Administração Pública - Princípios 1

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DIREITO ADMINISTRATIVO
PONTO II
a)       Administração Pública. Aspectos formais, materiais e subjetivos. Princípios informativos: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, finalidade, continuidade, indisponibilidade, autotutela, supremacia do interesse público, IGUALDADE, presunção da legitimidade, AUTO-EXECUTORIEDADE, especialidade, eficiência, HIERARQUIA, ISONOMIA, princípio da razoabilidade. 
b)       Atos administrativos quanto aos tipos de provimentos, considerações gerais. Atos administrativos em espécie. Classificação dos atos Administrativos. Atos vinculados e discricionários, simples e complexos. Motivação – teoria dos motivos determinantes. Mérito Administrativo. 
c)       Ação de Desapropriação. Sentença – natureza jurídica. Indenização – juros moratórios e compensatórios, atualização monetária, honorários, direitos de terceiros. 
A AP, em sentido amplo, pode ser conceituada como o conjunto de entidades e órgãos incumbidos de realizar a atividade adm visando a satisfação das necessidades coletivas e segundo os fins desejados pelo Estado.
AP – 2 sentidos:
sentido objetivo (administracao publica): atividade adm exercida pelo Estado por seus órgãos e agentes, caracterizando a função adm;
sentido subjetivo (AP): conjunto de agentes, órgãos e pessoas jurídicas que tenham a incumbência de executar as atividades adm.
A legislação é ato de produção jurídica primário, porque fundado exclusivamente no poder soberano;
A jurisdição é emanação de atos de produção juridica subsidiaria dos atos primários;
A adm é a emanação de atos de produção jurídica complementares, em aplicação concreta do ato de produção jurídica primário e abstrato contido na lei. O órgão estatal atua como parte das relações a que os atos se referem. A adm atua independentemente de provocação para que a vontade contida no comando legal seja cumprida e alcançados os fins estatais.
Princípios da Adm:
Principio da Legalidade – toda e qualquer atividade adm deve ser autorizada por lei. Implica subordinação direta do administrador à lei. Enquanto os indivíduos no campo privado podem fazer tudo o que a lei não veda, o administrador publico só pode atuar onde a lei autoriza. Assim, pode-se afirmar que administrar é função subjacente à de legislar.
Principio da impessoalidade – representa uma faceta do principio da isonomia: objetiva a igualdade de tratamento que a Adm deve dispensar aos administrados que se encontrem em idêntica situação jurídica. E significa tb que a Adm deve voltar-se exclusivamente para o interesse publico, e não para o privado, refletindo a aplicação do principio da finalidade.
Principio da finalidade – o alvo da Adm é sempre o interesse publico, e não se alcança o interesse publico se for perseguido o interesse particular. Ocorre desvio de finalidade quando o administrador se afasta do escopo que deve nortear seu comportamento – o interesse publico – art 2 ‘e’ L4717/65.
Principio da moralidade – impõe que o administrador não dispense os preceitos éticos que devem estar presentes em sua conduta. Quando a imoralidade consiste em ato de improbidade que causa prejuízo ao erário publico, rege-se pela L8429/92. Outro instrumento de tutela é a ação popular – art 5 LXXIII CR e L4717/65, pela qual qualquer cidadão pode deduzir a pretensão de anular atos do poder publico contaminados de imoralidade adm. Para Carvalhinho, tal principio mitigou o pressuposto da lesividade, que guarda maior adequação com a tutela do patrimônio em seu sentido econômico. Quando a CR se refere a atos lesivos à moralidade adm, deve-se entender que a ação é cabível pelo simples fato de ofender esses princípios, independentemente de haver ou não efetiva lesão patrimonial. A ação civil publica é outro instrumento de proteção a moralidade adm, que se encontra inserida não somente no conceito de patrimônio social, como tb dentre os interesses difusos.
Principio da publicidade – os atos da adm devem merecer a mais ampla divulgação, para propiciar aos administrados a possibilidade de controlar a legitimidade da conduta dos agentes adm. Pode ser reclamado através de 2 instrumentos básicos:
direito de petição
certidões
Principio da eficiência – advindo com a ECR 19/98 – 
Ressalte-se que o Poder judiciário não pode compelir a tomada de decisão que entende ser de maior grau de eficiência, nem invalidar atos adm invocando exclusivamente o principio da eficiência. 
Principio da supremacia do interesse publico – pelo primado do interesse publico, o individuo tem que ser visto como integrante da sociedade, não podendo seus direitos ser equiparados aos direitos sociais. Ressalte-se que o poder publico não esta desobrigado a respeitar os direitos individuais.
Principio da autotutela – adm pode – deve – rever seus erros para restaurar a situação de regularidade, observando assim o principio da legalidade. Envolve 2 aspectos: aspectos de legalidade em relação aos quais a Adm de oficio revê atos ilegais; e aspectos de mérito, em que reexamina atos anteriores quanto à conveniência e oportunidade de sua manutenção ou desfazimento. 
Ver s 346 e 473 STF
O poder judiciário pode apenas anular ato adm ilegal. 
Possibilidade de revisão interna encontra limites sempre que o ato produzir efeitos e gerar direitos a outrem.
Principio da autotutela não se confunde com o da tutela, que alude à fiscalização realizada pela Adm direta sobre atos e atividades desempenhadas por entidades da Adm indireta.
Principio da indisponibilidade – a adm não tem a livre disposição de bens ou interesses públicos, porque atua em nome de terceiros. Bens públicos só podem ser alienados na forma em que a lei dispuser e contratos adm reclamam previa licitação. A atividade confiada à AP e seus agentes possui natureza instrumental, constituindo um múnus publico. 
Principio da continuidade do serviço publico – não podem os serviços públicos ser interrompidos/paralisados. Assim como no principio da supremacia do interesse publico, aqui se pretende que a coletividade não sofra prejuízos em razão de eventual realce a interesses particulares. Assim, serviços essenciais não admitem paralisação (greve), admite-se a encampação da concessão de SP e não se admite a alegação de exceção de contrato não cumprido pelo particular. Há algumas exceções ao principio, como a paralisação temporária para reparos técnicos ou obras para expansão e melhoria do serviço. Serviços remunerados por tarifas admitem suspensão no caso de inadimplemento da tarifa pelo usuário, devendo ser restabelecido tão logo seja quitado o debito (ex. energia elétrica e telefonia). 
Principio da especialidade – as entidades estatais não podem abandonar, alterar ou modificar os objetivos para os quais foram constituídas – art 37, XIX, XX CR.
Presunção de legitimidade – as decisões da AP são presumivelmente verdadeiras quanto aos fatos e adequadas quanto à legalidade, o que permite a execução direta pela pp Adm de seus atos e decisões.
Principio da razoabilidade e proporcionalidade – 
O Princípio da Razoabilidade é um princípio de fluidez muito acentuada. Cada pessoa pode chegar a uma conclusão diferente, mas existem critérios que auxiliam na verificação da razoabilidade de uma medida legislativa.
O Princípio da Razoabilidade se confunde com o Princípio da Proporcionalidade nesse momento histórico, embora de origens históricas bastante diferentes. O Princípio da Razoabilidade é de origem norte americana, provém do desenvolvimento da jurisprudência da Suprema Corte, da cláusula do devido processo legal, sendo a feição material da cláusula do devido processo legal, o q se costuma chamar de devido processo legal substantivo. Ou seja, o devido processo legal não cuida apenas dos aspectos formais da lei, cuida também dos aspectos materiais, da adequação daquela medida ao direito como um todo. Muitas vezes uma norma não contraria nenhum dispositivo constitucional específico, mas contraria a idéia de direito, a idéia de justiça, o ordenamento como um todo, considerando os princípios e valores. É oexame axiológico da norma em seu aspecto material, o que é sempre subjetivo. 
De outro lado, na Alemanha, se desenvolveu o Princípio da Proporcionalidade, que encontra como fundamento o próprio Princípio da Igualdade, vedação a distinções q violem o Princípio da Isonomia. Hoje, segundo Barroso, os dois princípios possuem o mesmo conteúdo, embora de origens históricas diferentes.
A razoabilidade e proporcionalidade vão se verificar a partir de 3 critérios:
a) necessidade ou utilidade
b) adequação
c) proporcionalidade em sentido estrito.
a) Utilidade ou necessidade – a norma, para ser adequada ao Princípio da Razoabilidade tem que se traduzir num instrumento minimamente necessário ao objetivo buscado, sem que se adote uma medida mais grave do que o necessário aos direitos individuais. A medida necessária e útil tem que ser a menos grave possível para atingir ao objetivo almejado. No direito tributário, por exemplo, o sub-princípio da necessidade deve ser observado no tocante à concessão de uma distinção, de uma isenção.
A isenção é sempre algo bom para quem é isento, mas para quem não é isento não é bom, porque quando alguém recebe do Estado uma renúncia de receita, um favor fiscal, não há, em contrapartida redução de despesas. Logo, haverá oneração de outros contribuintes, caso contrário haverá um desequilíbrio do orçamento. Isso está claro na lei de responsabilidade fiscal que dispõe que na concessão de isenção é preciso explicar de onde virá a receita, quem vai pagar para reequilibrar o orçamento.
O objetivo com essa medida é atacar um problema crônico da economia nacional, que é o desequilíbrio inter-regional. Então, concede-se incentivos fiscais para o desenvolvimento das regiões norte, nordeste e centro-oeste. É um objetivo tutelado constitucionalmente. A necessidade é essa. Não se deve onerar demasiadamente os contribuintes de outras regiões, senão na proporção necessária para atingir a este objetivo. É subjetivo, mas isso não significa que o aplicador do direito deva se furtar de fazer esse exercício. 
b) Adequação: observa se a medida é adequada (em tese) a atingir aqueles objetivos. Observar, por exemplo, se a proposta tem o condão de promover o desenvolvimento econômico da região nordeste, ou se só vai enriquecer o isento. A análise se dá no caso concreto. O juiz não pode dizer que essa medida não é boa, que há outra melhor. O juiz não tem que procurar a solução ótima. Ele tem que verificar se a solução exposta pelo legislador é ,em tese, adequada ao objetivo almejado pela norma. Porque, muitas vezes, o objetivo é um pretexto para se conceder um privilégio odioso.
c) Proporcionalidade em sentido estrito: é a ponderação entre os benefícios e os sacrifícios impostos pela norma. Observar se vale a pena. Em relação a uma norma que concede um benefício fiscal, verifica-se se a renúncia de receita é justificada pelos benefícios econômicos e sociais que essa isenção vai trazer. Se vale a pena a concessão daquele benefício.
A O Princípio da Razoabilidade é um princípio de fluidez muito acentuada. Cada pessoa pode chegar a uma conclusão diferente, mas existem critérios que auxiliam na verificação da razoabilidade de uma medida legislativa.
O Princípio da Razoabilidade se confunde com o Princípio da Proporcionalidade nesse momento histórico, embora de origens históricas bastante diferentes. O Princípio da Razoabilidade é de origem norte americana, provém do desenvolvimento da jurisprudência da Suprema Corte, da cláusula do devido processo legal, sendo a feição material da cláusula do devido processo legal, o q se costuma chamar de devido processo legal substantivo. Ou seja, o devido processo legal não cuida apenas dos aspectos formais da lei, cuida também dos aspectos materiais, da adequação daquela medida ao direito como um todo. Muitas vezes uma norma não contraria nenhum dispositivo constitucional específico, mas contraria a idéia de direito, a idéia de justiça, o ordenamento como um todo, considerando os princípios e valores. É o exame axiológico da norma em seu aspecto material, o que é sempre subjetivo. 
De outro lado, na Alemanha, se desenvolveu o Princípio da Proporcionalidade, que encontra como fundamento o próprio Princípio da Igualdade, vedação a distinções q violem o Princípio da Isonomia. Hoje, segundo Barroso, os dois princípios possuem o mesmo conteúdo, embora de origens históricas diferentes.
A razoabilidade e proporcionalidade vão se verificar a partir de 3 critérios:
a) necessidade ou utilidade
b) adequação
c) proporcionalidade em sentido estrito.
a) Utilidade ou necessidade – a norma, para ser adequada ao Princípio da Razoabilidade tem que se traduzir num instrumento minimamente necessário ao objetivo buscado, sem que se adote uma medida mais grave do que o necessário aos direitos individuais. A medida necessária e útil tem que ser a menos grave possível para atingir ao objetivo almejado. No direito tributário, por exemplo, o sub-princípio da necessidade deve ser observado no tocante à concessão de uma distinção, de uma isenção.
A isenção é sempre algo bom para quem é isento, mas para quem não é isento não é bom, porque quando alguém recebe do Estado uma renúncia de receita, um favor fiscal, não há, em contrapartida redução de despesas. Logo, haverá oneração de outros contribuintes, caso contrário haverá um desequilíbrio do orçamento. Isso está claro na lei de responsabilidade fiscal que dispõe que na concessão de isenção é preciso explicar de onde virá a receita, quem vai pagar para reequilibrar o orçamento.
O objetivo com essa medida é atacar um problema crônico da economia nacional, que é o desequilíbrio inter-regional. Então, concede-se incentivos fiscais para o desenvolvimento das regiões norte, nordeste e centro-oeste. É um objetivo tutelado constitucionalmente. A necessidade é essa. Não se deve onerar demasiadamente os contribuintes de outras regiões, senão na proporção necessária para atingir a este objetivo. É subjetivo, mas isso não significa que o aplicador do direito deva se furtar de fazer esse exercício. 
b) Adequação: observa se a medida é adequada (em tese) a atingir aqueles objetivos. Observar, por exemplo, se a proposta tem o condão de promover o desenvolvimento econômico da região nordeste, ou se só vai enriquecer o isento. A análise se dá no caso concreto. O juiz não pode dizer que essa medida não é boa, que há outra melhor. O juiz não tem que procurar a solução ótima. Ele tem que verificar se a solução exposta pelo legislador é ,em tese, adequada ao objetivo almejado pela norma. Porque, muitas vezes, o objetivo é um pretexto para se conceder um privilégio odioso.
c) Proporcionalidade em sentido estrito: é a ponderação entre os benefícios e os sacrifícios impostos pela norma. Observar se vale a pena. Em relação a uma norma que concede um benefício fiscal, verifica-se se a renúncia de receita é justificada pelos benefícios econômicos e sociais que essa isenção vai trazer. Se vale a pena a concessão daquele benefício.
Aprovada nos 3 critérios, a norma é razoável, sendo condizente com o princípio da isonomia.
Letra b
Atos administrativos – 
Requisitos:
competência – agente deve possuir competência legal ou regulamentar para a pratica do ato
finalidade – interesse publico
forma – também traçada na lei
objeto – efeito jurídico pretendido pelo ato
motivo ou causa – situação de direito e fática que enseja o ato e determina a sua edição.
Aplica-se a teoria dos motivos determinantes sempre que o ato, a despeito de ser discricionário, contiver motivos indicados e a estes passar a ser vinculado. 
Atributos: presunção de legitimidade, auto-executoriedade e imperatividade.
Ato adm perfeito – é aquele que reúne eficácia e exeqüibilidade. É eficaz o ato que reúne todos os requisitos de existência e validade. E é exeqüível o ato capaz de produzir efeitos jurídicos.
Classificação:
Quanto aos seus destinatários: gerais e individuais – aqueles contêm um comando abstrato, geral e impessoal, e os individuais possuem destinatárioscertos, especificados.
Quanto ao alcance de seus efeitos: internos e externos, conforme os efeitos se produzam dentro ou fora da Adm. Ambos dependem de publicação, os de efeitos externos dependem de publicação externa.
Quanto ao seu objeto – de império, gestão ou expediente. De império (ato de autoridade) será o ato que retratar a supremacia do interesse publico, expressando seu poder de coerção. De gestão será o ato de adm de bens e de serviços da adm, sem qualquer coerção sobre os administrados, e os puramente negociais. De expediente é o ato de rotina interna,
Quanto ao seu regimento ou da liberdade da adm para decidir – vinculados e discricionários., conforme preveja a lei que admita certa margem de liberdade ou não para o administrador.
Quanto à composição da vontade – simples, complexos e compostos. Simples quando provêm de uma única manifestação de vontade. Complexos quando há conjugação de vontade de mais de um órgão. Compostos sempre que a eficácia do ato somente é obtida pela ratificação ordenada por outro agente que não aquele que exteriorizou inicialmente a vontade do poder publico.
Espécies de atos administrativos – 
atos normativos – contêm um comando geral, impessoal, como o regulamento, decreto, regimento e resolução.
O regimento é ato normativo de aplicação interna, destinando-se a prover o funcionamento dos órgãos. A resolução é editada por altas autoridades e se destina a esclarecer situação própria da sua área de atuação. As deliberações, que podem ser normativas ou decisórias, retrata a conjugação de vontade da maioria que compõe o órgão colegiado.
atos ordinatórios – são atos disciplinadores da conduta interna da adm, endereçados aos servidores, como instruções, avisos, ofícios, portarias, ordens de serviço ou memorandos. As portarias normalmente designam servidores para determinada função, ou iniciam sindicância e procedimento adm disciplinar. 
Atos enunciativos – são os atos que apenas atestam, certificam ou declaram uma situação de interesse do particular ou da própria adm, como as certidões, atestados, pareceres. A certidão consigna o registro em livro, papel ou documentos oficial. O atestado apenas comprova um fato havido, ainda que sujeito a alteração. os pareceres técnicos não se sujeitam a modificação pelo superior hierárquico, porque não existe subordinação em matéria técnica. 
Atos negociais – são os atos que exprimem manifestação de vontade bilateral e concordante – um negocio jurídico. Licenca, autorização e permissão são expedidas sempre a requerimento do interessado, demandando manifestação de vontade concordante da Adm.
Atos punitivos – são os atos que contêm uma sanção imposta ao particular ou agente publico ante o desrespeito às disposições legais. Todos dependem de procedimento adm contraditório e são de iniciativa vinculada.
Letra c
Desapropriação – retirada compulsória da propriedade de determinado bem, para fins de interesse publico, operando-se a sua transferência para o patrimônio publico.
Todo bem de valor econômico pode ser desapropriado, inclusive o subsolo, dependendo para isso de declaração regular, que aponte e descreva o bem a ser objeto da expropriação, bem como o fundamento fático e jurídico desta. 
Ação de desapropriação – 
Partes: o sujeito ativo da ação é sempre o poder publico ou a pessoa privada que exerce função delegada, quando autorizada em lei ou contrato; e réu será o expropriado, proprietário da coisa. Ressalve-se que na desapropriação com fins urbanísticos do art 182, p 4º, III CR, a parte legitima é exclusivamente o Município; na desapropriação por interesse social para reforma agrária do art 184 CR a parte legitima é apenas a União. 
A pretensão é transferir o bem desapropriado para seu patrimônio, assim a petição inicial deve conter a oferta do preço. 
Contestação pode versar apenas sobre vicio processual (condições da ação e pressupostos processuais) ou impugnação do preço. São admitidas como defesa as exceções, mas não a reconvenção, em razão do art 20.
Imissão provisória na posse – situação jurídica em que o expropriante passa a ter posse provisória do bem, antes da finalização da ação expropriatória – art 15 DL 3365 e DL 1075/70. Como ocorre verdadeira perda da propriedade, têm sido excluídas algumas obrigações atribuídas ao proprietário (que por exemplo é responsável pelo pagamento do IPTU apenas até o momento do deferimento e efetivação da posse provisória - STJ).
Pressupostos – declaração de urgência e deposito do valor legal. Para Carvalhinho, não é necessário declarar o motivo da urgência. A urgência normalmente é declarada no decreto expropriatório, mas pode ser após esse ato, mas se for declarada e o expropriante não requerer a imissão, será impossível renovar a alegação. 
Os critérios para arbitrar o valor do deposito constantes do art 15 são considerados constitucionais pelo STF, mas não pelo STJ, que entende que o valor deve aproximar-se mais do valor real do bem. O DL 1075 admite o arbitramento de valor compatível com a natureza do bom. 
Intervenção do MP: lei não exige. Então, surgiram 2 correntes:
não é obrigatória a intervenção – na causa se discute apenas o valor indenizatória, assim não existiria interesse publico primário. 
Carvalhinho entende que é obrigatória, porque a desapropriação acarreta a perda do direito de propriedade e ocorre apenas quando houver utilidade publica ou interesse social, o que bastaria para justificar a necessidade da intervenção. Mas há, ainda, imposição da intervenção na desapropriação para reforma agrária, art 18, p2º LC 76/93, e nenhuma razão haveria para nao se considerar obrigatória nos outros casos.
Sentença – visa solucionar a lide e, no mérito, estabelecer a indenização devida pelo expropriante ao expropriado. 
Carvalhinho entende que apenas adotando-se critério que pudesse chegar a um valor que correspondesse efetivamente à perda da propriedade , mediante fatores de mercado, se estaria respeitando a CR que reclama indenização justa. 
É o pagamento da indenização que da ensejo à consumação da desapropriação e à imissão definitiva na posse do bem pelo expropriante. Paga a indenização, o expropriante passa à regularização da transferência. A sentença tem duplo efeito:
1) autoriza a imissão definitiva na posse do bem em favor do expropriante;
2)consubstancia titulo idôneo para a transcrição da propriedade no registro de imóveis (ou para efetivação da tradição, em se tratando de bens moveis)
indenização – a regra geral é que seja previa, justa e em dinheiro. Princípios da precedência, justiça e pecuniariedade. Prévia significa ultimada antes da consumação da transferência do bem. Na pratica, pagamento e transferência do bem se dão no mesmo momento, com segundos de diferença. Deve-se entender que não se poderá considerar transferida a propriedade antes de ser paga a indenização. 
Justa é a que corresponde real e efetivamente ao valor do bem expropriado. Deve abranger danos emergentes, lucros cessantes, juros moratórios e compensatórios, atualização monetária, despesas judiciais e honorários advocatícios. 
Em dinheiro para que indenizado possa adquirir bem idêntico ao objeto da desapropriação. 
O quantum indenizatório se compõe de 2 parcelas, a que foi objeto de deposito judicial na imissão provisória da posse; outra a parcela complementar da diferença entre o valor que a sentença fixou, com os devidos acréscimos, e a parcela depositada. A primeira pode ser paga por alvará judicial, mas a segunda o expropriado so poderá receber depois de proposta a ação de execução, na forma do art 730 CPC, C/C art 100 CR. 
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