Responsabilidade civil do Estado - ações e omissões em tempo de

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UNIVERSIDADE FEDERAL DE GOIAS - FACULDADE DE DIREITO 
GRADUAÇÃO EM DIREITO 
Leandro Fonseca dos Santos 
Direito Administrativo II 
Goiânia, 2020 
 
Trabalho de Direito Administrativo II 
 
Responsabilidade civil do Estado: ações e omissões em tempo 
de pandemia. 
 
1. INTRODUÇÃO 
 
O mundo está passando por uma pandemia que parou todos os países 
resultando em uma instabilidade econômica, falta de saneamento, caos na saúde 
e relações diplomáticas abaladas. 
A pandemia causada pela COVID-19, e sua exponencial disseminação, suscita 
infindáveis reflexões de natureza social, econômica e política, inclusive com a 
imposição de isolamento e distanciamento social, conforme dispõe a Lei nº 
13.979/2020, o que, naturalmente, gera repercussões jurídicas, particularmente 
sobre as obrigações em geral, os contratos e a responsabilidade civil. Muito embora 
o Estado não figure como segurador universal, é possível vislumbrar hipóteses de 
responsabilidade civil estatal, seja pela omissão, seja pela ineficiência das 
providências adotadas, ou ainda pelo desacerto em sua postura de enfrentamento 
de crise que venham a causar danos a particulares ou empresas. 
Assim, visando amenizar os danos causados pela pandemia, o Brasil 
adotou políticas públicas econômicas, além de diversas medidas para reduzir a 
disseminação do contágio do vírus pelos seus cidadãos no território. Entretanto, 
os Estados, Distrito Federal e Municípios também adoram medidas individuais 
para evitar o alastramento do vírus, com base nas determinações da Organização 
Mundial de Saúde (OMS). 
 
2. A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO 
 
A responsabilidade civil do Estado pode ser definida como a obrigação que 
incumbe ao poder público de reparar os danos causados a terceiros por ações e 
omissões de seus agentes no desempenho das atividades estatais. No entanto, a 
possibilidade de impor o dever de indenizar ao Estado nem sempre constituiu 
matéria pacífica em termos doutrinários e jurisprudenciais, transitando desde a 
defesa da absoluta irresponsabilidade do Estado até a assunção, ao menos no 
Direito brasileiro, de uma responsabilidade objetiva pelos entes estatais. 
A responsabilidade é resultado de um dever de indenizar alguém por uma 
conduta ou omissão danosa alicerceado no mal praticado e no direito de ser 
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indenizado pelo dano sofrido. Assim, a responsabilidade é um ponto de equilíbrio 
que estabelece limites jurídicos da atuação interpessoal e estatal. 
Dessa forma, o doutrinador e jurista Silvio Rodrigues afirma que “a 
responsabilidade é a obrigação que uma pessoa tem de reparar a outra por algum 
fato próprio por ela praticado ou fato de que desta pessoa dependa prevenir”. 
A responsabilidade está prevista em diversos ramos do direito, no âmbito 
administrativo e público, a responsabilidade civil do Estado está conectada à 
busca da satisfação do interesse público e da administração da coisa pública em 
prol do bem comum e da sociedade, dentro dos parâmetros legais. 
Diante disso, cita-se o entendimento defendido pelo Ministro do Supremo 
Tribunal Federal, Dr. Celso Antônio de Mello: “A responsabilidade civil do Estado 
está ligada a obrigação que lhe incumbe de reparar economicamente os danos 
lesivos a esfera juridicamente garantida de outrem e que lhes sejam imputáveis 
em decorrência de comportamentos unilaterais lícitos ou ilícitos, comissivos ou 
omissivos, materiais ou jurídicos”. 
No Brasil foi adotada a responsabilidade objetiva como regra constitucional, 
por meio da Constituição Federal de 1.946, sendo adotada até hoje. Na teoria da 
responsabilidade objetiva do Estado observa-se a existência de três requisitos, 
que são: a conduta estatal, o dano e o nexo de causalidade entre a conduta e o 
dano, sendo cumulativos. Salienta-se que não há necessidade de comprovação 
do elemento subjetivo do agente que age em nome do Estado, pois não há culpa 
ou dolo no dano causado. 
Nesse sentido, a responsabilidade civil do Estado decorre de três nortes, 
sejam eles: 
a) Teoria da culpa administrativa: Leva em conta a falta do serviço ou mau 
funcionamento ou retardamento na prestação, e não a culpa subjetiva do agente 
administrativo, para que ocorra a aplicação da responsabilidade faz-se necessário 
que a vítima sofra um dano e comprove que esse dano decorreu da prestação mal 
realizada, atrasada ou inexistente por parte do Estado. A culpa administrativa é 
presumida. 
b) Teoria do risco administrativo ou teoria do risco mitigado: Baseia-se no 
risco que o Estado causa a seus administrados. Nesse caso, a Administração tem 
obrigação de indenizar a vítima pelo ato danoso e injusto sofrido, não sendo 
necessário à vítima provar culpa dos agentes ou falta de serviço, apenas que 
comprove que sofreu um dano e que ele foi causado injustamente. Porém, se 
comprovado, pelo Poder Público, que a vítima teve culpa, a indenização poderá 
ser reduzida ou excluída, a depender do caso. 
c) Teoria do risco integral: A administração tem o dever de ressarcir todo e 
qualquer ato danoso causado à vítima, ainda que a mesma tenha culpa ou dolo. 
Salienta-se que o art. 37, § 6º, da Constituição Federal prevê a 
responsabilidade objetiva à Administração Pública, e segundo o Ministro do 
Supremo Tribunal Federal, adotando a teoria do risco administrativo, Dr. 
Alexandre de Moraes: “A responsabilidade objetiva do risco administrativo exige 
a ocorrência dos seguintes requisitos: ocorrência do dano, ação ou omissão 
administrativa, existência de nexo causal entre o dano e a ação ou omissão 
administrativa e ausência de causa excludente da responsabilidade estatal”. 
Nesse sentido, destaca-se que o dever de indenizar da Administração não 
depende dolo ou culpa do agente, de acordo com a teoria do risco administrativo, 
adotada pela Constituição Federal e asseverada pela jurisprudência do Supremo 
Tribunal Federal, mesmo que a conduta administrativa seja lícita, basta que haja 
o dano e o nexo de causalidade entre o prejuízo e a ação (ou omissão) 
administrativa para resultar na aplicação da responsabilidade do Estado. 
https://www.jusbrasil.com.br/legislacao/92058/constitui%C3%A7%C3%A3o-dos-estados-unidos-do-brasil-46
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/2186546/artigo-37-da-constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-de-1988
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/10710882/par%C3%A1grafo-6-artigo-37-da-constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-de-1988
https://www.jusbrasil.com.br/legislacao/155571402/constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-constitui%C3%A7%C3%A3o-da-republica-federativa-do-brasil-1988
https://www.jusbrasil.com.br/legislacao/155571402/constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-constitui%C3%A7%C3%A3o-da-republica-federativa-do-brasil-1988
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Entretanto, nem todo ato lícito, ainda que causador de danos, praticado 
pela Administração Pública, pode ser considerado fato gerador da aplicação de 
responsabilidade civil do Estado, mas sim, aquele ato lícito que ocasiona um dano 
anormal e específico a pessoas determinadas, violando o princípio da isonomia. 
Diante disso, abre-se um parêntese, na qual, cita-se que a produção legislativa 
de um Estado é realizada com base na sua soberania, limitada apenas pelas 
normas constitucionais. Dessa forma, as leis produzidas, revogadas, alteradas e 
abstratas, que atingem a todos indistintamente e podem causar ônus à população, 
não geram qualquer reparação de eventuais danos. 
No entanto, entende-se cabível a aplicação da responsabilização do Estado 
no caso de edição de leis inconstitucionais ou leis com efeitos concretos, tendo 
em vista se tratar de normativa que não tem as características de generalidade e 
impessoalidade, mas sim, atinge pessoa certa. 
Dessa forma, segundo o doutrinador e jurista José dos Santos Carvalho 
Filho, “somente quando o Estado se omitir diante do dever legal de impedir a 
ocorrência do dano é que será responsável civilmente e obrigado a reparar os 
prejuízos”. 
Nestes termos, a doutrinadora e jurista Maria Sylvia Zanella Di Pietro 
lesiona: “(…) segundo algunsautores, o Estado só responde se o dano decorrer 
de ato antijurídico, o que deve ser entendido em seus devidos termos. Ato 
antijurídico não pode ser entendido, para esse fim, como ato ilícito, pois é evidente 
que a licitude ou ilicitude do ato é irrelevante para fins de responsabilidade 
objetiva; caso contrário, danos decorrentes de obra pública, por exemplo, ainda 
que licitamente realizada, não seriam indenizados pelo Estado. Somente se pode 
aceitar como pressuposto da responsabilidade objetiva a prática de ato 
antijurídico se este, mesmo sendo lícito, for entendido como ato causador de dano 
anormal e específico a determinadas pessoas, rompendo o princípio da igualdade 
de todos perante os encargos sociais. Por outras palavras, ato antijurídico, para 
fins de responsabilidade objetiva do Estado, é o ato ilícito e o ato lícito que cause 
dano anormal e específico”. 
Este dano especial, anormal e específico citado pela doutrinadora, pode ser 
considerado como aquele que ultrapassa os limites inconvenientes da vida em 
sociedade e atinge destinatários determinados pelo próprio ato, conforme já 
explanado. 
Nesse sentido, observa-se que é de responsabilidade do Estado proferir 
atos, medidas, políticas públicas e sanções para reduzir a disseminação do vírus. 
 
3. DA COMPETÊNCIA DE LEGISLAR EM COMBATE À DISSEMINAÇÃO 
DO COVID-19 NO BRASIL 
 
Assim, observa-se que a União, Estados, Distrito Federal e Municípios têm a 
competência de legislar, dentro de seus territórios, visando o controle pandêmico 
desencadeado pelo coronavírus. 
Ainda, cabe à União propor políticas públicas para proteger os direitos 
relacionados à saúde, de acordo com os arts. 194, caput, 196 e 197, e garantir os 
direitos sociais previstos nos arts. 6º e 7º, IV e XXII, todos da CF. 
Bem como, é fundamento do Estado Democrático de Direito promover a dignidade 
da pessoa humana e os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, de acordo 
com o art. 1º, III e IV, da Constituição Federal. 
Ainda, é objetivo fundamental da República Federativa do Brasil a garantia 
do desenvolvimento nacional e a erradicação da pobreza e a marginalização 
reduzindo as desigualdades sociais e regionais, conforme art. 3º, II e III, da Carta 
Magna. 
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/10655147/artigo-194-da-constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-de-1988
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/10641309/artigo-6-da-constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-de-1988
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/10641213/artigo-7-da-constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-de-1988
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/10726905/inciso-iv-do-artigo-7-da-constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-de-1988
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/10726249/inciso-xxii-do-artigo-7-da-constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-de-1988
https://www.jusbrasil.com.br/legislacao/155571402/constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-constitui%C3%A7%C3%A3o-da-republica-federativa-do-brasil-1988
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/10641860/artigo-1-da-constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-de-1988
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/10731879/inciso-iii-do-artigo-1-da-constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-de-1988
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/10731845/inciso-iv-do-artigo-1-da-constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-de-1988
https://www.jusbrasil.com.br/legislacao/155571402/constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-constitui%C3%A7%C3%A3o-da-republica-federativa-do-brasil-1988
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/10641719/artigo-3-da-constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-de-1988
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/10731649/inciso-ii-do-artigo-3-da-constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-de-1988
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/10731614/inciso-iii-do-artigo-3-da-constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-de-1988
https://www.jusbrasil.com.br/legislacao/155571402/constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-constitui%C3%A7%C3%A3o-da-republica-federativa-do-brasil-1988
https://www.jusbrasil.com.br/legislacao/155571402/constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-constitui%C3%A7%C3%A3o-da-republica-federativa-do-brasil-1988
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Dessa forma, cabe ao governo minimizar ao máximo os danos causados 
pela pandemia à população, possuindo o dever e a responsabilidade civil de editar 
políticas públicas e atos normativos federais, estatais, distritais e municipais. 
Salienta-se que a sua omissão poderá ensejar indenização por danos por meio 
das vias judiciais. 
As políticas públicas são propostas com bases em estudos de economia 
comportamental, em especial do nudge, que é uma técnica de conformação de 
escolhas a um comportamento-alvo, esse estudo faz com que os formuladores de 
políticas públicas enquadrem as opções envolvidas em determinado processo de 
tomada de decisão, de modo a estimular a adoção de uma conduta desejável, 
saudável e segura. 
Essas medidas interventivas adotadas pelo governo são instrumentos de 
força e de autoridade, que justificam a atuação e a razão de ser do Estado, quando 
necessário, principalmente em momentos de crise mundial e pandemia. 
No ponto, registre-se que decretos governamentais, expedidos em todas as 
esferas federadas, determinaram, de forma indistinta, com vistas à contenção da 
pandemia de coronavírus, a paralisação das atividades em todos os 
estabelecimentos industriais e comerciais, salvo aqueles que prestam serviços ou 
forneçam/produzam itens absolutamente essenciais. Ou seja, todos, trabalhadores 
formais ou não, autônomos, empregadores, funcionários públicos e até mesmo o 
próprio Estado, foram e continuarão a ser afetados pela pandemia. 
Vale ressaltar que tais decretos, desde que não ultrapassem os limites da 
legalidade e não se mostrem abusivos, são lícitos, porquanto fulcrados no dever 
constitucionalmente atribuído aos entes federados de proteção e defesa da saúde 
(arts, 23, II, e 24, XII, da CF), direção do sistema único de saúde (CF, art. 198) e 
execução de ações de vigilância sanitária e epidemiológica (CF, art. 200, II). 
Destarte, se de um lado a responsabilidade civil da Administração por ato 
lícito depende da comprovação de um dano anormal e específico, e se, de outro 
lado, estes decretos governamentais atingem a sociedade como um todo e não 
apenas indivíduos determinados, descaracterizado está o dever de indenizar. 
Noutro giro, é certo que mesmo a responsabilidade objetiva admite 
excludentes do dever de reparar os danos eventualmente causados a terceiros, 
haja vista que, em regra, não se adotou, no ordenamento jurídico brasileiro, a teoria 
do risco administrativo integral, ressalvadas raras exceções, a exemplo dos 
prejuízos causados por acidentes nucleares. 
 
4. RESPONSABILIDADE CIVIL POR OMISSÃO ESTATAL NO ÂMBITO DA 
COVID-19 
 
 A evolução da sociedade e dos deveres fundamentais do Estado ampliaram as 
hipóteses de danos indenizáveis e restringiram os espaços de omissões estatais 
tidas como legítimas. A Administração Pública torna-se responsável por atuar, de 
forma eficiente e eficaz, para garantir os direitos fundamentais às pessoas, dentre 
esses o acesso à saúde, em sua mais ampla compreensão. 
A ineficiência ou a ausência de adoção de medidas políticas, sociais e 
econômicas que visam à prevenção da disseminação da Covid-19 e seus 
desdobramentos, pela Administração Pública, pode gerar o dever de reparar os 
danos causados aos que forem lesados. Entretanto, não é qualquer omissão do 
Estado que ensejaria a responsabilidade civil. Seria necessária uma omissão 
qualificada (específica), ou seja, aquela que, além de decorrer de um dever legal é 
causa direta e imediata do dano. 
Repete-se que, em que pese a divergência, doutrinária e jurisprudencial, acerca 
da forma objetiva ou subjetiva da responsabilidade civil estatal por omissão, há uma 
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tendência pela sua objetivação. A adoção da teoria objetiva não se traduz em 
alargamento desmedido da responsabilidade estatal, mas traz ao centro das 
discussões a problemática do nexo causal. 
Contextualiza-se que a Organização Mundial da Saúde recebeu o primeiro 
reporte de caso da Covid-19, com origem em Wuhan, na China, em 31 de dezembro 
de 2019, e o coronavíruspropagou-se, de forma veloz e exponencial, por todos os 
continentes, e, após cerca de 60 dias, teve o primeiro registro de ocorrência no 
Brasil. Notadamente, a Covid-19, catástrofe biológica, pode se enquadrar, em 
regra, entre as hipóteses de exclusão de reparação civil (fato fortuito ou força 
maior), por estes corresponderem, como prediz o citado art. 393, parágrafo único, 
do Código Civil brasileiro, a um “fato necessário, cujos efeitos não eram possíveis 
de se evitar ou impedir”. Todavia, esta hipótese não pode, de forma indiscriminada, 
servir como fundamento para a aplicação da excludente, visto que, havendo a 
possibilidade de o Estado prever ou impedir as consequências do evento natural, a 
sua omissão enseja o dever de reparar. 
Tal entendimento é corroborado pelo Superior Tribunal de Justiça que, no 
julgamento do Recurso Especial nº 1.299.900/RJ46, afastou a excludente de 
responsabilidade civil estatal pelo caso fortuito ou força maior, aplicando o princípio 
da precaução. O mencionado postulado exige a ação preventiva da Administração 
Pública frente aos riscos potenciais que, de acordo com o conhecimento à época 
dos fatos, ainda não eram identificados. No julgamento, entendeu-se que a não 
adoção do imprescindível controle da qualidade do sangue em transfusões, em que 
pese a anunciada epidemia do vírus de HIV em curso em todo mundo, configurou 
conduta danosa da Administração Pública e, consequentemente, a imposição do 
dever de reparar. 
De igual modo, chegam ao Judiciário demandas que visam a reparação de 
danos pelo óbito decorrente da contaminação pela dengue. Sabidamente, o Brasil 
vem sendo acometido, nas últimas décadas, por surtos da referida doença. 
Entretanto, as políticas públicas adotadas para o combate e a disseminação da 
moléstia, muitas vezes, parecem não surtir efeito. Neste sentido, o Superior 
Tribunal de Justiça, no julgamento do Recurso Especial nº 1.133.257, impôs ao 
Estado o dever de reparar o dano sofrido pelo pai em face do falecimento da filha 
acometida pela doença, por entender que este não adotou um programa de 
combate à epidemia da dengue. Entretanto, cabe a ressalva de que o Estado não 
é segurador universal e, portanto, uma vez implementados programas de 
prevenção e combate à doença, dentro de protocolos científicos, ainda que 
insuficientes para eliminar por completo o contágio da enfermidade, não se pode 
impor ao Estado o dever de reparar. 
 Destarte, parece-nos nítido que a Covid-19 acometeria inevitavelmente a 
população brasileira, independentemente das medidas preventivas adotadas. Isso 
porque o coronavírus afetou pessoas em todos os continentes, não sendo crível 
admitir-se que seria possível ao Estado brasileiro conter completamente o avanço 
da pandemia viral em território nacional. Ocorre que se pode afirmar que nem todos 
os efeitos da Covid-19 podem ser tidos como inevitáveis, de forma que certas 
consequências da doença derivaram de ato omissivo da Administração Pública. 
Dentre as diversas situações vivenciadas, podem ser citadas a falta de 
fornecimento de equipamento de proteção aos profissionais de saúde, a escassez 
de leitos em unidades de tratamento intensiva (UTI) e a não fiscalização de medidas 
implementadas. Nestas hipóteses, não se pode, prima facie, afastar a 
responsabilidade estatal. 
Nestes casos, a responsabilização do Estado dependerá da análise do nexo 
causal, que não poderá ser apriorístico e peremptoriamente determinado. Isso 
porque, pela complexidade das consequências da pandemia, deverá ser sopesado 
6 
 
se, para determinada situação, seria exigível do Estado que tivesse adotado 
determinada conduta, levando-se em conta as peculiaridades dos entes federados, 
em especial os limites dos recursos orçamentários e a necessidade de contratação 
por licitação, dentre outras, sem deixar de lado que o dano suportado pela parte 
deve resultar, de forma direta e imediata, da omissão da Administração Pública. 
A responsabilidade civil estatal não deverá ser afastada, como parece sustentar 
parcela relevante da doutrina, em razão da ausência de culpa da Administração 
Pública em adotar as medidas necessárias, visto que, como já afirmado, responde 
o Estado objetivamente tanto pelas condutas perpetradas, como pela falta de 
atuação (omissão). Em verdade, não há que se falar, como regra geral e 
inafastável, no caso da carência de leitos de UTI ou de quadro médico insuficiente, 
por exemplo, da existência de nexo de causalidade entre o não-agir do ente público 
e os danos causados. Embora a omissão estatal constitua conditio sine qua non de 
eventual lesão suportada pela vítima, as teorias da causalidade são encaradas 
atualmente como teorias de imputação, objetivando limitar a responsabilidade civil, 
mediante a adoção de critérios jurídicos objetivos. 
No caso em comento, não haveria como o Estado, em regra, à falta de 
informações precisas sobre a pandemia, por se tratar de acontecimento inédito, e 
dadas as condições financeiras do Estado brasileiro, adotar todas as providências 
necessárias ao regular tratamento da totalidade de pacientes infectados. Assim, 
tratando-se de evento de efeitos em certa medida inevitáveis, não se pode imputar 
ao Estado todas as consequências advindas da trágica situação. Logicamente que, 
em determinados casos, como, por exemplo, no do preso que, diagnosticado com 
a doença, não recebe o tratamento adequado, ou mesmo no caso dos hospitais de 
campanha que não foram construídos em razão de desvio de verba pública, a 
responsabilidade se impõe, pois a omissão estatal se afigura como causa 
adequada do dano. 
Vale ressaltar que, atualmente, encontra-se em trâmite no Senado o Projeto de 
Lei nº 2.033/2020, que atribui responsabilidade objetiva ao Estado em caso de 
falecimento por escassez de unidades de tratamento intensivo (UTI). O projeto 
estabelece o pagamento de indenização aos familiares de paciente que vier a 
falecer por falta de leitos em UTI no valor pré-fixado de R$ 60.000,00 (sessenta mil 
reais), além de pensionamento, apurado pela média das últimas doze 
remunerações do paciente, garantindo-se o valor mínimo de um salário mínimo. 
 Em que pese a boa intenção do legislador, referida proposta parece-nos 
prematura. Sem adentrar na questão da tarifação do dano, que já foi numerosas 
vezes questionada, nota-se que o texto do projeto normativo padece de imprecisão, 
ao deixar de especificar a natureza da lesão a ser indenizada, além de indicar, de 
forma apriorística, e desconectada do caso concreto, os membros da família 
elegíveis a receber o montante indenizatório. Outro ponto que merece atenção é o 
estabelecimento de “pensão por lucros cessantes”, baralhando institutos oriundos 
da responsabilidade civil e do direito previdenciário. Para além disso, a proposta 
impõe indistintamente a reparação ao Estado, deixando de ressalvar as hipóteses 
em que o dano ocorreu como consequência inevitável da pandemia, sem que se 
possa estabelecer o nexo de causalidade entre a omissão estatal e a lesão 
suportada. 
É possível concluir que não se mostra razoável defender-se a ideia de que o 
Estado deve ser responsabilizado por todos os danos causados pela pandemia, 
uma vez que se trata de fenômeno epidemiológico inédito, e cujas consequências 
e efeitos, muitas vezes, não poderiam ser evitados pelos entes estatais. Deve-se 
ressalvar, contudo, que se podem vislumbrar hipóteses em que as lesões sofridas 
pelas vítimas guardam relação de causalidade, fática e jurídica, com determinado 
7 
 
ato omissivo estatal, devendo o caso concreto ser analisado à luz de suas 
peculiaridades. 
 
5. DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO COM A POPULAÇÃO 
DIANTE O COVID-19 
 
Nesse tocante, faz-se necessário ressaltar que a responsabilidade civil do 
Estado pode ser excluída em algumas situações, sendo em: 
a) Caso fortuito e força maior; 
b) Estado de necessidade e 
c) Culpa exclusiva da vítima ou de terceiros. 
Destaca-se que ainda não é pacificado pela jurisprudênciae doutrina, o 
conceito de caso e força maior, mas é compreensível que caso fortuito é o 
imprevisível resultado de um ato do homem, já a força maior estaria conexa à 
inevitabilidade resultante de um fato advindo da natureza. Desse modo, é certo 
que tanto o caso fortuito quanto a força maior fundamentam-se em dois 
elementos, quais sejam: objetivamente, na inevitabilidade ou invencibilidade do 
evento, e, subjetivamente, na ausência de culpa na sua produção, uma vez que é 
alheio à vontade da parte. 
Neste contexto, o jurista José dos Santos Carvalho Filho ensina que: “A 
responsabilidade civil do Estado ou da Administração deve ser excluída na 
ocorrência de caso fortuito ou de força maior, pois nestas circunstâncias não há 
fato imputável ao Estado. Isto é, verificada uma situação que se coadune aos 
conceitos elementares de caso fortuito ou de força maior, há um rompimento do 
nexo de causalidade, o que afasta, logicamente, o dever de indenizar”. 
Destaca-se que o Ministro do Supremo Tribunal Federal, Dr. Marco Aurélio, 
decidiu em sede da ADIN 6341, em 24/03/2020, que as providências adotadas 
pelo Governo Federal não afastam atos a serem praticados por Estado, Distrito 
Federal e Município, tendo em vista a competência para o tema ser concorrente, 
elencada no art. 23, II, da CF. 
Nesse sentido, decretos governamentais foram expedidos, em todas as 
esferas federadas, determinando, de forma indistinta, a paralisação das 
atividades em estabelecimentos industriais e comerciais, salvo aqueles que 
prestam ou forneçam ou produzam serviços ou produtos essenciais, com o 
objetivo de conter a pandemia do COVID-19. 
Nesse viés, destaca-se um trecho de um dos julgados do Tribunal de Justiça 
no Ceará, já pacificado por essa corte, em sede de Habeas Corpus n. 0624321-
13.2020.8.06.0000: 
(...) 9. Ainda que não se tenha uma data prevista para a realização da audiência 
de instrução, em face da pandemia mundial do Covid-19, tal circunstância reveste-
se do evento de força maior, não se podendo chamar à responsabilidade dos 
órgãos estatais em face de possível excesso de prazo no futuro (...). 
A essa contenta, observa-se que é de responsabilidade do Estado proferir 
atos, medidas, políticas públicas e sanções para reduzir a disseminação do vírus. 
Todavia, salienta-se que as normativas expedidas pelos Estados são 
generalizadas e impessoais, e tomadas em decorrência de uma pandemia, ou 
seja, por um caso fortuito, inexistindo assim a responsabilidade do Estado pelo 
fechamento do comércio. 
Apenas para não ressoar dúvidas, e utilizando como parâmetro legal, 
destaca-se o art. 486 da CLT, que informa que a autoridade responsável por 
editar ato que impossibilidade a continuidade, temporária ou definitiva, deverá 
indenizar o trabalhador que tiver seu pacto empregatício rompido, estando os 
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/10638993/artigo-23-da-constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-de-1988
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/10718540/inciso-ii-do-artigo-23-da-constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-de-1988
https://www.jusbrasil.com.br/legislacao/155571402/constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-constitui%C3%A7%C3%A3o-da-republica-federativa-do-brasil-1988
https://tj-ce.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/855246216/habeas-corpus-hc-6243211320208060000-ce-0624321-1320208060000
https://tj-ce.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/855246216/habeas-corpus-hc-6243211320208060000-ce-0624321-1320208060000
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/10708326/artigo-486-do-decreto-lei-n-5452-de-01-de-maio-de-1943
https://www.jusbrasil.com.br/legislacao/111983249/consolida%C3%A7%C3%A3o-das-leis-do-trabalho-decreto-lei-5452-43
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Estados, Distrito Federal e Municípios nesse sentido responsáveis por seus atos 
danosos. 
Contudo, deve-se interpretar e aplicar a lei conforme a Constituição 
Federal, que em seu art. 37, § 6º, que adota a teoria da responsabilidade objetiva 
pelo risco administrativo, como ensina Alexandre de Moraes: “A responsabilidade 
objetiva do risco administrativo exige a ocorrência dos seguintes requisitos: 
ocorrência do dano, ação ou omissão administrativa, existência de nexo causal 
entre o dano e a ação ou omissão administrativa e ausência de causa excludente 
da responsabilidade estatal”. 
Assim, o dever de indenizar pelo Estado, estabelecido no artigo supracitado 
da supracitado da CLT, não seria aplicado no caso do COVID-19 por inexistência 
de amparo legal, tendo em vista a aplicação de excludentes de responsabilidade 
por força maior. 
Entretanto, abre-se parêntese, apesar da teoria da responsabilidade 
objetiva ser regra no Brasil, a doutrina e a jurisprudência admitem a possibilidade 
de aplicar a teoria da responsabilidade subjetiva nos casos de danos decorrentes 
de atos omissivos. Nesse sentido, quando a conduta estatal for por conduta 
omissiva, se faz necessário distinguir se a omissão constitui ou não fato gerador 
da responsabilidade civil do Estado. 
Por fim, entende-se que inexiste responsabilidade civil do Estado por se 
tratar de excludente por força maior em decorrência de um vírus, apenas é de 
responsabilidade civil a emissão de normativas que visem a erradicação da 
disseminação do vírus e criar políticas públicas voltadas a minimizar os impactos 
gerados pelo crime pandêmico destinado à saúde e à segurança econômica. 
Contudo, no caso de ação omissiva ou não do Estado em evitar a 
disseminação do vírus e/ou execução das políticas públicas propostas por mau 
prestação de serviço, insuficiência na prestação do serviço, inexistência da 
prestação do serviço, ou pela falta de infraestrutura dolosa ou culposa, no caso 
de UTI e de leitos de hospitais, ou por insegurança jurídica e divergências técnicas 
geradas pelos posicionamentos conflitantes hierárquicos governamentais e 
políticos, pode haver o reconhecimento e aplicação da responsabilidade civil 
estatal, se preenchidos os requisitos da responsabilidade objetiva, por risco 
administrativo. 
Dessa forma, cabe ao Estado observar seus atos para no futuro não vir a 
responder por responsabilidade objetiva pelo risco administração, por meios 
judiciais, devendo indenizar os cidadãos danosos por negligência, ineficiência ou 
imperícia do Estado, o que é muito possível, tendo em vista a dificuldade de 
grande parcela da população em conseguir receber seus benefícios, conforme a 
lei estabelece, por problemas de prestação no serviço. 
Mas, tal entendimento deverá ser consolidado no futuro por meio da 
jurisprudência, que terá que analisar questões sobre o assunto e demonstrará um 
norte sobre a delimitação da (ir) responsabilidade civil do Estado por força maior 
em decorrência da aplicação do risco administrativo ou omissão de agir. 
 
6. CONCLUSÃO 
 
A crise pandêmica acometeu o mundo fazendo com que seus governantes 
adotassem maneiras de manter as pessoas em suas casas para que a 
disseminação do vírus fosse reduzida, sem que os cidadãos passassem 
necessidade e nem as empresas sofressem com a redução de venda e compra, 
as quais também foram adotadas pelo Brasil. 
Diante disso, ressoa induvidoso que atos governamentais, a fim de mitigar 
sérios prejuízos à vida e à saúde da população, trata-se não de fato do príncipe, 
https://www.jusbrasil.com.br/legislacao/155571402/constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-constitui%C3%A7%C3%A3o-da-republica-federativa-do-brasil-1988
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https://www.jusbrasil.com.br/topicos/2186546/artigo-37-da-constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-de-1988
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/10710882/par%C3%A1grafo-6-artigo-37-da-constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-de-1988
https://www.jusbrasil.com.br/legislacao/111983249/consolida%C3%A7%C3%A3o-das-leis-do-trabalho-decreto-lei-5452-43
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mas, indiscutivelmente, de caso de força maior, a afastar a responsabilidade civil 
estatal, haja vista a ruptura do nexo de causalidade. 
Dessa forma, em seu estágio atual de evolução, a responsabilidadecivil do 
Estado é objetiva, pautada na teoria do risco administrativo, tanto pelos atos 
comissivos praticados, quanto pelas omissões da Administração Pública. Não 
adotada a teoria do risco integral, o Estado não pode ser alçado à condição de 
segurador universal, mas responde objetivamente pelos danos relacionados à 
atividade administrativa. 
Todos os efeitos da pandemia da Covid-19 não podem ser imputados aos 
comportamentos ou omissões adotados pelo Estado brasileiro, visto tratar-se de 
fenômeno natural, imprevisível e de consequências muitas vezes inevitáveis. 
Porém, o advento da pandemia constitui cenário que enseja a adoção de medidas 
de enfrentamento, que podem resultar em danos para os particulares. 
Salienta-se que é responsabilidade objetiva civil do Estado agir dentro da 
legalidade e das suas competências visando o interesse comum, o que no caso é 
a saúde dos cidadãos, a proteção e a estabilidade econômica, planejando, 
instituindo e executando políticas públicas para minimizar o máximo os efeitos da 
pandemia no território nacional. 
Destaca-se que ao Estado deve agir para o controle da pandemia adotando 
normativas e programas no combate à pandemia e sua responsabilidade civil 
pode ser excluída por força maior. Contudo, ocorre que as políticas públicas 
desenvolvidas pelo Estado, apesar de serem equivalentes com as políticas 
públicas adotadas por outros países, elas ainda enfrentam inúmeros desafios por 
falta de estrutura, tecnologia, mão de obra, burocracia, entre outros, resultando 
em sua ineficiência e ineficácia na prestação do serviço. 
Dessa forma, pode sim o Estado se responsabilizar pelos danos causados por 
ineficiência, serviço mal prestado ou pela demora na prestação, conforme a teoria 
do risco administrativo, fazendo com que o Estado indenize o cidadão que sofreu 
danos, por meio judicial. 
Mas, esse entendimento deverá ser desenhado no futuro com apreciação das 
ações judiciais pelo Judiciário que criarão jurisprudências que concederão um 
norte sobre a delimitação da (ir) responsabilidade civil do Estado por força maior, 
pelo risco administrativo, ou por omissão de agir para evitar danos colaterais em 
todos os setores em decorrência da pandemia. 
 
 
 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 
 
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro, 24. Ed., São 
Paulo, Malheiros. 
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 33. 
ed. rev. atual. São Paulo: Malheiros, 2016. 
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Forense, 2016 
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ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris. 
https://jus.com.br/tudo/direito-administrativo
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JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. São Paulo: 
Saraiva, 2005. 
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do 
Brasil. Brasília, DF: Centro Gráfico, 1988. 
BISNETO, Cícero Dantas e SIMÃO, José Fernandes. Responsabilidade 
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< https://www.conjur.com.br/2020-abr-06/direito-civil-atual-responsabilidade-
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RESPONSABILIDADE civil do Estado X Pandemia. Disponível em: 
<https://www.apeg.org.br/artigo-responsabilidade-civil-do-estadoxpandemia/>. 
A RESPONSABILIDADE civil do Estado ou da Administração. Disponível 
em: <https://www.direitonet.com.br/resumos/exibir/219/Responsabilidade-civil-
do-Estado-ou-da-Administracao>. 
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