CARTILHA DE LIBRAS

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Avaliação de impacto e licenciamento ambiental 41
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Política Nacional 
 de Meio Ambiente
A preocupação com a preservação e conservação dos recursos naturais é tema comum 
para estudiosos, filósofos, pensadores, cientistas, religiosos e leigos. No Brasil, uma 
conquista democrática para a efetiva gestão ambiental foi possível por meio da Política 
Nacional do Meio Ambiente, que trouxe sistematização em processos, padrões e conceitos.
Neste capítulo serão apresentados aspectos da Política Nacional do Meio Ambiente, 
dando enfoque para os seus antecedentes históricos, conceitos e diretrizes, além de seus 
instrumentos, que são o Sisnama (Sistema Nacional do Meio Ambiente), o Conama 
(Conselho Nacional do Meio Ambiente) e, ainda, as penalidades previstas.
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3.1 Antecedentes históricos 
O Brasil é um pais que está situado em uma região geográfica da Terra com excelentes 
condições climáticas, favorecendo a proliferação da vida e tendo como resultado uma mega-
biodiversidade, distribuída nos quatro cantos do país. Somada à biodiversidade, à riqueza de 
recursos hídricos, de minérios e de fertilidade faz com que o Brasil seja uma potência ambiental.
Nesse contexto, os povos nativos, distribuídos atualmente em aproximadamente 240 
povos indígenas (ISA, 2016), sempre souberam aproveitar essa abundância de recursos na-
turais para sua sobrevivência e, ao longo de milênios, construíram uma cultura de relação 
com a natureza, incluindo verdadeira sustentabilidade, em que os processos naturais foram 
observados por gerações e compreendidos em sua forma de gestão. Isto é, em sua técnicas 
de manejo de caça ou de extração de produtos madeireiros e não madeireiros sempre re-
tiravam somente a quantidade cuja falta a natureza consegue superar, mantendo para as 
futuras gerações os recursos naturais necessários à sobrevivência.
Quando os colonizadores chegaram à América do Sul, no século XV, e viram a floresta 
tropical presente na costa, a denominada Mata Atlântica, logo perceberam a abundância dos 
recursos naturais e deslumbraram as formas de ocupação e exploração. 
Assim continuou nos séculos seguintes, especialmente com espécies arbóreas como o 
pau-brasil (Caesalpinea equinata), não apenas para o uso como madeira para móveis e cons-
trução civil, mas também com o uso de sua tintura para roupas da burguesia europeia. Esse 
negócio foi tão lucrativo que Portugal, ora dominador das terras brasileiras, determinou 
que esse local que tanto lhes fornecia riqueza se chamaria Brasil. Além da nobre madeira, 
as riquezas naturais eram muito abundantes e logo os portugueses começaram a explorar 
minérios como ouro e prata, que fomentaram riqueza e poder a Portugal.
Nesse cenário de exploração, um primeiro alerta foi dado com relação à finitude dos 
recursos naturais, percebidos pela coroa portuguesa instalada no Brasil no início do século 
XIX, que viu diversas espécies arbóreas de uso para construção civil e naval praticamente 
desaparecerem em razão da intensa exploração, prejudicando assim alguns de seus projetos 
de construção civil, movelaria e uso naval. Guarantâ (Esenbeckia leiocarpa) e o pau-brasil eram 
espécies com excelentes propriedades para o uso na construção de móveis como camas, me-
sas, cadeiras e guarda-roupas, que eram muito utilizados pelos nobres da coroa portuguesa. 
Preocupado com o desaparecimento dessas espécies, o Brasil esteve diante de sua pri-
meira lei ambiental, elaborada pelo império por meio do parágrafo 12 do art. 5°, da Carta 
de Lei de 15 de outubro de 1827, que determinava a fiscalização das matas e interdição de 
cortes de madeiras de construção em geral. Nesse contexto, surgiu então a expressão madeira 
de lei (NETO , apud PEREIRA, 1950). Décadas após, muitas outras espécies arbóreas amea-
çadas de extinção foram classificadas como imunes ao corte.
Nessa mesma época, nos arredores da sede imperial, constatou-se o primeiro relato 
de crise hídrica no Brasil, em que os inúmeros rios localizados na região da Tijuca, no Rio 
de Janeiro, e que abasteciam a cidade, começaram a diminuir de forma significativa sua 
quantidade de água. Foi constatado que o desmatamento das matas ciliares e nascentes para 
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uso na produção de café e gado desequilibrou o regime hidrológico das microbacias hidro-
gráficas. Esses fatos e momentos foram importantes, pois trouxeram uma discussão para 
os meios científicos e políticos daquela época: os recursos naturais podem ser finitos se não 
manejados de forma adequada. 
Já no século XX, o primeiro instrumento jurídico ambiental de abrangência nacional 
foi o Decreto 23.793, de 23 de janeiro de 1934, que instituiu o Código Florestal Brasileiro 
(BRASIL,1934a), que tinha entre seus objetivos preservar uma porcentagem, dentro de cada 
propriedade agrícola, dos recursos madeireiros que pela intensa exploração já se mostravam 
escassos em inúmeras regiões do país. Além disso, foi instituído o Código de Águas, pelo 
Decreto 24.643/34 (BRASIL, 1934b).
Embora de caráter produtivo, foi o Código Florestal de 1934 que trouxe os conceitos de 
reserva legal e de área de preservação permanente. Sabendo da importância das florestas na-
tivas para o fornecimento de madeira para lenha de milhões de lares de brasileiros, foi deter-
minado que se reservasse 20% de florestas para tal fim. Do mesmo modo, foi determinado 
que, ao longo dos cursos d´água, deveriam ser mantidos pelo menos 5 metros de proteção.
Nos anos e nas décadas seguintes, inúmeros instrumentos jurídicos como leis, decretos, 
resoluções e portarias foram instituídos visando à proteção e preservação do meio ambiente 
no território nacional, culminando, em 1981, por meio da Lei 6.938/81, na Política Nacional 
do Meio Ambiente, que foi um marco para o direito ambiental brasileiro, bem como para a 
proteção ambiental, surgida em meio a uma estrutura de poder autoritário do regime mili-
tar, que defendia o desenvolvimento econômico acima de tudo.
A Política Nacional do Meio Ambiente, naquele momento, atendeu às necessidades e aos 
desejos da comunidade internacional tanto científica como política, que já estava em ampla 
discussão desde a década de 1960, quando a jornalista Rachel Carson publicou seu livro inti-
tulado Primavera silenciosa, em que questiona o intenso uso do agrotóxico DDT em lavouras 
agrícolas. Esse agrotóxico exterminava uma série de espécies de peixes e aves, contaminando 
inúmeras pessoas. Na década de 70, diversos movimentos em torno da temática ambiental já 
alertavam para a necessidade de a humanidade rever sua forma de desenvolvimento.
A Lei 6.938/81 organizou centenas de iniciativas dos poderes municipais e estaduais, 
que já tinham a necessidade de ordenamento da exploração dos recursos naturais de forma 
regionalizada, incorporando e aperfeiçoando normas e instrumentos jurídicos que se encon-
travam em plena vigência. Como forma estratégica de organizar todos esses instrumentos 
foi instituído o Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), integrado por todos os entes 
federativos aos quais delimitou competências.
Dentre os principais instrumentos jurídicos nacionais que historicamente antecederam 
e fomentaram a criação da Política Nacional do Meio Ambiente, podemos destacar os sina-
lizados no Quadro 1 a seguir, que deixa claro e evidente que o Brasil já estava se atentan-
do para a necessidade de proteção dos recursos naturais, especialmente os que já estavam 
se tornando escassos. No entanto, mesmo com esse cenário, o Brasil foi o principal país 
em desenvolvimento que se posicionou contra as práticas preservacionistas amplamente 
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debatidas em 1972, com a Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente (ONU, 
1972), realizada em Estocolmo, alegando seu direito ao desenvolvimento.
Quadro 1 – Principaisinstrumentos jurídicos nacionais que historicamente fomentaram a criação 
da Política Nacional do Meio Ambiente.
Objeto de proteção Instrumento legal Ano
Código das Águas Decreto 24.643 1934
1° Código Florestal Decreto 23.793 1934
Código de Pesca Decreto-Lei 291 1938
Código de Mineração Decreto-Lei 1.985 1940
2° Código Florestal Lei 4.771 1965
Lei de Proteção à Fauna Lei 5.197 1967
Código de Minas Lei 227 1967
Controle de Poluição
Decreto-Lei 1.413
Decreto 76.389
1975
Parcelamento do Solo Urbano Lei 6.766 1979
Zoneamento Ambiental Industrial Lei 6.803 1980
Fonte: BRASIL, 2016; SÁNCHEZ, 2008; OLIVEIRA, 2008. Adaptado.
Uma contribuição extremamente relevante que a lei da Política Nacional do Meio 
Ambiente trouxe para o âmbito da legislação ambiental, contribuindo de forma significativa 
para os futuros ordenamentos jurídicos, foi o conceito de meio ambiente, determinado no 
artigo 3°, inciso I, como “o conjunto de condições, leis, influências, alterações e interações de 
ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas” 
(BRASIL, 1981).
Essa definição pela Política Nacional do Meio Ambiente, contudo, foi de caráter jurí-
dico, sendo questionada nos campos técnicos e científicos e aprimorada alguns anos mais 
tarde pela Constituição Federal de 1988, que traz, em seu artigo 225: “Todos têm direito ao 
meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia 
qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e 
preservá-lo para as presentes e futuras gerações” (BRASIL, 1988).
Esses debates proporcionados pela Política Nacional do Meio Ambiente se aprofunda-
ram na década de 1990, advindos da Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente, 
a ECO 92 ou Rio 92, abordando os aspectos da visão antropocêntrica do Poder Público e da 
sociedade civil sobre a necessidade de proteção da natureza. A manutenção da qualidade de 
vida, conforme apresentado e normatizado pela CF 88, depende do equilíbrio ecológico, ou 
seja: todas as formas de vida têm seu papel importante. 
Diante disso, a base fundamental das ações necessárias que subsidiam a gestão ambien-
tal brasileira ainda não estão presentes no ordenamento jurídico brasileiro, pois o país pos-
sui uma estrutura legislativa ambiental com visão antropocêntrica, bastante complexa e de 
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difícil compreensão em muitos casos, além das constantes alterações e do moroso processo 
de regulamentação dos diplomas legais.
3.2 Conceitos, princípios e diretrizes
Os desafios da gestão ambiental são imensos em um país que é o maior da América 
Latina, quinto do mundo em área territorial, com 8.514.877 km2 (IBGE, 2016), com regiões 
climáticas diversificadas (indo de regiões tropicais a áreas temperadas e semiáridas) e di-
vidido em sete biomas, além de possuir a maior biodiversidade da Terra. Somado a esses 
pontos, deve-se considerar em processos de gestão pública a sociobiodiversidade do Brasil, 
que, segundo dados do IBGE (Censo 2010), possui uma população total de 190.755.799 ha-
bitantes, o que posiciona o Brasil entre os mais populosos do mundo, tendo uma riquíssima 
diversidade étnica e cultural, plural em sua identidade. 
No final dos anos de1970 e início dos anos de 80, os resultados das discussões da 
Conferência Mundial sobre o Meio Ambiente Humano, realizada pelas Nações Unidas no 
ano de 1972 em Estocolmo, trazia o ser humano para o centro da questão ambiental, estabe-
lecendo princípios que deram início a grandes mudanças, entre elas, as de criação e altera-
ção de legislações por todo o mundo. 
Nesse contexto, em meio ao regime da ditadura militar, que preconizava o desenvolvi-
mento acima de tudo, surpreendentemente sob uma ótica comum, governo, oposição, em-
presários, produtores rurais e sociedade civil organizada se uniram e praticamente por una-
nimidade, pois só teve dois votos contrários, foi aprovada a Lei 6.938, que instituiu a Política 
Nacional do Meio Ambiente (PNMA).
Dessa forma, a Política Nacional do Meio Ambiente trouxe um avanço histórico do 
ponto de vista jurídico e técnico ambiental, pois de forma sistemática apresentou objetivos, 
instrumentos e diretrizes. Ainda criou, por meio do artigo 6°, o Sistema Nacional do Meio 
Ambiente (Sisnama), constituído pelos órgãos e pelas entidades da União, dos estados, do 
Distrito Federal, dos territórios e dos municípios, bem como as fundações instituídas pelo 
Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental. Nos inci-
sos do mesmo artigo encontra-se a estrutura do órgão superior, formado por um conselho 
do governo de caráter consultivo e deliberativo denominado Conselho Nacional do Meio 
Ambiente (Conama).
A Lei 6.938/81 é a norma ambiental mais relevante do Brasil depois da CF 88, tendo fo-
mentado um amplo debate nos meios acadêmicos, técnicos e políticos, tomando como base em 
seu texto as políticas públicas a respeito deste tema. 
A referida lei organizou no âmbito nacional conceitos básicos, como o de meio am-
biente, de degradação e de poluição, e determinou objetivos, diretrizes e instrumentos, or-
ganizando a gestão pública no que tange ao manejo dos recursos naturais, bem como sua 
preservação e conservação. Um avanço relevante proporcionado foi o incentivo econômico 
para políticas públicas que fomentassem boas práticas de produção agrícola e conservação 
dos recursos naturais.
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Em seu artigo 2°, a Política Nacional do Meio Ambiente traz por princípios a preserva-
ção, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no 
país, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e 
à proteção da dignidade da vida humana. Para tanto, os seus incisos apresentam os princí-
pios a serem atendidos (BRASIL, 1981):
I - ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o 
meio ambiente como um patrimônio público a ser necessariamente assegurado e 
protegido, tendo em vista o uso coletivo;
II - racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar;
Ill - planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais;
IV - proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas representativas;
V - controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras;
VI - incentivos ao estudo e à pesquisa de tecnologias orientadas para o uso racio-
nal e a proteção dos recursos ambientais;
VII - acompanhamento do estado da qualidade ambiental;
VIII - recuperação de áreas degradadas;
IX - proteção de áreas ameaçadas de degradação;
X - educação ambiental a todos os níveis de ensino, inclusive a educação da co-
munidade, objetivando capacitá-la para participação ativa na defesa do meio 
ambiente.
Com dimensões continentais e um complexo e diversificado sistema de biomas, além de 
uma enorme diversidade cultural, a definição de conceitos que devem ser usados de forma 
comum em todo o território, para fins de criação e ordenamentos de instrumentos jurídicos, 
também foi um avanço significativo da Política Nacional do Meio Ambiente. 
Ressalta-se a difícil tarefa de conceituar termos técnicos que devem ser debatidos e 
colocados em consenso por cientistas dentro dos centros acadêmicos e científicos; e que não 
compete ao legislador defini-los (MILARÉ, 2004). Assim, tendo como base as referências 
teóricas a respeito do assunto, em seu artigo 3°, entende-se por (BRASIL, 1981):
I - meio ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e interações de or-
dem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as 
suas formas;
II - degradação da qualidade ambiental, a alteração adversa das características 
do meio ambiente;
III - poluição, a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que 
direta ou indiretamente:
a) prejudiquema saúde, a segurança e o bem-estar da população;
b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas;
c) afetem desfavoravelmente a biota;
d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente;
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e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais 
estabelecidos;
IV - poluidor, a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsá-
vel, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental;
V - recursos ambientais, a atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâ-
neas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo e os elementos da biosfera, 
a fauna e a flora.
Segundo Boff (1998, p. 73) “o ser humano precisa da natureza para o seu sustento e ao 
mesmo tempo a natureza, marcada pela cultura, precisa do ser humano para ser preservada 
e para poder manter ou recuperar seu equilíbrio”. Pode-se dizer que a Política Nacional 
do Meio Ambiente estabeleceu o sugerido por Boff, considerando o meio ambiente como 
o conjunto de todo o patrimônio natural, físico e biológico (água, ar, solo, energia, fauna, 
flora), artificial (edificações, equipamentos e alterações produzidas pelo homem) e cultural 
(costumes, leis, religião, criação artística, linguagem, conhecimentos) que possibilite o de-
senvolvimento equilibrado da vida em todas as suas formas. 
Os objetivos centrais da Política Nacional do Meio Ambiente se dão no estabelecimento 
de padrões, regras e diretrizes que tornem possível o desenvolvimento sustentável, por meio 
de mecanismos e instrumentos capazes de conferir às questões ambientais uma maior efetivi-
dade de gestão no que diz à respeito sua melhor proteção, apresentando de forma inovadora 
a necessidade do Licenciamento Ambiental por meio de estudos sobre impacto ambiental, 
cadastro de empreendimentos, atividades poluidoras e do zoneamento ecológico econômico.
Art. 4° - A Política Nacional do Meio Ambiente visará:
I - à compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação 
da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico;
II - à definição de áreas prioritárias de ação governamental relativa à qualidade 
e ao equilíbrio ecológico, atendendo aos interesses da União, dos Estados, do 
Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;
III - ao estabelecimento de critérios e padrões de qualidade ambiental e de nor-
mas relativas ao uso e manejo de recursos ambientais;
IV - ao desenvolvimento de pesquisas e de tecnologias nacionais orientadas para 
o uso racional de recursos ambientais;
V - à difusão de tecnologias de manejo do meio ambiente, à divulgação de da-
dos e informações ambientais e à formação de uma consciência pública sobre a 
necessidade de preservação da qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico;
VI - à preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas à sua utiliza-
ção racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manutenção do 
equilíbrio ecológico propício à vida;
VII - à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou 
indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de 
recursos ambientais com fins econômicos.
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Art. 5.° - As diretrizes da Política Nacional do Meio Ambiente serão formuladas 
em normas e planos, destinados a orientar a ação dos Governos da União, dos 
Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios no que se relaciona 
com a preservação da qualidade ambiental e manutenção do equilíbrio ecológi-
co, observados os princípios estabelecidos no art. 2.° desta Lei.
Parágrafo único - As atividades empresariais públicas ou privadas serão exerci-
das em consonância com as diretrizes da Política Nacional do Meio Ambiente. 
(BRASIL, 1981)
Em 2006, ocorreu uma mudança da Política Nacional do Meio Ambiente focada na ser-
vidão florestal, e que depois de 2012 foi bem detalhada, com acréscimo de alguns artigos e 
veto a outros. 
A Lei de Política Nacional do Meio Ambiente trouxe uma nova ótica de gestão pública 
dos recursos naturais, nela sendo incluídos a participação da sociedade civil, os ambientes 
artificiais, o desenvolvimento socioeconômico, a segurança nacional e, especialmente, a digni-
dade humana, potencializando e fomentando um futuro digno para as próximas gerações, 
com qualidade de vida e garantia dos os bens essenciais à vida, que são os recursos naturais. 
3.3 Sisnama, Conama e penalidades 
A Lei 6.938/81 criou o Sistema Nacional de Meio Ambiente (Sisnama), o Conselho 
Nacional do Meio Ambiente (Conama) e, ainda, definiu penalidades para pessoas físicas e 
jurídicas que cometerem danos ao meio ambiente. 
3.3.1 Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama) 
Segundo o Ministério do Meio Ambiente (BRASIL, 2016), o Sistema Nacional do Meio 
Ambiente (Sisnama), é constituído por um modelo descentralizado de gestão ambiental, crian-
do uma rede articulada de organizações nos diferentes âmbitos da federação, sendo órgãos e 
entidades da União, dos estados, do Distrito Federal, dos municípios e pelas fundações insti-
tuídas pelo Poder Público responsáveis pela proteção e pela melhoria de qualidade ambiental.
A estrutura do Sisnama se dá da seguinte forma: 
• órgão superior – Conselho de Governo;
• órgão consultivo e deliberativo – Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama);
• órgão central – Ministério do Meio Ambiente (MMA);
• órgão executor – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais 
Renováveis (Ibama);
• órgãos seccionais – órgãos ou entidades estaduais responsáveis pela execução de 
programa e projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provo-
car degradação ambiental;
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• órgãos locais – órgãos ou entidades municipais, responsáveis pelo controle e pela 
fiscalização dessas atividades em suas respectivas jurisdições. 
No Sisnama, os órgãos federais têm como função a coordenação e emissão de normas 
gerais para a aplicação da legislação ambiental em todo o país. Eles também são responsá-
veis, entre outras atividades, por troca de informações, formação de consciência ambiental, 
fiscalização e licenciamento ambiental de atividades cujos impactos afetem dois ou mais 
estados, cabendo ao Ibama a tarefa de emitir tais licenças.
Para os órgãos estaduais ficam determinadas as mesmas atribuições, abrangendo seus 
territórios à criação de leis e normas complementares, podendo, inclusive, ser mais restriti-
vas em relação às de nível federal, dependendo do caso e da especificidade (MILARÉ, 2004) 
– como, por exemplo, para o combate à escassez de recursos hídricos para consumo huma-
no, o estímulo ao crescimento da consciência ambiental e a fiscalização e o licenciamento de 
obras que possam causar impacto em dois ou mais municípios. 
Esse mesmo modelo se repete para os órgãos municipais, responsáveis pelo ordena-
mento e pela elaboração de legislação ambiental específicas para seus territórios, podendo 
também ser mais específicas em relação às esferas estaduais e federais.
As medidas promulgadas do Sisnama deverão ser regionalizadas pelos estados ao 
Distrito Federal e aos Municípios, elaborando normas e padrões supletivos e complementa-
res. Segundo o Ministério do Meio Ambiente (BRASIL, 2016), os órgãos seccionais apresen-
tarão informações sobre os seus planos de ação e programas em execução, consubstanciadas 
em relatórios anuais, que serão consolidados em um relatório anual sobre a situação am-
biental do Brasil, a ser publicado e submetido às considerações e à avaliação do Conama, em 
sua segunda reunião do ano subsequente.
O modelo adotado pelo Sisnama foi inovador para o Brasil na década de 1980, período 
em que o regime era o da ditadura militar. Esse modelo, ainda aplicado, baseia-se no prin-
cípio do compartilhamentoe da descentralização das responsabilidades pela proteção dos 
recursos naturais, em todas as esferas da federação e com a presença da sociedade civil or-
ganizada, por meio de seus inúmeros setores produtivos, como a indústria, a agropecuária e 
também os meios acadêmicos e científicos representantes de instituições de conservação da 
natureza, saúde, educação e segurança.
3.3.2 Conselho Nacional de Meio Ambiente (Conama)
O Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) é o órgão consultivo e deliberati-
vo do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), composto por plenário, Cipam, gru-
pos assessores, câmaras técnicas e grupos de trabalho e presidido pelo ministro do Meio 
Ambiente, tendo sua secretaria executiva exercida pelo secretário-executivo do mesmo mi-
nistério. Tem como competência estabelecer, determinar, proporcionar, acompanhar, elabo-
rar, avaliar e fiscalizar as ações socioambientais de interesse nacional (MILARÉ, 2004).
O Conama é formado por um colegiado gestor que se reúne a cada 3 meses, no Distrito 
Federal, com representantes de cinco setores, sendo estes os órgãos federais, estaduais e 
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municipais e o setor empresarial e a sociedade civil, tendo o plenário a composição confor-
me apresentado no Quadro 2:
Quadro 2 – Composição do plenário do Conama.
Representante Quantidade
Governo Federal
• Ministro de estado do Meio Ambiente
• Secretário-Executivo do Ministério do Meio Ambiente
• um representante do Ibama;
• um representante da Agência Nacional das Águas (ANA);
• um representante de cada um dos ministérios, das secreta-
rias da Presidência da República e dos comandos militares 
do Ministério da Defesa, indicados pelos respectivos titulares.
Governos estaduais • um representante de cada um dos estados da Federação.
Distrito Federal • um representante indicado pelo governador distrital.
Governos municipais 
que possuam órgão 
ambiental estrutu-
rado e Conselho de 
Meio Ambiente com 
caráter deliberativo
• oito representantes, sendo: 
• um representante de cada região geográfica do país;
• um representante da Associação Nacional de Municípios e 
Meio Ambiente (Anamma);
• dois representantes de entidades municipalistas de âm-
bito nacional.
Representantes de enti-
dades de trabalhadores 
e da sociedade civil
• vinte e dois representantes, sendo: 
• dois representantes de entidades ambientalistas de cada 
uma das regiões geográficas do país;
• um representante de entidade ambientalista de âmbito 
nacional;
• três representantes de associações legalmente constituídas 
para a defesa dos recursos naturais e do combate à poluição, 
de livre escolha do Presidente da República (uma vaga não 
possui indicação);
Política Nacional de Meio Ambiente
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Representante Quantidade
Representantes de enti-
dades de trabalhadores 
e da sociedade civil
• um representante de entidades profissionais, de âmbito na-
cional, com atuação na área ambiental e de saneamento, in-
dicado pela Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e 
Ambiental (ABES);
• um representante de trabalhadores indicado pelas centrais sin-
dicais e confederações de trabalhadores da área urbana (Central 
Única dos Trabalhadores - CUT, Força Sindical, Confederação 
Geral dos Trabalhadores – CGT, Confederação Nacional dos 
Trabalhadores na Indústria – CNTI e Confederação Nacional 
dos Trabalhadores no Comércio – CNTC), escolhido em pro-
cesso coordenado pela CNTI e CNTC;
• um representante de trabalhadores da área rural, indi-
cado pela Confederação Nacional dos Trabalhadores na 
Agricultura – Contag;
• um representante de populações tradicionais, escolhi-
do em processo coordenado pelo Centro Nacional de 
Desenvolvimento Sustentável das Populações Tradicionais 
(CNPT/Ibama);
• um representante da comunidade indígena indicado 
pelo Conselho de Articulação dos Povos e Organizações 
Indígenas do Brasil (Capoib);
• um representante da comunidade científica, indicado pela 
Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência (SBPC);
• um representante do Conselho Nacional de Comandantes 
Gerais das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros 
Militares (CNCG);
• um representante da Fundação Brasileira para a Conservação 
da Natureza (FBCN);
• oito representantes de entidades empresariais; 
• um membro honorário indicado pelo Plenário.
Conselheiros 
convidados, sem 
direito a voto
• um representante do Ministério Público Federal;
• um representante dos Ministérios Públicos Estaduais, 
indicado pelo Conselho Nacional dos Procuradores-Gerais 
de Justiça; 
• um representante da Comissão de Defesa do Consumidor, 
Meio Ambiente e Minorias da Câmara dos Deputados.
Fonte: BRASIL, 2016. Adaptado. 
Política Nacional de Meio Ambiente3
Avaliação de impacto e licenciamento ambiental52
O Conama está organizado para a execução de sua gestão em câmaras técnicas, instân-
cias encarregadas de desenvolver, examinar e relatar ao plenário as matérias de sua compe-
tência. Os grupos de trabalho são criados por tempo determinado para analisar, estudar e 
apresentar propostas sobre matérias de sua competência.
3.3.3 Penalidades 
Em seu artigo 14, a Política Nacional do Meio Ambiente não só definiu o conceito e 
traçou diretrizes para a boa gestão ambiental brasileira, mas também legislou sobre as pena-
lidades para as transgressões ambientais. A obediência aos instrumentos jurídicos se dá com 
mais eficácia se aplicadas penalidades à altura dos danos gerados, fortalecendo o controle e 
respeito às regras legais por pessoas físicas e jurídicas (MILARÉ, 2004).
O artigo 14 determinou as seguintes regras: 
Art. 14 - Sem prejuízo das penalidades definidas pela legislação federal, esta-
dual e municipal, o não cumprimento das medidas necessárias à preservação 
ou correção dos inconvenientes e danos causados pela degradação da qualidade 
ambiental sujeitará os transgressores:
I - à multa simples ou diária, nos valores correspondentes, no mínimo, a 10 
(dez) e, no máximo, a 1.000 (mil) Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional 
- ORTNs, agravada em casos de reincidência específica, conforme dispuser o 
regulamento, vedada a sua cobrança pela União se já tiver sido aplicada pelo 
Estado, Distrito Federal, Territórios ou pelos Municípios.
II - à perda ou restrição de incentivos e benefícios fiscais concedidos pelo Poder 
Público;
III - à perda ou suspensão de participação em linhas de financiamento em esta-
belecimentos oficiais de crédito;
IV - à suspensão de sua atividade.
§1° - Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o polui-
dor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar 
os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. 
O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação 
de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente.
§2° - No caso de omissão da autoridade estadual ou municipal, caberá ao 
Secretário do Meio Ambiente a aplicação das penalidades pecuniárias previstas 
neste artigo.
§3° - Nos casos previstos nos incisos II e III deste artigo, o ato declaratório da 
perda, restrição ou suspensão será atribuição da autoridade administrativa ou 
financeira que concedeu os benefícios, incentivos ou financiamento, cumprindo 
resolução do Conama.
§ 4° (Revogado pela Lei n.9.966, de 2000)
Política Nacional de Meio Ambiente
Avaliação de impacto e licenciamento ambiental
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53
§ 5° A execução das garantias exigidas do poluidor não impede a aplicação das 
obrigações de indenização e reparação de danos previstas no §1.° deste artigo. 
(Incluído pela Lei n. 11.284, de 2006) (BRASIL, 1981)
 Ampliando seus conhecimentos
Conselhos sociais deliberativos e 
aprimoramento democrático: a importância 
da discussão consciente para a formulação, 
execução e fiscalização de políticas públicas
(OLIVEIRA, 2012) 
[...] 
Conselhos representativosda sociedade civil 
como instrumentos de concretização da democracia 
deliberativa no Brasil
Os conselhos representativos da sociedade civil refletem, segundo Borges 
(2006, p. 1327), a materialização de uma relevante missão que o consti-
tuinte atribuiu à sociedade civil, uma vez que o texto da Lei Maior está 
permeado de dispositivos que asseguram a plenitude da participação 
popular na gestão do Estado. Esse dado é ilustrado pela enumeração de 
previsões constitucionais feitas por Santin (2008, p. 189-190):
Assim, salienta-se que, além dos mecanismos do art. 14, há outros 
dispositivos de democracia participativa indicados na Constituição 
Federal de 1988, como os direitos fundamentais de acesso de todos 
à informação administrativa (art. 5, XIV e XXXIII) e o direito de 
petição e de certidão em repartições públicas (art. 5, XXXIV). 
Mencionam-se ainda: a participação dos trabalhadores em cole-
giados de órgãos públicos em que se discutiam seus interesses 
(art. 10); direito de fiscalização pelos contribuintes das contas dos 
Municípios (art. 31, §3.º); possibilidade de, na forma da lei, haver 
a participação do usuário na administração direta e indireta (art. 
37, §3.º); direito de qualquer cidadão, partido político, associação 
ou sindicato denunciar irregularidades ou ilegalidades perante as 
Cortes de Contas (art. 74, §2.º); obrigatoriedade de o sistema de 
seguridade social observar o caráter democrático e descentralizado 
da Administração, numa gestão quadripartite (art. 194, VII). Por 
fim, observa-se a necessidade de uma gestão democrática no campo 
Política Nacional de Meio Ambiente3
Avaliação de impacto e licenciamento ambiental54
da saúde (art. 197, 198, III, e 227, §1.º); da assistência social (art. 204, 
I); da educação (arts. 205 e 206, VI); da cultura (art. 216, §1.º); do 
meio ambiente (art. 225); da criança e do adolescente (art. 231, §3.º), 
sendo que aqui estão referidos alguns dos mais relevantes.
Diante do crescente abandono das vertentes autoritárias sentidas em matéria 
de organização dos Estados da atualidade, os governos buscam, cada vez 
mais, valorizar a participação dos destinatários fiais da conduta administra-
tiva na tomada das decisões mais relevantes. Essa mudança de paradigmas 
também é sentida no Brasil, onde o Estado apresenta sinais indicativos de 
adoção da deliberação como peça-chave para a obtenção de acertos na atua-
ção estatal, especialmente em temas de grande envergadura e impacto social 
(BORGES, 2006, p. 1.327-1.328).
Como se sabe, a participação popular ganha corpo mediante várias for-
mas de atuação dos governados no cenário político, a exemplo da inicia-
tiva popular de projetos de leis e da cooperação privada no desempenho 
das prestações administrativas. Entretanto, é a atuação dos conselhos da 
sociedade civil no resguardo dos interesses da coletividade que aponta 
de modo mais apropriado o quão importante deve ser o diálogo reite-
rado e responsável entre os mais diferentes setores que integram o com-
plexo cenário social para que haja a atuação concertada do Estado. Nesses 
órgãos deliberativos, cada cidadão encontra a franca possibilidade de 
ocupar um posto de igual importância em relação aos demais componen-
tes, sem privilégios e sem odiosas diferenciações, uma vez que a essência 
dos referidos conselhos reside justamente em respeitar e prestigiar o plu-
ralismo que reina na sociedade.
Deve-se entender que a participação popular na Administração não quebra o 
monopólio estatal da produção do Direito e na formulação de ações voltadas 
ao estabelecimento de políticas públicas, mas obriga o Estado a elaborar suas 
normas jurídicas e programas de atuação governamental de modo empar-
ceirado com os particulares. E, em verdade, é essa maneira de trabalhar que 
permite vislumbrar a locução “Estado democrático” como sinônima muito 
adequada da noção de “Estado participativo” (BRITTO, 1992, p. 121-122), que 
tem na deliberação entre os cidadãos valioso instrumento de transformação 
social mediante a atuação do Poder Público.
Consoante expõe Britto (1992, p. 122), a inclusão de representantes da socie-
dade civil junto aos órgãos do Estado torna possível a configuração do com-
ponente que faltava no célebre conceito cunhado por Abraham Lincoln de 
que a democracia é o regime que realiza o governo do povo, pelo povo e 
Política Nacional de Meio Ambiente
Avaliação de impacto e licenciamento ambiental
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para o povo. Isso porque o regime democrático que se mostra exclusivamente 
representativo acaba refletindo a tradução de um governo do povo, mas sem 
o povo, uma vez que apenas alguns poucos cidadãos – aqueles que ocupam 
os cargos políticos do Executivo e do Legislativo dotados de expressivo poder 
decisório – mostram-se habilitados a tomar as decisões que se converterão em 
efetiva atuação do Poder Público.
Situação diversa é configurada quando a sociedade civil passa a deliberar 
ativamente nos órgãos públicos, pois o próprio povo passa a contribuir, 
mediante os mecanismos da democracia dialógica, para a definição dos 
rumos a serem seguidos pela Administração, sem a necessidade de impu-
tar aos representantes detentores de mandatos eletivos todas as responsa-
bilidades decorrentes das escolhas tomadas.
Sob tal influxo, conclui Daniel (2000, p. 1323) que os conselhos represen-
tativos da sociedade civil fazem parte de uma dimensão mais ampla das 
ações de governo e envolvem, em verdade, uma paradigmática mudança 
no modo de fazer gestão pública. Tais órgãos corporificam o cabedal de 
recursos tendentes a materializar a denominada “concepção de cogestão, 
uma concepção partilhada de poder”. Pelo que se pode depreender, a ges-
tão compartilhada – sem implicar abandono dos postulados nucleares da 
democracia representativa – exige que a Administração seja receptiva aos 
projetos de criação de “novos espaços, novas esferas públicas no interior 
das quais a agenda fundamental está voltada ao fortalecimento dos direi-
tos da cidadania” (Idem). 
Interessa registrar que as experiências vivenciadas no País acerca da 
admissão de atores que representam a sociedade civil no âmbito de órgãos 
administrativos são variadas. Na órbita da efetivação dos direitos sociais, 
econômicos e culturais tem-se assistido à emergência de uma série de con-
selhos que encerram múltiplas funções voltadas a assegurar a efetivação 
dos referidos direitos. [...]
 Atividades
1. Qual é a importância da Política Nacional do Meio Ambiente do Brasil para a efeti-
vidade da gestão ambiental?
2. As medidas promulgadas do Sisnama deverão ser regionalizadas pelos estados, ao 
Distrito Federal e aos municípios, elaborando normas e padrões supletivos e com-
plementares, conforme o Ministério do Meio Ambiente (2016). Verifique em sua ci-
dade ou região medidas promulgadas pelo Sisnama.