A prevenção e a preparação para o desastre são fundamentais para reduzir a necessidade de socorro, em 
casos de desastres;
•	A prevenção e a preparação para o desastre devem ser partes integrantes do planejamento do 
desenvolvimento, nos planos nacional, regional e internacional;
•	A capacidade para prevenir e reduzir os desastres, e para mitigar seus efeitos, é prioridade para se criar 
uma base sólida para as atividades posteriores;
•	O alerta antecipado e a divulgação de informações, por distintos meios, são fundamentais para a 
prevenção e para a preparação para os desastres;
•	As medidas preventivas são mais eficazes quando incorporadas a todos os planos, tanto os locais como 
os regionais, nacionais e internacionais;
•	A vulnerabilidade pode ser reduzida mediante a adoção de métodos e projetos apropriados, bem como 
de modelos de desenvolvimento orientados a grupos beneficiários, da educação e da capacitação 
adequadas de toda a sociedade;
•	A comunidade internacional reconhece a necessidade de compartilhar tecnologias para prevenir e 
reduzir desastres e mitigar seus efeitos; 
•	A proteção do meio ambiente e o combate à pobreza, componentes do desenvolvimento sustentável, 
são essenciais para prevenir os desastres naturais e mitigar seus efeitos;
•	Cada país tem a responsabilidade de proteger sua população, infraestrutura e bens, dos efeitos dos 
desastres naturais. A comunidade internacional deve mobilizar recursos adequados para a redução dos 
desastres naturais, sobretudo para os países em desenvolvimento. 
34
Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
35
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
Período Conferência Documentos aprovados Diretrizes, Estratégias e Plano de Ação
1990 /1999
Primeira 
Conferência 
Mundial sobre 
Desastres 
Naturais, 
Yokohama 
(Japão), 23 a 
27 de maio de 
1994
Estratégia de 
Yokohama para um 
Mundo mais Seguro
Orientação para os países quanto às ações a serem adotadas, no plano nacional, regional e internacional
Plano de Ação de 
Yokohama
Medidas:
•	Desenvolvimento de cultura de prevenção, componente essencial do planejamento integrado da redução 
de desastres;
•	Educação e formação em prevenção e preparação para desastres e mitigação de seus efeitos;
•	Fortalecimento dos recursos humanos e da capacidade das instituições de pesquisa em matéria de 
redução e mitigação dos desastres;
•	 Identificação de centros de excelência e formação de redes, para o desenvolvimento das ações de 
prevenção, mitigação e redução dos desastres; 
•	Aumento da conscientização das comunidades vulneráveis, através do melhoria da informação sobre a 
redução de desastres;
•	Participação ativa da população nas atividades de prevenção e preparação para os desastres; 
•	Adoção de planos e programas de base comunitária para reduzir as vulnerabilidades;
•	Melhoria na avaliação e no monitoramento dos riscos, e ampliação do alerta precoce;
•	Adoção de política integrada de prevenção, preparação e resposta em relação aos desastres naturais e 
aos tecnológicos e biológicos;
•	Coordenação e cooperação entre organismos nacionais e internacionais de pesquisa, universidades e 
outras instituições científicas;
•	 Aperfeiçoamento da legislação e da atuação da administração pública; atribuição de prioridade às 
decisões políticas; 
•	Prioridade para a obtenção e troca de informações sobre a redução de desastres naturais, fortalecendo 
os mecanismos de comunicação; 
•	Fomento à cooperação regional entre países expostos aos mesmos riscos naturais;
•	Utilização da tecnologia existente no campo da redução de desastres;
•	 Integração do setor privado às atividades de redução de desastres, mediante a promoção de oportunidade 
de negócios;
•	Fomento à participação de organizações não governamentais no manejo dos riscos naturais, em 
particular os relacionados ao meio ambiente; 
•	Fortalecimento do Sistema das Nações Unidas para ajudar a reduzir as perdas de vidas em desastres. 
Período Conferência Documentos aprovados Diretrizes, Estratégias e Plano de Ação
2005/2014
Segunda 
Conferência 
Mundial sobre 
Redução de 
Desastres, 
Kobe (Japão),
18 a 22 de 
janeiro de 2005 
 
Marco de Ação de 
Hyogo - MAH 
Construindo a 
resiliência dos 
países e das 
comunidades frente 
aos desastres 
Objetivo
Aumentar a resiliência dos países e das comunidades para se alcançar, até 2015, uma redução considerável 
das perdas ocasionadas pelos desastres, em vidas humanas, bens sociais, econômicos e ambientais.
Objetivos Estratégicos:
•	 Integração dos riscos de desastres nas políticas, planos e programas de desenvolvimento sustentável, 
em todos os níveis, com ênfase na prevenção, mitigação, preparação e redução da vulnerabilidade;
•	Fortalecimento de instituições e de atividades que aumentem aresiliência frente às ameaças, em todos 
os níveis, sobretudo nas comunidades
•	 Incorporação sistemática de critérios de redução de riscos nos projetos e programas de preparação, 
resposta, recuperação e reconstrução de comunidades afetadas. 
Prioridades de Ação:
•	Fortalecer a capacidade institucional: Atribuir prioridade nacional e local à redução de riscos de 
desastres, com base institucional adequada para sua implementação.
•	Conhecer os riscos: Identificar, avaliar e monitorar os riscos de desastres e melhorar os alertas e alarmes.
•	Promover o conhecimento e a sensibilização; utilizar o conhecimento, a inovação e a educação para criar 
uma cultura de segurança e resiliência, em todos os níveis.
•	Reduzir riscos: Reduzir os fatores subjacentes ao risco por meio do planejamento do uso e ocupação do 
solo, e de medidas ambientais, sociais e econômicas;
•	Estar preparado e pronto para agir: Fortalecer a preparação para desastres, para uma resposta efetiva 
em todos os níveis.
36
Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
37
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
Período Conferência Documentos aprovados Diretrizes, Estratégias e Plano de Ação
2015/ 2030
Terceira 
Conferência 
Mundial das 
Nações Unidas 
para Redução 
de Riscos de 
Desastres –
Sendai (Japão), 
14 a 18 de 
março de 2015
Marco de Ação de 
Sendai
Objetivo:
Prevenir novos riscos e reduzir os existentes, através de medidas econômicas, estruturais, sociais, de saúde, 
culturais, educacionais, ambientais, tecnológicas, legais e politico-institucionais, integradas e inclusivas, 
que previnam e reduzam a exposição a ameaças e a vulnerabilidade a desastres, assim como fortaleçam a 
preparação, resposta e a recuperação, de forma a aumentar a resiliência.
Prioridades:
•	Compreensão dos riscos de desastres;
•	Fortalecimento da governança do risco de desastres;
•	 Investimentos na redução do risco de desastres, de forma a aumentar a resiliência;
•	Melhoria na preparação, na resposta eficaz, na recuperação e reconstrução, objetivando a “reconstruir 
melhor".
Metas:
•	Reduzir a mortalidade global; reduzir a média de mortalidade, com base em 100.000 habitantes, entre 
2020-2030, em comparação com 2005-2015;
•	Reduzir o número de pessoas afetadas em todo o mundo; reduzir a média global, com base em 100.000 
habitantes, entre 2020-2030, em comparação com 2005-2015;
•	Reduzir as perdas econômicas devidas a desastres, em relação ao PIB global;
•	Reduzir os danos causados à infraestrutura e à interrupção de serviços básicos, como unidades de saúde 
e educação, inclusive por meio de apoio para aumentar sua resiliência;
•	Aumentar o número de países com estratégias nacionais e locais de redução dos riscos de desastres, até 
2020;
•	 Intensificar a cooperação internacional com os países em desenvolvimento;
•	Aumentar a disponibilidade e o acesso da população a sistemas de alerta antecipado para vários perigos 
e às informações e avaliações sobre o risco de desastres.
O Marco de Ação de Hyogo, importante do-
cumento aprovado durante a Segunda Confe-
rência Mundial, orienta a adoção de políticas 
nacionais de gestão de risco de desastres.
Devido à importância das ações em nível lo-
cal, foi lançada, em 2010, a Campanha “Cons-
truindo Cidades Resilientes: Minha Cidade 
está se preparando”, para dar orientações prá-
ticas visando a aumentar a resiliência urbana. 
Um grande número de municípios brasileiros 
aderiu a essa Campanha, tornando o Brasil o 
país com maior número de adesões.
Construindo cidades resilientes
A campanha internacional "Construindo Cidades Resilientes" foi lançada em 2010 pelo Escritório 
das Nações Unidas para a Redução do Risco de Desastres - UNISDR/ONU, embasando os 10 
passos essenciais para aumentar a resiliência a desastres, em nível local, a serem implantados em 
cinco fases:
• Passo 1: Quadro Institucional e Administrativo
• Passo 2: Recursos e Financiamento
• Passo 3: Avaliações de Risco e Ameaças Múltiplas – Conheça seu Risco
• Passo 4: Proteção, Melhoria e Resiliência de Infraestrutura
• Passo 5: Proteção de Serviços Essenciais: Educação e Saúde
• Passo 6: Elaboração de Normas e Planos de Uso e Ocupação do Solo
• Passo 7: Treinamento, Educação e Sensibilização Pública
• Passo 8: Proteção Ambiental e Fortalecimento dos Ecossistemas
• Passo 9: Preparação, Sistemas de Alerta e Alarme, e Respostas Efetivas
• Passo 10: Recuperação e Reconstrução de Comunidades
Saiba mais em: http://www.unisdr.org/files/26462_guiagestorespublicosweb.pdf
Observa-se que a redução do risco de desas-
tres está presente em todas as iniciativas in-
ternacionais promovidas pelas Nações Uni-
das, desde a Década Internacional de Redução 
de Riscos de Desastres Naturais (DIRDN) até 
o Marco de Sendai, passando pela Estratégia 
de Yokohama, a Estratégia Internacional de 
Redução de Desastres (EIRD) e o Marco de 
Ação de Hyogo.
Além disso, a forte inter-relação entre mu-
danças do clima, desenvolvimento sustentá-
vel, condições de moradia e os desastres faz 
com que outras agendas, como a Agenda Ha-
bitat, sobre o desenvolvimento sustentável 
dos assentamentos humanos, adotem dire-
trizes e estratégias convergentes com as pro-
postas para a redução dos riscos de desastres. 
38
Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
39
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
A Nova Agenda Urbana, aprovada na Confe-
rência das Nações Unidas sobre Habitação e 
Desenvolvimento Urbano Sustentável (Habi-
tat III), realizada em Quito, Equador, de 17 
a 20 de outubro de 2016, é uma importante 
referência internacional no tocante à políti-
ca de proteção e defesa civil, uma vez que dá 
ênfase à questão da redução de riscos de de-
sastres na obtenção de cidades mais susten-
táveis e resilientes.
Entre os compromissos adotados pela Nova 
Agenda Urbana vale destacar o fortaleci-
mento da resiliência das cidades e dos as-
sentamentos humanos, através de:
• Melhor qualidade da infraestrutura e do 
planejamento territorial, por meio de po-
líticas e planos integrados com uma abor-
dagem ecossistêmica, de acordo com o 
Protocolo de Sendai 2015-2030;
• Desenvolvimento de sistemas de dados e 
de gestão sobre redução de riscos de de-
sastres; 
• Redução das vulnerabilidades e dos riscos, 
especialmente em áreas de risco, em as-
sentamentos formais ou informais;
• Capacitação de famílias, comunidades, 
instituições e serviços para se preparar, 
responder, adaptar, e rapidamente se re-
cuperar dos efeitos de desastres.
É importante dotar o país de infraestrutura 
resiliente e eficiente, capaz de reduzir o im-
pacto dos desastres, assim como promover a 
reabilitação, a reforma e a melhoria das habi-
tações, sobretudo nos assentamentos huma-
nos informais.
Outro compromisso em relação à proteção 
e defesa civil é o de adotar uma abordagem 
mais proativa, baseada nos riscos de desas-
tres, envolvendo todos os atores sociais, o 
que implica aumentar a consciência da socie-
dade, fazer investimentos para prevenir os 
riscos e desenvolver a resiliência.
O planejamento do espaço urbano, das cons-
truções, da infraestrutura e dos serviços deve 
levar em conta as questões de resiliência e do 
clima. A cooperação e a articulação entre os 
vários setores, bem como a capacitação das 
autoridades locais, é essencial para a gestão 
dos riscos de desastres. A formulação de pla-
nos adequados de contingência e procedi-
mentos de evacuação são essenciais.
Como se observa, há a incorporação, na agen-
da urbana internacional, de importantes di-
retrizes e mecanismos relativos à redução de 
riscos de desastres, o que assinala a conver-
gência entre a política de proteção e defesa 
civil e a política urbana. Pode-se afirmar que, 
no Brasil, há importantes avanços nesse sen-
tido, conforme se poderá observar no item 
sobre a complementaridade entre a política 
urbana nacional e a de proteçãoe defesa civil.
Links importantes:
UNISDR global: http://www.unisdr.org/
UNISDR nas Américas (Panamá):  http://
eird.org/americas/index.html
Campanha Cidades Resilientes: http://www.
unisdr.org/campaign/resilientcities/
Guia para Gestores Locais: Minha Cidade 
está se preparando.: http://www.unisdr.org/
files/26462_guiagestorespublicosweb.pdf
1.4 Princípios, Diretrizes, 
Objetivos e Instrumentos da 
Política Nacional de Proteção 
e Defesa Civil
Políticas públicas fundamentam-se em prin-
cípios, estabelecem objetivos, diretrizes e 
instrumentos, determinam as competências 
dos órgãos e entidades responsáveis por sua 
elaboração e implementação.
Um princípio pode ser definido como uma 
verdade fundamental ou uma regra geral, 
utilizado para orientar ações práticas, para se 
“realizar algo” ou para determinar a “forma 
de agir”. Princípios, portanto, são normas ge-
rais, abstratas, não necessariamente mencio-
nadas expressamente na legislação.
A importância de se determinar princípios 
norteadores para a política de proteção e de-
fesa civil vem sendo reiterada pela doutrina 
internacional, para que haja uma base dura-
doura e sólida para a gestão de riscos de de-
sastres. Estes princípios, aqui apresentados, 
de natureza doutrinária, estão explícita ou 
implicitamente contemplados na legislação 
sobre proteção e defesa civil (como os da pre-
caução, da prevenção e da informação, igual-
mente contemplados pelo Direito Ambien-
tal), enquanto outros estão embasados em 
princípios constitucionais ou do Direito Ad-
ministrativo (participação social, coordena-
ção). Por se tratar de disciplina em formulação 
e que contempla uma pluralidade de temas e 
disciplinas, a gestão de riscos de desastres re-
ge-se por uma variedade de princípios, ainda 
não consolidados, de forma unânime, tanto 
no âmbito nacional como internacional.
1.4.1. Princípios a serem considera-
dos pela Política Nacional de Prote-
ção e Defesa Civil
A implementação da Política Nacional de Pro-
teção e Defesa Civil deve ser orientada pelos 
princípios doutrinários a seguir mencionados. 
I - Princípio da precaução
O princípio da precaução, consagrado inter-
nacionalmente na “Declaração do Rio Ja-
neiro”, aprovada na Conferência das Nações 
Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvol-
vimento, em 1992, deve ser amplamente ob-
servado pelos Estados, para preservar o meio 
ambiente. De acordo com este princípio, 
“quando houver ameaça de danos sérios ou irre-
versíveis, a ausência de absoluta certeza científi-
ca não deve ser utilizada como razão para adiar 
medidas eficazes e economicamente viáveis para 
prevenir a degradação ambiental”.
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Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
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A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
No âmbito da política de proteção e defesa 
civil, significa que, mesmo havendo pouca 
probabilidade de ocorrer um desastre, mes-
mo não havendo plena certeza científica a 
respeito da possibilidade de ocorrência fu-
tura ou dos possíveis efeitos decorrentes de 
sua concretização, ainda assim devem ser 
consideradas e planejadas ações para evitá-lo 
ou mitigá-lo, ou seja, de minimização desses 
possíveis riscos.
Esse princípio está claramente consagrado na 
Lei Nacional de Proteção e Defesa Civil, no 
artigo 2º, § 2º: 
 
“A incerteza quanto ao risco de desastre não constituirá óbice para a adoção das medidas 
preventivas e mitigadoras da situação de risco”.
O princípio da precaução está ligado à impre-
visibilidade dos desastres. Portanto, a incer-
teza em relação aos riscos de ocorrência do 
desastre não justifica o não planejar, mas, ao 
contrário, exige a atenção diuturna, para sua 
identificação, avaliação e controle, requeren-
do, ainda, considerá-los desde a concepção de 
demais políticas públicas, planos, programas 
e projetos. Todavia, na aplicação deste princí-
pio deve-se observar a proporcionalidade dos 
riscos, ou seja, o potencial lesivo deve ser le-
vado em conta - quanto mais graves os efeitos 
esperados, maior a relevância de sua mitiga-
ção. Quanto mais graves as espécies de danos 
e resultados danosos em jogo (mesmo como 
expectativa futura), tanto mais real ele deve 
ser considerado.
II - Princípio da prevenção
O princípio da prevenção, igualmente pre-
visto na Declaração do Rio Janeiro- Rio - 92, 
aprovada na Conferência das Nações Unidas 
sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, 
está ancorado na legislação nacional de pro-
teção e defesa civil, pois a Lei nº 12.608/12, 
expressamente, dispõe ser a prevenção uma 
diretriz a ser observada, além de um dos com-
ponentes da gestão de riscos de desastres, ao 
lado da mitigação, preparação, resposta e re-
cuperação, conforme será mencionado, a se-
guir, no item 1.4.2. 
O princípio da prevenção significa que a me-
lhor forma de proteger as populações é tentar 
evitar o desastre, ou seja, adotar as medidas 
necessárias a prevenir eventuais impactos 
causados por desastres. Este princípio é apli-
cável quando os riscos são conhecidos e previ-
síveis, sendo possível, com segurança, estabe-
lecer os nexos de causalidade para identificar 
os impactos futuros mais prováveis. 
Por serem riscos conhecidos, geram para a Ad-
ministração o dever de atuar, de exigir do res-
ponsável pela atividade a adoção de medidas 
acautelatórias que eliminem ou minimizem 
os danos.  O fato de não serem adotadas 
as medidas necessárias para prevenir os 
riscos pode trazer importantes consequ-
ências para os agentes públicos, já que po-
derá ser configurada sua omissão, ou seja, 
sua responsabilidade em relação a eventuais 
danos ou prejuízos que venham a ocorrer.
III - Princípio da informação
O princípio da informação, de que trata a De-
claração do Rio de Janeiro – Rio 92, aprovada 
na Conferência das Nações Unidas sobre o 
Meio Ambiente e o Desenvolvimento, entre 
outras fontes, proclama o direito à informa-
ção de todos os cidadãos interessados como 
sendo a melhor maneira de lidar com as ques-
tões ambientais, contribuindo para maior 
conscientização social a respeito da proteção 
dos recursos naturais. 
A importância de uma eficiente informação 
sobre o risco a que está sujeita uma popula-
ção, assim como sobre todas as situações que 
envolvam a ocorrência de um desastre, é ine-
gável para a política de proteção e defesa civil. 
Trata-se de assegurar que a população tenha 
acesso à informação, de forma a se conscien-
tizar a respeito das ameaças e vulnerabilida-
des, bem como a adotar medidas e atitudes 
necessárias para se prevenir e se preparar 
para fazer face a um desastre.
O acesso à informação é relevante para pro-
mover a mobilização da população, assim 
como para promover sua participação na to-
mada de decisões sobre a redução de riscos 
de desastres. Trata-se de princípio essencial 
para a implementação das ações de proteção 
e defesa civil, com o apoio da população, em 
todas as etapas da gestão de riscos de desas-
tres. Nesse sentido, a Lei nº 12.608/12 deu 
grande ênfase ao sistema de informações e 
monitoramento, para integrar as informa-
ções e divulgá-las a todos os integrantes do 
Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil 
e a possibilitar o adequado nível de conheci-
mento dos riscos de desastres por parte da 
população. 
IV- Princípio da participação social
O princípio da participação social fundamen-
ta-se no disposto na Constituição Federal, 
ao estabelecer as bases da democracia parti-
cipativa, mediante a instituição de mecanis-
mos de ampla participação da sociedade na 
formulação e implementação de políticas pú-
blicas, a exemplo dos órgãos colegiados, das 
conferências, audiências e consultas públicas, 
entre outros. Encontra seus fundamentos, 
igualmente, na doutrina ambiental interna-
cional (como na Declaração do Rio de Janeiro 
– Rio 92) e no direito ambiental brasileiro, ao 
ser considerado elemento essencial daprote-
ção e preservação ambiental. 
O princípio da participação social remete à 
noção de que a proteção e defesa civil é res-
ponsabilidade de todos; portanto, deve en-
volver o Poder Público, o setor privado e a 
sociedade.
O planejamento e a gestão devem ser feitos 
com a participação da população, a ser en-
volvida em todas as etapas, uma vez que os 
bons resultados só podem ser alcançados por 
meio da ação integrada de todos os segmen-
tos representativos da sociedade organizada.
A participação social é relevante nos órgãos 
colegiados, como os Conselhos de Proteção 
e Defesa Civil, em todas as instâncias gover-
namentais, pois são fóruns de decisão e fis-
calização das atividades de proteção e defesa 
civil. Igualmente relevante é a participação, 
no plano comunitário, nos Núcleos Comu-
nitários de Defesa Civil. Não se trata apenas 
de motivar a população a participar. É preciso 
que fique claramente entendida a importân-
cia da atitude proativa da população, pois 
a ela cabe papel importante nas ações preven-
tivas, como forma de garantir a autodefesa e 
a proteção das comunidades.
V - Princípio da coordenação 
A coordenação é princípio do Direito Admi-
nistrativo, tal como estabelecido no Decreto-
-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, que 
dispõe sobre a organização da Administração 
Federal, aplicável a todas as instâncias gover-
namentais, determinando que as atividades 
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Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
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A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
da Administração Pública e a execução de pla-
nos e programas sejam objeto de permanente 
coordenação. 
A coordenação das ações é essencial para que 
haja a integração das ações voltadas à prote-
ção e defesa civil, de natureza multidiscipli-
nar, de forma a articular a atuação dos vários 
órgãos e entidades governamentais, em todas 
as instâncias de governo, do setor privado e 
da sociedade. Por esse princípio as diversas 
políticas públicas devem ser implementadas 
de forma integrada e articulada, nos três ní-
veis de governo, para que se assegure a abor-
dagem sistêmica da política de Proteção e 
Defesa Civil. 
VI - Princípio da subsidiariedade
O princípio da subsidiariedade, fundamenta-
do na Constituição Federal, ao tratar da or-
ganização das competências e atribuições de 
cada instância governamentais, no âmbito 
da Federação, significa que as instâncias su-
periores atuarão apenas quando se constate a 
insuficiência de atuação de uma instância me-
nor. Ou seja, as atividades e as decisões não 
deverão ser exercidas por um poder de nível 
superior, como a União, desde que possam ser 
realizadas pelos Estados ou Municípios. 
Em se tratando de competências comuns às vá-
rias instâncias governamentais, cabe à instân-
cia mais elevada intervir para suprir, em nome 
da realização do interesse geral, a falta de condi-
ções demonstrada pela instância menor. 
No caso da Política Nacional de Proteção e 
Defesa Civil, a responsabilidade primeira, 
em relação ao atendimento aos desastres, é 
do Município, cabendo ao Estado e à União 
atuar complementarmente para atender às 
necessidades da população. Este princípio 
não se aplica quando se tratar de competên-
cias que sejam exclusivas de cada instância 
governamental. 
1.4.2. Diretrizes da Política Nacional 
de Proteção e Defesa Civil
A Lei nº 12.608/12, que institui a Política Na-
cional de Proteção e Defesa Civil, estabelece 
seis diretrizes para sua implementação, a se-
rem respeitadas pela União, Estados, Distrito 
Federal e Municípios, segundo suas esferas de 
atuação. Enquanto no nível federal, elas de-
vem ser tratadas de forma doutrinária e estra-
tégica, nos níveis estadual e municipal passam 
a ter cunho mais tático ou operacional.
São as seguintes as diretrizes da Política Na-
cional de Proteção e Defesa Civil:
1ª) Atuação articulada entre a União, os Es-
tados, o Distrito Federal e os Municípios para 
redução de desastres e apoio às comunidades 
atingidas 
Atuar de forma articulada significa estabe-
lecer canais de comunicação e integração de 
ações entre os diferentes níveis de governo, 
com vistas a ampliar a capacidade de prevenir 
riscos, de reduzir desastres e de dar melhor 
resposta, no caso de ocorrência de desastres. 
Essa articulação é importante para a raciona-
lização e otimização de recursos, bem como 
para melhor avaliação dos riscos, posto que 
muitas vezes o risco de desastre extrapola os 
limites territoriais de Municípios ou Estados.
2ª) Abordagem sistêmica das ações de pre-
venção, mitigação, preparação, resposta e re-
cuperação
Por esta diretriz, nenhum dos componentes 
da Política Nacional de Proteção e Defesa Ci-
vil – prevenção, mitigação, preparação, res-
posta e recuperação - deve ser tratado isola-
damente, uma vez que a gestão de riscos de 
desastres é complexa e abrangente. Ações de 
mitigação ou recuperação, por exemplo, em 
certa medida, também fazem a prevenção de 
futuros desastres. A preparação e a resposta 
andam juntas, uma vez que parte da prepa-
ração ocorre simultaneamente à resposta. Na 
verdade, esses componentes criam um ciclo 
de gestão com fases interligadas, comple-
mentares e, muitas vezes, continuadas.
Cabe destacar que além dos cinco componen-
tes explicitados na Lei nº 12.608/12, é im-
portante ter em conta o conhecimento e a 
avaliação do risco, que deve ser entendido 
como premissa básica para todos esses com-
ponentes da gestão de riscos. 
Para maiores informações consultar o Manu-
al Entendendo a Gestão de Riscos de Desas-
tres no Brasil.
CICLO DA GESTÃO DE RISCOS DE DESASTRES
Recuperação
Resposta
Preparação
Mitigação
Prevenção
Conhecimento
e avaliação
do risco
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Manual de Proteção e Defesa Civil: A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
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A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
3ª) Priorização das ações preventivas rela-
cionadas à minimização de desastres.
A Política Nacional de Proteção e Defesa Ci-
vil atribui fundamental importância às ati-
vidades de prevenção, a serem priorizadas, 
deixando de ter como único foco a ocorrência 
do desastre. Em outras palavras, ainda que 
alguns fenômenos naturais não possam ser 
controlados, o ideal é que não causem danos, 
ou que os danos sejam os menores possíveis. 
Portanto, a política nacional dá forte ênfase 
às ações preventivas, reduzindo as causas de 
desastres e promovendo ações que tornem a 
população cada vez menos vulnerável aos de-
sastres absolutamente inevitáveis.
4ª) Adoção da bacia hidrográfica como 
unidade de análise das ações de prevenção 
de desastres relacionados a corpos d’água 
Como boa parte dos desastres naturais está 
relacionada com os cursos de água e estes se 
estendem para além das divisas dos territó-
rios municipais, a gestão do risco do desastre 
não pode ficar limitada ao município. É de 
fundamental importância considerar a bacia 
ou as microbacias hidrográficas na análise 
dos riscos de desastres para se ter melhor 
compreensão dos problemas a serem trata-
dos. Esta abordagem requer esforços de arti-
culação intermunicipal e entre os municípios 
e as outras esferas de governo no planeja-
mento e implementação de ações conjuntas 
para todos os componentes da proteção e de-
fesa civil, particularmente aquelas voltadas à 
prevenção. 
5ª) Planejamento com base em pesquisas 
e estudos sobre áreas de risco e incidência de 
desastres no território nacional
Como o conhecimento e avaliação dos riscos 
de desastres deve ser a premissa básica para 
o planejamento das ações da política de pro-
teção e defesa civil, é importante o desen-
volvimento de estudos e pesquisas que fun-
damentem esse conhecimento e avaliação. 
Informações sobre o regime pluviométrico, 
características dos cursos de água, caracterís-
ticas geomorfológicas do solo, ventos, cober-
tura vegetal, secas prolongadas, queimadas e 
incêndios,