apostila Serviço Social MBA Estácio

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Políticas Sociais Integradas .................................................................. 3 
Introdução ................................................................................................... 3 
Sistema de Proteção Social: Definições ......................................................... 4 
Políticas Públicas e Políticas Sociais: Fatores Importantes de Análises 
Conceituais. ............................................................................................... 10 
Planejamento, Avaliação e Monitoramento Das Politicas Públicas. .................. 27 
O Contexto Histórico da Cidadania e Participação Popular 
no Cenário Brasileiro ................................................................................... 34 
Politicas Neodesenvolvimentistas ................................................................. 42 
Considerações Finais. ................................................................................. 45 
Referências ................................................................................................ 46 
 
 
 
 
POLÍTICAS SOCIAIS INTEGRADAS 
Introdução 
O presente material produzido para pós-graduação em Políticas Sociais 
Integradas, objetiva socializar definições e problematizações sobre a temática 
políticas públicas, a partir de várias concepções de diferentes pesquisadores 
sobre a temática, o que sugere concepções e interpretações variadas e, por que 
não, divergentes, tão necessárias ao debate plural enfatizado nas ciências 
sociais. 
 
Assim, pode-se identificar uma série de elementos comuns aos Estados 
capitalistas na atualidade, os quais servem para elucidar brevemente a 
complexidade dos problemas estatais associados aos processos de tomada de 
decisões e de gestão pública das políticas, tais como: o crescimento dos 
aparatos estatais e dos gastos públicos; a multiplicação de regulamentos e 
normas governamentais (legislações), que manifestam a crescente 
complexidade e fragmentação da sociedade contemporânea; e a confusão entre 
os limites dos espaços público e privado com o aparecimento de novas formas 
de relação entre a sociedade e os poderes públicos. 
 
Assim, embora o papel do Estado continue sendo o agente principal no sistema 
político, o pluralismo e a interação entre diferentes agentes sociais e políticos 
definem os processos decisórios e limitam a supremacia do Estado diante da 
sociedade pela necessária colaboração entre agentes públicos e privados. Não 
podemos negligenciar a importância da lei e de suas normatizações, mas 
tampouco podemos negar o impacto dos conflitos de interesses em jogo, das 
posições e ações políticas adotadas por distintos agentes e a repercussão das 
reações sociais. 
 
Assim, esperamos que esse material possa elucidar estudos de políticas 
públicas oferecendo uma análise da relação entre o Estado e a sociedade 
 
 
 
porque aponta à necessidade de se estabelecerem às articulações entre o 
processo interno de formulação da política, as agências estatais e os interesses 
sociais que se organizam e se manifestam no âmbito da sociedade. 
Sistema de Proteção Social: Definições 
Um contraponto não muito abordado na literatura, refere-se ao sistema de 
proteção social que segundo Pereira (2008) foi instituído desde o século XIV, 
com algumas intervenções públicas no campo da assistência aos indigentes até 
a repressão da vagabundagem, passando pela regulação estatal da organização 
do trabalho e da mobilidade espacial dos trabalhadores. 
 
 Essa proteção consistia no fornecimento dos serviços públicos aos cidadãos, 
tais como pensões pecuniárias e abrigos aos financeiramente carentes. Nessa 
época não existia um direito do necessitado, apenas uma expectativa de direito, 
já que os recursos não tinham previsão certa, como expõe Santos (2012, 111) 
“Na Inglaterra, a chamada “Lei dos Pobres” estabeleceu que caberia à 
comunidade a responsabilidade pela assistência aos mais necessitados, 
trazendo a noção da obrigatoriedade da contribuição para fins sociais”. 
 
Para Castel (2008), os sistemas de proteção social estariam baseados em dois 
tipos de sociabilidade a primaria e a secundária. A primária seria desenvolvida 
pelos vínculos estabelecidos na relação de proximidade, pertencimento e 
interdependência, ou seja, entre os familiares, redes formadas dentro da 
comunidade etc. Já a secundária é aquela que surge na medida em que as 
sociedades se tornam mais complexas, demandando um atendimento a 
população de forma mais especializada, assim, entra em vigor a 
institucionalização da proteção social através da presença do Estado; que surge 
nas falhas da sociabilidade primária. Esse contraponto, torna-se importante 
para compreendermos as políticas sociais na contemporaneidade e seus novos 
arranjos. 
 
 
 
 
Segundo Castel (1988) as divisões provocadas pelo crescimento da pobreza x 
crescimento econômico, e, as normativas de ordem jurídico-político fundada 
sobre o reconhecimento dos direitos dos cidadãos, culminaram pela primeira 
vez no ápice do social, que passou a ter uma maior clareza entre os sistema 
econômico e a ordem política, constituindo um sistema de regulações não 
mercantis. 
 
Mas, podemos pensar que a pobreza não é um resultado somente do 
capitalismo como muitos afirmam. Na verdade o capitalismo reinventa maneiras 
de pobreza. Mesmo nas sociedades pré-capitalistas, foram criados mecanismos 
de proteção social para intervir na pobreza, seja pela caridade ou pela 
filantropia. A caridade é definida por ajuda individual, já a filantropia consiste 
na ajuda organizada, com isso, a filantropia ganha destaque nesse contexto. 
Essas unidades de caridade e filantropia tinham como características: manter a 
ordem; não deixar os pobres morrerem; caráter punitivo; traço estigmatizado; 
seletividade. Essas características sofrem alterações no decorrer do século XIX 
em cada país, mas o foco central dessas características é a formação das 
cidades (aglomeração). 
 
 Com a industrialização, as imigrações, muitos vão para a cidade buscar 
oportunidades, logo problemas além do trabalho surgem, como: água, esgoto, 
imundice, alimentação, saúde e outros. Diante disso, era preciso uma 
intervenção por parte do Estado: seja pela repressão ou consenso 
(negociação). Sabemos que repressão foi pela força e o consenso por meio de 
políticas sociais, que vinham com uma forte intervenção ideológica. 
 
Assim, entendemos que um sistema de Proteção Social tem um conceito 
amplo, no que tange a forma de institucionalização podendo ser compreendida 
a partir da configuração instituída para proteger a população nos diversos 
campos, desde, a segurança contra riscos, danos e perdas pessoais e sociais, 
que incidem as condições de vida dos cidadãos. Cabe destacar que todo 
sistema de proteção social deve prever, tanto a distribuição de bens materiais, 
 
 
 
quanto de bens culturais que permitam a sobrevivência e a integração dos 
indivíduos na vida social. 
 
O Sistema de Proteção Social Brasileiro foi constituído entre os anos de 1930 a 
1945, período marcado por grandes transformações sociais, políticas e 
econômicas, ligadas às alterações das bases produtivas da economia 
agroexportadora para a urbano-industrial. Nesse período, também surgem às 
primeiras configurações de políticas sociais definidas pelo Estado que passam 
também a assumir mais intensamente as regulações no estabelecimento dos 
mínimos sociais de proteção pública. Um contraponto importante desse 
processo discutido na literatura, refere-se à existência e/ou não de um sistema 
de proteção social, já que o nosso foi constituído de forma hibrida, com 
participação pública e privada na gestão das políticas sociais. 
 
Os parâmetros para a construção segundo Polanyi (1980) encontram-se na 
conjuntura internacional, acompanhada das ideias Keynesianas que defendia a 
intervenção estatalna economia, para assegurar altos níveis de atividade 
econômica, tanto de consumo quanto de emprego. Logo, as proposições 
fundamentadas por Keynes, foram acrescidas das concepções de William 
Beveridgne – Welfare State – introduzido o sistema de seguridade social 
consolidado após a Segunda Guerra Mundial, isso representou um avanço 
significativo enquanto conquistas sociais, apesar das diferenças na implantação 
de cada país na instituição do Estado de Bem-Estar e de suas políticas. 
 
Foram precisamente os interesses sociais, e não os econômicos, de diferentes 
segmentos da população que se viram ameaçados pelo mercado, e pessoas 
pertencentes a vários estratos econômicos inconscientemente conjugaram 
forças para conjurar o perigo. (POLANYI, 1980, P. 158). 
 
A preocupação com o seguro social se espalhou pelo mundo e tem-se 
conhecimento de que a primeira constituição a trazer o termo Seguro Social foi 
a do México em 1917. Assim, surgem vários modelos de welfare state. Eles 
 
 
 
possuem características distintas como nos coloca Esping – Andersen (1991, p. 
108). 
 
Em um dos grupos de modelo, temos o welfare state ‘liberal’ onde predominam 
a assistência aos comprovadamente pobres, reduzidas transferências universais 
ou planos modestos de previdência social. Os benefícios atingem principalmente 
uma clientela de baixa renda, em geral da classe trabalhadora ou dependentes 
do Estado. O segundo tipo, ‘conservador”, a obsessão liberal com a 
mercadorização e a concessão de direitos sociais não chegou a ser uma 
questão seriamente controvertida. 
 
 O que predominava era a preservação das diferenças de status, os direitos, 
portanto, estavam ligados à classe e ao status. O terceiro e menor grupo, o 
‘social-democrata’ onde buscava um welfare que promovesse a igualdade com 
os melhores padrões de qualidade e não uma igualdade das necessidades 
mínimas.(...) todas as camadas são incorporadas a um sistema universal de 
seguros(..) este modelo exclui o mercado e constrói uma solidariedade 
essencialmente universal em favor do welfare state. Todos se beneficiam, todos 
são dependentes e todos se sentirão obrigados a pagar (Esping Andersen, 1991 
p.108). 
 
O que contribuiu para o surgimento desses modelos de welfare foi a 
instabilidade do mercado-livre. Nessa conjuntura econômica desfavorável, a 
partir de 1929, a segunda Guerra Mundial e a divisão do mundo em 2 blocos – 
um capitalista e outro comunista – desencadearam a convicção de que os 
destinos dos cidadãos não deveriam estar totalmente sujeitos à instabilidade 
inerente às forças de mercado. 
 
Dessa maneira, a sociedade passou a demandar políticas que promovessem o 
crescimento econômico, visassem à diminuição do desemprego e à elevação do 
nível de proteção social. Porém os dois grandes modelos que se instituíram (na 
Alemanha e Inglaterra) estão marcados pela concepção do que provê mais 
 
 
 
como direito do que como dádiva, o que vai exigir mais financiamento público. 
O Brasil vai seguir o modelo Bismarck: proteção contributiva por categoria, 
porém após 50 anos do modelo Europeu. Foi por meio da classe trabalhadora 
mais demandante, do meio de trabalho industrial, no início do século XX, que 
se iniciam as políticas sociais. 
 
Passa, assim, ao Estado, face aos riscos sociais, a tarefa de atuar na oferta de 
proteção social. A proteção social via seguro social, constitui num sistema de 
cotizações de caráter obrigatório garantido pelo Estado, que abre acesso a uma 
renda nos casos em que o risco de doença, invalidez, velhice e desemprego, 
impeçam o trabalhador de suprir a sua subsistência, pela via do trabalho. 
 
De acordo com Faleiros (1991) as políticas sociais no período de 1964 a 1988, 
eram políticas de controle, seletivas, fragmentadas, excludentes e setorizadas. 
Daí a necessidade de questionar esse padrão histórico das políticas sociais e 
propor a democratização dos processos decisórios na definição de prioridades, 
na elaboração, execução e gestão dessas políticas. Nesse sentido, a elaboração 
e a conquista das políticas sociais passam ainda por processos de pressões e 
negociações entre as forças políticas vigentes e uma relativa transparência das 
articulações. 
 
Em 1988, com a nova Constituição Federal tem-se a reforma do sistema 
brasileiro de proteção social. A nova Constituição irá registrar: 
 “(...) a ampliação e a extensão dos direitos sociais (novos direitos, assim como 
sua homogeneização, a novas categorias sociais), a universalização do acesso e 
a expansão da cobertura, um certo afrouxamento do vínculo contributivo como 
princípio estruturante do sistema, a concepção de seguridade social como 
forma mais abrangente de proteção, a recuperação e redefinição de patamares 
mínimos dos valores dos benefícios sociais e, enfim, o maior comprometimento 
do Estado e da sociedade no financiamento de todo sistema” (Draibe, 1990, p. 
29) 
 
 
 
 
Concordamos com Viccari(2008, p. 17), quando afirma: 
No final da década de 1980, com a promulgação da Constituição Federal em 
1988, os direitos sociais no Brasil foram garantidos a todos os cidadãos, 
ampliando o espectro das políticas sociais e elevando-as ao status de públicas 
e, portanto de responsabilidade do Estado. Com esta prerrogativa 
constitucional, estabeleceu-se uma clivagem de paradigma legal que instituiu a 
universalidade de acesso do brasileiro ao Sistema de Seguridade Social, 
integrado pela Saúde, Assistência e Previdência Social. As duas primeiras não 
contributivas, e a última, aos que dela contribuem, tendo como base o primado 
do trabalho. Assim, pela primeira vez, na história republicana, a Assistência 
Social alcança status de política pública e integra seguridade brasileira 
embasada no princípio da universalidade como acesso a todos que dela 
necessitar. 
 
Um questionamento importante para pensarmos o sistema de proteção social 
na contemporaneidade é defendido por Castel (2005) quando traça a 
inadequação frente as atuais configurações do trabalho na ordem 
mundializada, constatando que as sociedades modernas são construídas sobre 
o alicerce da insegurança, pois não encontram em si a capacidade de assegurar 
proteção, reproduzindo-se com isso, a vulnerabilidade das massas, expressas 
através do desemprego e precarização do trabalho. 
 
Para o autor, a situação atual caracterizada pelo “abalo” na condição salarial, é 
responsável por promover o desemprego em massa, a instabilidade das 
situações de trabalho e a inadequação dos sistemas clássicos de proteção 
social; multiplicando com isso, o número de indivíduos que ocupam na 
sociedade um lugar de “supranumerários”, “inempregáveis” ou empregados de 
um modo precário intermitende, assim como, políticas sociais focalizadas. 
 
 
 
Políticas Públicas e Políticas Sociais: Fatores importantes de 
análises conceituais. 
De modo sucinto poderíamos definir as políticas públicas como ações e 
intervenções planejadas do poder público com a finalidade de resolver situações 
problemáticas, que sejam socialmente relevantes. Assim, dentro dessa 
expressão percebemos três expressões carregadas de significados, que são 
importantes para aprender os processos de formulação de uma política pública 
que são: intervenções planejadas, poder público e situações problemáticas 
socialmente relevantes. 
 
 Quando abordamos à primeira expressão, a existência de uma política pública 
pressupõe a existência legitimada de uma capacidade mínima de planificação 
no aparelho de Estado, seja do ponto de vista técnico que compõem a sua 
capacidade de gestão, ou, no sentido amplo do ponto de vista político que 
garanta a sua legitimidade. 
 
Assim, a segunda expressão traz o poder público, sobre uma estruturação 
republicana que interliga os poderes e as responsabilidades na execução das 
políticas públicas, interligando aos direitos que estão em vigência, tornando-se 
desua importância para ultima expressão que denota aquilo que é socialmente 
relevante e que dependem da capacidade coletiva para a formação de agendas 
sociais. 
 
Dentre essas expressões, toda política pública depende a existência de um 
Estado, que tenha capacidade de responder a demandas sociais 
(responsiveness), da formalização e da institucionalização dos direitos de 
cidadania; e da existência de uma cultura política compatível com tais 
princípios. 
 
Em um expressivo esforço de sistematização e detalhamento de conceitos 
referentes ao Estado e a políticas públicas, Souza (2006) resgata as 
 
 
 
contribuições dos principais autores que se dedicaram ao estudo desses temas. 
Para a autora, 
 
Não existe uma única, nem melhor, definição sobre o que seja política pública. 
Mead (1995) a define como um campo dentro do estudo da política que analisa 
o governo à luz de grandes questões públicas e Lynn (1980), como um 
conjunto de ações do governo que irão produzir efeitos específicos. Peters 
(1986) segue o mesmo veio: política pública é a soma das atividades dos 
governos, que agem diretamente ou através de delegação, e que influenciam a 
vida dos cidadãos. Dye (1984) sintetiza a definição de política pública como “o 
que o governo escolhe fazer ou não fazer”. A definição mais conhecida continua 
sendo a de Laswell, ou seja, decisões e análises sobre política pública implicam 
responder às seguintes questões: quem ganha o quê, por quê e que diferença 
faz. (p. 24). 
 
Para tanto, a política pública se insere em uma modalidade, plenamente 
difundida em nossos dias, combina um grande aumento do número de 
intervenções do estado, no bojo das quais se desenvolve um conjunto de 
sistemas de informações sobre a vida econômica e social, que se combina com 
a constituição de um considerável acervo de técnicas de planejamento, e 
instrumentos legais de intervenção do ponto de vista de organização1. 
 
 Percebemos que todas as políticas públicas acabam enfrentando dificuldades 
nos processos de gestão, colocando em evidência não só os obstáculos para 
articular programas sociais, as dificuldades para coordenar ações entre as 
diferentes políticas governamentais e delas com as organizações sociais, mas 
também as limitações dos recursos humanos, materiais e financeiros para 
garantir os direitos sociais. Embora a descentralização político-administrativa, 
 
1 Torna-se importante frisar que estamos mencionando a organização, e não os 
processos de implementação e avaliação que podem gerar politicas públicas 
focalizadas, segmentadas, clientelistas etc. 
 
 
 
constituí ganho nos marcos constitucional, ainda, não temos uma cultura 
política para fazer que todas atinjam o seu desenho original. 
 
Assim, como conceituamos que as políticas públicas surgem para resolver 
determinadas demandas no contexto da sociedade, as políticas sociais seguem 
essa mesma conjuntura e se desenvolvem dos problemas estruturais e 
específicos decorrentes da própria estrutura econômica de classes da sociedade 
capitalista, baseada na valorização do capital privado e na exploração do 
trabalho assalariado livre. 
 
A especificidade das políticas sociais está em resolver o problema estrutural da 
transformação permanente da força de trabalho despossuída de suas condições 
de troca e, dos meios de subsistência em trabalho assalariado, ou seja, do 
problema estrutural da inserção da força de trabalho no mercado de trabalho 
capitalista. 
 
Os autores Offe e Lenhardt (1984) sustentaram essa tese quando 
acompanharam o desenvolvimento do capitalismo e suas crises cíclicas, 
denotando que desapropria periodicamente o trabalhador assalariado das suas 
condições de troca e, por extensão, dos seus meios de subsistência. Assim, a 
política social é, nesse sentido, uma estratégia de proletarização da força de 
trabalho, sendo fundamental para a transformação da força de trabalho 
despossuída dos meios de subsistência em trabalho assalariado ou para a sua 
integração nas relações de trabalho assalariado. 
 
Segundo Lindblom (1991) o conceito de política social tem um caráter 
evolutivo, que se define em razão de seus componentes históricos, devemos 
deixar claro que ele se refere às formas de proteção social desenvolvidas a 
partir da segunda metade do século XIX, embora sua aplicação possa ser 
referida a períodos anteriores. 
 
 
 
 
 Sendo assim, ao longo da construção histórica percebemos que a própria 
dinâmica do funcionamento do capitalismo estabelece uma rotatividade de 
indivíduos no mercado formal de trabalho, gerando uma série de novas 
contradições sociais e, problemas para a gestão estatal da força de trabalho. 
Cabe ao Estado, no entanto, assistir institucionalmente as parcelas da 
população que não são absorvidas e que ainda não podem ser absorvidas pelo 
mercado de trabalho. 
 
As políticas sociais têm se constituído na forma como o Estado capitalista tem 
buscado responder à materialização das contradições entre capital e trabalho, 
compreendidas como questão social, ou seja, conjunto de desigualdades 
advindas do modo como à sociedade se organiza para produzir, demandando a 
intervenção do Estado. Entendemos que o objetivo das políticas sociais é 
compensar ou reduzir os efeitos danosos do processo produtivo expresso nas 
diversas expressões da questão social que encerram dupla funcionalidade na 
medida em que, por um lado asseguram a reprodução do capital e por outro 
incorporam algumas demandas dos trabalhadores, o que permite sua 
reprodução. 
 
Podemos pensar sendo um contrato social enquanto sociedade moderna, 
estabelecendo um compromisso Estado X Sociedade Civil. Segundo Silva 
(2012), um conjunto de determinações concorreu para que no início do século 
passado as políticas sociais se consolidassem e expandissem como direito 
social, dando destaque aos impactos da crise do capital em 1929 e as 
consequências da segunda guerra mundial exigindo grandes esforços de 
reconstrução, colocando em xeque o ideário liberal pautado na economia de 
mercado, exigindo a presença interventiva do Estado. 
 
No Brasil, as políticas sociais estão relacionadas diretamente as condições 
vivenciadas pelo País em níveis econômico, político e social. São vistas como 
mecanismos de manutenção da força de trabalho, em alguns momentos, em 
outros como “conquistas dos trabalhadores, ou como doação das elites 
 
 
 
dominantes, e ainda como instrumento de garantia do aumento da riqueza ou 
dos direitos do cidadão” (FALEIROS, 1991, P.8). 
 
Para a consolidação da teoria em torno das políticas sociais, o conceito de 
cidadania desenvolvido por T.H.Marshall (1967) também teve destaque. Esse 
conceito se baseia em que a sociedade capitalista tenderia a assegurar a todos 
os direitos de cidadania: direitos civis, políticos e sociais. Aos direitos civis 
compete garantir a vida em sociedade. Aos direitos políticos, a participação do 
cidadão no governo da sociedade através dos partidos e parlamento livre e 
representativo. Em relação aos direitos sociais, estes garantiriam a participação 
na riqueza coletiva, originando a redução das desigualdades no capitalismo a 
partir da ideia de justiça social. Na década de 1940, a incorporação da noção de 
seguridade social estabeleceu uma nova concepção para as políticas sociais 
pautadas no conceito de cidadania. Elas têm como suposto o caráter de 
redistribuição de renda, visando à equidade e a justiça social, consideradas 
assim, como “conjunto de políticas e ações de reprodução social dos indivíduos 
humanos”. (FALCÃO, 2008:111) 
 
Quadro 01: Tipologias da política social 
TIPOLOGIA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS 
TIPOS DEFINIÇÃO EXEMPLO 
Políticas 
Distributivas. 
São políticas que alocam bens 
ou serviços a frações 
específicas da sociedade 
como: grupo de pessoas e/ ou 
segmentos sociais, 
localidades,regiões dentre 
outros. Podem relacionar-se 
ao exercício de direitos, ou 
não, também podem ser 
assistencialistas, clientelistas 
Ex.: Implementação de 
bens públicos como 
hospitais e escolas, 
construção de pontes e 
estradas, revitalização 
de áreas urbanas, 
salário-desemprego, 
benefícios de prestação 
continuada, 
programas de 
 
 
 
ou não. transferência de renda 
mínima, subsídios a 
empreendimentos 
econômicos, etc.; 
 
Políticas 
Redistributiva 
 São políticas que distribuem 
bens ou serviços a segmentos 
particularizados da população 
por intermédio de recursos 
oriundos 
de outros grupos específicos 
ou do próprio Estado. São 
conflituosas e nem sempre 
virtuosas. 
 
Ex.: reforma agrária, 
distribuição de royalties 
do petróleo, política de 
transferência de 
recursos inter-regionais, 
política tributária, etc.; 
Políticas 
Regulatórias 
São políticas obrigatórias, são 
oriundas de regulamentações 
simples e operacionais, 
podendo ser de grande 
abrangência. Seus custos e 
benefícios podem ser 
disseminados 
equilibradamente ou 
podem privilegiar interesses 
restritos, a depender dos 
recursos de poder dos atores 
abarcados. 
. 
Ex.: Código de Trânsito, 
Lei de Eficiência 
Energética, Código 
Florestal, Legislação 
Trabalhista, etc.; 
 
 
Políticas 
Constitutivas 
ou 
São políticas que consolidam 
as regras do jogo político. São 
as normas e os procedimentos 
Regras constitucionais 
diversas, regimentos 
das Casas Legislativas e 
 
 
 
Estruturadoras 
 
 
sobre as quais devem ser 
formuladas e implementadas 
as demais políticas públicas 
 
do 
Congresso Nacional, etc. 
Politicas 
Universais 
São políticas que abrangem 
toda a população ou de quem 
necessitar 
Politica de saúde, 
assistência social, 
educação. 
Politicas 
segmentais 
São políticas aquelas que 
caracterizam um fator 
determinado como idade, 
condição física, gênero. 
Política para mulheres, 
idosos, cotas etc 
Políticas 
Fragmentadas 
São aquelas designadas a 
grupos específicos dentro de 
cada segmento da sociedade, 
e que não se articulam com 
outras para transformação 
social de grupos e indivíduos. 
Política de Erradicação 
do Trabalho Infantil etc. 
Políticas de 
Estado 
 
São políticas que visam visam 
garantir o exercício da 
cidadania, a ordem interna, a 
defesa externa e as condições 
essenciais à soberania 
nacional. 
Política de direitos 
humanos, segurança 
pública, defesa, relações 
exteriores, etc. 
Políticas de 
Infraestrutura 
São políticas dedicadas a 
assegurar as condições para a 
implementação e a 
consecução dos objetivos das 
políticas econômicas e sociais. 
Política de transporte 
rodoviário, hidroviário, 
ferroviário, marítimo e 
aéreo energia elétrica; 
combustíveis; petróleo e 
gás; gestão estratégica 
da geologia, mineração 
e transformação 
 
 
 
mineral; oferta de água; 
gestão de riscos e 
resposta a desastres; 
comunicações; 
saneamento básico; 
mobilidade urbana e 
trânsito, etc.; 
Políticas 
Econômicas: 
 
São políticas cujo intuito é a 
gestão da economia interna e 
a promoção da inserção do 
país na economia externa. 
 
 Política monetária, 
cabial, fiscal, agrícola, 
industrial, comércio 
exterior, etc.; 
Fonte: Elaboração própria, definida em várias literaturas. 
 
a) Mesmos com tantos tipos de políticas públicas, alguns problemas são 
identificados nos seus processos de desenvolvimento na atualidade 
como: 
b) Os problemas estruturais gerados pela própria dinâmica do 
desenvolvimento capitalista e, por conseguinte, as novas demandas do 
capital; 
c) Os problemas e as demandas da classe trabalhadora e sua 
desarticulação provocados pelas crises e aumento constante do 
desemprego; 
d) As dificuldades concretas que se apresentam nas diferentes conjunturas 
políticas para os Poderes Públicos assegurarem as suas fontes de poder, 
advindas da acumulação privada do capital e da legitimidade política; e 
e) Os problemas inerentes à lógica de funcionamento das agências estatais, 
cujas manifestações concretas podem ser percebidas nos fenômenos 
políticos da “concentração de recursos” e da “centralização de decisões” 
em determinadas agências estatais, nas “resistências políticas” e nos 
“entraves burocráticos”, inerentes ao funcionamento do Estado, tais 
 
 
 
como o sigilo e a sonegação de informações, dentre outros, e também 
nas “crises fiscais” e escassez de recursos. 
f) 
Assim, essas vertentes pressupõem a fragmentação de políticas públicas que 
pode ajudar a identificar fatores e, condições sob as quais as políticas de 
gestão pública se tornam mais eficientes, eficazes e efetivas. Uma das formas 
concretas para a superação das ações fragmentadas seria o fortalecimento do 
processo de descentralização, que de acordo com Perissinotto (2004) é a 
transferência da responsabilidade decisória para as unidades subnacionais 
(estados e municípios), e o viés claramente participativo que, a partir daquele 
momento, deveria caracterizar o processo decisório. De acordo com Farah 
(2011), as políticas públicas foram descentralizadas para atingir seus objetivos 
e metas, mas para muitas ações ela vem sendo considerada “um fim do 
processo”, não sendo implementadas e, não tendo uma organização nos eixos 
propostos.. 
 
Um dos desafios difundidos por Meirelles (2011) refere-se que no Brasil, as 
esferas locais, ainda não conseguiram se desvincular das outras instituições 
governamentais na execução das políticas públicas. Assim, Souza (2015), 
destaca o poder local seria um importante elo de articulação das politicas 
sociais, pois compreendem a relação dicotômica entre as demandas territoriais, 
e constitui de indicadores para intervir na realidade, além, de estabelecer suas 
próprias leis e gerenciar suas políticas. 
 
O processo de descentralização das políticas públicas, é visto como meio de 
impactar fortemente as estruturas tradicionais do poder local, causadas pelas 
diferenças geopolítica do Brasil, com grandes práticas interligadas ao 
clientelismo, e pela pouca capacidade de renovação de suas elites políticas. 
 
Vários estudos tem pontuado que uma das falácias para improbabilidade 
administrativa das políticas está no financiamento, embora, Souza (2009) 
aponte que existem disparidades regionais, que agregam as pequenas 
 
 
 
municipalidades, com populações entre 10.000 e 20.000 habitantes, fatores que 
podem estar relacionados ao poder econômico da população, impedindo 
aumento das receitas próprias locais. No quadro abaixo, apontamos os tipos de 
arrecadações municipais de acordo com a constituição federal de 1988 para 
ilustração. 
 
Quadro 3: Arrecadações e transferências 
 
ARRECADAÇÕES 
Transferências de 
recursos diretos da 
União e estados 
para os municípios 
Transferências da 
União direta para os 
municípios 
Arrecadações 
municipais 
- 100% do Imposto 
sobre Renda e 
Proventos que os 
Municípios retêm na 
fonte sobre 
rendimentos pagos a 
qualquer título, por 
eles, suas autarquias 
e fundações; 
- 50% do ITR 
(Imposto Territorial 
Rural) arrecadado 
dos imóveis situados 
no Município ou 
100%, caso o 
município opte por 
arrecadar e fiscalizar 
o tributo; 
- 50% do IPVA dos 
- 22,5% do produto de 
arrecadação do Imposto 
sobre Renda e do IPI ao 
Fundo de Participação dos 
Municípios (FPM), 
distribuídos 
proporcionalmente à 
população de cada 
município, sendo 10% do 
fundo destinados às 
capitais dos Estados; 
- 2,5% (25 de 10%) do 
Fundo de Compensação de 
Exportações (FPEx) 
destinado aos Estados, 
formado por 10% da 
arrecadação do IPI, 
obedecidos os mesmos 
critérios de distribuição 
-Imposto sobre 
Serviços de Qualquer 
Natureza (ISS); 
- Imposto sobre 
Propriedade Predial e 
Territorial Urbana 
(IPTU); 
- Imposto sobre a 
Transmissão InterVivos, a qualquer 
título, por ato oneroso, 
de bens imóveis, por 
natureza ou acessão 
física, e de direitos 
reais sobre imóveis, 
exceto os de garantia, 
bem como cessão de 
direitos a sua 
aquisição (ITBI); 
 
 
 
veículos licenciados 
no território do 
município; 
- 70% do IOF para o 
município de origem 
da produção do ouro, 
definido como ativo 
financeiro ou 
instrumento cambial; 
- 25% do ICMS, 
creditados aos 
Municípios, conforme 
os seguintes critérios: 
- ¾ no mínimo, na 
proporção do valor 
adicionado nas 
operações relativas à 
circulação de 
mercadorias e nas 
prestações de 
serviços realizadas no 
território do 
Município; 
- Até ¼ de acordo 
com o que dispuser a 
lei estadual, ou, no 
caso dos territórios, 
lei federal; 
-25% do que é 
repassado aos 
Estados da 
Contribuição de 
estabelecidos no caso de 
repasse do ICMS. 
-Contribuição cobrada 
de seus servidores 
para ao custeio, em 
benefícios destes, de 
sistema de previdência 
e Assistência Social 
(art. 149, parágrafo 
único da CF/88). 
 
 
 
 
Intervenção no 
Domínio Econômico 
incidente sobre 
importação de 
petróleo e seus 
derivados, gás 
natural e seus 
derivados e álcool 
combustível. 
Fonte: Constituição federal 1988 
 
Como foi demonstrado no quadro acima a C.F 88, alocou aos municípios o 
direito de tributar bens e serviços, cujo fato gerador decorre principalmente do 
ambiente urbano, o que privilegia os de maior porte demográfico. 
 
 No que se refere às transferências estaduais, via ICMS (Imposto sobre 
Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços de Transporte Interestadual 
e Intermunicipal e de Comunicação), os municípios de pequeno porte também 
são penalizados, visto que essas transferências são calculadas de acordo com o 
volume arrecadado em cada município. Tais limitações são parcialmente 
compensadas pelas transferências federais via o Fundo de Participação dos 
Municípios – FPM. (SOUZA, 2009) 
 
Neste sentido, a gestão local deveria apropriar-se dos mecanismos de 
gerenciamento das políticas públicas que, de acordo com Fleury (2003, p10), 
poderiam superar as fragmentações nas políticas sociais. São eles: 
• A criação de espaços públicos de representação e negociação, assumindo 
como prioridade o gerenciamento dos conflitos; 
• A combinação de modalidades de representação e participação direta na 
co-gestão pública; 
 
 
 
• O desenvolvimento de tecnologias gerenciais capazes de canalizar as 
demandas sociais, propiciar a geração de consensos e permitir o 
planejamento, controle e coordenação em um contexto não tecnocrático; 
• Estabelecimentos de mecanismos, regras e sistemas de prioridades 
claramente conhecidos e acordados; 
• Mecanismos e instrumentos de comunicação e publicidade da ação pública 
capaz de difundir a proposta, gerar adesão e mobilização e permitir o 
controle social; 
• Formas de valorização e capacitação dos servidores públicos conjugados ao 
seu envolvimento com a redefinição da missão institucional e com as novas 
formas de relacionamento com a sociedade; 
• Institucionalização da liderança carismática através de processos inovadores 
de trabalho envolvendo construção de equipes e reconfiguração da divisão 
técnica e social do trabalho; 
• Mecanismos de transmissão do saber técnico à comunidade e às instituições 
locais, ao mesmo tempo em que se propicia a valorização dos saberes ali 
existentes; 
• Reconstrução das identidades coletivas de todos os atores envolvidos em 
um processo que pressupõe a alteridade; 
• Construção de coalizões políticas e canais institucionais que permitam 
estabilidade e continuidade; 
• Flexibilidade e capacidades de adaptação dos princípios gerais das políticas 
às realidades específicas, considerando suas potencialidades e limitações; 
• Redesenho das relações entre governo central e local, entre governo e 
comunidade, entre governo e setor privado; e 
• Desenvolvimento de capacidade de gestão de estruturas plurais e 
policêntricas na condução das políticas públicas. 
• Outro mecanismo apontando por Pinheiros e Matos (2001) que podem 
superar aas fragmentações é a dimensão da integralidade, que reconhece 
os fatores socioeconômicos, políticos e culturais como determinantes da 
proteção social e, principalmente, sugerindo um modelo de atenção a todas 
as pessoas acessam as políticas. 
 
 
 
A Intersetorialidade2 refere-se à exigência de articulação de diversas áreas no 
âmbito de cada uma das três esferas da Administração Pública. Assim, de 
acordo com Sposati (2008), supõe princípios de gestão que precisam ser 
combinados e uma estratégia que garanta a democracia e os direitos sociais; 
implica uma organização hierarquizada de serviços por níveis de proteção 
social; além disso, prevê modalidades diferenciadas de benefícios e a 
perspectiva de vincular beneficiários a serviços, permitindo a completude do 
processo protetivo. 
 
Boa parte da literatura sobre políticas sociais no Brasil tem salientado que, nas 
duas últimas décadas, alterações significativas têm sido introduzidas no formato 
organizacional do padrão de intervenção estatal no campo social. Ainda que as 
análises se diferenciem quanto às dimensões de abordagem da questão e aos 
rumos e efeitos produzidos por tais alterações, é consensual na literatura o 
reconhecimento de que mudanças importantes na estrutura do Estado e no 
padrão de intervenção pública têm remodelado as políticas sociais brasileiras. 
(...) Diante desse quadro, o desenvolvimento de ações intersetoriais tem sido 
destacado como diretriz operacional de diversas políticas públicas de corte 
social. Os argumentos em defesa da intersetorialidade passam tanto pela 
necessidade de racionalizar e maximizar o uso dos recursos quanto pela busca 
de maior efetividade às ações desenvolvidas. (SENNA, 2013, P. 33). 
 
Nestes termos, o desafio posto é a implementação da intersetorialidade como 
uma estratégia alternativa de gestão social, que necessita de uma integração 
entre as políticas públicas, portanto da construção de diálogos institucionais. 
Isto é, trata-se de reconhecer a intersetorialidade como fundamental para atuar 
sobre os problemas estruturais da sociedade brasileira. Para tanto, torna-se 
 
2 A intersetorialidade não se confunde com integralidade, sendo, entretanto, 
considerada como uma das dimensões da mesma. Justifica-se o trato 
diferenciado por ser um aspecto fundamental na operacionalização das políticas 
de proteção social. 
 
 
 
necessário que o modelo tradicional de gestão pública seja superado como é 
demonstrado no quadro abaixo: 
 
Quadro 04: Modelos de gestão pública 
MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA 
 
Modelo tradicional 
 
Modelo alternativo 
 
Public Management 
 
New Public Management 
 
Tecnocracia Tecnodemocracia 
Centralização Descentralização 
Concentração Desconcentração 
Democracia Representativa Democracia representativa e 
participativa 
Princípio básico da legalidade 
(princípio do direito) 
Princípio básico da legalidade e da 
legitimidade (princípio da negociação 
política) 
Estrutura hierárquica vertical Estrutura hierárquica vertical e 
horizontal baseada na coordenação de 
redes 
O Estado empreendedor 
Setor público (in)capaz – ator 
principal 
 
O Estado empreendedor e 
negociador 
Setor público responsável – um ator 
dentre outros: contrato 
público/privado/parcerias 
 
Noção de serviço público estatal Noção de serviço público estatal e de 
serviço público não-estatal 
Fonte: Elaboração própria, retirada de várias literaturas. 
 
Isto significa entender as políticas sociais brasileiras recentes não apenas no 
ciclo de reformas que deu origem a elas, o da mobilização democrática dos 
 
 
 
anos 1980, mas no ciclo da contrarreforma caracterizado por Behring (2003), 
quando, na segunda metade dos anos 90,fortalecia-se a institucionalidade 
democrática e um ajuste econômico procurava dar conta da escassez de 
recursos públicos com limitação da capacidade de resposta do Estado às 
demandas na área social. 
 
Outra forma de articulação das políticas sociais que está garantindo resultados 
satisfatórios são as redes sociais. Oliveira (2004) destaca a organização de uma 
rede3 de política social enquanto mecanismos para a gestão pública propondo 
uma ação conjunta entre o Estado e a sociedade, assim, esse conceito oi 
difundido hermeticamente na implantação de um novo modelo de política 
estruturalista conhecida mundialmente como “policy networks”. Segundo 
Ferrari (2007), as redes de políticas públicas assumem processos nos 
subsistemas políticos que são controlados por diversos atores sociais, tanto de 
instituições públicas, quanto privadas. 
 
As redes de políticas públicas tem por finalidade a promoção de planos 
multidimensionais integrados de base territorial, visando favorecer a articulação 
das políticas de âmbito nacional aos problemas e necessidades locais, 
fomentada pela mobilização e coordenação das diversas instituições 
componentes da rede, assim como, dos usuários dos programas e projetos e 
serviços numa lógica de “empoderamento”. 
 
 
3Um dos conceitos mais utilizados para definição de rede é mencionado por 
Castells (2002), “a rede é um conjunto de nós interligados, sendo estruturas 
abertas capazes de expandir de forma ilimitada, integrando novos nós desde 
que consigam comunicar dentro da rede, nomeadamente, desde que partilhem 
os mesmos códigos. Essa definição de Castelss (2002) pode ser aplicada para 
as redes estruturadas pela tecnologia, quanto a que trabalhamos nesse artigo 
de redes territorializadas. 
 
 
 
 
De acordo com Vieira (2004), a organização redes sociais na estruturação das 
políticas sociais podem superar as lacunas dos programas descontínuos, 
fragmentados, incompletos e seletivos, com atuação dispersa, sem 
planejamento, esbanjando esforços e recursos oferecidos pelo Estado, sem 
controle da sociedade. Assim, apontamos na tabela abaixo, alguns elementos 
fundamentais para o desenvolvimento das redes sociais nas políticas públicas. 
 
Tabela 01: Elementos fundamentais para redes sociais em políticas públicas. 
Elementos fundamentais Operacionalização 
Descentralização O princípio da descentralização nas redes de 
políticas sociais, requer a transferência de poder, 
dos entes federados, com serviços públicos que 
materializem os princípios democráticos como a 
universalização. 
Controle social A incorporação de usuários das instituições 
pertencentes às redes sociais, tanto públicas como 
privadas no planejamento das ações. 
 
Objetivos 
compartilhados 
 Todas as instituições membros das redes sociais 
de politicas públicas devem ter seus objetivos 
definidos que sejam comuns entre si, assim como 
as orientações, pactuações, princípios e diretrizes . 
 
Intersetorialidade entre 
as políticas publicas 
A intersetorialidade constitui como um dos 
elementos centrais para a formação das redes, 
pois tem a possibilidade de superação de práticas 
fragmentárias ou sobrepostas na relação com os 
usuários de serviços estatais, ou mesmo de 
serviços ofertados por organizações privadas, 
fazendo com que as demandas dos usuários sejam 
atendidas no princípio da totalidade. 
Fonte: Elaboração própria. 
 
 
 
Nesta premissa é fundamental e necessário que os articuladores das políticas 
setoriais, saúde, educação, assistência social, habitação, cultura entre outras, 
tenham diversas práticas profissionais interdisciplinares e se articulem através 
de diferentes serviços e instituições. (MIOTO E NOGUEIRA, 2006, P. 8). Trata-
se fundamentalmente de superar as estruturas verticais e setoriais que 
historicamente a administração pública se apresenta, e os determinantes 
políticos e institucionais que determinam a alocação de recursos financeiros e 
humanos e a hierarquia entre os setores e a não participação efetiva da 
sociedade na discussão, elaboração e avaliação das políticas. 
Planejamento, Avaliação e Monitoramento das politicas 
públicas. 
O acompanhamento das políticas públicas sociais torna-se imprescindível, e 
deveria ser uma prática realizada constantemente dentro da gestão pública 
para todas as políticas, no sentido de verificar o real atendimento das 
necessidades da população, promovendo a transparência e o uso adequado 
dos recursos públicos. A partir da década de 90, com o aumento dos programas 
e projetos sociais a avaliação, planejamento e o monitoramento ganharam 
uma nova roupagem sendo um instrumento essencial de democratização das 
políticas sociais públicas. De acordo com Arretche (1998, p. 37 ) “a produção e 
divulgação de avaliações rigorosas, tecnicamente bem feitas, permitem o 
exercício de um importante direito democrático: o controle sobre as ações de 
governo”. 
 
O planejamento das políticas públicas é denotada como uma ferramenta 
administrativa, que possibilita aos gestores e formuladores captarem aspectos 
da realidade e construir propostas de intervenções junto a demanda da 
população e/ou de segmentos interessados em uma determinada proposta. De 
acordo com Oliveira (2006) planejamento sempre foi confundido como uma 
questão de fazer planos, delegar responsabilidades, se necessário passar leis e 
determinar o orçamento. 
 
 
 
O planejamento no Brasil sempre esteve ligado à elaboração de planos e a ideia 
de controle das políticas públicas, assim, podemos verificar ao longo da história 
da constituição das políticas, planos, que continuam sendo elaborados: 
trienais, decenais, econômicos, plurianuais, de desenvolvimento, regionais, 
diretores etc. Deste modo, a concepção difundida do planejamento prolongado 
para as políticas sociais foi introduzido pelas limitações do processo, e assim, 
promover um planejamento prologado para avançar pouco a pouco nas 
decisões e ações, e com isso lidar com situações muitas vezes inesperadas e 
imprevisíveis. 
 
Segundo Baptista (2009), o planejamento será a fase que irá definir os 
objetivos da política pública a serem seguidos e como alcançá-los. Na 
organização será a fase de desenho do trabalho e alocação dos recursos 
existentes, nesta fase haverá também a coordenação do trabalho. Na direção 
as pessoas deverão ser designadas a suas respectivas funções, além de serem 
motivadas e lideradas neste processo e, por fim, no controle deverão ser 
monitoradas as atividades assim como corrigidos os desvios que podem ter 
ocorrido do objetivo inicial. 
 
No planejamento, existem três tipos de planejamento que podem compor uma 
política pública: O planejamento estratégico, que abrange toda a organização; 
O planejamento tático, que abrange cada departamento da organização; E o 
planejamento operacional, que abrange especificamente cada tarefa. No quadro 
abaixo, especificamos as etapas de formulação de uma política pública que 
abrangem as etapas dos planejamentos citados acima: 
 
Quadro 05: Etapas de formulação da política social 
ETAPAS DE FORMULAÇÃO DA POLÍTICA SOCIAL 
PROCESSO DEFINIÇÃO MECANISMOS 
ARENAS Em primeiro lugar, podemos dizer 
que a arena pública se refere, 
- Definições de situações 
problemáticas, 
 
 
 
antes de tudo, à forma da 
participação e da mobilização em 
uma ação coletiva. É um quadro 
analítico a partir do qual podemos 
realizar um “trabalho de 
significação” da mobilização 
coletiva e do envolvimento dos 
atores participantes. Em segundo 
lugar, existem as arenas de 
negociação que fornecessem o 
respaldo necessário às ações 
estatais, e para apontar as 
especificidades para as agendas 
governamentais. 
- elaborar programas de 
ação 
- .As negociações 
parecem contingências 
de condições estruturais 
específicas: quem 
negocia com quem,quando e sobre o quê. 
- Os produtos da 
negociação (contratos, 
acordos ou regras) 
possuem limites 
temporais, no sentido de 
que podem ser 
revisados, reavaliados 
ou renovados (des 
collectifs.) 
-da ação coletiva; das 
pautas ou 
agendamentos 
midiáticos (ou melhor, 
da mise en agenda 
médiatique); dos 
estados da opinião 
pública; de dispositivos 
da ação pública. 
. 
AGENDAS Um estado de coisas geralmente 
se transforma em problema político 
quando mobiliza ação política . 
Para que uma situação ou estado 
de coisas se torne um problema 
político e passe a figurar como um 
item prioritário da agenda 
governamental é necessário que 
- mobilize ação política: 
seja ação coletiva de 
grandes grupos, seja 
ação coletiva de 
pequenos grupos 
dotados de fortes 
recursos de poder, seja 
ação de atores 
 
 
 
apresente pelo menos uma das 
seguintes características: 
. 
 
individuais 
estrategicamente 
situados; 
- constitua uma situação 
de crise, calamidade ou 
catástrofe, de maneira 
que o ônus de não 
resolver o problema seja 
maior que o ônus de 
resolvê-lo; 
- constitua uma situação 
de oportunidade, ou 
seja, haja vantagens, 
antevistas por algum 
ator relevante, a serem 
obtidas com o 
tratamento daquele 
problema 
FORMULAÇÃO DA 
POLÍTICA 
Concerne à fase de decisão de 
quais ações públicas vão ser 
desenvolvidas para resolução do 
problema em questão, deste modo 
elaborando o programa com sua 
fundamentação teórica (objetivos) 
e perspectiva metodológica assim 
como o público a qual o programa 
se direcionará (público-alvo). O 
campo da formulação é permeado 
por disputa politica e ideológica 
por isso se faz necessário se 
utilizar de alianças (negociações) 
entre os diversos atores sociais 
envolvidos no processo para que 
os diferentes interesses sejam 
comtemplados (apesar de não 
 
 
 
 
abarcar todos os interesses, dada 
à diversidade de atores sociais e 
concepções política-ideológica 
envolvidas no processo). 
IMPLEMENTAÇÃO O processo de implementação de 
uma política constitui uma fases do 
policy cycle. Corresponde a fase de 
execução das atividades que 
permitam que as ações sejam 
implementadas. Tal consecução 
depende de alguns aspectos como: 
o entendimento dos agentes 
implementadores da política, 
recursos financeiros, estratégias, 
condições politicas, condições 
ideológicas e condições materiais. 
- ações 
- programas 
-projetos 
-serviços 
IMPLANTAÇÃO O processo de implementação 
consiste em ser de suma 
importância, pois o mesmo tem 
poder decisivo no desenho (de 
fato) que o programa foi pensado, 
podendo distanciar os objetivos de 
sua real prática. Sendo o recurso 
de poder (alianças) imprescindível 
para que o programa seja 
desempenhado assim como foi 
proposto. 
-Execução dos 
programas, projetos e 
serviços. 
- Avaliações 
- Continuidade ou 
mudanças das ações. 
Fonte: Elaboração própria. 
 
No quadro acima não especificamos o processo de avaliação, que para Baptista 
(2003) é uma ação presente dialeticamente em todo processo de planejamento 
das políticas públicas, ou seja, quando se começa a ação planejada, inicia-se 
concomitantemente sua avaliação [...]. Não é, portanto, o seu momento final, 
 
 
 
mas aquele em que o processo ascende a outro patamar, reconstruindo 
dinamicamente seu objeto, objetivos e procedimentos (P. 113). 
 
Assim, pois – e sempre como uma primeira aproximação – podemos dizer que 
avaliar é uma forma de estimar, apreciar, calcular. Em sentido lato, a palavra 
avaliação se refere ao termo valor e supõe um juízo sobre algo. Em outras 
palavras, a avaliação é um processo que consiste em emitir um juízo de valor. 
Trata-se, pois, de um juízo que envolve uma avaliação ou estimação de “‘algo” 
(objeto, situação ou processo), de acordo com determinados critérios de valor 
com que se emite o juízo. (AGUILAR; ANDER-EGG, 1994, p. 17-18). 
 
As avaliações nas políticas públicas podem: 
a) Detectar em uma determinada situação incongruente dos processos de 
implementação e implantação de uma política 
b) Modificar as ações para o sucesso da política, assim como, impactar a 
vida dos usuários que buscam o acesso 
c) Verificar os acertos e a continuidade de programas, projetos e serviços. 
 
Considerando que as políticas públicas podem designar tanto o conjunto de 
ações, que expressam a orientação estratégica e a política do Estado em 
atividades diretas de produção de bens e serviços pelas esferas administrativas 
governamentais, assim como, as atividades de regulação de outros agentes 
econômicos. Para Weiss (2008, p.23) a “avaliação tem o efeito de analisar o 
conjunto de ações visando à melhoria das atividades de produção de bens e 
serviços pelo próprio Estado”. 
 
Segundo Mokate (1998), o processo de avaliação de políticas públicas possui 
mecanismos e ferramentas específicas instituídas por cada avaliador no 
desenvolvimento da pesquisa. Quando as tipologias Cano (2006) apresenta 
dois tipos mais utilizados que são as avaliações de processo e de impacto. 
Segundo o autor, avaliação de processo tenta averiguar em que medida um 
programa foi (ou está sendo) implementado/implantado conforme o plano 
 
 
 
previsto originalmente. O segundo tipo, por sua vez, tenta verificar se o 
impacto desejado foi atingido. 
 
Tanto a avaliação dos impactos, quanto a de processos de políticas públicas 
oferece significativas dificuldades para estabelecer relações causais entre as 
políticas e as mudanças sociais; para identificar e caracterizar os impactos; e 
também para averiguar a proporção entre o que é resultado das políticas ou de 
outros fatores. Por isso, os impactos não podem ser rigorosamente 
quantificáveis, mas a sua análise pode sempre contribuir para entender os 
modos de intervenção do Estado, as suas alianças políticas, os seus conflitos 
sociais, bem como as consequências gerais das políticas. 
 
É possível que essas duas dimensões tenham resultados distintos, ainda que 
elas sejam interdependentes. Por outro lado, as avaliações de impacto devem 
ser quase sempre complementadas de avaliações de processo. Isso ocorre 
devido à necessidade de compreender se determinado resultado deficiente 
pode ser atribuído a dificuldades de implementação e/ou de não eficácia na 
intervenção. 
 
Outro aspecto importante aos mecanismo de avaliação é o monitoramento que 
de acordo com Vaitsman (2006) é uma atividade sistemática e contínua, 
efetuada durante a execução de determinada atividade, tendo por finalidade a 
produção de dados que subsidiem a análise dos envolvidos no processo de 
tomada de decisões atinentes ao planejamento de ações vinculadas à: 
a) Gestão de diferentes modalidades de intervenção social e/ou de políticas 
e programas sociais; 
b) Melhoria da função gerencial; 
c) Garantia da eficiência, eficácia e efetividade social das ações 
desenvolvidas; 
d) Organização das informações sobre uma política ou um programa, 
constituindo-se em fonte de consulta. 
 
 
 
De acordo com Tapajós (2013), a avaliação e monitoramento do planejamento 
constituem-se em processo de análise do alcance das metas propostas frente 
aos objetivos definidos. Esse processo, deve se dar periodicamente, com base 
nos dados obtidos no monitoramento sistemático, que gerará relatórios, e 
orientações técnicas das metas acompanhadas, constituindo-se no elemento 
fundamental para instrumentalizar as decisões do gestor quanto às 
intervenções e medidas necessárias para o desenvolvimento das políticas 
públicas. 
O contexto histórico da cidadania e participação popular no 
cenário brasileiro 
A conquista de direitos no Brasil não seguiu as teses de Marshall (1949) que 
apresentou seu modelo baseado no estudo da Inglaterra, onde os cidadãos 
teriam garantidos primeiro os direitos civis, passariam a lutar por direitos 
políticose, consequentemente, conquistariam direitos sociais. Possuímos longos 
períodos de direitos sociais, desacompanhados de direitos políticos e civis. 
 
Mediante o escopo defendido por Marshall, para que haja a concretização 
desses conjuntos de direitos, contudo, precisam existir quadros institucionais 
específicos, como assistência jurídica, garantias constitucionais e serviços 
sociais, no bojo do aparelho estatal. No caso brasileiro, vislumbramos que as 
garantias constitucionais no contexto histórico atual não foram suficientes para 
promover o patamar de cidadania e acesso igualitário aos direitos. 
 
Ao analisar os marcos históricos que articulam o movimento de alargamento da 
cidadania burguesa na sociedade brasileira podemos perceber que o processo 
de democratização da esfera pública, define-se como um processo em 
construção, o que significa que tanto o seu conteúdo quanto o seu significado 
podem e devem ser alterados no decorrer do processo histórico pelos 
enfrentamentos entre as classes sociais. 
 
 
 
 
Nesse sentido, a primeira análise a ser realizada ao conceito de cidadania 
refere-se à intervenção estatal que se efetiva como direito a partir da década 
de 1930 para certas categorias profissionais incluídas em um sistema de seguro 
social, conhecida como “cidadania regulada”4 e vai se expandindo ao longo das 
décadas, caracterizando um sistema hierarquizado e desigual de benefícios e 
serviços, conforme a inserção dos trabalhadores no mercado e suas diferentes 
formas de pressão para garantia de direitos. 
 
A constituição da cidadania no contexto da história política brasileira, pouco se 
avançou na constituição de um Estado democrático de direitos, em que se 
estabelecessem relações entre Estado e sociedade que rompessem com 
padrões assistencialistas, clientelistas e paternalistas, sendo constituída nas 
balizas dos sistemas de condições do modo de produção capitalista. A partir da 
década de 1960, o modelo de desenvolvimento do capitalismo começou a dar 
sinais de crise, quando as economias centrais começam a apresentar declínio 
de seu crescimento, evidenciando o início da saturação daquele padrão de 
acumulação, que afetaram os padrões de cidadania, com o aumento da 
informalidade e de desemprego da população brasileira. 
 
Quanto à participação da população, não se pode negar a sua participação em 
episódios importantes da política, como algumas revoltas e manifestações por 
ampliação dos direitos, principalmente os civis e políticos, em momentos 
distintos do processo histórico da formação da sociedade e do Estado brasileiro. 
Carvalho (2002), apesar de apontar a inexpressiva participação da população 
nos processos políticos do Brasil, também não refuta sua existência. O que se 
 
4“Por cidadania regulada entendo o conceito de cidadania cujas raízes 
encontram-se, não em um código de valores políticos, mas em um sistema de 
estratificação ocupacional, e que, ademais, tal sistema de estratificação 
ocupacional é definido por norma legal. Em outras palavras são cidadãos todos 
aqueles membros da comunidade que se encontram localizados em qualquer 
uma das ocupações reconhecidas e definidas em lei” (SANTOS, 1979, P. 75). 
 
 
 
chama atenção é para a inexistência de uma cultura cívica e cidadã, que 
conforma um Estado autoritário e a permanência de um grupo dominante da 
elite que o influencia aos seus próprios interesses, com pouquíssima (ou 
nenhuma, contando os grandes períodos de ditaduras no país) abertura à 
participação popular. 
 
Nas últimas décadas no Brasil, houve significativamente a ampliação do debate 
sobre as políticas sociais, permeadas no contexto das lutas pela democratização 
do Estado e da sociedade. Desde o início da década de 1980 é possível 
observar mudanças decorrentes da atuação de novos interlocutores no campo 
das políticas sociais, que engendram ao cenário político inflexões importantes 
intrinsicamente relacionadas à participação de segmentos organizados da 
sociedade civil na formulação, gestão e controle social das políticas públicas. 
Nesse sentido, ao analisar algumas das questões que envolvem a construção 
democrática no Brasil através da participação da sociedade civil, podemos 
observar sua ampliação no aparelho estatal nas últimas décadas, que expandiu 
as condições para o exercício de cidadania, principalmente através da 
institucionalização dos conselhos. 
 
Somente no final da década de 1980, a partir do movimento de 
redemocratização e da Constituinte, e da busca dos movimentos sociais por 
maior participação nas políticas públicas e no controle social que se inicia na 
década anterior, é que algumas políticas sociais (Previdência Social, Assistência 
Social e Saúde) foram incluídas em um sistema de Seguridade Social constando 
na Constituição Federal, no capítulo da Ordem Social, o que representa um 
marco legal e normativo para os direitos sociais no país. 
 
A Constituição Federal de 1988 instituiu mecanismos de controle social e 
participação popular (conselhos paritários entre representação governamental e 
não governamental, fóruns, conferências) na formulação e implementação das 
políticas sociais, o que representa uma possibilidade de ampliação dos espaços 
democráticos, num país em que ainda pesam práticas clientelistas por parte dos 
 
 
 
governantes, uma baixa participação da população nas ações do Estado, sem 
contar as altas taxas de pobreza, exclusão e desigualdade que assolam o país e 
influenciam nas possibilidades de uma divisão real do poder nas relações 
sociais. 
 
Para o público que historicamente foi alvo da política social, este quadro é 
imperativo. Famílias e indivíduos que não possuem acesso às políticas sociais 
setoriais, não possuem suas necessidades básicas garantidas, precisam lutar 
pela sobrevivência e evitar riscos como problemas individuais, dificilmente 
conseguem vocalizar suas demandas em espaços instituídos como os 
Conselhos. São necessidades imediatas que precisam ser atendidas, o que 
dificulta a inserção em espaços de participação e controle social. 
 
Enfatizando na condição de cidadania como parte do desenvolvimento com 
direitos, a CEPAL identifica a pobreza como uma condição que vai além do nível 
socioeconômico e de falta de acesso mínimo ao suprimento das necessidades 
básicas, afirmando que ser pobre ou excluído é, sobretudo, carência de 
cidadania ou condição pré-cidadã, na medida em que se nega a titularidade de 
direitos sociais e de participação (FLEURY, 2009, P. 16). 
 
Esses mecanismos de participação e controle social da sociedade, a exemplo 
dos conselhos, fóruns e conferências, além da ação do Ministério Público para 
se fazer cumprir as leis e os cidadãos terem seus direitos respeitados, Labra 
(2007) denomina como um sistema de accountability social que tem se formado 
no país. 
 
 
 
Figura 01: Ciclos da participação popular 
 
Fonte: Elaboração própria. 
 
A participação popular e o controle social estão previstos na Constituição 
Federal, mas estes têm sido considerados grandes desafios. Uma das questões 
cruciais para uma análise macrossocial destes entraves é o projeto neoliberal 
que tensiona a configuração e o papel do Estado e das políticas públicas. Desde 
a década de 1990, temos presenciado um reforço da mercantilização dos 
serviços sociais, sendo a previdência social e a saúde grandes exemplos deste 
movimento. Com isto, diminui-se o poder de articulação da população em torno 
da reivindicação de seus direitos, pois no mercado, as ações não são de caráter 
coletivo e sim individual, principalmente pelas vias judiciais do direito do 
consumidor (e não do cidadão). 
 
Além disso, na história política e social brasileira, há algumas lacunas em que a 
população pode experimentar a participação, mas há longos períodos ditatoriais 
que ainda hoje influenciam e contribuem para permanênciade mecanismos 
enraizados nas instituições e práticas sociais que resistem à transformação para 
uma participação cívica e cidadã. 
 
 A característica patrimonialista do Estado brasileiro e a má distribuição de 
recursos públicos através da barganha e de favores (Fleury, s/d), convivem com 
 
 
 
noticiários diários de corrupção e desvio de verbas públicas pelos governantes e 
representantes dos grupos dominantes, o que também determina que se 
desacredite na instituição do Estado, tanto no Judiciário, que além da 
morosidade nas resoluções dos conflitos ainda aparece como participante dos 
esquemas de corrupção, além do Executivo e do Legislativo, e nos partidos 
políticos. 
 
Neste quadro, por vezes desanimador, torna-se difícil acreditar no potencial 
transformador de espaços públicos institucionalizados para ampliação e 
consolidação de práticas democráticas. Por isso, precisa-se garantir pesquisas 
no nível microssocial para acompanhar as possíveis mudanças e verificar 
estudos de casos exitosos de novas práticas de gestão compartilhada entre 
Estado e sociedade. 
 
Um dos avanços do controle social no Brasil refere-se aos novos mecanismos 
instituídos através da sociedade como agente central nas arenas de decisões, 
enfatizando os valores democráticos, a participação passou também a ser vista 
como instrumento de governabilidade, um conceito mais amplo que o de 
governo, que ainda possui lacunas de interesses no bojo das instituições 
públicas e privadas principalmente nas esferas municipais. 
 
Destacamos que a partir da Constituição Federal de 1988 houve a disseminação 
de conselhos nos municípios do país, mas também é importante frisar que ao 
mesmo tempo em que obteve a incorporação generalizada da participação, isso 
não significa que estejam sendo criadas as condições necessárias para o seu 
exercício efetivo, dada a diversidade econômica, social e política no plano local, 
principalmente quanto à capacidade financeira e técnica da administração e à 
existência de organizações sociais com capacidade de representar os interesses 
sociais. (SANTOS, 2002). 
 
Defende-se que a qualidade das políticas sociais tem sua interlocução com os 
conselhos, quando em sua efetiva atuação é possível dar maior transparência à 
 
 
 
gestão dos recursos aplicados em políticas públicas locais e possibilitar que a 
sociedade civil organizada interfira no processo de planejamento e execução 
destas políticas. 
 
 Os conselhos foram amplamente difundidos a partir da Constituição Brasileira 
de 1988, e constituem canais de participação e representação das organizações 
sociais na gestão de políticas públicas específicas. Obrigatórios por lei federal 
em diversos setores (saúde, educação, criança e adolescente, assistência social 
e trabalho), os conselhos municipais se diferenciam de acordo com o município: 
i) pelo poder de decisão deliberativo ou consultivo; ii) pelos critérios de 
representação dos diferentes segmentos sociais, amplos ou restritos; e iii) pela 
dinâmica e pelas condições de seu funcionamento, isto é, os instrumentos e a 
estrutura à sua disposição. Nesse sentido entendemos que os conselhos 
municipais são a maior expressão da instituição, pelo menos no plano legal, do 
modelo de governança democrática no âmbito local. (SANTOS, Jr.; RIBEIRO; 
AZEVEDO, 2004, P. 21). 
 
Cabe destacar que os conselhos de políticas públicas no Brasil são compostos 
paritariamente, e que a participação da sociedade civil de forma voluntária, 
apontam contrastes com outros níveis de participação como os representantes 
governamentais que são remunerados, empresas que tem interesses 
econômicos em determinadas políticas, instituições filantrópicas e conveniadas, 
dentre outros. 
 
Dagnino levanta algumas questões sobre os conselhos em uma pesquisa de 
estudos de casos, e demonstra que o processo de participação da sociedade 
civil nestes espaços públicos para construção democrática, longe de ser 
homogêneo, não é linear, mas contraditório e fragmentado (DAGNINO, 2002, P. 
279). 
 
A autora mostra que a possibilidade de consenso entre representantes do 
governo e da sociedade civil aparece conforme compartilham projetos ou ao 
 
 
 
contrário, aumenta-se a tensão e o conflito. A partilha do poder é o alvo de 
maiores conflitos, o que se percebe ainda por práticas autoritárias e 
conservadoras, seja por parte das representações governamentais, que detém 
mais conhecimento ou na própria representação da sociedade civil, que 
reproduz a hierarquização e desigualdade nas relações de poder, entre 
instituições com mais “status”, mais próximas aos interesses governamentais, 
mais especializadas na temática da política, etc. 
 
Labra (2007) ainda inclui a dicotomia entre consulta versus deliberação nos 
papéis dos conselhos, pois muitos governos se recusam a compartilhar o poder 
de deliberação das políticas, transformando os conselhos em meros espaços 
consultivos ou pior, somente de aprovação e legitimação das contas e gastos 
públicos. 
 
Se por um lado existem dificuldades na abertura democrática por parte da 
estrutura burocrática, política, ideológica e cultural do Estado, na sociedade civil 
também se encontram os mesmos elementos. O principal deles é apontado por 
Dagnino pela falta de qualificação técnica e política de participação nestes 
novos espaços. 
 
Entender um orçamento, uma planilha de custos, opções de tratamento 
médico, diferentes materiais de construção, técnicas de despoluição dos rios, 
há uma infindável lista de conhecimentos exigidos nos vários espaços de 
atuação. Além desse, um outro tipo de qualificação se impõe, o que diz respeito 
ao conhecimento sobre o funcionamento do Estado, da máquina administrativa 
e dos procedimentos envolvidos (DAGNINO, 2002, P. 284). 
 
Para se construir uma política de participação social, acredita-se no 
protagonismo da sociedade, mas também do próprio Estado com a 
consolidação de políticas sociais que permitam ultrapassar a mera reprodução 
das relações de dominação. 
 
 
 
Trata-se de um processo de transformação das estruturas e culturas 
institucionais, redefinindo a missão e o compromisso sociais de todos os 
envolvidos, de forma a adequar habilidades e criar instrumentos para permitir a 
plena realização de uma gerência voltada para a democratização, tanto do 
Estado quanto da sociedade (FLEURY, S/D, P. 5). 
 
As políticas sociais e as práticas cotidianas entre os profissionais e os usuários, 
ou beneficiários, devem garantir que ambos se apropriem do conhecimento de 
funcionamento dos mecanismos de planejamento e fiscalização das ações dos 
governos e entidades; incentivar a participação ativa nas reuniões dos 
conselhos, instituindo um espaço de efetiva participação nas deliberações da 
política pública e não ser mero local de aprovação de prestações de contas; 
precisam buscar apoio e parceria de órgãos controladores, como Tribunais de 
Contas e órgãos que garantam o cumprimento das leis e protejam os direitos 
dos cidadãos como o Ministério Público e a Justiça. 
Politicas Neodesenvolvimentistas 
As políticas conhecidas como neodesenvolvimentistas ficaram fortemente 
conhecidas, principalmente nos países subdesenvolvidos, inclusive no Brasil5, a 
ideologia é permeada pela redução da pobreza e da desigualdade, 
estabelecendo que é necessário um Estado mais proativo, com o 
desenvolvimento de políticas de estabilidade econômica. 
 
Cabe destacar que o neodesenvolvimentismo vem alinhado ao campo 
ideológico do Banco Mundial, sob os pressupostos de Amartya Sen, ou seja, 
crescimento econômico com desenvolvimento social. Tais pressupostos 
requisitam a necessidade de uma atuação forte. Os defensores do 
neodesenvolvimentismo atacam os preceitos privatizantes do neoliberalismo e 
defendem estratégias de desenvolvimento nacional, tendo como principais eixos 
 
5 O PT,que retomou a proposta da intervenção do Estado em prol do 
desenvolvimento do capitalismo brasileiro. Nos governos Lula e Dilma . 
 
 
 
o meio ambiente, a ecologia, a sustentabilidade e a educação a serem 
implementados pela aliança entre Estado, capital e trabalho. 
 
De acordo com Mota (2010), o esgotamento da proposta neoliberal no Brasil6, 
na década de 1990, começam a surgir programas e “politicas” voltados para o 
crescimento econômico com o desenvolvimento social, porém, “não puderam 
fugir do movimento de internacionalização da economia, incorporando-se à 
dinâmica mais geral dos processos especulativos” (IDEM, P. 155) 
 
O Estado deve garantir condições macroeconômicas e salvaguardas jurídicas 
que reduzem a incerteza do ambiente econômico, propiciando um horizonte 
mais previsível do cálculo de risco do investimento privado e aumentando, por 
sua vez, a demanda por fatores de produção, o emprego e os ganhos dos 
trabalhadores. Assim o Brasil reduzirá a pobreza e a desigualdade social 
(CASTELO, 2010, P. 197). 
 
Na atualidade, o neodesenvolvimentismo configura-se nessa proposta de 
desenvolvimento que supõe “romper” com a proposta neoliberal, assim, 
observamos que as principais ações desenvolvidas pelo governo Luiz Ignácio 
Lula e Dilma Rousseff foram: 
a) Criação de novos ministérios com ênfase na dimensão social. 
b) Combinação das políticas de recuperação do salário mínimo e de 
transferência de renda no instituto de aumentar o poder aquisitivo das 
camadas mais pobres, isto é, daqueles que apresentam maior propensão 
ao consumo; 
c) Ênfase da elevação da dotação orçamentária do Banco Nacional de 
Desenvolvimento Econômico (BNDES) para financiamento da taxa de 
juro subsidiada das grandes empresas nacionais; 
 
6 Cabe destacar que isso ocorre também na América Latina. 
 
 
 
d) Expansão dos programas de infra-estrutura, e programas como o de 
Aceleramento do Crescimento (PAC), como abertura de financiamento 
para o setor privado na área da construção civil. 
e) Política externa de apoio às grandes empresas brasileiras ou instaladas 
no Brasil para exportação de mercadorias e de capitais; 
f) Política econômica anticíclica – medidas para manter a demanda 
agregada nos momentos de crise econômica7. 
 
Somando-se a tais medidas, as políticas econômica e social, arquitetadas pelo 
neodesenvolvimentismo dentro do Governo Dilma, conforme Fatorelli (2011, 
APUD BOSCHETTI, 2013, P. 356): 
 
Integram um conjunto de políticas econômicas e sociais baseadas em 
tendências como destinação do fundo público para pagamento da dívida 
pública, manutenção de elevadas taxas de juros, carga tributária elevada e 
regressiva, redução ou não ampliação de recursos para as políticas sociais 
universais, aumento do gasto social em políticas sociais focalizadas de 
transferência de renda, contingenciamento de gastos sociais, congelamento de 
salários no setor público, prioridade para as metas de “superávit primário” e 
controle da “inflação”, realização de reformas de caráter neoliberal com 
redução de direitos da previdência social e privatizações, além de ausência de 
controle de capitais. 
 
Assim, o neodesenvolvimentismo recoloca a política social, desvinculando-a da 
universalização dos direitos o que contribui para o rearranjo da economia 
capitalista. O neodesenvolvimentismo acaba sendo uma estratégia ideopolítica, 
baseada em concepções compatíveis com as políticas de estabilização 
macroeconômica. 
 
7 Esse momento ficou notório com as crises dos países europeus. 
 
 
 
Considerações Finais. 
A implementação de políticas é sempre geradora de impactos e de mudanças 
sociais. Como observamos nesse material, esse processo visa desde o modelo 
de proteção social de uma política até as mudanças, que são resultados do 
conteúdo das políticas, de reações de agentes sociais atingidos, de políticas 
privadas adotadas por agentes que atuam à margem da política, de outros 
fatores alheios à política ou da combinação de todas essas variáveis. Assim, a 
implementação de políticas públicas acarreta efeitos externos, desencadeando 
reações e ações por parte dos agentes sociais afetados, e também dá margens 
a diferentes interpretações das políticas, a produção de políticas contraditórias, 
a modificações na estrutura do Estado e a alterações nas relações de poder no 
seu interior, sendo importante o fomento de estudos nessas áreas para a 
compreensão da formação de políticas integradas. . 
 
Outro fator discutido refere-se às relações que imprimem o padrão da interação 
entre Estado e sociedade são muito mais complexas do que essas concepções 
usualmente colocam. São dinâmicas, pois estão sempre em transformação, de 
acordo com os processos mais amplos de cada momento histórico. Dependem 
das particularidades de cada país ou região, podendo assumir diversas formas 
específicas. Desdobram- se, por fim, atravessando as relações entre as esferas 
federativas (federal, estadual e municipal) e entre os canais da relação Estado-
sociedade (funcional, material e político). 
 
Nesse sentido, o Brasil sempre promoveu a focalização de políticas sociais, é 
importante a análise de Pereira e Stein (2010) sobre a relação entre 
universalidade e focalização, como antinomia persistente no campo das políticas 
sociais públicas e, com efeito, como controvérsia existente nas ações 
governamentais, onde o princípio da universalidade, de conotação 
eminentemente pública, cidadã e igualitária/ equânime, vem perdendo terreno 
para um discurso focalista neoliberal. 
 
 
 
 
Portanto, mediante a ótica neoliberal surge na teoria neodesenvolvimentista um 
conjunto de designações para a promoção de um sistema de proteção social e 
política públicas, acopladas à terminologia de “equidade social” pois, segundo 
os neodesenvolvimentistas, as desigualdades sociais estariam sublinhadas pela 
naturalização das relações econômicas capitalistas. 
 
 Ainda, a promoção da igualdade de oportunidades seria conseguida pela 
mediação da educação na competição eterna entre os indivíduos no mercado 
de trabalho. Assim, os aspectos sociais são tratados como aspectos 
secundários, sendo que a intervenção sobre a “questão social”, proposta pela 
política econômica, funcionaria para neutralizar opositores, à direita e à 
esquerda, pacificando as tensões sociais (CASTELO, 2010). 
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