Introdução ao Direito Administrativo

Prévia do material em texto

DIREITO ADMINISTRATIVO I
1. Origem do Direito Administrativo 
Pode-se dizer, rápida e basicamente, que o Direito Administrativo 
nasce junto com o Estado de Direito. Mais precisamente, na França 
pós-revolucionária. Até a revolução burguesa de 1789, regia a lógica 
do Estado absolutista, no qual o Monarca, enquanto rei absoluto, 
não era responsabilizado pelos seus atos. O Rei estava acima do 
Direito. Muitas vezes, aliás, o Direito era exatamente aquilo que 
ditava o Rei. A ordem jurídica – e todo o resto da sociedade civil – 
era totalmente submissa às ordenações reais.
Com a revolução, há a queda do absolutismo e a instalação do 
Estado de Direito. Nesse novo período histórico, respondendo aos 
anseios da burguesia ascendente, que temia o poder estatal 
desenfreado, o Estado passa a se submeter ao Direito. Até mesmo – 
e, no Direito Administrativo, principalmente – o Chefe de Estado e 
de Governo está submisso à ordem jurídica. Os governantes- e o 
próprio Estado também – passam a dever respeito ao Direito, tanto 
quanto qualquer outro membro da sociedade.
É nesse contexto de submissão jurídica da máquina estatal em que se 
desenvolve o Direito Administrativo. E não poderia ser diferente. 
Somente com o advento do Estado de Direito é que começa a fazer 
sentido o desenvolvimento (no início, mais jurisprudencial do que 
legal) deste novo ramo do Direito: o Direito Público. O Direito 
Administrativo nasce, portanto, para disciplinar as relações entre os 
administradores e os administrados, já que agora estão todos 
submissos a mesma ordem jurídica.
O Direito Administrativo, mais especificamente, começa a ser 
desenvolvido jurisprudencialmente, através das decisões do 
Conselho de Estado francês. Tal conselho, instituído em 1799, 
possui exatamente a função de dirimir as controversas surgidas entre 
a Administração Pública e os seus administrados. Vale lembrar que 
os revolucionários burgueses não confiavam no Poder Judiciário, por 
este ainda ser composto, em sua maioria, por nobres apoiadores do 
regime monárquico absolutista. Sendo assim, o Conselho de Estado 
passa a julgar as ações que eram movidas contra a Administração 
Pública – demonstrando, claramente, que, a partir de então, a 
Administração também se submetia ao Direito.
No ano de 1800 foi editada a Lei de 28 de Pluvioso do ano VIII, que 
regulamentou a organização da administração pública na França, 
sendo considerada pela doutrina a “certidão de nascimento” do 
direito administrativo.
A consolidação da autonomia do direito administrativo somente veio 
com a autonomia do Conselho de Estado da França em 1872, e com 
sua decisão tomada no chamado caso Blanco, em 1873, onde foi 
reconhecida a responsabilidade do Estado no atropelamento de uma 
garotinha que havia sido atropelada por uma vagonete da Empresa 
Nacional de Manufatura de Fumo.
 
2. Conceito
Hely Lopes Meirelles destaca o elemento finalístico na conceituação: 
os órgãos, agentes e atividades administrativas como instrumentos 
para realização dos fins desejados pelo Estado. Vejamos: 
“Direito Administrativo é o conjunto harmônico de princípios 
jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades 
públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente 
os fins desejados pelo Estado”.
Celso Antônio Bandeira de Mello enfatiza a idéia de função 
administrativa: 
“O Direito Administrativo é o ramo do direito público que 
disciplina a função administrativa, bem como pessoas e órgãos 
que a exercem”.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro põe em evidência como objeto do 
Direito Administrativo: órgãos, agentes e as pessoas integrantes da 
Administração Pública no campo jurídico não contencioso: 
“o ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, 
agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a 
Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que 
exercer e os bens de que se utiliza para a consecução de seus 
fins, de natureza pública.
3. Natureza Jurídica
O Direito Administrativo faz parte do ramo do Direito Público ou 
Direito Privado?
Os ramos do Direito Público estudam a disciplina normativa do 
Estado. São de Direito Público os seguintes ramos: Administrativo, 
Tributário, Constitucional, Eleitoral, Penal, Urbanístico, Ambiental, 
Econômico, Financeiro, Internacional Público, Internacional 
Privado, Processo Civil, Processo Penal e Processo do Trabalho.
Por outro lado, pertencem ao Direito Privado os ramos voltados à 
compreensão do regramento jurídico dos particulares. Atualmente, 
enquadram-se nessa categoria o Direito Civil, o Empresarial, 
Internacional Privado e Trabalho.
Não há dúvida de que o Direito Administrativo é ramo do Direito 
Público na medida em que seus princípios e normas regulam o 
exercício de atividades estatais, especialmente a função 
administrativa.
4. Direito Administrativo versus Ciência da Administração
Ciência da Administração consiste no estudo das técnicas e 
estratégias para melhor planejar, organizar, dirigir e controlar a 
gestão governamental. O certo é que o Direito Administrativo, 
ciência jurídica, define os limites dentro dos quais a gestão pública 
pode ser validamente realizada.
5. Sistemas Administrativos: Controle da legalidade e 
legitimidade dos atos administrativos 
São dois os sistemas administrativos: o Sistema Contencioso 
Francês e Sistema Contencioso Inglês
Na França, as causas de interesse da Administração Pública não são 
julgadas no Poder Judiciário, mas por um complexo autônomo de 
órgãos administrativos cujas decisões ajudaram a desenhar a feição 
que o Direito Administrativo tem no mundo moderno. A influência 
da jurisprudência do contencioso administrativo francês sobre o 
Direito Administrativo no Brasil foi bastante significativa, 
especialmente em temas como teoria do desvio de poder, teoria dos 
motivos determinantes, contratos administrativos e responsabilidade 
do Estado. Porém, no Brasil, onde não existe o contencioso 
administrativo, já que todas as causas são decididas pelo Poder 
Judiciário (modelo inglês da jurisdição una), o Direito 
Administrativo baseia-se diretamente na lei, sendo bem menos 
expressiva a influência das decisões judiciais para a compreensão das 
questões de Direito Administrativo.
 6. Estado, Governo, Poder Executivo, Administração Pública, 
Poder Executivo e Poder Público
Estado: é um povo situado em determinado território e sujeito a um 
governo. Nesse conceito despontam três elementos: a) povo, 
território e governo.
Governo: É a cúpula diretiva do Estado, responsável pela condução 
dos altos interesses estatais e pelo poder político, e cuja composição 
pode ser modificada mediante eleições. Faz o planejamento, 
determina as diretrizes e formula as políticas públicas do Estado.
Poder Executivo: é o complexo de órgãos estatais verticalmente 
estruturados sob direção superior do “Chefe do Executivo”. Junto 
com o Legislativo e o Judiciário, o Executivo compõe a tripartição 
dos Poderes do Estado.
Administração Pública: é um conceito que não coincide com Poder 
Executivo. Atualmente, o termo designa o conjunto de órgãos e 
agentes estatais no exercício da função administrativa, 
independentemente se são pertencentes ao Poder Executivo, ao 
Legislativo ou judiciário.
Administração pública (letra minúscula): são expressões que 
designam a atividade consistente na defesa concreta do interesse 
público.
Poder Público: é o complexo de órgãos e funções, caracterizado pela 
coerção, destinado a assegurar uma ordem jurídica, em certa 
organização política considerada.
 7. CODIFICAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO
O Direito Administrativo pátrio, assim como ocorre na maioria dos 
países modernos, não está organizado em um diploma único. O 
nosso Direito Administrativo não está codificado.
De acordo com Hely Lopes Meirelles, existem três estágios pelos 
quais um novo ramo jurídico passa rumo à codificação:a) Fase da Legislação esparsa: nessa etapa as normas pertencentes 
ao ramo jurídico estão distribuídas em diplomas legislativos 
diversos, sem qualquer sentido de sistematização. É a situação 
atual do Direito Ambiental no Brasil. 
b) Fase da consolidação: após a fase da legislação esparsa, 
costuma-se avançar para a elaboração de codificações parciais, 
conferindo certa organização à disciplina normativa de temas 
pontuais dentro do ramo jurídico. A consolidação não se 
caracteriza como um verdadeiro código, na medida em que lhe 
faltam a unidade lógica e sistematização racional, impossíveis 
de se obter com a simples justaposição de leis distintas. Na fase 
da consolidação encontra-se, no Brasil, o Direito do Trabalho.
c) Fase de codificação: finalmente, superadas as etapas da 
legislação esparsa e da consolidação, dá-se a codificação do 
direito por meio da organização, em diploma legislativo único, 
dos princípios e normas mais relevantes para aquele ramo. Ex: 
Direito civil, Processual Civil, etc.
Cabe ressaltar que a codificação não tem necessariamente relação 
direta com o estágio evolutivo de determinado ramo. A ausência de 
um código não significa atraso ou falta de amadurecimento 
científico. A não codificação pode ser resultado de uma simples 
opção política do legislador. 
O direito Administrativo no Brasil está na fase da codificação parcial 
(um subestágio dentro da fase da consolidação), pois já existem 
vários códigos parciais (Código de Contabilidade Pública, Código de 
Águas, Código da Mineração, etc).
 8. FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO
No Direito Administrativo somente a Constituição, as Leis e os 
Regulamentos constituem fontes primárias (formal) na medida em 
que as demais fontes secundárias (materiais) são Doutrina, 
Jurisprudência e Costumes.
Obs. A Súmula Vinculante do Supremo Tribunal Federal é de 
cumprimento obrigatório pela Administração Pública, de força 
cogente para agentes, órgãos e entidades administrativas (com a EC 
n. 45/2004 passou a ser fonte primária/formal).
Art. 103-A da CF: O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício 
ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus 
membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, 
aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, 
terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder 
Judiciário e à administração Pública direta e indireta, nas esferas 
federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou 
cancelamento, na forma estabelecida em lei”.
* Alguns autores consideram a “praxe administrativa” como fonte 
informal do direito, assim como o costume.