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Aula 13
Direito Administrativo p/ Delegado de
Polícia - 2021 - Pré-Edital (Curso
Regular) 
Autor:
Rodolfo Breciani Penna
Aula 13
27 de Março de 2021
A PRÁTICA LEVA A PERFEIÇÃO - FOCO NA APROVAÃO
 
Sumário 
Considerações Iniciais ...................................................................................................................... 4 
Responsabilidade Civil do Estado.................................................................................................... 4 
1 – Introdução .............................................................................................................................. 4 
2 – Evolução da Responsabilidade civil do Estado ...................................................................... 4 
2.1 – Teoria da irresponsabilidade estatal ................................................................................................... 4 
2.2 – Responsabilidade com previsão legal ................................................................................................. 5 
2.3 – Teoria da responsabilidade subjetiva (teoria civilis ta) ......................................................................... 5 
2.3.1 – Teoria da culpa individual (atos de império x atos de gestão) ......................................................... 6 
2.4 – Teoria da culpa do serviço (faute du service) ...................................................................................... 6 
2.5 – Teoria da responsabilidade objetiva ................................................................................................... 6 
2.6 – Teoria do risco integral ....................................................................................................................... 7 
3 – Responsabilidade Civil do Estado no Ordenamento Jurídico Brasileiro ................................ 7 
3.1 – Responsabilidade objetiva .................................................................................................................. 7 
3.1.1 – Pessoas sujeitas à responsabilidade objetiva ................................................................................... 8 
3.1.2 – Fundamentos da responsabilidade objetiva .................................................................................... 9 
3.1.3 – Teorias da responsabilidade civil objetiva do Estado ....................................................................... 9 
3.2 – Elementos da responsabilidade civil do Estado ................................................................................ 11 
3.3 – Causas excludentes da responsabilidade .......................................................................................... 13 
3.3.1 – Causa de redução da responsabilidade ......................................................................................... 14 
3.4 – Responsabilidade contratual e extracontratual ................................................................................. 14 
3.5 – Responsabilidade por atos lícitos ..................................................................................................... 14 
3.6 – Responsabilidade civil do Estado por omissão ................................................................................. 15 
3.7 – Jurisprudência dos Tribunais Superiores ........................................................................................... 18 
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4 – Responsabilidade Civil por Danos de Obra Pública ............................................................. 19 
4.1 – Responsabilidade decorrente de má execução da obra ................................................................... 20 
4.2 – Responsabilidade civil pelo “simples fato da obra” .......................................................................... 20 
5 – Responsabilidade Civil por Atos Legislativos ....................................................................... 21 
5.1 – Leis inconstitucionais ........................................................................................................................ 21 
5.2 – Lei de efeitos concretos .................................................................................................................... 22 
5.3 – Omissão legislativa ........................................................................................................................... 22 
6 – Responsabilidade Civil por Atos Jurisdicionais .................................................................... 23 
6.1 – Erro judiciário ................................................................................................................................... 24 
6.2 – Prisão além do tempo fixado na sentença ........................................................................................ 24 
6.3 – Demora na prestação jurisdicional .................................................................................................... 24 
7 – Responsabilidade Civil por Atos de Notários e Registradores............................................. 25 
7.1 – Natureza do serviço de notas e de registros ..................................................................................... 25 
7.2 – Forma de ingresso no cargo de titular de serviços de notas e de registros e de remoção ............... 26 
7.3 – Responsabilidade civil do Estado por atos de notários e registradores ............................................ 26 
7.4 – Conclusão ......................................................................................................................................... 29 
8 – Responsabilidade Civil por atos de Multidões (Atos Multitudinários) .................................. 29 
9 – Reparação do Dano .............................................................................................................. 30 
9.1 – Denunciação da lide ......................................................................................................................... 31 
9.2 – Ação de regresso.............................................................................................................................. 31 
10 – Prescrição da Ação de Reparação Civil .............................................................................. 32 
10.1 – (Im)prescritibilidade da ação de ressarcimento ............................................................................... 33 
Resumo .......................................................................................................................................... 34 
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Considerações Finais ..................................................................................................................... 46 
Questões Comentadas .................................................................................................................. 46 
Lista de Questões .......................................................................................................................... 87 
Gabarito ....................................................................................................................................... 100 
 
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RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO 
CONSIDERAÇÕES INICIAIS 
Prezado aluno, na aula de hoje estudaremos o tema “Responsabilidade Civil do Estado”, tema de 
grandeincidência em todas as provas de carreiras jurídicas. 
Sem tempo a perder, vamos à nossa aula. 
Qualquer dúvida, críticas ou sugestões, podem me contactar nos canais a seguir: 
E-mail: prof.rodolfopenna@gmail.com 
Instagram: https://www.instagram.com/rodolfobpenna 
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO 
1 – INTRODUÇÃO 
A responsabilidade civil da Administração Pública é o dever de reparação dos danos, patrimoniais 
ou extrapatrimoniais, causados a terceiros pela conduta estatal, seja comissiva ou omissiva. 
Um dos principais fundamentos para a responsabilidade civil estatal é o princípio da isonomia e 
da equidade. A atuação do Estado busca beneficiar toda coletividade. Assim, não seria justo que, 
se toda coletividade se beneficia da atuação estatal, apenas um indivíduo ou um pequeno grupo 
de pessoas sofresse prejuízos decorrente dessa mesma atuação. É necessário que esse prejuízo 
seja socializado e distribuído à sociedade da mesma forma (repartição dos encargos sociais). 
Esse fundamento dá ensejo ainda ao entendimento de que o Estado, em determinados casos, 
deve ser responsável diante de terceiros prejudicados mesmo quando o prejuízo seja decorrente 
de uma conduta lícita dos seus agentes. Estudaremos essas hipóteses detalhadamente. 
2 – EVOLUÇÃO DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO 
2.1 – Teoria da irresponsabilidade estatal (the king can do not wrong) 
A teoria da irresponsabilidade é típica dos Estados absolutistas (soberanos), em que não havia 
qualquer limitação do poder estatal. 
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Essa teoria decorre do entendimento vigente à época de que o rei nunca cometia erros 
(the king can do not wrong). Nesta fase, o Estado se confundia com o próprio monarca 
(“o estado sou eu”, Luis XIV), sendo impossível a sua responsabilização, tendo em vista 
a impossibilidade de aquele governante cometer erros. 
A irresponsabilidade se baseava ainda na ideia de que o poder estatal era, em certa medida, uma 
verdadeira expressão do poder divino. 
A seu turno, se o rei não errava, também não podia haver responsabilização pelas condutas dos 
seus agentes, uma vez que o rei não poderia errar na escolha dos agentes do Estado. 
O Brasil não passou por essa fase da irresponsabilidade. Além disso, mesmo os países que 
adotavam a teoria da irresponsabilidade, admitiam, em alguns casos, a responsabilização do 
Estado com base em lei específica. 
2.2 – Responsabilidade com previsão legal 
Nesta fase, o Estado somente poderia ser responsabilizado em casos pontuais, quando houvesse 
previsão legal específica no sentido da responsabilidade. Eram situações muito restritas. 
2.3 – Teoria da responsabilidade subjetiva (teoria civilista) 
Com base nesta teoria, o Estado passou a ser responsabilizado na mesma medida que o particular. 
Isto é, houve uma evolução em relação à responsabilidade com previsão legal, admitindo-se a 
responsabilização do Estado ainda que sem expressa menção na lei. No entanto, era necessário 
demonstrar a intenção do agente público em causar o dano, ou seja, a sua culpa em sentido amplo 
(que abrange a culpa em sentido estrito e o dolo). 
O Estado passou ser responsabilizado quando presentes os elementos da responsabilidade civil 
em geral: 
a) Conduta: prática de um agente atuando nesta qualidade; 
b) Dano: prejuízo patrimonial ou extrapatrimonial sofrido por terceiros; 
c) Nexo causal: demonstração de que a conduta do agente foi determinante para a ocorrência 
do prejuízo; 
d) Culpa ou dolo do agente (elemento subjetivo). 
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2.3.1 – Teoria da culpa individual (atos de império x atos de gestão) 
Dentro da fase da responsabilidade subjetiva, houve espaço ainda para uma corrente defensora 
de que a responsabilidade do Estado dependia da distinção entre atos de gestão e atos de 
império, influenciada pela teoria do fisco. 
Os atos de império são aqueles praticados pelo Estado na posição de supremacia em relação ao 
particular, em virtude da sua soberania. Para esta teoria, não poderia haver responsabilização 
estatal por atos de império. 
Já os atos de gestão são aqueles praticados pelo Estado quando despido de sua autoridade, 
atuando em posição de igualdade com o particular. Neste caso, haveria responsabilização do 
Estado com base no Direito Civil, dependendo da demonstração da culpa (em sentido amplo: 
culpa ou dolo) do agente público. 
2.4 – Teoria da culpa do serviço (culpa anônima ou faute du service) 
Como era muito difícil para o particular demonstrar a culpa do agente público, a teoria da 
responsabilidade subjetiva se mostrou praticamente ineficaz. Assim, evoluiu-se para a teoria da 
culpa do serviço, também conhecida como culpa anônima. 
De acordo com esta teoria, não seria mais necessário comprovar a culpa do agente público, 
bastava a demonstração de uma das seguintes situações: 
a) serviço foi mal prestado (não funcionou); 
b) serviço foi prestado de forma ineficiente (funcionou mal); 
c) serviço prestado com atraso (funcionou com atraso). 
Por isso se chama de culpa anônima, pois não precisa identificar o agente culpado nem demonstrar 
a sua culpabilidade. 
Essa teoria, conforme veremos, é utilizada no Brasil em alguns casos de responsabilidade civil por 
omissão do Estado. 
2.5 – Teoria da responsabilidade objetiva 
A teoria da responsabilidade objetiva acabou com a necessidade de comprovação de qualquer 
tipo de culpa. Conforme suas definições, basta a presença dos seguintes elementos para que o 
Estado seja obrigado a reparar o dano: 
a) Conduta; 
b) Dano; 
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c) Nexo causal. 
É desnecessária a aferição de qualquer aspecto relacionado ao elemento subjetivo do 
agente público (culpa ou dolo). 
No entanto, o Estado poderá se livrar da responsabilidade pelo ressarcimento dos prejuízos se 
comprovar a existência de uma causa excludente da responsabilidade, tal como a culpa exclusiva 
da vítima, culpa exclusiva de terceiro, caso fortuito e força maior. Além disso, poderá reduzir a sua 
responsabilidade caso comprovada culpa concorrente. 
No Brasil, foi adotada a teoria da responsabilidade objetiva desde a Constituição Federal de 1946, 
sendo mantida pela CF/88. 
2.6 – Teoria do risco integral 
De acordo com esta teoria, o Estado deve ser uma espécie de “garantidor universal”, devendo 
ressarcir todos os prejuízos sofridos pelos particulares, desde que presente o nexo causal. 
Essa teoria é muito parecida com a teoria da responsabilidade objetiva. O traço distintivo entre 
elas, no entanto, é que na teoria do risco integral não se admite que o Estado seja eximido da sua 
responsabilidade, ainda que comprovada uma cláusula excludente. 
A teoria do risco integral foi adotada em alguns casos específicos no Brasil, quando expressamente 
definido em lei, como é o caso da responsabilidade ambiental, a responsabilidade por danos 
nucleares e a responsabilidade por ataques terroristas a aeronaves. 
3 – RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO NO ORDENAMENTO 
JURÍDICO BRASILEIRO 
3.1 – Responsabilidade objetiva 
O fundamento legal da responsabilidade objetiva do Estado se encontra no art. 37, §6º, CF: 
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de 
serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, 
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos 
de dolo ou culpa. 
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O dispositivo citado estabeleceu a responsabilidade civil objetiva do Estado, sendo que este fica 
obrigado a reparar os danos causados pelos seus agentes, atuando nesta qualidade, 
independentemente de demonstração de culpa. 
Por outro lado, a Lei Maior definiu a responsabilidade civil subjetiva e regressiva dos agentes 
públicos, que só responderão regressivamente, caso o Estado seja condenado, se demonstrada a 
culpa ou dolo em sua atuação. 
3.1.1 – Pessoas sujeitas à responsabilidade objetiva 
De acordo com o art. 37, §6º, CF, estão sujeitas à responsabilidade objetiva as seguintes pessoas: 
a) Pessoas jurídicas de direito público (Entes Federados, autarquias e fundações públicas de 
direito público); 
b) Pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos (empresas públicas e 
sociedades de economia mista quanto prestadoras de serviços públicos e concessionárias 
ou permissionárias de serviços públicos). 
Perceba que a situação das empresas estatais é peculiar e varia a depender da atividade 
explorada: 
Empresas públicas e sociedades de economia mista 
Prestadora de serviços públicos Responsabilidade objetiva 
Exploradora de atividade econômica Responsabilidade subjetiva 
Há ainda a peculiar situação da responsabilidade do Estado pelos danos causados pelas entidades 
da Administração indireta ou por concessionárias de serviços públicos: 
 
De acordo com a doutrina, o Estado possui responsabilidade subsidiária e objetiva 
pelos danos causados pela Administração indireta ou pelas concessionárias e 
permissionárias de serviços públicos, o que significa dizer que o Estado fica 
obrigado a reparar o dano após esgotadas as tentativas de fazer com que a 
entidade administrativa ou concessionária faça o ressarcimento. No mesmo 
sentido é a jurisprudência do STJ: 
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça consolidou entendimento no 
sentido de que, embora a autarquia seja responsável pela conservação e 
manutenção das rodovias, deve ser reconhecida a responsabilidade subsidiária do 
Estado, pelos danos causados a terceiros, em decorrência de sua má conservação, 
motivo pelo qual não há que se falar em extinção do processo, sem resolução do 
mérito, por ilegitimidade passiva. (STJ. 2ª Turma. AgRg no AREsp 203.785/RS). 
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Por fim, a responsabilidade objetiva alcança as entidades elencadas no dispositivo 
constitucional ainda que o dano seja causado a terceiro não usuário do serviço público 
prestado. De acordo com o STF, a Constituição não fez qualquer ressalva quanto à 
pessoa que sofre o dano, não cabendo ao Poder Judiciário fazer. 
 
I - A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de 
serviço público é objetiva relativamente a terceiros usuários e não-usuários do 
serviço, segundo decorre do art. 37, § 6º, da Constituição Federal. II - A inequívoca 
presença do nexo de causalidade entre o ato administrativo e o dano causado ao 
terceiro não-usuário do serviço público, é condição suficiente para estabelecer a 
responsabilidade objetiva da pessoa jurídica de direito privado (RE 591874). 
3.1.2 – Fundamentos da responsabilidade objetiva 
A responsabilidade objetiva estatal é sustentada basicamente por dois entendimentos: 
a) Teoria do risco administrativo 
Esta teoria sustenta que o Estado assume prerrogativas especiais para o exercício suas atribuições 
perante os cidadãos. Essas atividades exercidas pelo poder público possuem riscos inerentes de 
causar dano a particulares. Assim, da mesma maneira que a coletividade se beneficia destas 
atividades que trazem riscos, também deve ser responsável quando o risco se transformar 
efetivamente em dano a terceiros. 
b) Repartição dos encargos sociais 
Outro fundamento importante para a responsabilidade objetiva é a repartição dos encargos 
sociais. Sob este prisma, sustenta-se que a atividade da Administração Pública beneficia toda a 
coletividade, pelo que não seria justo que a mesma atividade prejudicasse apenas uma pessoa ou 
um grupo de pessoas. 
Se todos são beneficiados pela função administrativa, todos devem também se responsabilizar 
pelos danos por ela causados. Assim, as reparações devem ser realizadas pela Administração, cujo 
patrimônio pertence à coletividade. 
3.1.3 – Teorias da responsabilidade civil objetiva do Estado 
A responsabilidade objetiva decorre da teoria objetiva, também conhecida como teoria do risco. 
Essa teoria abarca duas espécies, quais sejam, a teoria do risco administrativo e a teoria do risco 
integral. 
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A teoria do risco, como gênero, estabelece que o Estado, em razão das suas atividades, deve arcar 
com um risco maior, respondendo quando verificado o dano na prática. Essa responsabilidade 
independe da demonstração de culpa ou dolo do agente ou de culpa do serviço, tendo em vista 
que decorre diretamente dos riscos assumidos pela Administração. 
a) Teoria do risco administrativo 
Essa teoria, adotada como regra no ordenamento jurídico brasileiro, responsabiliza o Ente Público 
de forma objetiva pelos danos que seus agentes causarem, atuando nesta qualidade, a terceiros. 
No entanto, admite a exclusão da responsabilidade em determinadas situações em que seja 
verificada a exclusão de algum dos elementos desta responsabilidade, tais como a culpa exclusiva 
da vítima, a culpa exclusiva de terceiro, o caso fortuito e a força maior. 
b) Teoria do risco integral 
Já para a teoria do risco integral, a responsabilidade do Estado também é objetiva, porém, não 
admite exclusão da responsabilidade. Verificado o dano e o nexo causal, surge para a 
Administração Pública o dever de indenizar o particular. 
Trata-se da responsabilidade absoluta do Estado pelos danos causados no território nacional, 
tendo em vista que parte da premissa do Estado como “garantidor universal”. 
A teoria do risco administrativo foi adotada como a regra do ordenamento jurídico 
brasileiro. No entanto, excepcionalmente, nos casos em que há expressa previsão na 
lei, adota-se a teoria do risco integral: 
 
Risco integral 
 Dano decorrente de atividade nuclear: o art. 21, XXIII, “d”, da CF estabelece a 
responsabilidade objetiva para danos nucleares, tendo em vista o alto risco 
evolvendo a atividade. A maioria da doutrina, neste ponto, entende que a 
responsabilidade objetiva é baseada na teoria do risco integral. 
 Dano ambiental: o STJ possui entendimento consolidado de que a 
responsabilidade civil por dano ambiental é objetiva e informada pelo risco 
integral, seja para a Administração Pública, seja para o particular, não importando 
se a poluição foi comissiva ou omissiva, direta ou indireta (STJ, REsp 1374284/MG). 
Além disso, a responsabilidade é solidária entre todos os participantes no dano. 
No entanto, a responsabilidade do Estado quando considerado poluidor indireto 
(omissão em fiscalizar, por exemplo) é solidária, porém, de execução subsidiária, 
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ou seja, somente haverá execução contra o Estado após a tentativa frustrada de 
execução do particular que provocou o dano de forma direta. 
 Danos decorrentes de ataques terroristas ou atos de guerra a aeronaves 
brasileiras:Lei 10.302/2001: “Art. 1º Fica a União autorizada a assumir as 
responsabilidades civis perante terceiros no caso de danos a bens e pessoas no 
solo, provocados por atentados terroristas ou atos de guerra contra aeronaves de 
empresas aéreas brasileiras no Brasil ou no exterior.” 
A assunção da responsabilidade não decorre de qualquer demonstração de culpa 
ou dolo e, uma vez assumida, não pode ser invocada qualquer excludente de 
responsabilidade. Neste caso, a União assume a posição de garantidos universal. 
3.2 – Elementos da responsabilidade civil do Estado 
Para configuração da responsabilidade objetiva, é necessária a verificação de três elementos: a) 
conduta; b) dano; c) nexo causal. 
a) Conduta (fato administrativo): para que o Estado seja responsabilizado, é necessária a 
existência de uma conduta, comissiva ou omissiva, de seus agentes públicos atuando nesta 
qualidade ou quando a conduta tenha relação direta com o exercício da função pública. 
Vale destacar que a conduta lícita dos agentes públicos também pode ensejar a responsabilização 
objetiva do Estado quando causar danos desproporcionais, anormais e específicos. 
 
O STF possui entendimento de que o Estado é responsável pelos danos causados 
por disparo de arma de fogo pertencente à corporação, dado por Policial Militar, 
ainda que este esteja de folga, tendo em vista que a conduta está relacionada à 
sua atuação (RE 135310). De acordo com a Corte, alguns aspectos ensejam a 
responsabilidade do Estado: a) o servidor é policial 24h por dia; b) autodeclaração 
da condição de policial durante o evento danoso; c) arma pertencente ao Estado; 
d) culpa in elegendo da Administração na seleção do profissional. 
É importante ficar atento ainda, pois a Corte Suprema possui um julgado 
dissonante. Trata-se de decisão que negou a responsabilidade do Estado por 
homicídio praticado por policial que possuía relacionamento afetivo com a vítima. 
Neste caso, a decisão se fundamentou no caráter privado do relacionamento, 
embora a arma utilizada seja de propriedade do Estado (RE 363.423). 
b) Dano: lesão a determinado bem jurídico da vítima, seja ele patrimonial ou extrapatrimonial. 
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Com relação aos danos patrimoniais, poderá ser um dano emergente ou lucro cessante. O 
primeiro representa a diminuição efetiva do patrimônio da vítima, enquanto o segundo trata da 
diminuição potencial do patrimônio, relacionado com o que a vítima deixou de receber em virtude 
da conduta estatal (ex.: motorista de táxi que ficou sem trabalhar em decorrência de colisão de 
um veículo do Estado com o seu veículo). 
Já os danos extrapatrimoniais estão ligados à violação dos direitos de personalidade dos cidadãos, 
tais como a honra, a imagem, a reputação, dentre outros. 
Há ainda outras espécies de danos que podem ser cumulados com estes, tais como os danos 
estéticos, danos sociais, dano moral coletivo, a serem estudados em matéria própria. 
c) Nexo causal: é o vínculo entre a conduta e o dano. A relação de causa e efeito entre a 
conduta estatal e a lesão sofrida pela vítima. Para explicar o nexo causal, foram criadas 
algumas teorias: 
i) Teoria da equivalência das condições (equivalência dos antecedentes causais ou 
conditio sine qua non): para essa teoria, os antecedentes que contribuírem de 
qualquer forma para a lesão devem ser considerados equivalentes e ensejadores de 
responsabilização. Para excluir o nexo causal, seria necessário verificar que 
eliminação hipotética da conduta da cadeia de ações manteria o resultado 
inalterado. Qualquer outra conduta que, uma vez eliminada, alterasse o resultado 
lesivo, seja o eliminando ou reduzindo, deveria ser considerada como causa da lesão. 
Essa teoria é muito criticada, tendo em vista que produz um regresso infinito do nexo de 
causalidade, o que acarreta segurança jurídica (ex.: se uma determinada pessoa foi assassinada 
por envenenamento de um pão, seria o caso de responsabilizar o padeiro que, caso não tivesse 
fabricado o pão, não haveria assassinato). 
ii) Teoria da causalidade adequada: considera como causa do dano apenas a conduta 
que, em abstrato, seja a mais adequada a causar a lesão. Rompeu com a equivalência 
dos antecedentes, considerando como causa apenas o antecedente com maior 
probabilidade de produzir o resultado danoso. 
A crítica que se faz a essa teoria é responsabilizar alguém por um mero juízo de probabilidade e 
não de certeza. 
iii) Teoria da causalidade direta e imediata: também pode ser denominada de teoria da 
interrupção do nexo causal. Para essa teoria, os antecedentes não se equivalem, 
sendo que apenas o evento que se vincular direta e imediatamente ao dano será 
considerado a sua causa. Trata-se da teoria consagrada no art. 403 do CC. 
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3.3 – Causas excludentes da responsabilidade 
Estudamos que a teoria do risco administrativo estabelece a responsabilidade objetiva do Estado, 
porém, admitindo a exclusão desta responsabilidade em alguns casos. As cláusulas de exclusão 
apontadas em geral são: a) culpa exclusiva da vítima; b) culpa de terceiro; c) caso fortuito e força 
maior. Há ainda uma outra causa que, embora não exclua a responsabilidade, faz com que esta 
seja reduzida proporcionalmente, qual seja, a culpa concorrente da vítima. 
As excludentes de responsabilidade decorrem da própria redação do art. 37, 6º, CF, que 
estabelece a responsabilidade civil objetiva do Estado apenas quando o dano for causado pelo 
agente público. 
Além disso, a caracterização da responsabilidade do Estado está vinculada à previsibilidade e 
evitabilidade do evento danoso, não sendo possível a sua responsabilização por eventos 
imprevisíveis ou previsíveis, mas de consequências inevitáveis. 
a) Culpa exclusiva da vítima 
É a hipótese em que o dano é causado por fato da própria vítima (autolesão). Por exemplo, no 
caso em que uma pessoa se lança em frente a uma viatura da polícia que estava na velocidade 
correta para a pista e dirigindo com segurança com o objetivo de tirar a sua própria vida, ou 
quando a vítima atravessa a rua de forma imprudente e com o sinal verde para o veículo estatal 
que trafegava corretamente, não há como responsabilizar o Estado, tendo em vista que não há 
nexo causal entre a conduta do estado e o dano sofrido pelo particular. O dano foi causado pela 
conduta da própria vítima. 
b) Culpa exclusiva de terceiro (fato de terceiro) 
Trata-se do dano causado pelo fato de um terceiro que não possui vínculo jurídico com o Estado. 
Neste caso, também não há nexo causal entre conduta estatal e o dano sofrido pela vítima. A 
responsabilização deve ser buscada em face do terceiro que causou o dano. 
O Estado somente será responsabilizado se houver comprovação de falta do serviço, conforme 
estudaremos na responsabilidade estatal por omissão. Assim, se tinha conhecimento da 
probabilidade do dano e possuía o dever de agir, porém, se omitiu, poderá ser responsabilizado. 
c) Caso fortuito e força maior 
São eventos naturais ou humanos imprevisíveis ou previsíveis, porém inevitáveis, que causam 
danos às pessoas sem qualquer vínculo com a atuação do Estado. Esses eventos excluem o nexo 
causal, pois não será possível verificar uma relação de causa e efeito entre conduta Estatal e o 
dano sofrido pela vítima. 
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Pode-se citar como exemplo os desastres naturais, tais como enchentes,tempestades, a queda 
de uma árvore em um veículo, dentre outros. 
Da mesma forma que na hipótese de culpa de terceiro, o Estado poderá ser responsabilizado em 
caso de ter ciência da possibilidade da ocorrência do dano e, tendo possibilidade de agir, se 
omitir, responderá na forma omissiva com base na teoria da culpa anônima. Por exemplo, no caso 
da árvore que caiu e danificou veículo, se foram realizadas diversas notificações em relação a essa 
possibilidade e a Administração deixou de agir, poderá ser responsabilizada. 
3.3.1 – Causa de redução da responsabilidade – culpa concorrente 
Por fim, a culpa concorrente não é uma hipótese de exclusão da responsabilidade do Estado, mas 
apenas de redução desta. Isto porque não exclui o nexo de causalidade, tendo em vista que o 
Estado contribuiu para a ocorrência do dano. 
Ocorre, no entanto, que a vítima também contribuiu, com sua conduta, para que o dano ocorresse. 
Neste caso, o Estado deve responder na medida da sua contribuição para o dano (art. 945, CC). 
3.4 – Responsabilidade contratual e extracontratual 
O art. 37, §6º, da CF, ao estabelecer a responsabilidade objetiva, trata apenas da responsabilidade 
extracontratual, ou seja, relacionada aos danos causados pela atuação da Administração Pública 
em face dos cidadãos em geral, que não possuam um vínculo jurídico específico com o Estado. 
Já a responsabilidade contratual diz respeito aos danos causados a pessoa que possua um vínculo 
negocial especial válido com a Administração Pública, sendo causados pela inexecução contratual. 
De acordo com Rafael Oliveira1, não se aplica a responsabilidade objetiva aos danos causados a 
pessoas que possuem um vínculo negocial com o Estado (contratos) ou um vínculo institucional 
(ex.: servidores públicos). 
3.5 – Responsabilidade por atos lícitos 
Em regra, a responsabilidade está vinculada aos deveres jurídicos que, uma vez violados e 
verificado um prejuízo decorrente desta violação, enseja o dever de reparação. 
 
 
1 OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de direito administrativo. 7. Ed. São Paulo: Método, 2019. 
P. 793. 
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No entanto, em casos específicos, o ordenamento jurídico estabelece responsabilidade 
civil por atos lícitos. 
Quanto ao Estado, conforme estudamos, o princípio da igualdade e a repartição dos encargos 
sociais determinam que um pequeno grupo de pessoas não sofra sozinho os prejuízos decorrentes 
da atividade estatal, que beneficia toda a coletividade. Se toda sociedade é beneficiada, deve 
também se responsabilizar pelos danos. 
A doutrina, todavia, somente admite a responsabilidade civil do Estado por ato lícito em duas 
situações: 
a) Expressa previsão legal; 
b) Sacrifício desproporcional ao particular: dano anormal e específico ou dano 
desproporcional causado a vítima (ex.: ato administrativo que determina o fechamento do 
único acesso a uma rua de lojas, inviabilizando a atividade econômica no local). 
Os danos normais e genéricos que decorram da conduta lícita do Estado são considerados dentro 
do chamado risco social, ao qual estão sujeitos todos os cidadãos que vivem em sociedade, e não 
enseja o dever de indenizar. 
 
Uma mesma conduta estatal pode gerar danos anormais e específicos em relação a 
determinada pessoa e danos normais e genéricos em relação a outras. A este 
fenômeno a doutrina dá o nome de “teoria do duplo efeito dos atos 
administrativos”, tendo em vista que gera efeitos diferentes em relação aos 
cidadãos. 
3.6 – Responsabilidade civil do Estado por omissão 
As diversas correntes doutrinárias que buscam explicar a responsabilidade por omissão e a 
ausência de uma uniformidade das decisões judiciais tornam o assunto complexo. Todavia, 
buscaremos expor as informações mais importantes e mais cobradas em provas de concursos. 
Em primeiro lugar, as correntes doutrinárias acerca da responsabilidade civil do Estado por 
omissão são as seguintes: 
Correntes doutrinárias: Responsabilidade civil do Estado por omissão 
1ª Corrente A responsabilidade deve ser objetiva, tendo em vista que o art. 37 §6º, CF, não 
faz distinção entre condutas comissivas e omissivas; 
2ª Corrente Responsabilidade subjetiva com presunção de culpa do poder público, tendo em 
vista que, na omissão, o Estado não causa o dano, mas atua de forma ilícita (com 
culpa), descumprindo o dever legal de evitar o dano; 
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3ª Corrente Faz distinção entre omissão genérica e omissão específica. No primeiro caso, a 
responsabilidade deve ser subjetiva. Já no segundo caso, a responsabilidade 
deve ser objetiva, tendo em vista o dever de agir para da Administração para 
evitar o dano. 
Já na jurisprudência dos tribunais superiores também há relativa divergência. Para o 
STJ, tal como para a 2ª corrente doutrinária, a responsabilidade civil do Estado por 
omissão deve ser sempre subjetiva, fundamentada na teoria da culpa anônima. O STF, 
por sua vez, distingue o seu posicionamento em duas situações. Quando se tratar de 
uma omissão específica, a responsabilidade seria objetiva, enquanto no caso das 
omissões genéricas, a responsabilidade deve ser subjetiva com base na culpa anônima. 
A omissão específica se caracteriza nos casos em que a Administração Pública possui um dever 
específico de agir para evitar o dano. Essa hipótese tem sido reconhecida de forma recorrente nos 
casos em que o lesado está sob a guarda ou custódia do Estado, tais como os estudantes em 
escolas públicas e os presos sob custódia do Estado. Essa responsabilidade por pessoas sob sua 
guarda somente pode ser excluída se comprovado que o Estado não tinha como evitar o dano, 
sendo que esse ônus da prova cabe à Administração Pública. 
Jurisprudência do STJ e STF: Responsabilidade civil do Estado por omissão 
STJ A responsabilidade civil do Estado por omissão deve ser subjetiva, com fundamento da 
culpa anônima. 
ST
F 
 Omissão específica: responsabilidade objetiva. 
 Omissão genérica: responsabilidade subjetiva, com base na culpa anônima. 
Deve ser adotado o entendimento do STF para provas objetivas em geral. Para provas discursivas, 
deve-se expor toda a discussão e os posicionamentos de cada Corte. 
➢ Responsabilidade civil por morte do preso 
 
STF: É objetiva a responsabilidade da adm. por morte de detento pois se trata de 
omissão específica de observância do dever do art. 5º, XLIX, CF e do dever de 
custódia. Poderá ser excluída se comprovar que a morte ocorreria de qualquer 
maneira, pois exclui o nexo causal e a responsabilidade objetiva do Estado é 
fundamentada na teoria do risco administrativo (RE 841526/RS, rel. Min. Luiz Fux, 
30.3.2016). 
De acordo com o STF, há um dever específico estabelecido pela Constituição de o Estado zelar 
pela integridade física e moral do preso: 
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Art. 5º (...) XLIX - é assegurado aos presos o respeito à integridade física e moral; 
➢ Responsabilidade civil por suicídio do preso 
 
STF: O Estado responde objetivamente pelo suicídio do detento, tendo em vista o 
seu dever de zelar pela integridade física e moral dos presos (art. 5º, XLIX, CF) e em 
virtude do seu dever de custódia. No entanto, o Estado poderá excluir a sua 
responsabilidade se comprovar (e o ônus o prova lhe pertence) que não tinha como 
evitar a morte do detento. O Min. Luiz Fux exemplificou esta hipótese: 
a) Se o detento que cometeu suicídio já vinhaapresentando indícios de que 
poderia tirar a própria vida, o Estado deve ser responsabilizado, tendo em 
vista que o evento era previsível; 
b) Se o preso nunca havia demonstrado a ideação suicida, o Estado não deve ser 
responsabilizado, uma vez que o evento foi um ato repentino e imprevisível. 
STF. 2ª Turma. ARE 700927 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 28/08/2012. 
➢ Responsabilidade civil por maus tratos de detento 
 
STF: É dever do Estado manter em seus presídios padrões mínimos de humanidade 
previstos no ordenamento jurídico (art. 5º, XLIX, CF). Desta forma, deve indenizar os 
presos pelos danos sofridos, inclusive morais, desde que comprovados, em razão da 
falta ou insuficiência das condições legais de encarceramento. Como é dever do 
Estado promover condições mínimas de humanidade, quando isto não é 
implementado há omissão específica, sendo a responsabilidade objetiva (RE 580252, 
Relator(a): Min. TEORI ZAVASCKI, Relator(a) p/ Acórdão: Min. GILMAR MENDES, 
Tribunal Pleno, julgado em 16/02/2017). 
➢ Responsabilidade civil por roubo, furto ou sequestro nas dependências de prestadoras de 
serviços públicos 
Neste ponto, o STF e o STJ já proferiram decisões aparentemente divergentes. 
Em um primeiro momento, o STF decidiu que pessoa jurídica de direito privado prestadora de 
serviço público é objetivamente responsável por crime de furto praticado em suas dependências. 
O caso envolveu a DERSA (Desenvolvimento Rodoviário S/A), empresa responsável por rodovia 
que determinou a parada de um caminhão ao ser constatado excesso de peso na balança. Neste 
período em que o caminhão ficou parado, a carga foi furtada, o que, segundo o STF, enseja a 
responsabilidade objetiva da prestadora de serviços (STF. 1ª Turma. RE 598356/SP, Rel. Min. 
Marco Aurélio, julgado em 8/5/2018. Info 901). 
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Por sua vez, o STJ entendeu que uma concessionária de rodovia não responde por crime de roubo 
e sequestro ocorridos nas dependências de estabelecimento por ela mantido para a utilização de 
usuários. De acordo com a Corte, a segurança que a concessionária deve fornecer aos usuários diz 
respeito ao bom estado de conservação e sinalização da rodovia. 
Veja que a divergência é apenas aparente. O STJ reconheceu que a responsabilidade no caso era 
objetiva, com base no art. 37, §6º, CF. No entanto, a responsabilidade era excluída, vez que o 
dano decorreu de fato exclusivo de terceiro. 
➢ Responsabilidade civil do Município por danos causados pelo comércio de fogos de artifício 
Recentemente o STF se manifestou quando à responsabilidade civil dos Municípios por danos 
causados pelo comércio de fogos de artifícios: 
 
Para que fique caracterizada a responsabilidade civil do Município por danos 
decorrentes do comércio de fogos de artifício, é necessário que exista a violação de 
um dever jurídico específico de agir, que ocorrerá quando for concedida a licença 
para funcionamento sem as cautelas legais ou quando for de conhecimento do poder 
público eventuais irregularidades praticadas pelo particular. STF. Plenário. RE 
136861/SP, rel. orig. Min. Edson Fachin, red. p/ o ac. Min. Alexandre de Moraes, 
julgado em 11/3/2020 (repercussão geral – Tema 366) (Info 969). 
3.7 – Jurisprudência dos Tribunais Superiores 
Para deixar o estudo mais dinâmico e objetivo, passa a citar a jurisprudência relevante dos 
Tribunais Superiores ainda não citadas nesta aula, de forma esquematizada: 
 
 A Administração Pública pode responder civilmente pelos danos causados por 
seus agentes, ainda que estes estejam amparados por causa excludente de ilicitude 
penal (REsp 1266517/PR). 
 É objetiva a responsabilidade civil do Estado pelas lesões sofridas por vítima 
baleada em razão de tiroteio ocorrido entre policiais e assaltantes (REsp 
1266517/PR). 
 O Estado não responde civilmente por atos ilícitos praticados por foragidos do 
sistema penitenciário, salvo quando os danos decorrem direta ou imediatamente 
do ato de fuga (AgRg no AREsp 173291/PR). 
 De acordo com os precedentes do STJ, as concessionárias de serviços rodoviários 
estão subordinadas à legislação consumerista. A presença de animais na pista 
coloca em risco a segurança dos usuários da rodovia, respondendo as 
concessionárias pelo defeito na prestação do serviço que lhes é outorgado pelo 
Poder Público concedente. (REsp 687.799/RS). 
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 O Ente Público responde objetivamente pelos danos causados por acidente em 
Rodovia sob sua administração, em razão da presença de animal transitando na 
pista, situação que denota negligência na manutenção e fiscalização. É dever do 
Estado promover vigilância ostensiva e adequada, proporcionando segurança 
possível àqueles que trafegam pela rodovia. Assim, há conduta omissiva e culposa 
do Ente Público, caracterizada pela negligência, apta a responsabilizar o Ente 
Público, nos termos do que preceitua a teoria da Responsabilidade Civil do Estado, 
por omissão, salvo se demonstrada uma das causas excludentes da 
responsabilidade. (AgInt no AgInt no REsp. 1.631.507/CE). 
 A despeito de situações fáticas variadas no tocante ao descumprimento do dever 
de segurança e vigilância contínua das vias férreas, a responsabilização da 
concessionária é uma constante, passível de ser elidida tão somente quando 
cabalmente comprovada a culpa exclusiva da vítima. (Tese julgada sob o rito do art. 
543-C do CPC/73 – Tema 517 – AgRg no AREsp 676392/RJ). 
CUIDADO! Apesar desta jurisprudência estar assim redigida na jurisprudência em 
teses do STJ, edição nº 61, entendimento 12 é pacífico o entendimento de que é 
possível a exclusão da responsabilidade do Estado por outros motivos, tais como a 
culpa de terceiro, caso fortuito e força maior, não apenas quando houver culpa 
exclusiva da vítima. 
 No caso de atropelamento de pedestre em via férrea, configura-se a concorrência 
de causas, impondo a redução da indenização por dano moral pela metade, 
quando: (i) a concessionária do transporte ferroviário descumpre o dever de cercar 
e fiscalizar os limites da linha férrea, mormente em locais urbanos e populosos, 
adotando conduta negligente no tocante às necessárias práticas de cuidado e 
vigilância tendentes a evitar a ocorrência de sinistros; e (ii) a vítima adota conduta 
imprudente, atravessando a via férrea em local inapropriado. (Tese julgada sob o 
rito do art. 543-C do CPC/73 – Tema 518 – AgRg no AREsp 724028/RJ) 
 Não há nexo de causalidade entre o prejuízo sofrido por investidores em 
decorrência de quebra de instituição financeira e a suposta ausência ou falha na 
fiscalização realizada pelo Banco Central no mercado de capitais AgRg no REsp 
1405998/SP). 
  As ações indenizatórias decorrentes de violação a direitos fundamentais ocorridas 
durante o regime militar são imprescritíveis, não se aplicando o prazo quinquenal 
previsto no art. 1º do Decreto n. 20.910/1932 (AgRg no REsp 1479984/RS). 
4 – RESPONSABILIDADE CIVIL POR DANOS DE OBRA PÚBLICA 
A regra para a responsabilidade civil do Estado por danos decorrentes de obra pública varia a 
depender da origem do dano e do executor da obra. 
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4.1 – Responsabilidade decorrente de má execução da obra 
No caso de responsabilização por má execução ou defeitos constatados na obra pública, é 
necessário realizar uma distinção quanto ao responsável pela sua execução. 
a) Obra executada diretamentepelo Estado: neste caso, a responsabilidade civil será 
indiscutivelmente objetiva, fundamentada no art. 37, §6º, CF e com base na teoria do risco 
administrativo; 
b) Obra executada por particular contratado pelo Estado: quando a obra é executada por um 
empreiteiro, mediante contrato administrativo, a responsabilidade civil pelos danos 
causados por culpa exclusiva do particular será subjetiva, seguindo a regra da 
responsabilidade civil para a iniciativa privada. 
Por outro lado, neste último caso, quando o dano é decorrente da má execução da obra 
executada por particular contratado pela Administração Pública, o Estado também será 
responsável, porém, de forma subsidiária e subjetiva, apenas se for comprovada a sua 
culpa na fiscalização da execução do contrato. 
4.2 – Responsabilidade civil pelo “simples fato da obra” 
Nesta hipótese, não há má execução ou culpa de nenhuma das partes. O dano causado pelo 
particular decorre do simples fato de a obra estar sendo executada. Tome-se por exemplo o 
fechamento de uma rua com grande fluxo de veículos para manutenção do sistema de saneamento 
básico. Neste caso, mesmo não havendo má execução da obra, os postos de gasolina ali 
localizados sofrerão prejuízos, tendo em vista que, pelo período da obra, não haverá fluxo de 
carros por aquele local, inviabilizando a sua atividade econômica. 
É irrelevante pesquisar quem está executando a obra. Demonstrado o prejuízo pelo particular 
prejudicado, tem-se a responsabilidade objetiva do Estado. 
O fundamento da responsabilidade objetiva no caso dos danos pelo “simples fato da obra” é que 
toda a coletividade será beneficiada por aquela atividade, sendo injusto que apenas um particular 
ou um grupo de particulares sofram prejuízos pela atividade que beneficiará a todos. Assim, é 
justo que haja a “repartição dos riscos sociais”. 
Responsabilidade civil por dano de obra pública 
Espécie de dano Solução 
Má execução da obra a) Executada diretamente pelo Poder Público: 
Responsabilidade civil objetiva; 
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b) Executada por particular contratado: Responsabilidade 
subjetiva do particular e responsabilidade subjetiva e 
subsidiária do Estado. 
“Simples fato da obra” Responsabilidade objetiva do Estado com base na repartição dos 
riscos sociais. 
5 – RESPONSABILIDADE CIVIL POR ATOS LEGISLATIVOS 
Os atos legislativos são as leis em sentido amplo editadas pelo Poder Legislativo. Trata-se dos 
atos editados pela Casa Legislativa no exercício de sua atividade típica legiferante. 
Neste caso, a doutrina e a jurisprudência possuem entendimento pacífico de que, em 
regra, não há responsabilidade civil do Estado por atos legislativos. O principal 
fundamento para esta conclusão é que as leis são atos de caráter geral, abstrato e erga 
omnes, não ensejando a produção de efeitos individualizados. São atos dirigidos à 
sociedade ou a uma comunidade específica, e não direcionados a particulares 
individualizados. 
Entretanto, a doutrina aponta três casos em que os atos legislativos podem acarretar a 
responsabilização estatal: a) leis inconstitucionais; b) leis de efeitos concretos; e c) omissão 
legislativa. 
5.1 – Leis inconstitucionais 
No caso das leis inconstitucionais, o fundamento para a responsabilização estatal é o ato ilícito 
editado pelo Poder Legislativo, que extrapola os limites formais e/ou materiais estabelecidos na 
Constituição Federal. Neste caso, havendo prejuízos individuais decorrentes da lei declarada 
inconstitucional, o particular poderá buscar indenização em face do poder público. 
No entanto, em razão da presunção de constitucionalidade das leis, será necessária a declaração 
da sua inconstitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal em ação direta de 
inconstitucionalidade ou outra espécie de ação de controle concentrado da constitucionalidade 
das leis. 
Por outro lado, a declaração de inconstitucionalidade não enseja, por si só, o dever de indenizar 
por parte do Estado. O particular deve comprovar, em ação individual, o dano sofrido em 
decorrência da lei. 
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5.2 – Lei de efeitos concretos 
A inexistência de responsabilidade do estado por atos legislativos decorre da natureza geral e 
abstrata desses atos. Ocorre que, na lei de efeitos concretos, o ato legislativo não é dotado de 
generalidade e abstração. Em vez disso, trata-se de ato individual e concreto, que atinge uma 
situação individualizada. 
Trata-se de lei apenas em sentido formal, sendo, entretanto, um ato administrativo em sentido 
material, pois atinge uma situação jurídica individual. Por este motivo, deve-se aplicar a regra geral 
da responsabilidade civil do estado por atos administrativos, qual seja, a responsabilidade objetiva 
com base no art. 37, §6º, CF. 
5.3 – Omissão legislativa 
O estado poderá ser responsabilizado civilmente quando comprovada a mora legislativa 
desproporcional. Neste caso, há duas situações que podem surgir. 
a) Prazo para edição do ato normativo estabelecido na Constituição: quando a Constituição 
Federal estabelece prazo para a edição do ato legislativo, ultrapassado esse prazo e 
verificado prejuízo ao particular, o Estado poderá ser responsabilizado pela sua conduta 
inconstitucional que acarretou dano na esfera individual do administrado. 
b) Reconhecimento da mora legislativa pelo Poder Judiciário: quando a Lei Maior não 
estabelece prazo para a atuação legislativa, a responsabilidade do estado somente terá 
lugar se reconhecida a sua mora legislativa por decisão proferida em sede de mandado de 
injunção ou ação direta de inconstitucionalidade por omissão. Após esta decisão, abre-se 
caminho para o particular comprovar o prejuízo individual decorrente da mora legislativa 
estatal. 
Responsabilidade civil do Estado por atos legislativos 
Hipótese Requisitos 
Lei inconstitucional  Declaração de inconstitucionalidade pelo STF em ação direta; 
 Prejuízos individuais devidamente comprovados em ação judicial. 
Lei de efeitos 
concretos 
 Responsabilidade civil objetiva com base na teoria do risco 
administrativo. 
Omissão legislativa  Prazo constitucional para edição de ato normativo descumprido ou 
mora legislativa reconhecida pelo Judiciário; 
 Prejuízo individual comprovado em ação judicial. 
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6 – RESPONSABILIDADE CIVIL POR ATOS JURISDICIONAIS 
O Poder Judiciário exerce a função típica jurisdicional ao dizer o direito no caso concreto com 
caráter de definitividade, porém, também exerce a função atípica administrativa, relacionada às 
atividades administrativas dos órgãos judiciais (licitações, contratações, admissão de pessoal etc.). 
No caso do exercício da sua atividade atípica administrativa, a responsabilidade do Estado, por 
óbvio, será objetiva, com base no art. 37, §6º, CF. 
No entanto, o grande debate ocorre quando se trata da atividade típica jurisdicional do Poder 
Judiciário. 
Em regra, prevalece o entendimento doutrinário e jurisprudencial pela ausência de 
responsabilidade civil do Estado por atos tipicamente jurisdicionais, conforme os seguintes 
fundamentos: 
a) Recurso e coisa julgada: às partes é dado o direito de recorrer contra decisões que julguem 
contrárias ao ordenamento jurídico, sendo o recurso o instrumento que a parte que se sente 
prejudicada possui para evitar prejuízos. Há também que se considerar que, após a 
formação da coisa julgada, a decisão se tornaimutável, não cabendo ao particular buscar 
indenização alegando erro do judiciário; 
b) Soberania estatal: alguns autores ainda pontuam que o Poder Jurisdicional é uma expressão 
da soberania do Estado, não sujeito à responsabilização em geral; 
c) Independência do magistrado: a atuação do juiz é fundamentada no livre convencimento 
motivado e a ameaça de responsabilização por decisões judiciais poderia abalar a 
independência do magistrado. 
Entretanto, é apontada uma situação excepcional, em que será possível a responsabilidade civil 
do estado por ato jurisdicional: trata-se da situação prevista no art. 5º, LXXV, da CF, que dispõe o 
seguinte: 
Art. 5º (...) LXXV - o Estado indenizará o condenado por erro judiciário, assim como o 
que ficar preso além do tempo fixado na sentença; 
Desta forma, o dispositivo aponta duas hipóteses em que o estado pode ser condenado a 
indenizar o particular por ato jurisdicional, havendo mais uma apontada pela doutrina: 
a) Erro judiciário; 
b) Prisão além do tempo fixado em sentença; 
c) Demora na prestação jurisdicional. 
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6.1 – Erro judiciário 
O erro judiciário deve ser considerado aquele erro teratológico, substancial e inescusável. Todavia, 
há discussão quanto ao alcance da responsabilização por erro judiciário. 
A doutrina majoritária entende que apenas o erro judiciário relacionado à jurisdição penal é que 
pode ensejar a responsabilidade civil do Estado, uma vez que o art. 5º, LXXV, CF trata da jurisdição 
criminal. 
Por outro lado, parcela minoritária da doutrina sustenta que o art. 5º, LXXV não fez distinção entre 
a jurisdição civil e penal, devendo a responsabilidade estatal, neste caso, abranger qualquer 
espécie de decisão equivocada. 
O primeiro entendimento é o adotado na atualidade pelo ordenamento jurídico brasileiro. 
Por outro lado, qualquer que seja o entendimento adotado, a doutrina ainda impõe que, para que 
haja responsabilização do Estado por erro judiciário, é necessário que a coisa julgada seja 
desconstituída por meio de ação rescisória ou revisão criminal, tendo em vista que não seria 
possível admitir a existência de duas decisões conflitantes no ordenamento jurídico, violando a 
segurança jurídica. 
6.2 – Prisão além do tempo fixado na sentença 
O descumprimento do prazo prisional pode decorrer tanto da atividade jurisdicional quanto da 
atividade administrativa, relacionada à administração penitenciária. Apenas no primeiro caso é que 
teríamos uma hipótese de responsabilização por ato jurisdicional, vez que o segundo caso decorre 
da atuação administrativa. 
Vale destacar ainda que não cabe responsabilização do Estado por prisão preventiva devidamente 
fundamentada, ainda que o preso venha a ser absolvido por sentença posteriormente: 
 
O decreto judicial de prisão preventiva, quando suficientemente fundamentado e 
obediente aos pressupostos que o autorizam, não se confunde com o erro judiciário 
a que alude o inc. LXXV do art. 5º da Constituição da República, mesmo que o réu 
ao final do processo venha a ser absolvido ou tenha sua sentença condenatória 
reformada na instância superior (RE 429518 AgR). 
6.3 – Demora na prestação jurisdicional 
Há ainda parcela da doutrina que sustenta a possibilidade de responsabilização civil do Estado por 
demora injustificada da prestação jurisdicional. Seria uma hipótese, em síntese, de erro judiciário 
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por omissão, tendo em vista o dever de conferir duração razoável ao processo (art. 5º, LXXVIII, 
CF): 
LXXVIII - a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável 
duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação 
No entanto, não poderia haver responsabilidade civil pelo simples descumprimento do prazo 
processual pelo juiz, pois, como se sabe, trata-se de prazos impróprios. A demora deve ser 
desproporcional e injustificada, causando danos comprovados ao jurisdicionado. 
Citamos essa corrente, vez que se encontra na doutrina. No entanto, a hipótese é de difícil 
verificação na prática e difícil adoção pelos Tribunais. 
7 – RESPONSABILIDADE CIVIL POR ATOS DE NOTÁRIOS E 
REGISTRADORES 
7.1 – Natureza do serviço de notas e de registros 
Os serviços notariais e registrais são exercidos em caráter privado por delegação do Poder Público 
(art. 236, CF): 
Art. 236. Os serviços notariais e de registro são exercidos em caráter privado, por 
delegação do Poder Público. 
Os serviços de notas e de registros consistem em serviços de organização técnica e administrativa 
destinados a garantir a publicidade, autenticidade, segurança e eficácia dos atos jurídicos. 
As principais legislações que regulamentam tais serviços são: 
i. Lei 6.015/73 - Lei de Registros Públicos 
ii. Lei 7.433/85 - requisitos para a lavratura de Escrituras Públicas 
iii. Decreto 93.240/86 - Regulamenta a Lei 7.433/85 
iv. Lei 8.935/94 - Lei dos Serviços Notariais e de Registro 
v. Lei 9.492/97 – Lei de Protesto de Títulos 
vi. Lei 10.406/2002 - Novo Código Civil 
Os serviços extrajudiciais constituem serviços públicos, fiscalizados pelo Poder 
Judiciário de cada Estado-membro e são exercidos em caráter privado por meio de 
delegação do poder público, por pessoa física aprovada em concurso público de provas 
e títulos. Tal delegatário recebe a denominação de tabelião (ou notário), se prestador 
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de serviços de notas e de protesto de títulos, ou de oficial de registro (ou registrador), 
se prestador de serviços de registro. 
7.2 – Forma de ingresso no cargo de titular de serviços de notas e de registros e de 
remoção 
Notário ou Tabelião e Oficial de Registro ou Registrador são profissionais do direito dotados de 
fé pública a quem é delegado o exercício da atividade notarial e de registro. 
A forma de ingresso nestes cargos é por meio de aprovação em concurso público, sendo nula a 
investidura como titular de serviço de notas ou de registros sem prévia aprovação em concurso: 
CF, Art. 236 (...) 
§ 3º O ingresso na atividade notarial e de registro depende de concurso público de 
provas e títulos, não se permitindo que qualquer serventia fique vaga, sem abertura de 
concurso de provimento ou de remoção, por mais de seis meses. 
Da mesma maneira, a remoção de uma serventia extrajudicial para outra se dá mediante concurso 
público de provas e títulos. 
Existem reiteradas decisões do STF no sentido de que a investidura ou remoção em serventias 
extrajudiciais sem concurso público de provas e títulos é nula. 
7.3 – Responsabilidade civil do Estado por atos de notários e registradores 
Sempre existiu controvérsia acerca da responsabilidade civil dos notários e dos registradores, bem 
como do Estado, pelos danos causados a terceiros nesta atividade. 
No primeiro caso (responsabilidade dos titulares de serventias extrajudiciais), a controvérsia se 
dava em virtude da dificuldade de enquadramento da atividade no art. 37, §6º da Constituição, 
ou seja, na caracterização dos titulares como agentes públicos ou como delegatários de serviço 
públicos. 
Isto porque, se enquadrados como agentes públicos, o Estado responderia direta e 
objetivamente, conforme art. 37, §6º, CF, e os notários e registradores responderiam apenas de 
forma subjetiva e em eventual ação de regresso. Por outro lado, caracterizada a atividade como 
delegação de serviço público, os notários e registradoresresponderiam direta e objetivamente 
(art. 37, §6º, CF) e o Estado responderia apenas subsidiariamente. 
Existem alguns entendimentos doutrinários que podem ser assim resumidos: 
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a) 1ª corrente: existe responsabilidade direta e objetiva do Estado, tendo em vista que os 
titulares de serviços de notas e de registros são agentes públicos, aprovados mediante 
concurso público, para exercerem função pública, conforme art. 37, §6º da CF. Neste caso, 
caberia ao Estado a ação regressiva contra o titular do cartório se existente dolo ou culpa. 
Além disso, também haveria responsabilidade direta subjetiva do titular do cartório. Assim, seria 
possível ao terceiro que sofreu o dano ingressar com ação indenizatória em face do Estado ou em 
face do titular da serventia extrajudicial, devendo, neste último caso, comprovar a culpa em 
sentido amplo. 
Esse entendimento é baseado no art. 37, §6º, CF, no art. 22 da lei 8.935/94 e no art. 38 da lei 
9.492/97: 
Lei 8.935/94 
Art. 22. Os notários e oficiais de registro são civilmente responsáveis por todos os 
prejuízos que causarem a terceiros, por culpa ou dolo, pessoalmente, pelos substitutos 
que designarem ou escreventes que autorizarem, assegurado o direito de regresso. 
Lei 9.492/97: 
Art. 38. Os Tabeliães de Protesto de Títulos são civilmente responsáveis por todos os 
prejuízos que causarem, por culpa ou dolo, pessoalmente, pelos substitutos que 
designarem ou Escreventes que autorizarem, assegurado o direito de regresso. 
b) 2ª corrente: a responsabilidade é direta, pessoal e objetiva dos titulares de serviços de 
notas e de registros, tendo em vista se enquadram no conceito de pessoa privada 
prestadora de serviço público delegado, conforme art. 37, § 6º, CF. 
Para esta parcela doutrinária, tratando-se de delegação de serviço público, o delegatário 
responde de forma objetiva, cabendo ao Estado apenas a responsabilidade subsidiária. 
CF, Art. 37 (...) 
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de 
serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, 
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos 
de dolo ou culpa. 
c) 3ª corrente: a responsabilidade seria solidária e objetiva entre Estado e os titulares de 
cartórios. Este entendimento se baseava no art. 37, § 6º da CF relativamente ao Estado, 
considerando os titulares de cartórios como agentes públicos, e na antiga redação do art. 
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22 da lei 8.935/94, que previa a responsabilidade desses agentes, sem falar em dolo ou 
culpa. Vejamos como era e como ficou o art. 22 da referida lei: 
Art. 22. Os notários e oficiais de registro, temporários ou permanentes, responderão 
pelos danos que eles e seus prepostos causem a terceiros, inclusive pelos relacionados 
a direitos e encargos trabalhistas, na prática de atos próprios da serventia, assegurado 
aos primeiros direito de regresso no caso de dolo ou culpa dos prepostos. (Redação 
dada pela Lei nº 13.137, de 2015) 
Art. 22. Os notários e oficiais de registro são civilmente responsáveis por todos os 
prejuízos que causarem a terceiros, por culpa ou dolo, pessoalmente, pelos substitutos 
que designarem ou escreventes que autorizarem, assegurado o direito de regresso. 
(Redação dada pela Lei nº 13.286, de 2016). 
Logo, verifica-se que esta terceira corrente está ultrapassada, tendo em vista que o dispositivo em 
que se fundamentava foi alterado para prever a responsabilidade subjetiva dos notários e 
registradores. Atualmente, só se pode sustentar uma responsabilidade objetiva dos titulares de 
cartórios se for possível enquadrar a atividade como serviço público delegado, fazendo incidir o 
art. 37, §6º, CF. 
Portanto, só é possível defender a primeira ou a segunda corrente. 
As decisões das cortes superiores sempre foram conflitantes, ora adotando a primeira corrente, 
ora adotando a segunda corrente. 
Entretanto, o STF definiu o tema em sede de Repercussão Geral, ao julgar o RE 842846, cuja 
decisão, por sua natureza didática, transcrevemos em parte a seguir: 
 
1. Os serviços notariais e de registro são exercidos em caráter privado, por delegação 
do Poder Público. Tabeliães e registradores oficiais são particulares em colaboração 
com o poder público que exercem suas atividades in nomine do Estado, com lastro 
em delegação prescrita expressamente no tecido constitucional (art. 236, CRFB/88). 
(...) 
3. O ingresso na atividade notarial e de registro depende de concurso público e os 
atos de seus agentes estão sujeitos à fiscalização do Poder Judiciário, consoante 
expressa determinação constitucional (art. 236, CRFB/88). Por exercerem um feixe 
de competências estatais, os titulares de serventias extrajudiciais qualificam-se como 
agentes públicos. 
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4. O Estado responde, objetivamente, pelos atos dos tabeliães e registradores 
oficiais que, no exercício de suas funções, causem dano a terceiros, assentado o 
dever de regresso contra o responsável, nos casos de dolo ou culpa, sob pena de 
improbidade administrativa. 
5. Os serviços notariais e de registro, mercê de exercidos em caráter privado, por 
delegação do Poder Público (art. 236, CF/88), não se submetem à disciplina que rege 
as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos. É que esta 
alternativa interpretativa, além de inobservar a sistemática da aplicabilidade das 
normas constitucionais, contraria a literalidade do texto da Carta da República, 
conforme a dicção do art. 37, § 6º, que se refere a “pessoas jurídicas” prestadoras 
de serviços públicos, ao passo que notários e tabeliães respondem civilmente 
enquanto pessoas naturais delegatárias de serviço público, consoante disposto no 
art. 22 da Lei nº 8.935/94. 
7. A responsabilização objetiva depende de expressa previsão normativa e não 
admite interpretação extensiva ou ampliativa, posto regra excepcional, impassível de 
presunção. 
11. Repercussão geral constitucional que assenta a tese objetiva de que: o Estado 
responde, objetivamente, pelos atos dos tabeliães e registradores oficiais que, no 
exercício de suas funções, causem dano a terceiros, assentado o dever de regresso 
contra o responsável, nos casos de dolo ou culpa, sob pena de improbidade 
administrativa. 
RE 842846, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 27/02/2019, 
PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-175 DIVULG 12-
08-2019 PUBLIC 13-08-2019. 
7.4 – Conclusão 
Portanto, o entendimento atual é de que o Estado responde direta e objetivamente 
pelos atos dos serviços de notas e de registros, assegurado o dever de regresso em 
face do titular da serventia extrajudicial no caso de dolo ou culpa. 
8 – RESPONSABILIDADE CIVIL POR ATOS DE MULTIDÕES (ATOS 
MULTITUDINÁRIOS) 
Regra geral, os atos causados por multidões, tais como em protestos, manifestações e outros, não 
geram responsabilidade civil do Estado, vez que não existe nexo causal entre o dano e conduta 
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estatal. A conduta decorre de fato de terceiro e não do Estado. Por este motivo, a 
responsabilização deve ser individualizada,atribuindo-se o dever de indenizar ao causador do 
dano ou à eventual organização do evento. 
No entanto, excepcionalmente, o Estado será responsabilizado quando comprovado que possuía 
ciência prévia da manifestação coletiva e meios para evitar a ocorrência dos danos, caracterizando 
a previsibilidade e evitabilidade do evento danoso. Assim, poderá haver a responsabilização do 
Estado por omissão, com base na culpa anônima (falta do serviço). 
9 – REPARAÇÃO DO DANO 
A reparação do dano sofrido pelo particular pode ser buscada pela via administrativa, por meio 
de um requerimento administrativo formulado diretamente ao órgão competente, ou por meio de 
uma ação judicial. 
Conforme já estudado neste curso, a ação judicial deve ser proposta diretamente contra o Ente 
Público. Não cabe ao particular lesado escolher se propõe a ação de reparação contra o Estado 
ou o servidor, também não cabendo a propositura da ação em litisconsórcio passivo entre o Ente 
Público e o agente público. 
O servidor público somente responderá regressivamente, isto é, o particular que sofreu o dano 
decorrente da atuação do servidor deverá ingressar com ação diretamente contra o Estado, não 
cabendo propor ação em face do servidor público, seja individualmente ou em litisconsórcio com 
o Ente Público. Apenas se houver condenação da Administração é que esta poderá, constatado 
dolo ou culpa na atuação do agente, propor ação regressiva de ressarcimento em face deste. 
Trata-se do princípio da dupla garantia, que protege o particular lesado, devendo propor a ação 
em face da pessoa que possui maior capacidade econômica para cobrir o prejuízo, e protege o 
servidor público, para que possa atuar livremente sem a ameaça de ser processado a qualquer 
momento. 
 
O STF confirmou esse entendimento em sede de repercussão geral, por 
meio do tema 940: “A teor do disposto no art. 37, § 6º, da Constituição 
Federal, a ação por danos causados por agente público deve ser ajuizada 
contra o Estado ou a pessoa jurídica de direito privado prestadora de 
serviço público, sendo parte ilegítima para a ação o autor do ato, 
assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo 
ou culpa.” 
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(RE 1027633, Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado 
em 14/08/2019, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - 
MÉRITO DJe-268 DIVULG 05-12-2019 PUBLIC 06-12-2019) 
9.1 – Denunciação da lide 
Outra discussão relevante diz respeito à possibilidade de o Ente Público, uma vez demandado em 
juízo para reparar o dano causado ao particular, de denunciar à lide o agente público quando 
verificada culpa ou dolo. 
O entendimento majoritário é de que a denunciação à lide do agente público é vedada, uma vez 
que promoveria uma ampliação subjetiva e objetiva do processo. Subjetiva, pois seria 
acrescentada uma nova parte e objetiva, pois seria acrescentada uma nova discussão de mérito, 
qual seja, a culpa do agente. 
Na ação proposta apenas em face da Administração Pública, não se discute culpa ou dolo. 
Todavia, uma vez denunciado o agente à lide, essa discussão passaria a fazer parte do processo, 
prejudicando o particular, vez que haveria necessidade de uma instrução probatória maior, 
aumentando a duração do processo e, consequentemente, o tempo para que o particular seja 
indenizado. 
No entanto, a par de não existirem decisões recentes sobre o tem nos Tribunais Superiores, o STJ 
já decidiu pela possibilidade de denunciação à lide do agente público, deixando claro que se trata 
de uma faculdade da Administração Pública, e não de uma obrigação, podendo optar por 
ingressar com uma ação de regresso autônoma. 
Outra possibilidade se afigura no caso de o autor da ação alegar culpa ou dolo do agente como 
fundamento dos seus pedidos, como no caso de responsabilidade por omissão genérica do 
Estado. Nesta hipótese, não estaria presente o fundamento de ampliação objetiva do processo, 
tendo em vista que a culpa já está sendo discutida, abrindo-se a possibilidade de denunciação à 
lide. 
9.2 – Ação de regresso 
A reparação do dano pelo agente público que atuou com culpa ou dolo pode ser viabilizada pela 
via administrativa ou judicial. A Administração Pública, em um primeiro momento, instaura 
processo administrativo em contraditório para averiguar a culpa do agente. Constatada a 
responsabilidade subjetiva, o pagamento poderá ser realizado de forma espontânea ou pela via 
judicial, à escolha da Administração. 
Vale ressaltar que não é possível impor o desconto em folha de pagamento dos agentes públicos 
do valor referente ao ressarcimento ao erário, salvo prévia autorização do agente. 
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Já a ação judicial de regresso a ser proposta em face do agente público causador do dano possui 
os seguintes requisitos: 
a) Condenação transitada em julgado do Ente Público; 
b) Efetivo pagamento de indenização à vítima; 
c) Culpa ou dolo do agente público. 
Repare que o interesse jurídico na propositura da ação não nasce com o trânsito em julgado da 
decisão condenatória, mas com o efetivo pagamento de indenização à vítima. 
10 – PRESCRIÇÃO DA AÇÃO DE REPARAÇÃO CIVIL 
A prescrição é a extinção da pretensão de ressarcimento pelo decurso do tempo fixado na lei. A 
prescrição da ação de reparação proposta pela vítima em face do Ente Público é de 5 (cinco) anos, 
a teor do art. 1º, do Decreto 20.910/32, art. 2º do Decreto-Lei 4.597/42 e art. 1º-C da Lei 9.494/97). 
Decreto 20.910/1932: 
Art. 1º As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e 
qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for 
a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se 
originarem. 
No entanto, havia divergência com relação a este prazo. Parcela da doutrina vinha questionando 
se este prazo não foi reduzido para 3 (três) anos em virtude da vigência do Código Civil de 2002 
(art. 206, §3º, V). O panorama da discussão era o seguinte: 
a) Primeira posição: o prazo é de cinco anos, tendo em vista que o Decreto 20.910/32, 
recepcionado com força de lei, e a lei 9.494/97 são leis especiais em relação ao Código 
Civil, sabendo-se que a lei especial prevalece em face da lei geral; 
b) Segunda posição: o prazo a ser aplicado deveria ser de 3 (três) anos, tendo em vista que o 
Código Civil é lei posterior. Além disso, deveria ser realizada uma interpretação sistemática 
e histórica, pois a finalidade do Decreto 20.910/32 era proteger a Administração, uma vez 
que o prazo prescricional geral das ações de ressarcimento na época era de 20 anos, sendo 
que o decreto previu o prazo de cinco anos para favorecer a Administração Pública. 
Atualmente, essa finalidade perdeu a razão de existir, tendo em vista que o prazo prescricional 
geral da ação de ressarcimento é de três anos (art. 2006, §3º, V, CC), devendo ser aplicado o prazo 
mais favorável ao Ente Público. Inclusive, este é o sentido do art. 10 do Decreto 20.910/32, 
estabelecendo que o disposto nos artigos daquele ato normativo não altera as prescrições de 
menor prazo, constantes das leis e regulamentos, as quais ficam subordinadas às mesmas regras. 
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Jurisprudência do STJ 
 
Após divergência entre a 1ª e a 2ª Turma, a 1ª seção do STJ definiu a tese aplicável 
ao caso: 
 A prescrição das pretensões de reparação civil em face da Fazenda