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NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA
Unidade III
7 AÇÕES DE ALIMENTAÇÃO E NUTRIÇÃO DIRECIONADAS AOS ESCOLARES
Doenças crônicas não transmissíveis (DCNT) são as principais causas de morbimortalidade da 
população brasileira desde a década de 1970. A alimentação inadequada é um dos fatores causais das 
principais DCNT, tais como doenças cardiovasculares e alguns tipos de neoplasias. Essas patologias, 
além de aumentar a mortalidade e diminuir a qualidade de vida do indivíduo, prejudica a capacidade 
produtiva de um país porque estão relacionadas a questões como maior percentual de aposentadorias 
precoces, invalidez e absenteísmo no trabalho, além dos altos custos gerados para o setor público 
para tratamento e reabilitação, que envolvem ações realizadas por longos períodos (CORTEZ et al., 
2019). Portanto, a formação de bons hábitos alimentares desde as idades mais tênues é essencial para 
o controle desse grupo de doenças e, consequentemente, para a promoção da qualidade de vida da 
população e progresso de uma nação.
Todo cidadão brasileiro tem o direito a uma alimentação adequada e saudável, isso é assegurado 
pela Constituição Federal (BRASIL, 1988). É necessário garantir o acesso a alimentos saudáveis e 
informações para que os indivíduos possam ter escolhas alimentares mais adequadas. Assim, a 
educação alimentar e nutricional se torna uma ferramenta útil para promover conhecimento sobre 
alimentação saudável.
Hábitos alimentares são formados ao longo da vida e diversos fatores influenciam nesse processo, 
tais como cultura, religião, escolaridade, contexto social, renda e tradições familiares. Os alimentos 
são apresentados à criança a partir do seu nascimento, e quem determina o tipo de alimento ofertado 
nesse momento, em geral, é a própria família, especialmente a mãe. E assim as preferências alimentares 
são determinadas, a partir dos alimentos que a criança conhece e da frequência do consumo durante a 
infância. A família tem uma grande importância na consolidação dos hábitos alimentares, mas a partir 
do momento que a criança é inserida no ambiente escolar, outros fatores influenciarão. À medida que 
aumenta a idade, a criança se tornará mais independente em suas escolhas alimentares de acordo 
com suas próprias preferências e com o ambiente no qual está inserida. Há uma grande probabilidade 
de o hábito alimentar praticado durante a infância se manter para os demais ciclos de vida.
Uma alimentação saudável durante a infância e a adolescência contribui para o desenvolvimento, 
o crescimento, a aprendizagem e o rendimento escolar. A escola é um ambiente propício para ações 
de educação alimentar e nutricional assim como para a oferta de alimentos adequados e saudáveis, 
considerando que crianças e adolescentes permanecem nesses locais cinco dias da semana, de quatro 
a oito horas por dia.
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Unidade III
 Observação
No Brasil, a educação básica é obrigatória dos 4 aos 17 anos de idade, 
sendo dever dos pais ou responsáveis matricular crianças em escolas a 
partir dos 4 anos.
7.1 PNAE
7.1.1 Histórico
No Brasil, as primeiras ações de fornecimento de alimentação no âmbito escolar ocorreram nas 
primeiras décadas do século XX, por iniciativa particular e de instituições beneficentes, responsáveis 
pelas Caixas Escolares (reservas financeiras advindas de doações). Naquela época, a fome e a 
desnutrição predominavam no país assim como em outras partes do mundo. No final da década 
de 1930, movimentos sociais, liderados por intelectuais, pressionavam o Estado para que assumisse 
a responsabilidade da oferta de alimentos nas escolas de todo o território brasileiro. Entretanto, 
naquela época não foi possível o início de um programa nacional de alimentação escolar devido à 
falta de recursos financeiros (FNDE, 2020).
Entre 1953 e 1954, a CNA elaborou o Plano Nacional de Alimentação e Nutrição, primeiro 
documento público oficial que apresentava, entre outras ações, a concepção e a estruturação de 
um programa de oferta de alimentos em escolas de todo o território nacional. Já existiam algumas 
iniciativas de caráter governamental relacionadas ao financiamento da alimentação escolar, mas 
eram limitadas a alguns municípios e escolas (NOGUEIRA; ESPERANÇA; VILLAR, 2019).
Conforme o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE, 2020), a oferta de alimentos 
nas escolas se tornou uma ação pública federal em 31 de março de 1955, com o Decreto n. 37.106, que 
criou a Campanha da Merenda Escolar (CME), subordinada ao Ministério da Educação e Cultura. Em 
1956, passou a denominar-se Campanha Nacional de Merenda Escolar (CNME), em 1965 modificou-se 
para Campanha Nacional de Alimentação Escolar (CNAE) e somente em 1979 denominou-se PNAE.
Para viabilizar a execução da Campanha de Merenda Escolar, o Fundo Internacional de Socorro à 
Infância (Fisi), atualmente denominado Unicef, financiou a merenda escolar, enviando para o país o 
excedente da produção de alimentos dos EUA, incluindo leite em pó desnatado (alimento inadequado 
para o consumo de crianças devido ao seu valor nutricional). Alguns alimentos provenientes dos EUA 
tinham baixa aceitação, pois não pertenciam ao hábito alimentar do brasileiro, além de chegarem 
sem condições sanitárias para consumo (NOGUEIRA; ESPERANÇA; VILLAR, 2019).
Apesar de ter cobertura nacional, a abrangência da CNME não era efetiva e a frequência do 
fornecimento dos alimentos nas escolas não era regular. Além disso, não havia preocupação com 
a adequação nutricional e com a aceitabilidade dos alimentos ofertados (NOGUEIRA; ESPERANÇA; 
VILLAR, 2019; HAMERSCHIMIDT; OLIVEIRA, 2014).
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NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA
Desde sua criação até 1970, o financiamento da alimentação ofertada nas escolas pelo programa 
público federal foi caracterizado pela significativa participação de órgãos internacionais, como o 
Programa Alimentos para a Paz, da United States Agency for International Development (USAID), e o 
Programa Mundial de Alimentos, da ONU. Esses órgãos eram responsáveis pela doação do excedente 
da produção de alimentos em países desenvolvidos, especialmente EUA (HAMERSCHIMIDT; OLIVEIRA, 2014).
A partir da década de 1970, os gêneros alimentícios passaram a ser adquiridos no Brasil e iniciou-se 
uma grande pressão da indústria brasileira de alimentos para vender seus produtos ao setor público a 
fim de serem ofertados nas escolas. A partir desse período, observou-se grande utilização de alimentos 
formulados na alimentação escolar (VASCONCELOS, 2005).
Ressalta-se que naquela época a fome e a desnutrição ainda eram predominantes e que para 
muitas crianças os alimentos oferecidos nas escolas constituíam a única refeição do dia.
Em 1976, o PNAE passou a integrar o II Pronan, com a função de suplementar a alimentação de 
crianças de 7 a 14 anos através da oferta de alimentos no ambiente escolar que suprisse, no mínimo, 
15% das recomendações nutricionais diárias (HAMERSCHIMIDT; OLIVEIRA, 2014).
Com a promulgação da Constituição Federal em 1988, ficou assegurado o direito à alimentação 
escolar aos alunos matriculados no Ensino Fundamental, sendo estendido para todos os alunos da 
Educação Básica em 2009 (MARTINEZ; PINHO, 2016).
 Lembrete
O PNAE é o programa de alimentação e nutrição vigente mais antigo 
no país e diretamente relacionado ao DHAA.
Até 1993, a gestão do PNAE era centralizada, ou seja, o Ministério da Educação (MEC) era 
responsável pela elaboração de cardápios, aquisição e distribuição de gêneros alimentícios e pelo 
controle de qualidade das refeições produzidas em escolas de todas as regiões do país. Essa forma de 
gestão apresentava uma complexa logística, considerando o grande tamanho territorial brasileiro, e 
não respeitava as diferentes culturas alimentares regionais. No início da década de 1990, começou o 
processo de descentralização da gestão do PNAE para estados e municípios com o objetivo de garantir 
a regularidade da oferta dos alimentos nas escolas, diversificação e adequação dos cardápios de 
acordo com hábitos alimentareslocais, incentivo à produção de alimentos regionais, diminuição dos 
custos operacionais e maior participação social na execução e na fiscalização do programa por meio 
dos conselhos estaduais e municipais de alimentação escolar (NOGUEIRA; ESPERANÇA; VILLAR, 2019).
Inicialmente, o repasse financeiro do órgão federal ocorria após celebração de convênio com as 
secretarias municipais e estaduais de educação. Em 1999, o repasse financeiro pelo governo federal 
passou a ser automático, sem a necessidade de convênios ou acordos, agilizando o processo. No 
período de 1994 a 1998, a adesão à descentralização foi voluntária para municípios com população 
maior de 50 mil habitantes, e no final desse período 70% dos municípios brasileiros já haviam iniciado 
essa nova forma de gestão (FNDE, 2020).
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Unidade III
 Observação
A descentralização da gestão do PNAE foi fundamental para a garantia 
do acesso regular a uma alimentação adequada aos hábitos alimentares 
locais no ambiente escolar.
Desde 1997, o FNDE, autarquia vinculada ao MEC, gerencia o PNAE no âmbito federal, sendo 
responsável pela “assistência financeira em caráter complementar, normatização, coordenação, 
acompanhamento, monitoramento e fiscalização da execução do programa, além da avaliação da sua 
efetividade e eficácia” (FNDE, 2020).
Em julho de 2000, foi aprovada a medida provisória que estabeleceu a composição e as atribuições 
do CAE. Outro importante avanço na concepção do PNAE foi a medida provisória aprovada em 2001, 
que estabeleceu que 70% dos recursos repassados pelo governo federal deveriam ser utilizados para 
a aquisição de alimentos básicos, respeitando hábitos alimentares regionais e a vocação agrícola local 
(NOGUEIRA; ESPERANÇA; VILLAR, 2019).
 Observação
Em 2005, o PNAE foi inserido na PNSAN como um dos eixos 
estruturantes de acesso aos alimentos.
Em 2006 foram criados os Centros Colaboradores de Alimentação e Nutrição Escolar (Cecanes), com 
o objetivo de apoiar as atividades de pesquisa, ensino e extensão que envolvem o PNAE (FNDE, 2020).
Ao longo de sua história, diversos dispositivos legais foram elaborados, aprovados e revogados para 
a gestão do PNAE, estabelecendo princípios, beneficiários, responsabilidades de cada setor envolvido, 
formas de gestão, valores e formas dos repasses financeiros, critérios para elaboração de cardápios, 
entre outras questões primordiais para execução do PNAE. Neste livro-texto será apresentado o 
funcionamento do PNAE de acordo com a Lei n. 11.947, de 16 de junho de 2009 (BRASIL, 2009a) e a 
Resolução CD/FNDE n. 6, publicada em 8 de maio de 2020 (BRASIL, 2020h).
 Saiba mais
A resolução do ano de 2020 sobre o funcionamento do PNAE está 
disponível em:
BRASIL. Resolução CD/FNDE n. 6, de 8 de maio de 2020. Dispõe sobre 
o atendimento da alimentação escolar aos alunos da educação básica 
no Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE). Brasília, 2020h. 
Disponível em: https://bit.ly/3yOS5uZ. Acesso em: 31 maio 2021.
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NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA
7.1.2 Normas para execução do PNAE: objetivos, diretrizes, beneficiários, gestão e 
participação social
A alimentação escolar refere-se a todo alimento oferecido no ambiente escolar, independentemente 
de sua origem, durante o período letivo. Esse é um direito dos alunos da Educação Básica de escolas 
públicas e dever do Estado, considerando as três esferas de governo (federal, estadual e municipal). As 
duas figuras a seguir mostram, respectivamente, os objetivos e as diretrizes do PNAE.
Contribuir para 
o crescimento e o 
desenvolvimento
Objetivos 
do PNAE
Melhorar a 
aprendizagem 
e o rendimento 
escolar
Formação 
de práticas 
alimentares 
saudáveis
Figura 52 – Objetivos do PNAE
Adaptada de: Brasil (2020h).
Assegurar o direito à 
alimentação escolar
Apoio ao 
desenvolvimento 
sustentável
Educação alimentar 
e nutricional
Universalidade do 
atendimento de alunos 
em escolas públicas
Emprego de 
alimentação saudável e 
adequada
Controle social
Diretrizes 
do PNAE
Figura 53 – Diretrizes do PNAE
Adaptada de: Brasil (2020h).
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Unidade III
O emprego da alimentação saudável e adequada contribui para o crescimento, o desenvolvimento, 
a aprendizagem e o rendimento escolar. A alimentação deve ser variada, segura, de acordo com as 
necessidades do público-alvo, respeitando a cultura e as tradições alimentares. Ações educativas 
sobre alimentação saudável auxiliam na promoção de bons hábitos alimentares.
A sociedade deve acompanhar as ações realizadas por órgãos públicos (controle social). O PNAE 
promove o desenvolvimento sustentável, pois incentiva a aquisição de gêneros alimentícios de pequenos 
produtores locais, preferencialmente da agricultura familiar, e empreendedores familiares rurais, 
priorizando comunidades mais vulneráveis à insegurança alimentar como indígenas e quilombolas.
Os beneficiários do programa são alunos matriculados na Educação Básica das redes públicas de 
ensino das três esferas de governo. Entidades filantrópicas ou comunitárias que prestam atendimento 
gratuito para alunos da Educação Básica, incluindo educação especial, poderão ser vinculadas ao 
PNAE. O quadro a seguir apresenta os participantes do programa e respectivas responsabilidades.
Quadro 12 
Participantes Responsabilidades
FNDE
Coordenação do PNAE. Estabelece normas de 
funcionamento, avalia e monitora as ações realizadas e 
transfere recursos financeiros
Entidade Executora (EEx): Secretarias 
de Estado da Educação (Seduc), 
prefeituras e escolas federais
Recebem e complementam o repasse financeiro proveniente 
do governo federal para execução do programa na sua 
área de abrangência. Organizam a oferta de alimentos 
nas escolas segundo objetivos e diretrizes estabelecidos e 
realizam prestação de contas
CAE
Órgão colegiado fiscalizador, permanente, deliberativo 
e de assessoramento, sendo instituído nas três esferas 
governamentais 
Unidade Executora (UEx): entidade 
privada sem fins lucrativos
Recebe e complementa o repasse financeiro realizado pela 
EEx, com posterior prestação de contas
Adaptado de: Brasil (2020h).
A fiscalização da gestão e do uso dos recursos financeiros é de responsabilidade do FNDE e do CAE. 
Órgãos públicos de controle interno, como Ministério Público e Tribunal de Contas da União (TCU), 
podem realizar auditorias e/ou análise de processos caso seja necessário. Irregularidades ou 
ilegalidades poderão ser denunciadas por qualquer pessoa física ou jurídica, com a garantia do 
anonimato do denunciante. O FNDE monitora as ações por meio da análise de informações coletadas 
no local ou provenientes de dados inseridos em sistema informatizado pela EEx. Em 2019, o FNDE 
realizou monitoramento in loco de 424 EEx, sendo 407 municípios e 17 secretarias estaduais de 
educação, que, juntas, atendiam 42% dos beneficiários (FNDE, 2020).
A EEx tem autonomia para selecionar a forma de administração do PNAE na sua área de abrangência, 
podendo ser centralizada, descentralizada (ou escolarizada) ou semidescentralizada (ou parcialmente 
escolarizada), conforme descrito no quadro a seguir.
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NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA
Quadro 13 – Descrição dos modelos de gestão do PNAE
Gestão Forma de funcionamento
Centralizada
A EEx adquire os alimentos e a distribuição nas unidades 
escolares é realizada pela EEx ou por fornecedores. É 
possível manter cozinhas centrais para produção de 
refeições que, posteriormente, serão transportadas para as 
unidades escolares
Descentralizada (ou 
escolarizada)
A EEx repassa os recursos financeiros para as unidades 
escolares adquirirem os alimentos, de acordo com as 
normas estabelecidas para a compra (licitação ou chamada 
pública) e prestação de contas
Semidescentralizada (ou 
parcialmente escolarizada)
Parte dos alimentos são adquiridos pela EEx e a outra parte 
pelas unidades escolares, com o repasse parcial de recursos
Adaptado de: Brasil (2020h).
O modelo de gestão centralizada é o mais adotado por estados e municípios brasileiros e suas 
principaisvantagens são: a escola não precisa ter grandes espaços para estoque, maior controle 
de desperdícios e maior possibilidade de negociação dos preços de alimentos comprados devido ao 
maior volume necessário. Em geral, nesse modelo de gestão é necessário ter um amplo local para 
armazenamento de alimentos que serão distribuídos para as escolas. A comunicação entre as escolas 
e a EEx deve ser constante e permanente para o adequado controle de entrega e estoque de alimentos 
na unidade escolar (SANTOS; COSTA; BANDEIRA, 2016; MACHADO et al., 2018).
Nas formas de gestão descentralizada e semidescentralizada, é de responsabilidade da EEx a 
formalização do termo de convênio e monitoramento dos recursos repassados às unidades escolares. 
Nesses casos, é necessário que alguma entidade represente a escola, como associação de pais e 
mestres ou instituição filantrópica (UEx), que ficará responsável pelo recebimento e uso dos recursos 
financeiros. Em locais que adotam a gestão semidescentralizada, geralmente o órgão governamental 
adquire e distribui alimentos não perecíveis e os alimentos perecíveis são adquiridos pelas unidades 
escolares (SANTOS; COSTA; BANDEIRA, 2016).
As secretarias estaduais de ensino poderão delegar a gestão do PNAE das escolas públicas 
estaduais para as secretarias municipais de educação, que receberão repasse direto do FNDE 
referente à oferta de alimentação nessas unidades escolares. No entanto, a esfera estadual de 
governo permanecerá responsável pelas ações de educação alimentar e nutricional, estrutura 
física, recursos humanos e complementação financeira para aquisição de alimentos.
Para a operacionalização do programa, a EEx poderá contratar empresas do ramo de alimentação 
coletiva (terceirização do serviço), desde que sejam respeitados os atos normativos relacionados ao 
PNAE. A aquisição de gêneros alimentícios permanece como responsabilidade da EEx, assim como a 
elaboração do cardápio e fiscalização da execução do programa. A empresa contratada pode elaborar 
as preparações culinárias na própria escola ou em unidades produtoras de alimentos centralizadas, 
com posterior transporte da produção para as unidades escolares (SANTOS; COSTA; BANDEIRA, 2016).
 
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Unidade III
O repasse do recurso financeiro, feito com base no censo escolar do ano 
anterior, é de caráter complementar, provém do Tesouro Nacional e está 
assegurado no orçamento da União. É destinado para aquisição de gêneros 
alimentícios e sua transferência sistemática e tempestiva de dez parcelas 
que contemplam vinte dias de atendimento cada uma delas supre, no seu 
objetivo de ser complementado pelos outros entes federados, os 200 dias 
letivos (NOGUEIRA; ESPERANÇA; VILLAR, 2019, p. 188).
O valor per capita por dia repassado pela União foi de R$ 0,13 para alunos do Ensino Fundamental 
por mais de dez anos, sem reajustes até 2004. Ressalta-se que o valor repassado pela União deve ser 
complementado por estados e municípios e se restringe para a compra de alimentos, portanto outros 
custos relacionados à produção de alimentos (estrutura física, equipamentos, utensílios, recursos 
humanos, produtos de limpeza e manutenção, água, luz, gás) não estão inclusos nesse orçamento. A 
tabela a seguir mostra os valores per capita/dia repassados pela União em 2020.
Tabela 8 – Valores per capita repassados às EEx para 
a operacionalização do PNAE em 2020
Etapas de ensino Valor per capita por dia (R$)
Creches e escolas de tempo integral (mínimo de 7h/dia) 1,07
Pré-escola 0,53
Ensino Fundamental e Médio 0,36
Educação de Jovens e Adultos (EJA) 0,32
Escolas localizadas em áreas indígenas e quilombolas 0,64
Adaptado de: Brasil (2020h).
 Observação
O valor repassado para escolas de áreas indígenas e quilombolas 
é maior, pois, geralmente, esses grupos sociais têm maior risco para 
insegurança alimentar e nutricional.
Os recursos financeiros são transferidos pelo FNDE em conta-corrente específica para essa 
finalidade, em até dez parcelas anuais (fevereiro a novembro), e o valor total (VT) é calculado conforme 
apresentado a seguir (BRASIL, 2020h):
VT = n. de alunos X n. de dias de atendimento X valor per capita/dia
Do total de recursos financeiros repassados, no mínimo 75% devem ser destinados para a 
compra de alimentos in natura ou minimamente processados, até 20% podem ser utilizados para 
a compra de alimentos processados e ultraprocessados, e no máximo 5% podem ser destinados 
para a compra de ingredientes culinários processados.
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NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA
Os valores investidos no PNAE pela União aumentaram ao longo do tempo, assim como o número 
de beneficiários (figura a seguir). O aumento significativo de recursos federais investidos e alunos 
atendidos no PNAE a partir de 2009 ocorreu porque foram inseridos no programa alunos de toda 
a Educação Básica, incluindo instituições filantrópicas, e não apenas os matriculados no Ensino 
Fundamental, como ocorria antes. Entre 1995 e 2019, o aumento percentual dos recursos financeiros 
(581%) foi maior que o de alunos atendidos (23,1%).
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Figura 54 – Recursos financeiros investidos no PNAE pela União 
e o número de beneficiários. Brasil: 1995-2019
Adaptada de: FNDE (s.d.)a.
Os Conselhos de Alimentação Escolar (CAE), instituídos nas três esferas de governo, também fazem 
parte da gestão do PNAE e têm a responsabilidade de assessorar, fiscalizar e monitorar as atividades 
desenvolvidas pela EEx. Para isso, os cardápios devem ser apresentados ao CAE com antecedência, 
assim como relatórios de controle de qualidade higiênico-sanitária e registros de treinamentos dos 
colaboradores. A prestação de contas é analisada periodicamente pelos membros do CAE e qualquer 
irregularidade constatada deve ser comunicada ao FNDE ou a outros órgãos reguladores da União.
A participação social será garantida na composição do CAE, que contemplará, no mínimo:
• um representante do Poder Executivo;
• dois representantes de entidades de trabalhadores da educação, indicados por órgãos 
representativos;
• dois representantes de pais de alunos matriculados na rede escolar de abrangência da EEx, 
indicados pelos conselhos escolares, associações de pais e mestres ou entidades similares;
• dois representantes indicados por entidades civis organizadas.
130
Unidade III
A critério da EEx, a quantidade de membros titulares e suplentes no CAE poderá ser ampliada duas 
ou três vezes, mantendo a proporcionalidade entre os representantes de cada setor. Os membros não 
serão remunerados e terão mandato de quatro anos, podendo ser reeleitos. O representante do Poder 
Executivo não poderá assumir a presidência ou vice-presidência do CAE.
Estados e municípios devem garantir ao CAE infraestrutura necessária para o desenvolvimento de 
suas ações, como local apropriado para reuniões, equipamentos de informática, transporte de seus 
membros para locais relacionados ao exercício de sua competência e disponibilidade de recursos 
financeiros e humanos para as atividades previstas.
Para fortalecer o exercício do CAE, o FNDE promove cursos a distância e encontros presenciais, 
além de disponibilizar materiais específicos de orientação. Para a efetiva atuação do CAE, é necessário 
o estabelecimento de uma rotina de trabalho, que inclui reuniões periódicas e visitas às unidades 
escolares, descritas no plano de ação encaminhada à EEx no início do ano letivo.
O repasse financeiro proveniente da União poderá ser suspenso caso o CAE não esteja instituído 
ou realize suas atividades de forma irregular. Outros motivos para a suspensão da transferência 
financeira são a inadimplência da prestação de contas (falta de envio ou não aprovação) e a ausência 
de cadastro doresponsável técnico.
7.1.3 Normas para execução do PNAE: responsabilidades técnicas, planejamento de 
cardápios e teste de aceitabilidade
Cabe ao nutricionista assumir a responsabilidade técnica das atividades que envolvem alimentação 
e nutrição no âmbito de cada EEx. Nutricionistas que compõem o quadro técnico (QT), inclusive o 
responsável técnico (RT), devem estar regularizados no Conselho Regional de Nutricionistas (CRN) e 
cadastrados no FNDE.
A Resolução n. 465 do CFN, de 23 de agosto de 2010 (CFN, 2010), fixa parâmetros numéricos 
mínimos de nutricionistas atuantes nos programas de alimentação escolar, por entidade executora, 
conforme apresentado na tabela a seguir.
Tabela 9 – Parâmetros numéricos mínimos de 
nutricionistas por EEx para a Educação Básica
Número de alunos Número de nutricionistas*
Até 500 1 RT
501 a 1.000 1 RT + 1 QT
1001 a 2.500 1 RT + 2 QT
2.501 a 5.000 1 RT + 3 QT
Acima de 5.000 1 RT + 3 QT e + 1 QT a cada 2.500 alunos
*Todos os nutricionistas com carga horária mínima semanal de 30 horas
Adaptada de: CFN (2010).
131
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA
Na Educação Infantil, a EEx deverá ter um nutricionista para cada 500 alunos ou fração. Apesar da 
determinação da quantidade de nutricionistas segundo número de alunos atendidos na rede pública 
de ensino, há evidências de que essa resolução não é contemplada em alguns locais (CORRÊA et al., 
2017; RAPHAELLI et al., 2018; FAGUNDES; GABRIEL; MENDONÇA, 2018). Em 2011, 5,7% dos municípios 
inseridos no PNAE atuavam sem a presença de um nutricionista RT, principalmente os localizados na 
região Norte (MACHADO et al., 2018).
As atividades obrigatórias desenvolvidas pelo nutricionista na alimentação escolar estão 
relacionadas à produção de preparações culinárias e saúde pública, a fim de garantir a segurança 
alimentar e nutricional (figura a seguir).
Realizar diagnóstico 
nutricional da população 
atendida
Coordenar ações de 
educação alimentar e 
nutricional
Coordenar ações de controle 
de qualidade das refeições 
produzidas
Identificar alunos com 
necessidades nutricionais 
específicas
Elaborar cardápios e fichas 
técnicas de preparações 
culinárias
Supervisionar processo 
de compra, produção, 
distribuição e 
armazenamento 
de alimentos
Identificar e interagir com 
produtores rurais locais
Elaborar plano anual de 
trabalho e assessorar o CAE
Coordenar testes de 
aceitabilidade
Figura 55 – Atribuições obrigatórias dos nutricionistas 
inseridos em programas de alimentação escolar
Adaptada de: CFN (2010).
O plano anual de trabalho deve conter detalhadamente as atividades previstas, incluindo metas, 
justificativas, estratégias, cronograma, órgãos executores, orçamento e instrumentos avaliativos. 
As intervenções propostas devem ser baseadas no diagnóstico da população atendida e do serviço 
prestado, com o objetivo de aprimorar as ações já realizadas.
A Educação Alimentar e Nutricional (EAN), uma das responsabilidades do nutricionista inserido 
na alimentação escolar, foi pouco valorizada como estratégia política até meados de 1990, sendo 
inserida como diretriz do PNAE em 2009.
 
A educação alimentar e nutricional será sempre uma busca compartilhada, 
entre educadores e educandos, de novas formas e novos sentidos para o 
ato de comer, por meio do qual as pessoas possam construir valores e 
conhecimentos, ressignificar práticas e desenvolver estratégias que lhes 
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Unidade III
proporcionem condições para alimentar-se saudavelmente, mas também 
transgredir regras sobre práticas saudáveis, com responsabilidade e 
temperança, de maneira a não privar o sabor da vida (BOOG, 2013, p. 32).
Segundo o Marco de Referência de Educação Alimentar e Nutricional para Políticas Públicas, EAN 
é definida como “um campo de conhecimento e de prática contínua e permanente, transdisciplinar, 
intersetorial e multiprofissional que visa promover a prática autônoma e voluntária de hábitos 
alimentares saudáveis” (BRASIL, 2012c, p. 23).
A escola é um ambiente propício para ações educativas em alimentação e nutrição, direcionadas 
para toda a comunidade escolar, utilizando recursos pedagógicos adequados para cada faixa etária, 
perpassando por diversas disciplinas do currículo escolar.
Cardápios que atendam aos preceitos de uma alimentação saudável, adequados à cultura alimentar 
local, são parte do processo sistemático de educação em alimentação e nutrição. Muitas vezes, é na 
escola que os alunos terão a oportunidade de experimentarem novos alimentos, expandindo seu 
conhecimento e possibilitando mudanças de valores, atitudes e práticas que se estabelecem em torno 
da alimentação.
Entre as atribuições da equipe técnica de nutricionistas, destaca-se o adequado planejamento 
de cardápios ofertados aos escolares, assim como o acompanhamento de sua execução e avaliação, 
considerando diversos fatores, conforme a figura a seguir.
Idade, estado nutricional 
e hábitos alimentares da 
população-alvo
Infraestrutura física, 
orçamentária e de 
recursos humanos
Tipos de alimentos 
provenientes de 
agricultura familiar
Tempo de permanência do 
aluno na escola e tipo de 
refeição servida
Aceitação e caracteristicas 
organolépticas das 
preparações culinárias
Sazonalidade 
dos alimentos
Aspectos 
higiênico- sanitários da 
matéria-prima
Cardápios
Figura 56 – Fatores que influenciam na elaboração, no planejamento e 
na execução de cardápios oferecidos na alimentação escolar
133
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA
 Observação
Alunos que necessitam de alimentação específica devido a 
algum problema de saúde terão cardápios diferenciados, planejados 
por nutricionistas.
A previsão de compras de alimentos será determinada pelo cardápio, e é importante que seja 
elaborado com antecedência para que não atrase o processo de aquisição de alimentos, que deverá 
ser por licitação ou chamada pública.
Para cada preparação culinária inserida no cardápio deverá haver uma ficha técnica de preparo, um 
instrumento de apoio para gestão de compras e procedimentos operacionais (padronização das receitas). 
Todas as unidades produtoras de alimentos deverão conter essa documentação, com acesso facilitado, 
especialmente, pelas merendeiras. Na ficha de técnica de preparo deverão constar ingredientes, modo de 
preparo, valores nutricionais, rendimento, porção per capita, tempo de preparo, entre outras informações.
Os cardápios devem ser divulgados nas unidades escolares, nas secretarias de educação e em sites 
oficiais. Serão identificadas as preparações culinárias ofertadas e o horário das refeições segundo etapa de 
ensino, bem como informações nutricionais (energia e macronutrientes), com a identificação e assinatura 
do nutricionista responsável. Nos cardápios das creches também serão apresentadas a consistência das 
preparações e a quantidade de micronutrientes prioritários (vitaminas A e C, cálcio e ferro).
A Resolução CD/FNDE n. 6/2020 contém critérios específicos para planejamento de cardápios a fim de 
atender aos objetivos e às diretrizes do PNAE (BRASIL, 2020h). A alimentação escolar deverá ser baseada 
em alimentos in natura ou minimamente processados e a porção ofertada deverá ser diferenciada por 
faixa etária a fim de atender determinado percentual das necessidades nutricionais de acordo com a 
etapa de ensino, o tempo de permanência na escola e o número de refeições ofertadas (tabela a seguir).
Tabela 10 – Percentual mínimo das necessidades nutricionais 
que deverá ser suprido pela alimentação oferecida 
nas escolas no âmbito do PNAE
Etapa de ensino Período Número mínimo de refeições diárias
Percentual mínimo das necessidade de 
energia e macronutrientes
Creches Parcial 2 30%*
Creches** Integral 3 70%*
Escolas indígenas e quilombolas Parcial – 30% por refeição
Educação Básica Parcial 1 20%
Educação Básica Parcial 2 30%
Educação Básica Integral 3 70%
*Além de energia e macronutrientes, a alimentação escolar deve atender esse percentual das necessidades de 
micronutrientes prioritários (vitaminasA e C, cálcio e ferro).
**Incluindo creches localizadas em comunidades indígenas e quilombolas. 
Adaptada de: Brasil (2020h).
134
Unidade III
Para que os cardápios do PNAE sejam diversificados, recomenda-se uma quantidade mínima por 
semana de diferentes alimentos in natura ou minimamente processados de acordo com o número 
de refeições ofertadas (10 alimentos para unidades escolares que ofereçam uma refeição ao dia; 14 
alimentos para escolas que ofereçam duas refeições ao dia; e 23 alimentos para as que ofereçam três 
ou mais refeições ao dia).
Os cardápios devem conter frutas in natura e hortaliças, sendo, no mínimo, 280 g/estudante/semana 
para escolares em período parcial e 520 g/estudante/semana para aqueles em período integral. A oferta 
de frutas deve ocorrer, no mínimo, dois dias na semana; de hortaliças, no mínimo, três dias na semana 
para alunos matriculados em período parcial. Em unidades escolares que atendem alunos em período 
integral, a oferta de frutas deve ser, no mínimo, quatro dias na semana; de hortaliças, no mínimo, cinco 
dias na semana. Bebidas à base de frutas não substituem a obrigatoriedade da oferta de frutas in natura.
Alimentos fontes de ferro heme devem ser ofertados, no mínimo, quatro dias na semana nas 
escolas atendidas pelo PNAE. Alimentos fontes de ferro não heme devem ser acompanhados por 
alimentos fontes de substâncias que facilitam a absorção deste micronutriente, a exemplo da vitamina C. 
É obrigatória a oferta de alimentos fonte de vitamina A em pelo menos três dias da semana.
É proibida a aquisição de alimentos e bebidas ultraprocessados com recursos advindos do PNAE, 
tais como refrigerantes e refrescos artificiais, bebidas à base de guaraná ou groselha, chás prontos, 
cereais adoçados, balas, pirulitos, chocolates, biscoitos ou bolachas recheadas, gelatina, temperos 
com glutamato de sódio ou sais sódicos, maionese e alimentos em pó ou para reconstituição. Para 
crianças menores de 3 anos, é proibida a adição de mel e açúcar nas preparações culinárias.
Quadro 14 – Alimentos com oferta limitada nos 
cardápios do PNAE e frequência máxima de oferta
Alimentos Frequência máxima de oferta nos cardápios
Produtos cárneos (ex. embutidos) Duas vezes por mês
Legumes e verduras em conserva Duas vezes por mês
Bebidas lácteas adoçadas 
ou com aditivos
Período parcial: uma vez por mês
Período integral: duas vezes por mês
Doces Uma vez ao mês
Preparações regionais doces
Período parcial: duas vezes por mês
Período integral: uma vez por semana
Biscoito, bolacha, pão ou bolo
Período parcial (1 refeição): duas vezes por semana
Período parcial (2 refeições): três vezes por semana
Período integral: sete vezes por semana
Margarina ou creme vegetal
Período parcial: duas vezes por mês
Período integral: uma vez por semana
Adaptado de: Brasil (2020h).
135
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA
Com o intuito do fornecimento de refeições balanceadas, é proibida a oferta de alimentos 
contendo gorduras trans e recomenda-se que os cardápios elaborados para crianças maiores de 3 
anos contenham, no máximo:
• 7% da energia total proveniente de açúcares de adição;
• 15 a 30% da energia total proveniente de gorduras totais;
• 7% da energia total proveniente de gorduras saturadas;
• 600 mg de sódio ou 1,5 g de sal per capita quando ofertada uma refeição ao dia (período parcial);
• 800 mg de sódio ou 2 g de sal per capita quando ofertadas duas refeições ao dia (período parcial);
• 1.400 mg de sódio ou 3,5 g de sal per capita quando ofertadas três ou mais refeições ao dia 
(período integral) (BRASIL, 2020h).
A Resolução CD/FNDE n. 26/2013 (BRASIL, 2013d) foi revogada pela Resolução CD/FNDE n. 6/2020 
(BRASIL, 2020h), sendo que as principais modificações referem-se aos critérios para elaboração 
de cardápio.
Quadro 15 – Principais mudanças da Resolução CD/FNDE n. 6/2020 
comparada à Resolução CD/FNDE n. 26/2013 em relação ao 
planejamento de cardápios oferecido pelo PNAE
Aumento da quantidade obrigatória de frutas e hortaliças
Diminuição do limite máximo de doces
Proibição de açúcares de adição e mel para menores de 3 anos
Maior limitação da aquisição de produtos ultraprocessados e processados
Aumento do percentual do recurso financeiro a ser utilizado para a aquisição de alimentos básicos (in natura ou 
minimamente processados)
Aumento da quantidade de alimentos proibidos no cardápio escolar
Inserção obrigatória de alimentos com fonte de ferro e vitamina A
Exclusão das gorduras trans e redução da quantidade máxima de açúcares de adição e gordura saturada
Valores nutricionais de referência limitaram-se à energia e a macronutrientes, à exceção da alimentação escolar 
oferecida às crianças matriculadas em creches (até 3 anos), que também deve suprir parcialmente as necessidades 
de micronutrientes prioritários (vitaminas A e C, cálcio e ferro)
Adaptado de: Brasil (2013d) e Brasil (2020h).
Boaventura et al. (2013) avaliaram qualitativamente cardápios oferecidos ao longo de 19 dias 
em creches de quatro cidades da grande São Paulo, incluindo a capital. Concluíram que os cardápios 
estavam adequados em relação à oferta de frutas, verduras e legumes, porém com alta oferta de 
doces e baixa frequência de peixes.
136
Unidade III
No município de Aracaju (SE), observou-se que os cardápios da rede pública de ensino estavam 
adequados em relação ao conteúdo de frutas, hortaliças e alimentos regionais (macaxeira, batata 
doce, cuscuz, arroz-doce e munguzá). No entanto, nos dias que eram servidos lanches, os valores 
nutricionais recomendados não eram atendidos (FAGUNDES; GABRIEL; MENDONÇA, 2018).
Com o intuito de avaliar qualitativamente os cardápios oferecidos em creches inseridas no 
PNAE, Souza e Castro (2020) realizaram um estudo transversal em 2018 com 1.700 municípios das 
cinco regiões brasileiras. Constatou-se que, apesar da oferta de frutas e hortaliças na maioria dos 
dias avaliados, houve alta frequência de alimentos ultraprocessados nos cardápios (achocolatado, 
margarina, biscoitos/bolachas, cereais infantis, embutidos, bebidas lácteas, pães industrializados, 
doces, entre outros) (figura a seguir).
6
5
Fr
eq
uê
nc
ia
 m
éd
ia
 se
m
an
al
 (d
ia
s)
4
3
2
1
0
Frutas
Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul
Hortaliças Alimentos ultraprocessados
Figura 57 – Frequência média semanal de grupos alimentares nos cardápios 
planejados para creches atendidas no PNAE segundo região. Brasil: 2018
Adaptada de: Souza e Castro (2020).
Exemplo de aplicação
Faça uma pesquisa em sites oficiais governamentais de diferentes municípios e estados brasileiros 
sobre cardápios vigentes oferecidos na rede pública escolar e avalie as diferenças e similaridades. 
Para uma boa aceitação da alimentação escolar, é importante adequar os cardápios de acordo com 
as preferências alimentares dos alunos, evitando o desperdício de alimentos e, consequentemente, 
de recursos públicos. Os testes de aceitabilidade devem ser aplicados para avaliar a aceitação dos 
cardápios vigentes assim como para verificar a aceitação de novos alimentos ou preparações culinárias.
137
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA
O FNDE recomenda duas metodologias para medir o índice de aceitação: avaliação de restos (ou 
resto-ingesta) e teste de aceitação por escala hedônica. O índice de aceitação mínimo deve ser de 
90% na avaliação de restos e 85% na metodologia que utiliza escala hedônica (BRASIL, 2017a).
Na avaliação de restos, consideram-se os pesos da alimentação produzida, das sobras (preparações 
prontas, mas não distribuídas) e dos restos (preparações que restaram nos pratos). O percentual de 
aceitação será calculado conforme demonstrado a seguir.
Peso da refeição distribuída = peso dos alimentos preparados – peso das sobras
Percentual de rejeição = Peso dos restos x 100 
 Peso da refeição distribuída
Índice de aceitação (%) = 100 – percentual de rejeição
Na metodologia que adota a escala hedônica, o aluno responde a uma ficha para indicar o grau 
de satisfaçãoem relação ao alimento ou preparação culinária avaliada. O índice de aceitabilidade será 
baseado no percentual de alunos que selecionaram os itens “adorei” ou “gostei” (itens 4 e 5 da ficha 
de escala hedônica facial). As figuras a seguir mostram os modelos de fichas com escala facial e facial 
mista (indicadas para alunos até o primeiro ciclo do Ensino Fundamental).
Diga o que você mais gostou na preparação:___________________________
Diga o que você menos gostou na preparação: _________________________
Nome: __________________________________ Série: _____ Data: _____
Marque a carinha que mais represente o que você achou do ______________
Teste de aceitação da alimentação escolar
Figura 58
Fonte: Brasil (2017a, p. 20).
138
Unidade III
Diga o que você mais gostou na preparação:___________________________
Diga o que você menos gostou na preparação: _________________________
Nome: __________________________________ Série: _____ Data: _____
Marque a carinha que mais represente o que você achou do ______________
Teste de aceitação da alimentação escolar
Detestei Não gostei Indiferente Gostei Adorei
Figura 59 
Fonte: Brasil (2017a, p. 20).
Não há necessidade da apresentação de “carinhas” nas fichas dos testes de aceitabilidade 
aplicados para alunos matriculados no segundo ciclo do Ensino Fundamental em diante, mantendo-se 
apenas o texto.
As amostras deverão ser aleatórias, compostas de 100 ou mais alunos, podendo ser estratificadas 
por características dos alunos (idade e nível socioeconômico) e da escola (região e faixa etária 
atendida). Estão dispensados dos testes de aceitabilidade crianças menores de 3 anos, frutas, hortaliças 
e preparações culinárias constituídas, em sua maioria, por esses alimentos (BRASIL, 2017a).
O índice de adesão avalia o funcionamento do PNAE, sendo calculado pela razão do número 
de estudantes que consumiram a refeição pelo número de alunos presentes na escola no dia da 
avaliação. Esse índice é classificado em quatro categorias: alto (superior a 70%), médio (50 a 70%), 
baixo (30 a 50%) e muito baixo (inferior a 30%) e os dados para o seu cálculo devem ser obtidos no 
mesmo dia do teste de aceitabilidade (BRASIL, 2017a).
Amorim et al. (2020) realizaram revisão sistemática da literatura para avaliação da aceitabilidade 
da alimentação escolar em escolas públicas brasileiras. Constataram que a maioria dos estudos utilizou 
escala hedônica facial e que demonstrou índice de aceitabilidade superior a 50% e inferior a 85%, 
portanto, abaixo do critério estabelecido para uma boa aceitação (85%).
7.1.4 Normas para execução do PNAE: intersetoralidade com o Pronaf
Segundo a Lei n. 11.947 (BRASIL, 2009a) e a Resolução n. 6 (BRASIL, 2020h), no mínimo 30% 
dos recursos financeiros repassados aos municípios e estados devem ser utilizados para a compra 
de alimentos provenientes da agricultura familiar e empreendedores familiares rurais ou de suas 
organizações. A prioridade deve ser para alimentos orgânicos e/ou agroecológicos produzidos na 
139
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA
mesma cidade das unidades escolares (ou regiões próximas) por comunidades de assentados da 
reforma agrária, indígenas e remanescentes de quilombos. Os objetivos da intersetorialidade entre o 
PNAE e o Pronaf estão explicitados na figura a seguir.
Mapeamento da 
produção
Análise da 
demanda do PNAE 
e elaboração da 
chamada pública
Divulgação em 
jornais de grande 
circulação e sites
Sessão pública 
presencial
Resultado final e 
contrato
Figura 60 – Objetivos da intersetoralidade entre o PNAE e o Pronaf
Adaptada de: Brasil (2016b).
 
É considerado agricultor familiar e empreendedor familiar rural aquele 
que pratica atividades no meio rural, possui área de até quatro módulos 
fiscais, mão de obra da própria família, renda familiar vinculada ao próprio 
estabelecimento e gerenciamento do estabelecimento ou empreendimento 
pela própria família. Também são considerados agricultores familiares: 
silvicultores, aquicultores, extrativistas, pescadores, indígenas, quilombolas 
e assentados da reforma agrária [...] O agricultor familiar é reconhecido 
pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário por meio da Declaração de 
Aptidão ao Pronaf (DAP). Este documento é o instrumento de identificação 
do agricultor familiar utilizado para o acesso às políticas públicas 
(BRASIL, 2016b, p. 8-9).
Há dispensa de licitação para compra de alimentos advindos da agricultura familiar e 
empreendedores familiares rurais, pois a compra será por chamada pública, desde que mantidos 
os preços compatíveis com o mercado local. O preço dos produtos a serem adquiridos deverão ser 
previamente estabelecidos pela EEx (após pesquisa de preços) e publicado no edital da chamada 
pública. O procedimento para essa modalidade de compra pública é apresentado na figura a seguir.
Valorizar o 
pequeno produtor
Diminuir custos da 
cadeia produtiva
Gerar renda para famílias 
rurais mais vulneráveis
Incentivar hábitos 
alimentares regionais
Potencializar o 
comércio local
Aumentar a qualidade 
dos alimentos oferecidos 
nas escolas 
Figura 61 – Etapas para a compra de alimentos advindos da agricultura familiar 
ou empreendedores familiares rurais por chamadas públicas no âmbito do PNAE
Adaptada de: Brasil (2016).
140
Unidade III
A identificação da diversidade, época de colheita e quantidade da produção agrícola de base 
familiar da região é fundamental para a boa execução do programa. Para isso, é importante a 
interação entre a EEx e Secretaria da Agricultura (ou equivalente) de cada ente federado, assim como 
com organizações representativas da agricultura familiar, a fim de mapear os gêneros alimentícios 
advindos desse tipo de cultivo e adequado planejamento dos cardápios escolares.
Os editais das chamadas públicas deverão ser amplamente divulgados e permanecer abertos por, no 
mínimo, vinte dias. Os projetos de vendas elaborados por agricultores familiares ou suas organizações 
serão apresentados em sessão pública presencial e devem conter, entre outras informações, descrição 
do produto, quantidades, cronograma e locais de entregas.
 Observação
É permitido acrescer 30% do valor dos produtos convencionais para 
a aquisição de produtos orgânicos ou agroecológicos provenientes da 
agricultura familiar ou empreendedores rurais.
A parceria entre programas de alimentação escolar e a produção local de alimentos por pequenos 
produtores existe também em outros países como EUA, Dinamarca, Reino Unido, Itália, Bolívia e 
Colômbia, no entanto, não assumem o caráter universal, sendo restrito a alguns municípios, regiões 
ou escolas (MACHADO et al., 2018).
Em 2011, 78,5% dos municípios brasileiros realizaram a aquisição de alimentos provenientes 
da agricultura familiar. Municípios de médio e pequeno porte, com gestão centralizada, da região 
Sul e com nutricionista como responsável técnico apresentaram maior frequência de aquisição de 
alimentos provenientes da agricultura familiar. Dos municípios que realizaram compra da agricultura 
familiar, 44,4% aplicaram 30% ou mais do valor recebido da União para essa finalidade, indicando 
que a maioria dos municípios não conseguiu investir o mínimo estipulado (MACHADO et al., 2018).
Pizzi et al. (2020), em pesquisa com 21 nutricionistas responsáveis pelo PNAE de diferentes municípios 
do Sul do país, identificaram que as principais dificuldades para a compra de alimentos orgânicos 
provenientes da agricultura familiar são baixa produção, pouca variedade de alimentos, pequena quantidade 
de produtores com certificação de produção orgânica e falta de assistência técnica a esses produtores.
Portanto, nem sempre os gestores do PNAE conseguem atender a essa exigência legal por 
enfrentarem dificuldades na compra de produtos da agricultura familiar devido à inexistência de 
nota fiscal dos produtores, irregularidade na frequência de entrega e/ou inadequadas condições 
higiênico-sanitárias dos produtos (GREGOLIN et al., 2018). Se comprovada pela EEx uma dessas 
situações,o cumprimento do percentual de compra de alimentos da agricultura familiar no PNAE 
poderá ser dispensado (BRASIL, 2020h).
141
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA
A alta demanda existente para o atendimento de toda a rede escolar local e a entrega diária ou 
semanal dos alimentos em diversos locais são importantes desafios para os pequenos produtores. 
Cooperativas ou outras organizações representativas desse grupo de produtores poderão auxiliar a 
superar tais dificuldades.
 
Além do mais evidente – a garantia da Segurança Alimentar e Nutrição e 
o apoio do desenvolvimento econômico local –, o PNAE é uma estratégia 
de transformação social e especialmente de mudança e construção de 
um novo padrão de produção e consumo de alimentos, devido à inserção 
de alimentos básicos e locais no cardápio escolar, bem como pela 
exigência de educação alimentar e nutricional no processo de ensino e 
aprendizagem (GREGOLIN et al., 2018, p. 53).
7.2 A escola como promotora de hábitos saudáveis
No ambiente escolar há a construção ou manutenção de valores e crenças que determinam 
comportamentos individuais, inclusive aqueles relacionados ao estado de saúde. A solidificação de 
hábitos de vida ocorre durante a infância, portanto criar um ambiente favorável à saúde nas unidades 
escolares, contemplando toda a comunidade envolvida, contribuirá para a promoção da saúde 
de uma população, desde que seja realizado um trabalho direcionado, sistemático e permanente 
(MONT’ALVERNE; CATRIB, 2013).
Educação em saúde promove a formação de cidadãos mais conscientes sobre as consequências 
de suas decisões, aumentando a probabilidade para que tenham escolhas que determinem melhores 
condições de saúde. Além do conhecimento sobre estilos de vida saudáveis, é necessário que o 
indivíduo esteja inserido em ambientes (moradias, escolas, locais de trabalho e áreas de lazer) que 
promovam saúde e onde as melhores escolhas também sejam as mais acessíveis.
Escolas Promotoras da Saúde (EPS) baseiam-se na dimensão multidimensional da definição de 
saúde e, portanto, são norteadas por diretrizes que utilizam ações intersetoriais e multiprofissionais 
para melhorar as condições de saúde e bem-estar, promovendo o desenvolvimento sustentável da 
população. Trata-se da aproximação dos setores da saúde e educação, em processos participativos, 
com o compartilhamento de saberes e experiências, fortalecendo o empoderamento e a autonomia 
dos sujeitos.
Em 1995, a Organização Pan-Americana da Saúde (Opas) lançou a proposta das EPS como 
estratégia de apoio para melhoria da saúde e contribuição para a garantia de direitos sociais, 
como saúde e educação de crianças, adolescentes e jovens adultos (BRASIL, 2007c).
Nas EPS, atividades de promoção da saúde são inseridas no plano pedagógico, com a descrição dos 
objetivos, conteúdos e os meios a serem utilizados. Dessa forma, educadores e gestores da educação 
devem ser sensibilizados e capacitados para aplicarem tais atividades de forma integrada à rotina 
do escolar, com o apoio de profissionais da saúde e participação de toda comunidade, incluindo as 
famílias dos escolares.
142
Unidade III
7.2.1 Pesquisa Nacional de Saúde do Escolar (PeNSE)
O diagnóstico das necessidades de saúde da população escolar é a primeira etapa para o 
planejamento das ações de promoção da saúde. Inquéritos populacionais auxiliam na tomada de 
decisão, pois apontam as questões prioritárias para serem atendidas por políticas públicas. Na rede 
escolar, o Ministério da Saúde, em parceria com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) 
e apoio do Ministério da Educação, realizou a PeNSE nos anos de 2009, 2012 e 2015. A amostra desse 
inquérito é composta de adolescentes matriculados em escolas públicas e privadas das 26 capitais 
brasileiras, Distrito Federal e municípios das grandes regiões brasileiras. Ao longo do tempo, a amostra 
ampliou-se em tamanho e abrangência geográfica, e os questionários foram modificados. Nas versões 
de 2009 e 2012 somente foram avaliados escolares matriculados no 9º ano do Ensino Fundamental 
e na versão de 2015 a amostra foi composta de adolescentes de 13 a 17 anos (OLIVEIRA et al., 2017).
As informações coletadas na PeNSE referem-se a fatores determinantes da saúde, tais como 
alimentação, tabagismo, consumo de álcool e outras drogas, atividade física, saúde sexual e reprodutiva, 
saúde bucal, saúde mental, exposição a acidentes e violência, percepção de imagem corporal etc. Nas 
versões de 2009 e 2015 foram aferidos peso e altura, a fim de avaliar o estado nutricional pelo IMC. 
Dados sobre a infraestrutura das escolas e áreas ao seu entorno também foram obtidos, especialmente 
aspectos que interfiram nas condições de saúde e acessibilidade (OLIVEIRA et al., 2017).
Dados da PeNSE 2015 sobre hábitos alimentares indicam que a maioria dos escolares de 13 a 17 anos 
tem o hábito de tomar o café da manhã, almoçar ou jantar com os pais cinco dias ou mais da semana, 
costuma comer assistindo televisão e não costuma comer a comida oferecida na escola (IBGE, 2016).
A tabela a seguir mostra a frequência de consumo de alguns alimentos marcadores de uma 
alimentação saudável e não saudável nos sete dias anteriores à pesquisa. Observa-se que a frequência 
de consumo (≥ 5 vezes/semana) de guloseimas, refrigerantes e alimentos ultraprocessados salgados 
assemelha-se ao consumo de frutas, legumes e verduras. A maioria dos adolescentes não ingere 
diariamente ao menos uma porção de frutas, verduras e legumes e consome feijão mais de 5 dias 
da semana.
Tabela 11 – Distribuição percentual de escolares de 13 a 17 anos segundo frequência de 
consumo alimentar (≥ 5 dias/semana), sexo e faixa etária. Brasil: 2015
Frequência de consumo alimentar 
(≥ 5 dias/semana) e faixa etária Masculino (%) Feminino (%) Total (%)
Feijão
13 a 15 anos
16 a 17 anos
61,5
61,0
55,5
49,9
58,5
55,4
Salgados fritos
13 a 15 anos
16 a 17 anos
13,1
14,2
14,8
13,3
13,9
13,8
Legumes ou verduras
13 a 15 anos
16 a 17 anos
37,0
35,9
37,2
37,5
37,1
36,7
143
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA
Frequência de consumo alimentar 
(≥ 5 dias/semana) e faixa etária Masculino (%) Feminino (%) Total (%)
Guloseimas
13 a 15 anos
16 a 17 anos
35,4
33,9
45,8
47,1
40,5
40,6
Frutas
13 a 15 anos
16 a 17 anos
34,4
28,6
30,5
28,3
32,5
28,5
Refrigerante
13 a 15 anos
16 a 17 anos
28,7
30,0
26,1
23,9
27,4
26,9
Alimentos ultraprocessados salgados
13 a 15 anos
16 a 17 anos
28,6
33,1
32,4
34,2
30,5
33,7
Adaptada de: IBGE (2016).
O percentual de excesso de peso foi maior entre adolescentes de 13 a 17 anos da rede privada de 
ensino (28,4%) quando comparada à pública (23%). Já a prevalência de baixo peso foi similar entre 
escolas públicas e privadas, sendo, aproximadamente, 3% (IBGE, 2016).
7.2.2 PSE
Foi instituído em 5 de dezembro de 2007 (BRASIL, 2007b), por decreto presidencial, resultante de 
uma parceria entre os Ministérios da Saúde e Educação. Seus objetivos são ilustrados na figura a seguir.
Fortalecer 
participação 
social
Formação 
integral dos 
estudantes
Articular ações 
de saúde e 
educação
Enfrentamento 
de 
vulnerabilidades
Programa Bolsa 
Família
PSE
Promover 
cidadania e 
direitos 
humanos
Promover 
comunicação 
entre unidades de 
saúde e escolas
Figura 62 – Objetivos do PSE
Adaptada de: Brasil (2007b).
144
Unidade III
No PSE estão envolvidos estudantes da Educação Básica, comunidade escolar, gestores e 
profissionais da saúde e educação. O programa é descentralizado, ou seja, a coordenação é local, de 
acordo com o contexto escolar e social. Os gestores municipais devem elaborar projeto para adesão 
ao PSE, que, após deferimento da esfera federal, terá o repasse financeiro para a implantação de ações 
de promoção, prevenção e atenção à saúde realizadas na rede pública de ensino por profissionais das 
ESF. Ressalta-se que para a construção de um trabalho intersetorial eficiente é necessária a integração 
entre os gestores dos órgãos envolvidos, em todos os níveis de governo.As ações desenvolvidas no PSE deverão ser adequadas à realidade local, considerando aspectos 
epidemiológicos e operacionais. O diagnóstico da população-alvo deve preceder à intervenção, e 
a avaliação dos resultados é essencial para o aprimoramento das ações. Alimentação e nutrição 
envolvem um dos temas que poderão ser abordados no PSE, de acordo com a necessidade do local 
(figura a seguir).
Sustentabilidade 
ambiental
Saúde bucal 
e visual
Nutrição e 
atividade física
Saúde mental
Prevenção de acidentes, 
violência e uso de drogas
Prevenção de doenças 
transmissíveis
Saúde sexual 
e reprodutiva
Figura 63 – Áreas temáticas para ações desenvolvidas no PSE
Adaptada de: Brasil (2007b).
Nutricionistas inseridos no PNAE e profissionais das ESF e do Nasf, juntamente com o CAE, 
podem planejar e desenvolver atividades de promoção de hábitos alimentares saudáveis nas escolas, 
priorizando ações educativas e monitoramento do estado nutricional. Alunos com excesso de peso ou 
risco nutricional poderão ser encaminhados para atendimento individualizado em serviços de saúde 
da Atenção Básica.
7.2.3 Programas de promoção e proteção à alimentação saudável no âmbito escolar
As mudanças dos padrões de morbidade, mortalidade e estado nutricional da população nas 
últimas décadas provocaram recentes mudanças de diretrizes de políticas públicas. Até a década de 
1970, a fome e a desnutrição eram o foco dos programas de alimentação e nutrição, no entanto, 
hoje a obesidade se tornou mais prevalente, inclusive entre crianças. O desafio dos gestores é criar 
programas que atendam às necessidades dessas duas situações extremas: a escassez e o excesso do 
consumo alimentar e suas consequências biológicas e psicossociais.
145
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA
Inicialmente, a alimentação oferecida nas escolas tinha como objetivo principal saciar a fome. 
Com as melhorias das condições de vida e consequentes mudanças do estado de saúde da população, 
as metas da alimentação escolar foram modificadas e, além de saciar a fome daqueles que ainda 
permanecem nos grupos mais vulneráveis para a insegurança alimentar, as escolas assumiram um 
papel importante para a promoção de hábitos alimentares saudáveis através de ações educativas.
Em 2006, foi promulgada a Portaria Interministerial n. 1.010, que institui as diretrizes para a 
Promoção da Alimentação Saudável nas Escolas da rede pública e privada. Os eixos prioritários são 
(BRASIL, 2006f):
• ações de educação alimentar e nutricional;
• estímulo à produção de hortas escolares e seu uso como ferramenta pedagógica;
• estímulo à implantação de boas práticas de manipulação de alimentos nos locais de produção 
e fornecimento de alimentação escolar;
• restrição do comércio e da divulgação de alimentos ricos em gorduras, açúcares e sódio no 
âmbito escolar;
• incentivo ao consumo de frutas, legumes e verduras;
• monitoramento da situação nutricional dos escolares.
Temas sobre alimentação e nutrição devem ser incorporados ao projeto político-pedagógico da 
escola, nas diversas disciplinas e séries de estudo, e toda a comunidade escolar deve participar do 
processo de planejamento e execução das ações (BRASIL, 2006f).
Segundo dados da PeNSE 2015, 28,6% e 27,4% dos alunos do 9º ano da rede particular e pública, 
respectivamente, afirmaram ter na escola hortas para fins educativos e/ou produção própria. 
Constatou-se também que 89,8% dos estudantes das escolas privadas relataram a presença de 
cantinas, e esse percentual entre alunos de escolas públicas foi de 33% (IBGE, 2016).
A presença de cantina escolar propicia aos estudantes maior diversidade da oferta de alimentos e 
autonomia para escolha. No entanto, esse fato pode representar um fator de risco para o aumento do 
excesso de peso dessa população, pois nesses locais de venda há grande oferta de alimentos ricos em 
sódio, açúcares e gorduras. Desse modo, em escolas que realizam ações educativas em alimentação e 
nutrição e buscam conscientizar toda a comunidade escolar sobre alimentação saudável e promoção 
da saúde, a presença de cantinas escolares que ofertam alimentos de baixo valor nutritivo é incoerente 
ao conteúdo transmitido nas atividades educativas.
Baseado na Portaria Interministerial n. 1.010 (BRASIL, 2006f) e nos dados da primeira versão da 
PeNSE 2009, o Ministério da Saúde criou o projeto Cantinas Escolares Saudáveis em 2010, um guia 
para a transformação de locais de comercialização de alimentos no interior de escolas. A meta é que 
146
Unidade III
as cantinas escolares ofereçam alimentos mais saudáveis e seguros. Para isso, o manual direcionado 
aos gestores escolares e cantineiros foi redigido de forma clara e simples, com informações sobre 
alimentação saudável, dicas de preparações culinárias, orientações sobre higiene e segurança 
alimentar, estratégias de mudança e cronograma de ação, o que é demonstrado no quadro a seguir.
Quadro 16 – Cronograma para a implantação de cantinas escolares saudáveis
Período Ações propostas
1º mês
– Sensibilizar toda a comunidade escolar (gestores, professores, funcionários, cantineiros, 
alunos e pais de alunos) sobre a importância de uma alimentação saudável. Sugere-se 
a abordagem desse tema em diversos momentos, como em salas de aula, reuniões 
pedagógicas e eventos
– Planejar mudanças das opções de alimentos comercializados com pesquisa de mercado, 
análise de rótulos dos alimentos, teste de novas receitas e degustações
2º mês
– Ofertar e evidenciar os alimentos e preparações culinárias mais saudáveis, deixando-os 
em maior destaque nos pontos de venda, e exposição de materiais de divulgação sobre 
esses produtos (exemplos: mural e folders)
– Diminuir a oferta de alimentos ricos em sódio, gorduras e açúcares e retirar propagandas 
desses alimentos
– Negociar com novos fornecedores
– Realizar degustações direcionadas aos pais
3º e 4º meses
– Realizar pesquisa com a comunidade escolar sobre as mudanças
– Avaliar as mudanças realizadas e aprimorá-las de acordo com os resultados obtidos
– Intensificar a divulgação dos alimentos saudáveis ofertados com a realização de 
promoções e degustações, se possível
– Buscar parcerias para treinamento de funcionários
5º mês
– Apresentar novas opções de alimentos e preparações culinárias saudáveis
– Contatar outros proprietários de cantinas para troca de experiências sobre cantinas 
escolares saudáveis
– Apresentar aos gestores e pais as mudanças ocorridas e os resultados obtidos
A partir do 6º mês
– Realizar cursos de treinamento e atualização para funcionários de forma constante e 
permanente
– Manter contato com outros proprietários de cantinas que estejam em processo de 
implantação ou manutenção de cantinas saudáveis
– Continuar com as atividades educativas e de divulgação dos alimentos saudáveis em 
parceria com gestores e funcionários da escola
– Considerar sugestões da comunidade escolar e experiências obtidas para o constante 
aperfeiçoamento
Adaptado de: Brasil (2010c).
A restrição do comércio e divulgação de alimentos e preparações culinárias com alto teor de sódio, 
açúcares e gorduras no ambiente escolar é uma proposta implantada desde meados da década de 2000 
em alguns municípios e estados brasileiros. É uma ação incentivada pelo Ministério da Saúde para a 
proteção da alimentação saudável e promoção da saúde, a fim de criar ambientes mais saudáveis para 
estudantes de instituições de ensino pública e privada.
147
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA
Em 2001, o estado brasileiro de Santa Catarina foi pioneiro ao sancionar uma lei que proíbe 
o comércio de alimentos como salgados fritos, salgadinhos de pacote, refrigerantes, sucos 
industrializados, balas, pirulitos e gomas de mascar no interior das escolas públicas e privadas. 
Nos anos seguintes, legislação similar foi aprovada nos estados do Paraná, Goiás e Distrito 
Federal. Alguns municípios também aderiram a essa medida de proteção, sancionando legislações 
específicas na esfera municipal. Algumas dessas medidas regulatóriastambém exigem a oferta 
de frutas nas cantinas e materiais de divulgação sobre alimentação saudável, como mural com 
cartazes e distribuição de folders (BRASIL, 2012b).
Para que qualquer dispositivo legal seja efetivamente cumprido, é necessário fiscalização, 
orientação e punição em casos mais extremos. Ressalta-se a importância de ações de capacitação 
e sensibilização sobre promoção de hábitos alimentares saudáveis direcionadas aos responsáveis 
pelas cantinas.
A coordenação geral do Programa de Alimentação Escolar (PAE) emitiu em nota técnica (n. 02/2012) 
seu posicionamento contrário à existência de cantinas em escolas públicas e, caso seja aprovada 
legislação específica de regulamentação de cantinas escolares, incluindo para as existentes em escolas 
particulares, que esta seja abrangente para outros equipamentos públicos que tenham comércio 
de alimentos em seu interior, tais como UBS e hospitais, sendo coerente às ações intersetoriais de 
controle da obesidade e sobrepeso (BRASIL, 2012b).
Na esfera federal, até meados de 2021 não existiam dispositivos legais aprovados para a restrição 
de venda de qualquer tipo de alimento em cantinas escolares ou outros pontos de vendas de alimentos, 
como máquinas de venda, no interior das escolas. Propostas de lei sobre essa temática tramitavam 
na câmara federal de deputados e senado há alguns anos, sem ainda serem apreciados e votados por 
essas instâncias.
 Observação
A Opas recomenda a adoção de medidas regulatórias para a venda 
de alimentos e bebidas nas escolas como estratégia de prevenção da 
obesidade (OPAS/OMS, 2014).
8 AÇÕES DE ALIMENTAÇÃO E NUTRIÇÃO NA ATENÇÃO PRIMÁRIA À SAÚDE (APS)
O conceito amplificado de saúde, que associa ausência de doença aos fatores sociais, começou 
a ser adotado no final da década de 1970 como uma crítica às práticas com abordagem apenas 
prescritiva da medicina, desconsiderando as condições sociais e políticas que estavam intimamente 
relacionadas com as condições de vida das pessoas. Essa nova forma de entendimento da saúde 
modificou a estrutura de práticas, serviços e formação dos profissionais.
A APS caracteriza-se por ser preventiva, coletiva, territorializada e democrática. A proposta desse 
modelo de atenção à saúde foi descrita pela primeira vez em um documento do governo inglês 
148
Unidade III
datado de 1920, conhecido como Relatório Dawson (STARFIELD, 2004). O texto de Dawson deve 
ser compreendido no contexto histórico a que pertence, mas sugeriu a remodelação da atenção à 
saúde na Inglaterra em níveis de complexidade, sendo três níveis de atenção: primário – as ações 
seriam realizadas nos centros de saúde, porta de entrada da população ao sistema de saúde, com 
ações baseadas nas necessidades locais para prevenção e recuperação da saúde; secundário – 
seriam desenvolvidas ações vinculadas com a atenção primária, sendo o atendimento realizado com 
especialistas em ambulatórios; e terciário – caracterizado pelo atendimento com especialistas em 
nível hospitalar (STARFIELD, 2004). Por mais que essa proposta se assemelhasse com a estrutura 
do sistema de saúde adotado em alguns países atualmente, não foi adotada por nenhum governo 
naquele momento.
Durante muito tempo, o modelo de saúde praticado era centrado na atenção individual e 
curativista, com o uso indiscriminado de técnicas para diagnóstico e tratamento de alto custo, mas 
que não aumentavam a resolutividade para a saúde da população da época. Assim, a sustentação 
desse modelo, principalmente considerando os aspectos econômicos atrelados, não era favorável, 
fazendo com que os governos procurassem novas formas de organização da atenção e que trouxessem 
consigo maior resolutividade e menor custo.
Na década de 1970, foi iniciado um movimento a favor da saúde coletiva e da organização dos 
serviços de atenção à saúde. Em 1978, na Conferência Internacional sobre Cuidados Primários de 
Saúde, foi estabelecido o consenso mundial na Declaração de Alma-Ata, que defende a saúde como 
um direito humano fundamental dos povos e dever do Estado prover condições adequadas para a 
garantia desse direito. Considera-se que a população tem o direito de participar no planejamento e 
execução de seus cuidados de saúde (OMS, 1978).
Na Declaração de Alma-Ata, a APS era apontada como a principal estratégia para o cumprimento 
de uma das metas dos países, das organizações internacionais e de toda a comunidade mundial 
para o ano 2000 – o alcance, por parte de todos os povos do mundo, de um nível de saúde que lhes 
permitisse levar uma vida social e economicamente produtiva (OMS, 1978). Essa meta é composta de 
dez itens que enfatizam a APS como essencial para a promoção, prevenção e recuperação da saúde, 
sendo que em um item está estabelecido que os cuidados primários de saúde constituem:
 
[...] cuidados essenciais baseados em métodos práticos, cientificamente 
bem fundamentados e socialmente aceitáveis e em tecnologia de acesso 
universal para indivíduos e suas famílias na comunidade, e a um custo que a 
comunidade e o país possam manter em cada fase de seu desenvolvimento, 
dentro do espírito de autoconfiança e autodeterminação. Os cuidados 
primários são parte integrante tanto do sistema de saúde do país, de 
que são ponto central e o foco principal, como do desenvolvimento 
socioeconômico geral da comunidade. Além de serem o primeiro nível de 
contato de indivíduos, da família e da comunidade com o sistema nacional 
de saúde, aproximando ao máximo possível os serviços de saúde nos lugares 
onde o povo vive e trabalha, constituem também o primeiro elemento de 
um contínuo processo de atendimento em saúde (OMS, 1978).
149
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA
A Declaração de Alma-Ata descreve ainda as seguintes ações mínimas necessárias para o 
desenvolvimento da APS: educação em saúde voltada para a prevenção e proteção; distribuição de 
alimentos e nutrição apropriada; tratamento da água e saneamento; ações direcionadas para a saúde 
materno-infantil; planejamento familiar; imunização; prevenção e controle de doenças endêmicas; 
tratamento de doenças; e fornecimento de medicamentos essenciais (OMS, 1978).
Na década de 1970, a América Latina apresentava um perfil de adoecimento e morte que era um 
dos piores do mundo, com problemas de saúde como: desnutrição, acidentes de trabalho e doenças 
crônico-degenerativas. No Brasil, essa década foi marcada por constantes debates sobre as relações 
de saúde e sociedade, a piora dos indicadores econômicos, sociais e de saúde. Além disso, a crise no 
sistema de saúde brasileiro era marcada por filas em busca de atendimento, falta de leito nos hospitais, 
falta de pagamento, baixos valores pagos aos serviços e prestadores de serviços, além do uso abusivo 
dos sistemas privados e aumento de incidência de doenças infectocontagiosas (POLIGNANO, 2015). 
Essas deficiências do sistema, juntamente com o declínio da economia, começaram a incomodar 
classes mais abastadas e se tornaram entraves aos interesses políticos.
O cenário político, econômico e sanitário brasileiro, com forte repressão política e piora 
crescente nos indicadores socioeconômicos e de saúde, provocou o descontentamento da 
sociedade com o modelo operante de saúde pública no país. Nesse contexto, crescia o desejo 
de mudanças sobre o entendimento da saúde, com um referencial político e social que pudesse 
trazer novas políticas e práticas no campo da saúde.
A luta pela democratização do país trouxe consigo um movimento ideológico e político que teve 
como eixo norteador as necessidades sociais em saúde e, nesse sentido, buscou propostas de uma 
nova maneira de organizar os serviços de saúde, destacando a promoção da saúde para minimizar 
os riscos e agravos, com caráter multiprofissional e interdisciplinar, e que buscasse a melhoria da 
qualidade de vida dos sujeitos. Então, o governo passou a se preocupar em elaborar políticas que 
pudessem auxiliar no desenho de um sistema de saúde mais eficiente.
Assim, em 19 de setembro de 1990 foi instituídaa Lei n. 8.080, que criou o SUS. Desde a sua 
criação, as ações propostas e realizadas nesse campo encontram-se em processo de transformação, 
subsidiadas, sobretudo, pelos princípios e pelas diretrizes que norteiam a organização do SUS e o 
reconhecimento da saúde como direito social (BRASIL, 1990).
Desde então, norteado por preceitos da Declaração de Alma-Ata, o SUS tem como primeiro nível 
de atenção de indivíduos, famílias ou comunidade a APS, também conhecida por Atenção Básica. A 
APS caracteriza-se por um conjunto de práticas em saúde voltado aos indivíduos e à coletividade, 
que engloba a promoção, a proteção à saúde, a prevenção de doenças, o diagnóstico, o tratamento, 
a reabilitação e a manutenção da saúde. Tem como premissa oferecer uma atenção integral, 
favorecendo a saúde e a autonomia das pessoas, e orienta-se pelos princípios do SUS: universalidade, 
acessibilidade, vínculo, continuidade do cuidado, integralidade da atenção, responsabilização, 
humanização, equidade e participação social (BRASIL, 2012d).
150
Unidade III
 Lembrete
A Política Nacional de Atenção Básica (PNAB) considera que a APS é 
equivalente ao termo Atenção Básica.
O modelo de atenção adotado pelo Brasil na instituição do SUS foi semelhante ao proposto 
por Dawson em 1920, ou seja, baseado em níveis de complexidade, um sistema hierarquizado 
(figura a seguir). Contudo, esse modelo é fundamentado em um conceito que pode induzir a um 
erro de interpretação, pois a APS mantém-se na base, podendo gerar uma desvalorização desse 
nível de atenção, que atende de forma resolutiva à maior parte dos usuários de um sistema de 
saúde (MENDES, 2011).
Terciário
Secundário
Primário - APS-AB
Figura 64 – Hierarquia do sistema de saúde
Adaptada de: Mendes (2011).
Esse modelo hierarquizado foi implementado no Brasil até 1994, quando o Programa Saúde da 
Família (PSF) foi adotado como principal estratégia de expansão, qualificação e consolidação da APS, 
que, nos anos subsequentes, foi aperfeiçoado e renomeado para ESF. Esta última visa à reorganização 
da APS, de acordo com os preceitos do SUS, além de propiciar uma reorientação do processo de 
trabalho com maior potencial de atender aos princípios, diretrizes e fundamentos da Atenção Básica, 
de ampliar a resolutividade e o impacto na situação de saúde das pessoas e coletividades, além de 
propiciar uma importante relação custo-efetividade.
Apesar de a APS não possuir uma política e/ou lei específica que a regulasse até 2006, esse nível 
de atenção à saúde era regulamentado por inúmeras portarias e normas publicadas pelo Ministério da 
Saúde, destacando-se a publicação da Norma Operacional Básica (NOB/SUS) em 1996, que determinou 
a implantação das equipes do PSF e também modificou a lógica de financiamento, viabilizando a 
expansão do PSF pelo país (BRASIL, 1996b). Em 2006, o governo federal publicou a primeira PNAB 
com o objetivo de estabelecer diretrizes organizacionais, considerando os princípios propostos pelos 
pactos pela vida, em defesa do SUS e de gestão e a expansão nacional da ESF, modelo de atenção 
adotado como prioritário na condução da APS (BRASIL, 2006e).
151
NUTRIÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA
A PNAB estabeleceu os princípios da APS, como sugerido por Dawson em 1920, devendo ser o 
primeiro e preferencial contato do usuário com o sistema de saúde, ou seja, a APS deve ser a porta 
de entrada para o cuidado e a atenção do SUS aos usuários, garantindo a integralidade do cuidado e 
centralidade na família (BRASIL, 2017c).
A PNAB passou por duas revisões, em 2011 e 2017 (BRASIL, 2017c), para adequação aos 
novos serviços prestados e às demandas de outras políticas públicas. A edição de 2011 incorpora 
dois conceitos essenciais para o entendimento da organização dos serviços, a RAS e o território 
adstrito, ou seja, a forma hierarquizada de organização passou por uma reformulação e o sistema 
se estruturou em uma rede horizontal de atenção (figura a seguir), sendo que a APS se posiciona 
no centro, como primeiro contato do usuário, e deve ordenar os fluxos e contrafluxos de pessoas, 
produtos e informações com todos os equipamentos integrantes do sistema. Na RAS não existe 
hierarquia, apenas uma rede com pontos de diferentes densidades tecnológicas que guardam o 
mesmo grau de importância entre si, trazendo, dessa forma, um cuidado integral e direcionado às 
necessidades de saúde da população (BRASIL, 2017c). A integralidade é alcançada quando a RAS 
atende às necessidades de saúde da população adscrita, preservando sua autonomia.
A edição de 2017 mantém as diretrizes das edições anteriores e incorpora os seguintes programas: 
Equipe de Consultório na Rua, Nasf, PSE e Academia da Saúde. A inclusão desses programas fez 
com que a PNAB 2017 tivesse o acesso ampliado aos serviços de saúde a fim de aumentar sua 
resolutividade (BRASIL, 2017c).
APS
Urgência e 
emergência
Atenção 
especializada
Vigilância e 
monitoramento
Atenção 
hospitalar
Vigilância 
sanitária
Figura 65 – Esquematização das redes de atenção à saúde
Adaptada de: Brasil (2012c).
O planejamento, a gestão e o atendimento das necessidades de saúde da população na APS 
exigem delimitação de território, definido na PNAB como “unidade geográfica única, de construção 
152
Unidade III
descentralizada do SUS na execução das ações estratégicas destinadas à vigilância, promoção, 
prevenção, proteção e recuperação da saúde” (BRASIL, 2017c).
A delimitação da unidade geográfica determinará uma referência para a população e a 
responsabilização, ou adscrição, da equipe de saúde pelo cuidado, proporcionando o estabelecimento 
de vínculo com a equipe e a longitudinalidade do cuidado. O território deve ser estabelecido 
para permitir o planejamento, a programação e o desenvolvimento de ações. O reconhecimento 
desse território é fundamental para a caracterização da população e de seus problemas de saúde 
(BRASIL, 2012d).
A APS tem a responsabilidade da coordenação do cuidado, ou seja, deve ser a articuladora das 
RAS e de todas as ações intersetoriais, públicas, comunitárias e sociais, centralizando o cuidado na 
Atenção Primária (BRASIL, 2017c).
O processo de revisão da PNAB de 2017 ocorreu em um período de crise política e financeira 
que gerou significativos cortes orçamentários na saúde. Apesar de fortes manifestações de órgãos e 
conselhos nacionais relacionados à saúde, a reformulação da política era necessária para se adequar 
à situação atual. Entre os problemas desse momento, destacam-se o financiamento insuficiente da 
Atenção Básica, a baixa informatização e pouca utilização das informações disponíveis, o baixo acesso 
aos serviços de saúde e as longas filas de espera para os grupos vulneráveis (BRASIL, 2017c).
A PNAB de 2017 prevê algumas medidas de suma importância para o aprimoramento do 
atendimento, tais como requalificação das UBS, reestruturação do PSE, nova PNAN, Política de 
Educação Permanente do SUS para os profissionais da Atenção Básica e o Plano Nacional de Educação 
Médica (BRASIL, 2017c).
Ao longo de 2019, uma série de mudanças foram implementadas pelo novo governo vigente, 
alterando a estrutura e gestão da APS. Foram criados a Saps, o Departamento de Saúde da Família (Desf) 
e o Departamento de Promoção da Saúde (Daps). Foi instituído o Programa Saúde na Hora Brasil, 
caracterizado pelo incentivo financeiro para a ampliação de horário de funcionamento dos serviços 
de Atenção Básica até as 22h, visando ao aumento do acesso de habitantes de municípios de médio 
e grande porte (BRASIL, 2019c). Nesse mesmo ano, o Ministério da Saúde publicou a portaria que 
institui o Programa Previne Brasil, que criou as Equipes de Atenção Primária (EAP) de saúde, compostas 
minimamente por médicos e enfermeiros, preferencialmente especialistas em saúde de família e 
comunidade (BRASIL, 2019e). No início de 2020, em nota técnica, o Ministério da Saúde acabou com a 
obrigatoriedade das equipes multidisciplinares estarem vinculadas ao Nasf (BRASIL, 2020e).
8.1 ESF e Nasf
A APS tem