O REGIME JURIDICO DOS BENS PUBLICOS É APLICAVEL A TODAS AS ESPÉCIES DE BENS PUBLICOS?

Gustavo, o art. 98 do CC/2002 define bens públicos: "São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem." Ou seja, o CC se prende à personalidade jurídica: se de direito público, os bens são públicos. Se de direito privado, os bens são particulares.

Entretanto, a doutrina tem outro posicionamento (mas não há consenso). Exemplo seria Celso Antônio Bandeira de Melo, que define: "todos os bens que estiverem sujeitos ao mesmo regime público deverão ser havidos como bens públicos. Ora, bens particulares quando afetados a uma atividade pública (enquanto estiverem) ficam submissos ao mesmo regime dos bens de propriedade pública. Logo, tem que estar incluídos no conceito de bem público".

Nesse caso, fica claro que ele considera bem público o bem que está relacionado à atividade pública, mesmo que seja de propriedade de um particular. Exemplo disso seriam os ônibus que, embora sejam de propriedade particular, estão relacionados à atividade pública de transporte (visto que a CF/88 elenca o transporte como serviço público).

Esse posicionamento, ao se comparar com o CC/2002, permite dar maior proteção aos bens particulares afetados ao serviço público, pois se esses são considerados bens públicos por estarem relacionados à atividade pública, o princípio da continuidade do serviço público impede que eles sejam alvo de uma penhora e consequente arrematação (enquanto estiverem servindo à população).

Mas a pergunta que você fez é se há alguma excessão no tratamento especial dado aos bens públicos, que são: imprescritibilidade, não-onerabilidade, inalienabilidade e impenhorabilidade. As possibilidades que eu lembro são o Sequestro, que "afastaria" a impenhorabilidade, previsto constitucionalmente, e serve para o caso em que houve preterição no pagamento dos precatórios, pois há o direito de receber tal pagamento em ordem cronológica de apresentação, e a possibilidade de alienar os bens públicos desafetados ao serviço público, ou seja, os bens dominicais, mas nesse caso exige-se uma série de critérios a serem observados, que estão especificados na Lei 8.666, que é a lei de licitações.

A afirmativa pode ser considerada correta se considerarmos que o regime jurídico aplicável aos bens públicos contém normas genéricas, aplicáveis a todos os bens públicos, e normas que se voltam especificamente para determinados bens (normalmente os bens públicos dominicais).

Nesse sentido, temos que as principais características do regime jurídico aplicável aos bens públicos são: alienação condicionada, impenhorabilidade, imprescritibilidade e não onerabilidade.

• Alienação condicionada ou inalienabilidade relativa

“A alienação dos bens públicos depende do cumprimento dos requisitos previstos no ordenamento jurídico (arts. 100 e 101 do CC e art. 17 da Lei 8.666/1993), a saber:

a) desafetação dos bens públicos: apenas os bens dominicais podem ser alienados (os bens de uso comum e de uso especial, enquanto permanecerem com essa qualificação, não poderão ser alienados);

b) justificativa ou motivação;

c) avaliação prévia para definição do valor do bem;

d) licitação: concorrência para os bens imóveis, salvo as exceções citadas no art. 19, III, da Lei 8.666/1993, e leilão para os bens móveis (as hipóteses de licitação dispensada para alienação de bens imóveis e móveis encontram-se taxativamente previstas no art. 17, I e II, da Lei 8.666/1993); e

e) autorização legislativa para alienação dos bens imóveis: lei específica deve autorizar a alienação dos imóveis públicos.”

(...)

• Impenhorabilidade

“Os bens públicos são impenhoráveis. A penhora pode ser definida como ato de apreensão judicial de bens do devedor para satisfação do credor. A impossibilidade de constrição judicial dos bens públicos justifica-se pela necessidade de cumprimento dos requisitos legais para alienação, pelo princípio da continuidade do serviço público e, no caso específico das pessoas de direito público, pelo procedimento constitucional especial exigido para pagamento dos débitos oriundos de decisão judicial transitada em julgado (art. 100, caput e § 3.º, da CRFB: precatório e a Requisição de Pequeno Valor – RPV).

Por essa razão, na execução por quantia certa em face da Fazenda Pública, não se prevê a indicação dos bens passíveis de penhora, devendo ser observados os ritos próprios estabelecidos nos arts. 534 e 535 do CPC/2015 (execução por título judicial) e 910 do CPC/2015 (execução por título extrajudicial).”

(...)

• Imprescritibilidade

“Os bens públicos não podem ser adquiridos por usucapião, na forma dos arts. 183, § 3.º, e 191, parágrafo único, da CRFB; art. 102 do CC; art. 200 do Decreto-lei 9.760/1946. No mesmo sentido, a Súmula 340 do STF dispõe: ‘desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os demais bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião’.”

(...)

• Não onerabilidade

“Por fim, os bens não podem ser onerados com garantia real, tendo em vista a própria característica da inalienabilidade ou alienação condicionada e a regra constitucional do precatório.

Conforme dispõe o art. 1.420, in fine, do CC, “só os bens que se podem alienar poderão ser dados em penhor, anticrese ou hipoteca”, o que afasta a possibilidade de utilização dos bens públicos para as garantias reais, dado que a alienação desses bens depende do cumprimento das exigências legais.

Entendemos, no entanto, que a impossibilidade de oneração de bem público não alcança os bens dominicais que, após o cumprimento dos requisitos legais, podem ser alienados. Conforme assinalado acima, os bens alienáveis podem ser dados em garantia real, não havendo motivo para exclusão dos bens dominicais.”

(Rafael Carvalho Rezende de Oliveira. Curso de Direito Administrativo. 6ª ed. pg. 700-703)