Direito Administrativo FOCUS

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ESTADO, GOVERNO, ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA; 
CONCEITOS E FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
Buenas meu povo! Vamos aprender aqui uma básica diferença entre três 
conceitos que volta e meia caem em provas de concurso, seja de forma direta ou 
de forma indireta, até mesmo, em outras matérias, como o nosso sagrado direito 
constitucional. Então vamos lá! 
 
Estado, Governo e Administração Pública 
Estado é uma sociedade organizada politica e juridicamente, ocupando um 
território definido, normalmente onde a lei máxima é uma Constituição escrita, e 
dirigida por um Governo que possui soberania reconhecida tanto interna quanto 
externamente. O Estado é responsável pela organização e pelo controle social, 
pois detém, o poder da força, o chamado ius imperi. 
Nosso ordenamento jurídico conceitua o Estado como uma PESSOA JURÍDICA DE 
DIREITO PÚBLICO EXTERNO, com prerrogativas especiais, para que possa ser 
atingida a finalidade de interesse público. 
O fim do Estado é assegurar a vida humana em sociedade. O Estado deve garantir 
a ordem interna, assegurar a soberania na ordem internacional elaborar as regras 
de conduta e distribuir a justiça. 
ATENÇÃO: É Nesse contexto, que insere-se o Direito Administrativo, como ramo 
autônomo do Direito Público, tendo como finalidade disciplinar as relações entre 
as diversas pessoas e órgãos do Estado, bem como entre este e os administrados. 
 
Elementos do Estado 
Um Estado soberano é sintetizado pela máxima "Um governo, um povo, um 
território", sendo assim, são elementos do Estado, portanto: povo, território e 
governo soberano. 
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O povo é o elemento humano, formado pelo conjunto de pessoas submetidas à 
ordem jurídica estatal. Não se confunde com população por esta ser uma 
quantidade de pessoas em uma região por um determinado tempo. 
O território é o elemento material, espacial ou físico do Estado, é a sua base 
geográfica, compreendendo a superfície do solo que o Estado ocupa, seu mar 
territorial e o espaço aéreo, enfim, todo e qualquer espaço delimitado e 
dominado pelo Estado. 
Já o Governo é a organização necessária ao exercício do poder político, sendo 
composto de pessoas escolhidas conforme a Carta Política que rege o Estado. O 
governo define o futuro político da sociedade, com prioridade de políticas 
públicas e atenção especial para assuntos sensíveis ao povo. 
 
Organização do Estado 
O Estado pode ser organizado de várias formas, levando-se em consideração a 
sua extensão territorial, a estruturação de seus Poderes e a subdivisão em 
unidades menores. Estados de tamanhos variados podem ter vários níveis de 
governo: local, regional e nacional. Assim, o Estado pode ser: 
a) Unitário ou simples - quando só existe um núcleo de comando, que é no âmbito 
nacional, estendendo-se uniformemente sobre todo o seu território. (França, 
Bélgica, Itália, Portugal e Uruguai são unitários) 
b) Composto - como o Estado Federado, onde há a reunião de vários Estados 
Membros que formam a Federação. Existem várias núcleos de comando, cada um 
com autonomia política, bens próprios, renda e responsabilidades entregues pela 
Carta Política. (Alemanha, Suíça, Brasil e EUA são federados). 
 
IMPORTANTE: Seguindo orientação constitucional, para o Direito 
Administrativo, a expressão “Estado”, em sentido amplo, abrange a União, os 
Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios. 
 
MUITO IMPORTANTE: O Estado, em suas relações internacionais, possui 
soberania; ao passo que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, 
nas suas relações internas, possuem, apenas, autonomia. 
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Poderes do Estado 
De acordo com o artigo 2º. Da CF/88 são Poderes da União, independentes e 
harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo, e o Judiciário. 
Cada um desses Poderes do Estado exerce predominantemente uma função 
estatal específica, porém, não há uma separação absoluta de funções, 
assegurando o sistema de freios e contrapesos. 
Assim, os Poderes irão desempenhar funções típicas (principais) e funções 
atípicas (não-principais). Assim temos: 
 
Poder Legislativo é aquele que tem como principal função legislar (fazer leis!), 
ou seja, inovar o ordenamento jurídico, estabelecendo regras gerais e abstratas, 
criando comandos a todos os cidadãos, visto que ninguém será obrigado a fazer 
ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei. 
 
Poder Executivo é aquele que tem como principal função executar, administrar 
a coisa publica, dentro dos limites impostos pela lei em sentido amplo, com a 
finalidade de atender ao interesse público. 
 
Poder Judiciário é aquele que tem como principal função julgar, solucionar 
conflitos de interesses entre as partes, dizer o direito, aplicar a lei nos casos 
concretos. Tal poder não se acha em todas as esferas, como os anteriores, dado 
que os municípios não possuem Poder Judiciário próprio. 
 
MUITA ATENÇÃO: Pelo exposto acima, percebemos que a função administrativa 
(objeto do Direito Administrativo) é exercida tipicamente (principal) pelo Poder 
Executivo, porém, os demais Poderes também irão desempenhá-la, só que de forma 
atípica (não-principal). 
 
 
 
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Conceito de Governo 
A direção geral das políticas públicas e da macro economia é dada pela cúpula 
diretiva do Estado, a qual chamamos de GOVERNO! Governar é o poder de regrar 
uma sociedade política e o aparato pelo qual o corpo governante funciona e 
exerce autoridade. 
 
ATENÇÃO: Governo é elemento do Estado, mas Governo não implica 
necessariamente a existência de Estado, assim, pode ter Governo sem Estado, mas 
nunca Estado sem Governo! 
O Governo é o conjunto de órgãos e Poderes responsáveis pela função política 
do Estado, abrangendo as funções de comando e de estabelecimento de 
objetivos e diretrizes do Estado, de acordo com as suas atribuições 
constitucionais. 
 
Conceito de Administração Pública 
A expressão “Administração Pública” abarca diversas concepções. Inicialmente, 
temos que Administração Pública em sentido amplo (lato sensu), como o 
conjunto de órgãos governamentais (com função política de planejar, comandar 
e traçar metas) e de órgãos administrativos (com função administrativa, 
executando os planos governamentais). 
Num sentido estrito (stricto sensu), podemos definir Administração Pública como 
o conjunto de órgãos, entidades e agentes públicos que desempenham a função 
administrativa do Estado. Ou seja, num sentido estrito, a Administração Pública é 
representada, apenas, pelos órgãos administrativos. 
 
ATENÇÃO: Para fins de prova, é mais comum que as bancas examinadoras exijam 
do candidato o conceito de Administração Pública num sentido objetivo e num 
sentido subjetivo. 
a) Sentido objetivo ou material ou funcional de Administração Pública 
Nesse sentido, a administração pública confunde-se com a própria função 
(atividade) administrativa desempenhada pelo Estado. 
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O conceito de Administração Pública está relacionado com o objeto da 
Administração. Não se preocupa aqui com quem exerce a Administração, mas 
sim com o quê faz a Administração Pública. 
 
IMPORTANTE: A função administrativa é exercida predominantemente pelo 
Poder Executivo, porém, os demais Poderes também a exercem de forma atípica. 
 
ATENÇÃO: A doutrina majoritária entende que as atividades administrativas 
englobam: a prestação de serviço público, a polícia administrativa, o fomento 
e a intervenção administrativa. 
 
b) Sentido subjetivo ou formal ou orgânico de Administração Pública: 
A expressão Administração Pública confunde-se com os sujeitos que integram 
a estrutura administrativa do Estado, ou seja, com quem desempenha a função 
administrativa. Assim, num sentidosubjetivo, Administração Pública 
representa o conjunto de órgãos, agentes e entidades que desempenham a 
função administrativa. 
 
ATENÇÃO: Os meios de atuação da Administração Pública serão analisados 
posteriormente de forma detalhada, mas de forma sucinta, teremos os Entes, 
Entidades e Órgãos e seus Agentes, assim temos: 
• Entes políticos – União, Estados, Distrito Federal e Municípios (todas com 
personalidade jurídica de Direito Público) e possuem além das autonomias 
administrativa, financeira e gerencial, a autonomia POÍTICA. 
• Entidades Administrativas – São as autarquias, fundações públicas, 
empresas públicas e sociedades de economia mista (todas com 
personalidade jurídica de Direito Público e/ou Privado), NÃO possuindo a 
autonomia POLÍTICA e se ligando a algum dos ENTES políticos. 
• Órgãos Públicos: são centros de competência, despersonalizados, 
integrantes da estrutura de uma pessoa jurídica, incumbidos das 
atividades do Ente ou da Entidade a que pertencem. 
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• Agentes Públicos: são todos aqueles que exercem, ainda que 
transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, 
designação, contratação ou qualquer forma de investidura ou vínculo, 
mandato, emprego ou função pública. 
 
RESUMINDO 
Sentido objetivo ou material ou funcional = atividade administrativa (O quê 
faz?!?) 
Sentido subjetivo ou formal ou orgânico = órgãos + agentes + entidades (Quem 
faz?!) 
 
CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
Por ser uma matéria eminentemente doutrinária, postamos os mais variados 
conceitos dos nossos doutos escritores pátrios, os quais definem o Direito 
Administrativo assim: 
a) Barros Jr.: é um conjunto de princípios jurídicos que disciplina a organização 
e a atividade do Poder Executivo, inclusive dos órgãos descentralizados, bem 
como as atividades tipicamente administrativas exercidas pelos outros poderes. 
b) Celso Antônio Bandeira de Mello: é o ramo do Direito Público que disciplina 
a função administrativa e os órgãos que a exercem. 
c) Mário Mazagão: é o conjunto dos princípios que regula a atividade jurídica do 
Estado, exceto a judiciária e a instituição dos meios e órgãos de sua ação geral. 
d) Maria Sylvia Di Pietro: é o ramo do direito público que tem por objeto os 
órgãos, os agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a 
Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens 
de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública. 
e) José Cretella Jr.: é o ramo do Direito Público Interno que regula a atividade 
jurídica do Estado, não contenciosa e a constituição dos órgãos e meios de sua 
ação geral. 
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f) Hely Lopes Meirelles: é o conjunto harmônico de princípios jurídicos que rege 
os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta 
e imediatamente os fins desejados pelo Estado. 
 
MUITA ATENÇÃO: Para efeito de informação, como citado em aula, temos dois 
grandes ramos do DIREITO, conforme novamente demonstrado abaixo. 
 
Por mais que seja irrelevante para efeito de provas da matéria ora trabalhada, é 
importante que tenhas este conhecimento. 
 
FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
As fontes do Direito Administrativo são a lei (em sentido amplo, abrangendo desde 
a Constituição Federal até os atos normativos), a doutrina, a jurisprudência e os 
costumes (a praxe administrativa). 
• DIRETA, PRIMÁRIA OU ORIGINÁRIA: É aquela fonte que inova o direito, que 
tem o condão de criar e modificar relações jurídicas. Dentro desta 
classificação se encontra a LEI no sentido genérico, abrangendo esta 
expressão desde a Constituição até os regulamentos executivos. 
• INDIRETA, SECUNDÁRIA OU DERIVADA: É aquela fonte que não inova o 
direito, apenas o interpreta e o complementa. Aqui temos a DOUTRINA, 
que é a opinião dos juristas emanada em livros, revistas e demais 
publicações; Os COSTUMES ainda influenciam e são sim fonte do Direito 
Administrativo, dada que a praxe administrativa é por vezes seguida nos 
mais variados setores da administração pública; A JURISPRUDÊNCIA é o 
conjunto de decisões proferidas pelos tribunais pátrios, consolidas muitas 
vezes nas chamadas SÚMULAS. 
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MUITO IMPORTANTE: Para provas, adote o entendimento que as SÚMULAS 
VINCULANTES publicadas pelo STF são também FONTES PRIMÁRIAS!!! Mesmo 
sendo uma derivação da fonte jurisprudencial. 
 
IMPORTANTE: No Brasil, as decisões administrativas não têm o efeito de coisa 
julgada, visto que as decisões definitivas só ocorrem no âmbito do poder judiciário. 
 ATENÇÃO: A doutrina trata os PRINCÍPIOS GERAIS DO DIREITO como fontes 
do Direito Administrativo também. Conteúdo pouco abordado em prova de 
concurso, mas, caso apareça a alternativa e nada mais se pareça como viável, 
recomenda-se marque como correta. 
 
É isso meu povo, concluímos com sucesso nosso encontro preambular sobre o 
Direito Administrativo, e espero que com êxito rs. 
Pratique exercício, releia e assista a aula sempre que puder, para cada dia mais 
consolidar o conhecimento. 
Lembre-se, a repetição é pressuposto lógico da perfeição. 
JUNTOS ATÉ PASSAR!!! 
 
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