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CMR638 Edição especial sobre inovação urbana BerkeleyHaas Haas School of Business University da Califórnia em Berkeley Administrando a Cidade: DESENCADEANDO VALOR DO ECOSSISTEMA COMERCIAL California Management Review 2016, Vol. 59(1) 109-140 © The Regents of the University of California 2017 Reprints and permissions: Sagepub.com/journalsPermissions.nav DOI: 10.1177/0008125616683955 Journals.sagepub.com/home/cmr Ivanka Visnjic1,2, Andy Neely2, Carmelo Cennamo3 e Nikola Visnjic4 RESUMO Administrar uma cidade é discutivelmente uma das tarefas administrativas mais complexas que líderes organizacionais enfrentam. Com base em uma análise de Viena, Londres e Chicago, este artigo demonstra que líderes municipais tratam as cidades como ecossistemas, estruturadas e administradas como “empresas estendidas”, onde informações de organizações especializadas são coordenados e integrados ao serviço final ou como “mercados de plataformas”, onde interações diretas entre prestadores de serviços terceirizados e cidadãos são intermediadas pelos líderes municipais. Se as cidades forem vistas como o “ecossistema de ecossistemas”, a governança urbana bem-sucedida requer uma abordagem de orquestração, onde os líderes escolhem a estrutura apropriada e administram o ecossistema de forma dinâmica, em um ambiente em constante mudança. PALAVRAS-CHAVE: serviços, relações entre empresas e o governo, inovação, ecossistema, modelo de negócios a era industrial, as empresas eram os motores principais por trás da criação de riquezas, geração de valor para acionistas, criação de empregos e fornecimento de benefícios para consumidores e para a comunidade em geral. Dessa forma, estudos administrativos focavam na administração de empresas. Sabemos muito sobre como definir a estratégia, desenvolver um plano de marketing, projetar e desenvolver instalações de manufatura. Também sabemos muito sobre como uma empresa constrói relações com outras 1 ESADE Business School, Barcelona, Espanha 2 University of Cambridge, Cambridge, Reino Unido 3 Bocconi University, Milão, Itália 4 Nivis.org, Subotica, Sérvia N Este documento está autorizado somente para a revisão de educadores por Pós-Acadêmico Estácio, HE OTHER, até fevereiro de 2018. A sua cópia ou publicação constitui uma violação dos direitos autorais. permissions@hbsp.harvard.edu ou 617.783.7860 empresas, o que faz com que cadeias de suprimentos funcionem bem e como alianças e outras formas colaborativas melhor entregam novos produtos. Enquanto aprendemos muito sobre empresas e como elas formam relações individuais com outras empresas e partes interessadas, o nosso entendimento piora quanto se trata de formas mais complexas de organização e construção de relações. Isso representa uma deficiência notável de conhecimento na economia do século XXI, onde avanços na tecnologia da informação e comunicação levaram à criação de estruturas relacionais complexas entre atores diferentes (empresas, organizações públicas), que se conectam superficialmente para criar valor agregado ou abordar problemas societários mais complexos. Enquanto a economia avança com a formação desses “ecossistemas complexos” em um ritmo cada vez mais acelerado, o nosso entendimento continua ficando para trás. Ao mesmo tempo, as oportunidades de estudar ecossistemas complexos estão dentro do alcance. Cidades, por exemplo, representam exemplos excelentes; no entanto, estudiosos de administração não estudaram sobre elas de forma bem aprofundada. Elas não apenas fornecem um ótimo material de estudo, mas também representam uma unidade econômica cada vez mais importante. A cidade de Tóquio é prova disso. Com mais de 25 milhões de pessoas na área metropolitana e quase US$ 1,2 trilhões em produção econômica, Tóquio fica entre as 15 maiores economias do mundo, muito maior que a Índia e México.1 Falando de uma forma mais geral, mais da metade da população mundial mora em cidades, gerando mais de 80% do produto interno bruno (PIB) global.2 De fato, cidades não são apenas áreas físicas onde empresas e pessoas se aglomeram e desempenham atividades econômicas; cidades são ecossistemas comerciais formados por um conjunto complexo de relações que se sobrepõem entre empresas que podem representar residentes, prestadores de serviços para cidadãos, fornecedores ou clientes para outras empresas montadas na cidade, ou cidadãos que representam os clientes ou funcionários dessas empresas. Portanto, os governos municipais podem ser vistos como gestores de ecossistemas que, direta ou indiretamente, se envolvem na organização de atividades e prestação de serviços para atender às necessidades dos cidadãos (por exemplo, transporte, educação e serviços de saúde), bem como na coordenação e intermediação do funcionamento de atividades econômicas de empresas que atuam na área urbana (por exemplo, benefícios tributários, permissões e regulamento, infraestruturas dedicadas e financiamento). Dessa forma, de um ponto de vista organizacional e de inovação, as cidades (e os governos das cidades, especificamente) são atores interessados e relevantes. Por causa da heterogeneidade dos seus constituintes/partes interessadas, as cidades enfrentam desafios na administração de demandas que geralmente impõem diversos objetivos conflitantes ou sugerem trocas de recursos e/ou atividades. Ao investir na infraestrutura e oferecer uma ampla gama de serviços ficamos em empresas, elas podem fomentar acordos industriais por empresas de manufatura, que também podem se beneficiar da disponibilidade da mão de obra e clientes que moram na área da cidade. No entanto, atividades focadas em empresas podem vir à custa de outras objetivos, tais como a preservação do meio-ambiente ou a construção de infraestrutura e aumento da gama de serviços atuais para uma população em crescimento. Resumindo, a crescente importância de cidades aumenta ainda mais o desafio de administrar um ecossistema comercial complexo e atingir os objetivos de diferentes partes interessadas – especialmente cidadãos e empresas. Os prefeitos, nas suas funções de líderes Este documento está autorizado somente para a revisão de educadores por Pós-Acadêmico Estácio, HE OTHER, até fevereiro de 2018. A sua cópia ou publicação constitui uma violação dos direitos autorais. permissions@hbsp.harvard.edu ou 617.783.7860 municipais, carregam o fardo de ter que equilibrar a tarefa dupla de melhorar a qualidade de vida dos cidadãos e proporcionar um clima econômico receptivo para as empresas. Essa tarefa fica ainda mais difícil em um ambiente com recursos cada vez mais limitados, forçando os prefeitos a inventar estratégias inovadoras e administrar a cidade mais como empreendedores que como administradores públicos. De fato, algumas cidades e seus líderes oferecem exemplos incríveis de como práticas administrativas do ecossistema empresarial e inovador podem oferecer um desempenho excelente para a cidade como um todo, bem como às suas partes interessadas. Enquanto a imprensa geralmente faz matérias sobre exemplos incríveis da gestão urbana bem-sucedida, é difícil generalizar a partir de exemplos esporádicos e aplicar as lições em outras cidades e outros ecossistemas. Continua confuso como as cidades são realmente administradas ou, mais especificamente, quais são os mecanismos de governança transferíveis que permitem que governos municipais incríveis criem ecossistemas triunfantes. O estudo sistemático de cidades extraordinárias e suas estratégias de gestão do ecossistema é necessário para trazer respostas a essa pergunta e, dessa forma, ajudar outras cidadese outros ecossistemas complexos, tais como associações de tecnologia ou pesquisa e desenvolvimento (P&D), alianças público-privadas e comunidades de inovação. Para responder essa pergunta, estudamos três cidades exemplares que dominam várias classificações de qualidade de vida e/ou clima comercial: Chicago, Londres e Viena. Para examinar os ecossistemas dessas cidades e as práticas administrativas usadas pelos líderes municipais e suas equipes/organizações, adotamos uma lente teórica de governança de ecossistemas.3 A administração urbana é um campo emergente e muitas teorias foram usadas para explicar aspectos distintos de atividades econômicas ou sociais dentro de uma cidade/região, incluindo a teoria de redes, a teoria da aglomeração e agrupamentos, bem como a ecologia da população, para citar algumas. Enquanto cada uma dessas perspectivas teóricas nos ajudam a entender questões específicas, tais como a complexidade de operações, atividade empresarial, agrupamento, disseminação e inércia organizacional, nenhuma oferece uma estrutura completa para capturar, de uma vez, os aspectos colaborativos de governança e cocriação de valor que unem organizações públicas e privadas distintas e atores individuais. Partimos da teoria do ecossistema4 e a crescente literatura sobre governança de ecossistemas5, porque elas fundamentalmente adotam as interdependências de atividades das organizações. Também nos aprofundamos sobre os principais elementos que caracterizam tipologias distintas da governança de ecossistemas e a contextualizamos para o caso de governança e organização urbana. Como resultado, descobrimos duas estruturas principais do ecossistema e modelos correspondentes de governança que diferem profundamente em termos de concepção da estrutura organizacional e, especialmente, da função que a cidade desempenha na prestação de serviços e organização de atividades econômicas. Por um lado, o governo municipal pode representar um prestador de serviços direto (por exemplo, fornecimento de água ou transporte). Mais especificamente, a autoridade municipal atua como um integrador de soluções, responsável pela seleção dos fornecedores, compra de insumos e serviços deles, sua integração ao serviço e prestação do serviço aos cidadãos (sejam eles pessoas físicas ou jurídicas). Essa “abordagem integradora” é eficaz quando o ecossistema é estruturado como uma empresa estendida, onde produtos e serviços de fornecedores e outros provedores se integram ao serviço final prestado ao cliente. Por outro lado, a autoridade municipal pode se envolver com a prestação de serviços de forma mais indireta. Posicionando-se como um “centro de Este documento está autorizado somente para a revisão de educadores por Pós-Acadêmico Estácio, HE OTHER, até fevereiro de 2018. A sua cópia ou publicação constitui uma violação dos direitos autorais. permissions@hbsp.harvard.edu ou 617.783.7860 plataformas”, a autoridade municipal estrutura o ecossistema como um mercado de plataformas e intermedia a interação de prestadores de serviços terceirizados com clientes, cidadãos e empresas. Nesse modelo, a governança de ecossistemas baseada em plataformas sugere que a autoridade municipal assume a infraestrutura para conectar prestadores de serviços às necessidades dos cidadãos e coordenar transações econômicas. A nossa pesquisa sugere que nenhum modelo é superior. Enquanto a abordagem integradora é eficaz em alguns contextos, a abordagem de um centro de plataformas funciona bem em outros. Ter conhecimento de qual contexto requer qual abordagem pode ser o diferenciador mais importante de sucesso e fracasso em ecossistemas complexos como cidades, onde subecossistemas diferentes podem precisar de estruturas diferentes. De fato, o nosso estudo revela que o processo de escolher as estruturas e abordagens de governança certas para diferentes subecossistemas e, em seguida, adaptá-las quando as condições mudam é a base para cidades bem-sucedidas – chamamos isso de “abordagem de orquestração”. Aqui, resumimos os principais passos da abordagem de orquestração, começando com um entendimento desse “ecossistema de ecossistemas”. Isso envolve uma definição da visão e estratégia de longo prazo para a cidade com diversos objetivos e projetos e a sua integração coerente; a seleção e implementação cuidadosa das estruturas e abordagens de ecossistemas apropriadas; e o ajuste e reconfiguração de sistemas, em linha com condições e contextos que mudam. O nosso estudo fornece lições sobre estruturas de ecossistemas e abordagens de governança para líderes municipais. Os líderes municipais podem usar exemplos das melhores práticas das cidades que apresentarem o melhor desempenho para fazer melhorias diretas em suas práticas. As cidades também oferecem lições valiosas para líderes de outros ecossistemas. Enquanto pesquisas sobre governança crescem, o foco tem sido, principalmente, em ecossistemas mais simples, onde as empresas organizam os seus ecossistemas como uma empresa estendida ou um mercado de plataformas. Conforme os ecossistemas passam a ter diversas camadas e eventualmente se desenvolvem em uma cadeia de subecossistemas encaixados (“ecossistema de ecossistemas”), passa a ser cada vez mais importante reconhecer a função crucial da abordagem do “orquestrador de ecossistemas” e, especialmente, a escolha do modelo certo de administração. A história das cidades é altamente instrutiva nesse aspecto. Teoria: como os ecossistemas funcionam? As empresas estão cada vez mais sendo pressionadas para atender às expectativas dos clientes que não param de aumentar, oferecendo soluções integradas que consistem de produtos e serviços sofisticados.6 Além disso, as empresas são incentivadas a abordar problemas mais complexos, já que resolver complexidade resulta na criação de um valor mais alto.7 A oferta de soluções complexas por uma única empresa exigiria que a empresa assumisse níveis altos de incerteza e tivesse um bom desempenho em inúmeros mercados de produtos diferentes e geralmente não relacionados. Obter os recursos e competências necessárias para uma série de serviços e produtos é problemático, levando as empresas a criar valor por meio de uma especialização melhor e focar em recursos e competências distintas.8 Para resolver essa tensão entre a oferta de soluções complexas e a dispersão de conhecimento e competências necessárias em diferentes participantes, as empresas cada vez mais têm buscado maneiras de adquirir essas competências por meio da colaboração com outras empresas. Pesquisas sobre inovação aberta,9 redes de inovação10 e mercados de plataformas11 apoiam a ideia de que um valor maior pode ser gerado por meio de relações mais abertas, integradas e colaborativas entre empresas, ao Este documento está autorizado somente para a revisão de educadores por Pós-Acadêmico Estácio, HE OTHER, até fevereiro de 2018. A sua cópia ou publicação constitui uma violação dos direitos autorais. permissions@hbsp.harvard.edu ou 617.783.7860 contrário de abordagens de empresas individuais ou tentativas colaborativas com vários fornecedores e parceiros de forma individual. Dessa forma, as empresas se enraízam em uma rede de relações interdependentes com outras organizações, geralmente chamadas de um ecossistema. A interpretação de “ecossistema” é geralmente usada para se referir à interconexão de organizações que dependem uma da produção da outra.12 Moore define ecossistemas comerciais como uma comunidade econômica apoiada por uma base de pessoas físicas e jurídicas que interagem entre si – incluindo fornecedores, concorrentes, usuários/compradores e complementadores.13 Um trabalho subsequente desenvolveu essa ideia e refinoua sua definição. Gulati et al. se referem a ecossistemas como metaorganizações que “lembram superorganismos biológicos, uma imensidão de organismos individuais que coexistem, colaboram e coevoluem por meio de um conjunto complexo de relações simbióticas e recíprocas”.14 Iansiti e Levien também destacam o comportamento coletivo e destino compartilhado do conjunto de empresas relacionadas que formam o ecossistema.15 Adner destaca a interdependência das atividades das empresas por meio de acordos colaborativos, por meio dos quais as empresas juntam as suas ofertas individuais em uma solução coerente, focada no cliente.16 Os ecossistemas são mais complexos e funcionam de forma diferente de um conjunto de alianças bilaterais que as empresas normalmente operam. Além disso, muitas dessas relações são informais, com as empresas tendo que influenciar uma às outras indiretamente. Ao mesmo tempo, os ecossistemas são heterogêneos, conforme refletido na pesquisa que mostra diferentes abordagens e definições. Essa complexidade nas relações dentro do ecossistema leva à formação de diversas estruturas e constelações que determinam o funcionamento do sistema como um todo e a função da empresa individual dentro do sistema. De acordo com a literatura, a estrutura de ecossistemas é determinada pela posição função que o “centro de ecossistemas” – ou a organização individual que conduz o ecossistema – desempenha.17 Os ecossistemas podem ser categorizados em dois tipos principais que levam a modos de governança distintos: “empresas estendidas”, que estão estruturadas em torno de um integrador, e “mercados de plataformas”, baseados em um centro de plataformas.18 O modo de governança integrador Em uma empresa estendida, o “integrador” incentiva empresas especializadas em outras partes da cadeia de valor a desenvolver componentes que podem ser integrados ao produto ou serviço final principal, que o integrador entrega diretamente aos seus clientes. Dessa forma, a principal interação é linear e baseada em uma conexão direta entre as várias partes interessadas e o integrador e, em seguida, entre o integrador e o cliente final. Como ela se encontra na posição-chave do ecossistema, a empresa líder pode extrair e juntar constantemente os vários produtos complementares e estratégias inovadoras contribuídas por membros do ecossistema para (re)configurar as suas ofertas de serviços e produtos. Nessa função de “unir” produtos e recursos, a empresa líder direciona ligações entre membros do ecossistema, cultivando uma autoridade informal, que é “exercida por meio de escolhas sobre estratificação e permeabilidade dos limites”.19 A coordenação das atividades das várias empresas é uma tarefa delicada e complexa, já que a empresa principal não pode ditar diretamente as condições e requisitos para as atividades que serão realizadas, mas pode fazê-lo apenas indiretamente por meio do “poder inteligente”.20 Isso sugere, por exemplo, ter controle sobre algumas decisões importantes (por exemplo, conjunto de objetivos do sistema, decisões sobre os limites de metaorganizações) e, ao Este documento está autorizado somente para a revisão de educadores por Pós-Acadêmico Estácio, HE OTHER, até fevereiro de 2018. A sua cópia ou publicação constitui uma violação dos direitos autorais. permissions@hbsp.harvard.edu ou 617.783.7860 mesmo tempo, possibilitar que outras organizações tomem decisões e medidas autônomas na busca do objetivo do sistema. O modo de governança do centro de plataformas Em um mercado de plataformas, o “centro de plataformas” define e supre a arquitetura básica que, em seguida, passa a ser a plataforma ou a base para que outros membros da rede desenvolvam os seus próprios esforços complementares.21 Dessa forma, um objetivo primário do centro de plataformas é facilitar a inovação de produtos complementares de complementadores terceirizados que aumentarão o alcance, a gama e o valor da plataforma para consumidores finais. Consequentemente, esses consumidores serão motivados a acessar a plataforma para usar os seus produtos ou serviços complementares. Em outras palavras, o mercado de plataformas representa um mercado bilateral22, no qual a plataforma desempenha a função de liderança como formadora de mercados, possibilitando interações diretas entre complementadores e clientes. Isso sugere ceder o controle a complementadores sobre as decisões importantes no nível dos produtos/serviços complementares (tais como preço e qualidade do produto/serviço complementar) e, ao mesmo tempo, manter o controle do “ativo de restrição”23 que possibilita a sua produção e entrega – ou seja, a arquitetura da plataforma. Uma das tarefas centrais da empresa líder em um mercado de plataformas é estimular a inovação no nível de produtos complementares.24 No entanto, como eles são desenvolvidos por (e pertencem a) empresas independentes externas – complementadores – é fundamental projetar o ecossistema para aumentar a participação e inovação por complementadores. Para essa finalidade, as plataformas normalmente constroem interfaces de sistema para estruturas os seus ecossistemas como mercados.25 Na interface do ecossistema, a empresa líder cria uma infraestrutura de apoio que facilita a contribuição de produtos/serviços complementares e a geração de inovação, permitindo a coespecialização entre as diferentes organizações que atuam no ecossistema. Resumindo, os dois tipos de ecossistema diferem com respeito à estrutura e função que o centro de ecossistemas desempenha. Na empresa estendida, os complementadores individuais, fornecedores e parceiros interagem diretamente com a empresa principal – o integrador – e não interagem com clientes. A função do integrador é montar a solução e entregar essa solução ao cliente. No mercado de plataformas, a empresa principal – o centro de plataformas – é responsável pelo desenvolvimento da infraestrutura da plataforma e regras de acesso, utilização e interação na plataforma. Os complementadores usam a infraestrutura dessa plataforma para interagir diretamente com os clientes. Embora as diferenças entre o dois exemplos de ecossistema sejam claros, diversos aspectos permanecem confusos. Primeiro, as especificidades de como os dois ecossistemas funcionam ainda não são bem entendidas, o que dificulta dar recomendações sobre a função que o centro de ecossistemas deveria desempenhar em qualquer uma das estruturas. Segundo, não está claro se um exemplo é inicialmente melhor que o outro ou se um funciona melhor em determinadas condições que o outro. Além disso, sabemos muito pouco sobre se e como os dois tipos podem ser combinados e/ou adaptados um a partir do outro. Finalmente, não está claro se esses exemplos funcionam bem em ecossistemas altamente complexos como cidades. Metodologia Configuração da pesquisa Este documento está autorizado somente para a revisão de educadores por Pós-Acadêmico Estácio, HE OTHER, até fevereiro de 2018. A sua cópia ou publicação constitui uma violação dos direitos autorais. permissions@hbsp.harvard.edu ou 617.783.7860 Uma cidade é uma área geográfica caracterizada por uma concentração de atores econômicos (vide Figura 1).26 O objetivo abrangente da cidade, como com a maioria dos outros ecossistemas, é sobrevier e prosperar.27 Como a população consiste de duas entidades principais – cidadãos e empresas – esse objetivo reflete mais diretamente na qualidade de vida para cidadãos e no clima comercial para empresas. Com um conceito simples, esses dois objetivos se caracterizam pela tensão não trivial na qual ambas as sinergias e conflitos entre os dois objetivos estão presentes.28 Por exemplo, a sinergia entre qualidade de vida e clima comercialreflete na habilidade de uma cidade com uma pontuação alta de qualidade de vida para atrair talento que, em troca, é essencial para atrair empresas.29 Da mesma forma, um bom clima comercial produzirá uma forte base de empregadores que geram oportunidades de emprego que, em troca, melhora a qualidade de vida dos cidadãos.30 Não obstante, exemplos de conflito são igualmente fortes. Por exemplo, governos municipais estão sob pressão para investir em ambos os objetivos, mas com menos recursos para tal. As trocas – sejam, por exemplo, para investir na infraestrutura da zona comercial ou habitação social – se apresentam regularmente. De forma parecida, políticas de imigração limitadas que são feitas para proteger cidadãos locais da crescente concorrência estrangeira podem prejudicar as empresas que estiverem buscando talentos internacionalmente competitivos.31 Conforme o ecossistema urbano e seus atores trabalham para atingir cada desses objetivos ou ambos os objetivos citados, eles atuam em uma cidade de constante mudanças e adaptação, tornando-a um espaço econômico e social alegre. Pesquisadores geralmente estudam unidades altamente semelhantes que somente variam com respeito ao fenômeno de interesse e os resultados que esse fenômeno produz (ex. sucesso e fracasso). A abordagem de replicação teórica, em sua forma pura, é problemática quando se trata do estudo da governança de ecossistemas urbanos, porque as diferenças entre as cidades são muitas (ex. histórico único e maquiagem socioeconômica) e fica difícil discutir que há cidades parecidas que variam apenas com respeito ao assunto de interesse. Para superar esse desafio, unimos a reaplicação teórica a uma estratégia de pesquisa alternativa sugerida por Yin,32, uma abordagem de replicação direta. A replicação direta é o processo de identificar padrões semelhantes nas unidades de observação. Este documento está autorizado somente para a revisão de educadores por Pós-Acadêmico Estácio, HE OTHER, até fevereiro de 2018. A sua cópia ou publicação constitui uma violação dos direitos autorais. permissions@hbsp.harvard.edu ou 617.783.7860 FIGURA I. Ecossistema urbano. Para começar, decidimos otimizar a capacidade de comparação das cidades com a capacidade de generalização das constatações. Limitamo-nos às cidades que têm um histórico longo e se baseiam em países desenvolvidos para fins de comparação. Dessa forma, pudemos focar nos ecossistemas urbanos maduros que tinham um sistema de governança de ecossistemas desenvolvido. Além disso, focamos em cidades com mais de um milhão de habitantes e US$ 20 milhões de PIB (2010). Os critérios de tamanho garantiram a comparação de ecossistemas grandes que eram suficientemente complexos e, portanto, exigiam abordagens formais à governança do ecossistema. Cidades menores podem conseguir funcionar de forma eficaz por meio de laços GOVERNO E SERVIÇOS PÚBLICOS EMPRESAS AMBIENTE ACADÊMICO EMPREENDEDORES INTERMEDIADO RES GOVERNO E SERVIÇOS PÚBLICOS Projetos de regeneração distrital Promoção da cidade Promoção de empregos Promoção de empresas Promoção acadêmica Promoção empresarial Promoção da infraestrutura digital e física Governo urbano Governo estadual, nacional e da EU Governo distrital Fornecimento de água Redes digitais Espaços habitacionais e urbanos AMBIENTE ACADÊMICO Programas de aprendizado Faculdades Universidades Institutos de pesquisa K12 Parques de pesquisa EMPRESAS Participantes grandes Empresas de pequeno e médio porte Microempresas Associações comerciais e câmaras de comércio Bancos Private equity Redes de negócios INTERMEDIADORES Plataformas de trabalho Agências de financiamento Trustes, fundações Redes de ecossistema cruzado Alianças temáticas EMPREENDEDORES Startups Startups maduras Incubadoras, aceleradores Espaços de co-working Eventos e espaço temporário Investidores iniciais Investidores anjos (mais associações) Capitalistas de risco Mídia de tecnologia Mentores, comunidade Redes, associações Este documento está autorizado somente para a revisão de educadores por Pós-Acadêmico Estácio, HE OTHER, até fevereiro de 2018. A sua cópia ou publicação constitui uma violação dos direitos autorais. permissions@hbsp.harvard.edu ou 617.783.7860 informais. No entanto, para aumentar a capacidade de generalização, não selecionamos apenas capitais que podem se beneficiar do fato de que atuam como centros políticos para o país, incluímos cidades de tamanhos diferentes para garantir que não estejamos capturando economias de escala. Esses critérios nos ajudaram a estudar e, em seguida, generalizar abordagens de governança de ecossistemas para os ecossistemas complexos e maduros em que nos interessávamos. Como nos interessávamos nas “melhores práticas” da governança municipal, decidimos fazer estudos de caso comparativos de três cidades que apresentavam um desempenho exemplar em várias medidas de clima comercial e qualidade de vida.33 Com esse objetivo em mente, consultamos um número de rankings urbanos renomados. Como uma medição do clima comercial, usamos o índice de competitividade34 The Economist Intelligence Unit (EIU), que ressalta o clima comercial atual, e o Relatório de ecossistemas de startups35, que foca especificamente no clima para empresas. Para medir a qualidade de vida, usamos os rankings de moradia da EIU36 e os rankings da Fast Company Smart City como uma medição que visa ao futuro e foca especificamente na capacidade de inovação de cidades para melhorar a qualidade de vida. Ao testar as cidades com o melhor desempenho, conseguimos isolar práticas de governança de ecossistemas que pareciam consistentes em todas as cidades. Por exemplo, observamos que todas as três cidades têm governos que participam ativamente na formação da vida econômica da cidade. Apesar de bem-sucedidas, das três cidades escolhidas, uma sobressaiu nas medições de qualidade de vida e as outras duas nas medições de clima comercial. Isso permitiu que fizéssemos uma replicação teórica, analisando a diferença relativa entre o desempenho das cidades nas medições de qualidade de vida em comparação às medições de clima comercial. Em outras palavras, conseguimos estudar abordagens de governança de ecossistemas que estavam “otimizando a qualidade de vida” em comparação a estarem “otimizando o clima comercial”. Depois de considerar esses fatores, selecionamos Chicago, Londres e Viena. Viena foi escolhida por ser considerada particularmente eficaz no aumento da qualidade de vida para os seus cidadãos. No índice de moradia da EIU, 38 ela ficou em segundo lugar; e na lista “As dez cidades mais inteligentes do planeta” da Fast Company39, ela ficou em primeiro lugar. No entanto, Londres e Chicago sobressaíram no desempenho econômico e foram escolhidas como bons estudos de caso do desenvolvimento do clima comercial. Londres ficou com uma classificação especialmente alta no índice de competitividade da EIU, 40 em segundo lugar, e em sétimo no Relatório de ecossistemas inteligentes.41 Chicago ficou logo atrás, assumindo a nona posição no índice de competitividade urbana na EIU e ficando em décimo no Relatório de ecossistemas de startups. Depois de ter filtrado as cidades, entramos em contato com os representantes municipais pertinentes, com um resumo de duas páginas da nossa pesquisa. Em Viena, onde não tivemos nenhum contato anterior, identificamos o oficial mais apropriado do organograma do site do governo municipal. Em Londres e Chicago, onde tivemos contatos anteriores, pedimos para que os nossos contatos nos apresentassem aos oficiais municipaismais importantes. Todos os contatos iniciais aceitaram a nossa proposta de pesquisa e nos ajudaram a identificar entrevistados subsequentes na organização.42 Abordagem da pesquisa Um desafio relacionado ao estudo da governança de ecossistemas é escolher um subconjunto cabível e representativo de uma série de atividades que em que a liderança do Este documento está autorizado somente para a revisão de educadores por Pós-Acadêmico Estácio, HE OTHER, até fevereiro de 2018. A sua cópia ou publicação constitui uma violação dos direitos autorais. permissions@hbsp.harvard.edu ou 617.783.7860 ecossistema está envolvida. Para racionalizar o nosso questionamento, adotamos uma abordagem de estudos de caso semelhantes43 e começamos identificando e estudando ecossistemas bem- sucedidos que emergem em torno de programas, projetos ou funções urbanas selecionadas na área de digitalização. Selecionamos essas áreas de interesse, pois todas tinham implicações diretas em ambos os objetivos da cidade, forçando líderes de ecossistemas a tomar decisões mais difíceis na otimização de um ou do outro. Ao contrário, focar em assuntos como igualdade de gêneros ou cultura teria um impacto maior na qualidade de vida e seria benéfico, mas menos para o clima comercial. Por exemplo, focamos na governança da infraestrutura do transporte em Viena e estrutura do ecossistema que a sustenta, tendo encontrado provas de que Viena tem uma qualidade de transporte extraordinária. Pegamos vários desses projetos “bem-sucedidos” em todas as cidades e analisamos as condições em que eles emergem, a estrutura do ecossistema que os sustenta e a abordagem de governança da autoridade municipal. Além disso, o desenvolvimento comercial, infraestrutura e digitalização eram suficientemente diferentes entre si, com respeito a critérios como o investimento adiantado necessário, tipo de partes interessadas e tempo, para generalizar todos os tipos diferentes de projetos com os quais um líder de ecossistemas se envolve. A nossa primeira fonte de dados foi os dados disponíveis em arquivos dos sites da cidade. Obtivemos e analisamos inúmeros documentos dos sites para ter um entendimento inicial de cada cidade, suas funções, projetos e maneira de operar. Especificamente investigamos as funções das cidades do nosso interesse, examinando os seus sites, relatórios anuais e outros documentos usados para informar o público sobre os seus projetos e atividades. Usando esses dados arquivísticos, conseguimos obter informações detalhadas dos papéis, funções e processos de planejamento e tomada de decisão para as funções supracitadas. A primeira onda da análise dos dados arquivísticos foi seguida por entrevistas que foram usadas para ganhar um entendimento mais aprofundado das práticas informais que não eram estavam bem documentadas nos dados arquivísticos. Conduzimos 46 entrevistas com duração média entre 60 e 90 minutos. Entrevistamos 24 representantes municipais em Viena, dez em Londres e oito em Chicago, abordando a liderança das funções supracitadas, tais como diretores de tecnologia (CTOs) da cidade, chefes das agências de desenvolvimento comercial e vice- prefeitos para o transporte. Além disso, entrevistamos cidadãos, empreendedores da cidade e gestão corporativa de grandes empresas para validar, de forma cruzada, as introspecções obtidas dos administradores da cidade. As entrevistas foram semi-estruturadas. Começamos com perguntas abertas sobre o desempenho da cidade e, em seguida, passamos para perguntas que nos ajudaram a entender a estrutura, o funcionamento e o desempenho de projetos específicos. Começamos a análise dos dados mapeando o ecossistema urbano de acordo com os participantes mais importantes do ecossistema. Agrupamos os participantes do ecossistema de acordo com a função que desempenhavam na conquista dos principais objetivos da cidade. O nosso agrupamento diferenciou entre o governo municipal, empresas, ambientes acadêmicos, empreendedores, serviços públicos e vários intermediários entre esses grupos. Quando obtivemos um entendimento claro de como as cidades funcionavam em um nível geral, começamos a focar mais no funcionamento da autoridade municipal, consistindo da equipe da prefeitura, as instituições públicas sob a direção direta do prefeito e empresas privadas comissionadas pela equipe da prefeitura que, no conjunto, representavam o centro de ecossistemas que administravam o ecossistema da cidade. Em seguida, identificamos todas as funções que a autoridade municipal desempenhava (ex. desenvolvimento do sistema de transporte, apoio ao desenvolvimento econômico), focando nas funções supracitadas, porque elas tinham um impacto direto em ambos os objetivos das empresas e dos cidadãos, além de serem mais suscetíveis a tensões. Este documento está autorizado somente para a revisão de educadores por Pós-Acadêmico Estácio, HE OTHER, até fevereiro de 2018. A sua cópia ou publicação constitui uma violação dos direitos autorais. permissions@hbsp.harvard.edu ou 617.783.7860 Quando identificamos as funções, focamos no entendimento de como os objetivos abrangentes (clima comercial e qualidade de vida) eram convertidos ao objetivo de cada função (ex. desenvolver e apoiar o sistema de transporte que melhora a qualidade de vida e o clima comercial em um determinado período de tempo). Em seguida, focamos no mapeamento dos projetos específicos que atingem esses objetivos (ex. desenvolvimento de novas linhas de metrô) e, finalmente, focamos nos ecossistemas que apoiam a realização desses projetos – sua estrutura, a abordagem de governança adotada pelo centro de ecossistemas (autoridade municipal) e as vantagens e desvantagens associadas a essa estrutura/governança. No processo de análise da estrutura/governança dos projetos individuais, reafirmamos as interpretações e exemplos que recebemos da literatura de governança de ecossistemas e dos dados. Posteriormente, realizamos a análise cruzada de casos, comparando a estrutura/governança das diferentes cidades e seu desempenho. Quando ficamos satisfeitos com o nosso entendimento sobre a governança e estrutura do ecossistema no nível de projetos específicos e conquista de objetivos específicos, acrescentamos as nossas observações para chegar a conclusões sobre a estrutura e governança da cidade como um todo e conquista dos objetivos abrangentes da cidade. Em outras palavras, analisamos os objetivos/projetos/ecossistemas individuais e como eles foram escolhidos, desenvolvidos e alterados. Em seguida, realizamos a análise cruzada de casos, procurando diferenças e semelhanças nos padrões de governança abrangente e desempenho correspondente. Conclusões sobre modelos de governança de ecossistemas Consistente com a literatura do ecossistema, observamos que os projetos das autoridades municipais tendiam a ser apoiados pelos ecossistemas estruturados como “empresas estendidas” ou “mercados de plataformas”. Consistente com essas estruturas, cada autoridade municipal desempenhava uma função no ecossistema de “integrador” ou “centro de plataformas” (vide Tabela 1). TABELA I. Exemplos de abordagens de governança de plataformas e integradores. Cidade Desenvolvimento comercial/Infraestrutura Integrador Plataforma Descrição V I X Aspern 3420 – A cidade de Viena, por meio de uma agência de desenvolvimento comercial (Wirtschafts Agentur Wien), proprietária de propriedades públicas (Bundesim – mobiliengesellschaft), e uma companhia de seguros (Wiener Städtische) formaram Aspern 3420, para transformar a área de um antigo aeroporto em uma cidade. Aspern 3420 trabalha com a cidade na construção de infraestrutura e ruas e, quando finalizado, a cidade assumea manutenção. Os serviços públicos são responsabilidade de Wiener Stadtwerke, outra agência que pertence à cidade. V I X Wiener Linien – A cidade de Viena formou um departamento encarregado do transporte, Wiener Linien, que desenvolve o plano para os próximos dez anos. Em seguida, o plano é aprovado pelos vereadores. V BD X Wirtschafts Agentur Wien (Vienna Business Agency) – Formada pela cidade, financia e ajuda de 700 a 1.000 empresas a se estabelecer por ano. Wirtschafts Agentur Wien é supervisionada pela cidade de Viena, câmara do comércio de Viena e câmara do comércio. LISA Vienna – A cidade formou LISA Vienna por meio do departamento para desenvolvimento comercial (Vienna Business Agency) para oferecer serviços de consultoria para empresas de pequeno e médio porte que já receberam alvará da cidade. Mingo – A cidade de Viena e a União Europeia financiam Mingo para oferecer suporte a empresas abertas por empreendedores com histórico de imigração, por meio de atividades como orientação para startups, organização de oficinas, conscientização por meio da educação e assim por diante. V BD X Departure – A cidade de Viena formou a Departure por meio da Wirtschafts Agentur Wien (uma agência de desenvolvimento comercial) e do departamento de assuntos econômicos da cidade para melhorar a qualidade de vida na região, oferecendo vários programas de financiamento a empreendedores da indústria criativa e apoiar a sua integração na economia da cidade. V BD X INiTS – Formada pela Wirtschafts Agentur Wien (a agência de desenvolvimento comercial da cidade), Universidade de Viena e Universidade Técnica de Viena, a INiTS é uma incubadora que tem por objetivo apoiar startups com histórico acadêmico. V I X Stadtentwicklung und Stadtplanung MA 18 – A cidade formou Stadtentwicklung und Stadtplanung MA 18b para ser o departamento responsável pelo desenvolvimento urbano. Os seus objetivos principais são fortalecer o transporte público para melhorar a acessibilidade para pedestres e bicicletas. L I X Olympic Delivery Authority – A cidade de Londres, por meio da Olympic Delivery Authority e Greater London Authority (órgãos governamentais municipais), formou a Olympic Delivery Authority, que era responsável por garantir a entrega de espaços, infraestrutura e legado para os jogos 2012. V I X Stadwerke Vienna – A cidade de Viena é proprietária integral da Stadwerke, uma agência que oferece serviços aos cidadãos de Viena, tais como planejamento urbano geral, desenvolvimento de novos distritos, atividades na energia e mobilidade. Todas as novas ideias precisam de aprovação dos representantes da cidade. Este documento está autorizado somente para a revisão de educadores por Pós-Acadêmico Estácio, HE OTHER, até fevereiro de 2018. A sua cópia ou publicação constitui uma violação dos direitos autorais. permissions@hbsp.harvard.edu ou 617.783.7860 (continuação) TABELA I. (continuação) Cidade Desenvolvimento comercial/Infraestrutura Integrador Plataforma Descrição C BD X World Business Chicago – O prefeito de Chicago preside a World Business Chicago (WBC), uma parceria público-privada, trabalha com os líderes de empresas e da comunidade para apresentar a cidade como uma proposta de valor comercial a empresas por meio de projetos, tais como a organização de eventos sociais onde líderes técnicos de empresas se encontram com alunos. C BD X O departamento de desenvolvimento econômico e habitação - O departamento de desenvolvimento econômico e habitação municipal de Chicago foca na habitação acessível. Ao trabalhar com desenvolvedores privados, que eles ajudam com subsídios em troca da participação do departamento, há a criação de viabilidade em determinados níveis. L BD X London & Partners – O prefeito de Londres é o maior fundador da London & Partners, empresa de desenvolvimento econômico e promoção oficial de Londres. Fundada por mais de 1.000 empresas privadas, o objetivo desta organização é posicionar Londres globalmente como a capital dos negócios, talento e criatividade do mundo, por meio da cooperação com empresas. V BD X Cluster Vienna – A cidade formou o Cluster Vienna, um departamento da Vienna Business Agency (agência de desenvolvimento comercial da cidade) para organizar eventos que ajudam a criar grupos dentro de setores da indústria, por meio dos quais as empresas podiam se beneficiar mutuamente. Ela é cofinanciada pela União Europeia. C I X Conselho de planejamento metropolitano de Chicago – O Conselho de planejamento metropolitano de Chicago ajuda o governo, a comunidade e líderes de empresas a trabalharem juntos para melhorar a região. Os projetos do Conselho geralmente têm as fases de desenvolvimento de políticas, promoção de políticas e implementação de políticas. L I/BD X Distrito de Newham em Londres – Newham está trabalhando com as partes interessadas do setor privado dentro das docas reais, com o objetivo de melhorar a qualidade de vida e o desenvolvimento comercial. Por meio da cooperação com o prefeito de Londres e o setor privado, atividades como a cooperação na construção de um centro de sustentabilidade global, construção de uma ponte e assim por diante ajudam a atingir esse objetivo. L I/BD X X Canary Wharf Group – A cidade de Londres trabalha com o Canary Wharf Group para ajudar Londres a ser um dos melhores lugares para localizar um negócio. Canary Wharf é uma empresa privada com uma série de acionistas diferentes. Ela possui mais de dois bilhões de metros quadrados de espaço. Por meio de atividades como a contribuição financeira para ferrovias e a construção da infraestrutura ferroviária, o Canary Wharf Group, em cooperação com órgãos públicos, ajuda o desenvolvimento de Londres. Legenda: BD = desenvolvimento comercial; I = infraestrutura; LISA Vienna = Life Science Austria Vienna; INiTS = Universitares Grunderservice Wien GmbH Stadtentwicklung und Dtadplanung MA 18; MA = Magistratsabteilung; SME = empresa de pequeno e médio porte; MPC = conselho de planejamento metropolitano. O caso da empresa estendida e abordagem de integrador Estrutura de empresa estendida Estrutura vertical/linear da empresa estendida. Muitos dos projetos que as cidades entregam são estruturados como “empresas estendidas”. Dessa forma, as atividades que apoiam a solução (resultado) do projeto são agregadas e coordenadas por uma empresa central – o integrador. A autoridade municipal, uma das suas afiliadas, ou um órgão privado autorizado pela autoridade municipal desempenha uma função de integrador e interage com diversas partes interessadas diretamente, consolidando as suas contribuições na solução. Uma característica de diferenciação importante desse ecossistema é que os (diversos) participantes do ecossistema não interagem diretamente com clientes na maioria das vezes. Dessa forma, o ecossistema adota uma estrutura de “constelação” de interconexões entre organizações verticais e laterais, onde a autoridade municipal atua como uma “organização de nível mais alto” que supervisiona e administra as atividades das “organizações de nível mais baixo”, envolvidas no processo da prestação dos serviços.44 A maioria dos projetos que estudamos na cidade de Viena tipificam essa estrutura de empresa estendida. A cidade tem dois grandes departamentos que focam em questões macro (mais relacionadas a atividades de planejamento e supervisão) e cinco subdepartamentos que focam em questões específicas, com empresas diferentes especializadas em serviços específicos, direta ou indiretamente da cidade, mas administradas de forma independente. Por exemplo, questões de mobilidade são abordadas por empresas diferentes, incluindo Wiener Linien (linhas de metrô), Wiener Stadtwerke (infraestrutura), WIPParkgaragen (garagens e estacionamentos municipais) eLokalbahnen (infraestruturas de rua), que atuam de forma independente, mas todas reportam a um diretor executivo (CEO). Solução integrada como o resultado da empresa estendida. A estrutura do ecossistema tem implicações diretas na natureza do resultado que a função específica da cidade desempenha. Dessa forma, na estrutura de empresa estendida, geralmente uma única organização (integrador) é responsável por entregar a solução integrada – na forma de um produto ou serviço – aos clientes. Embora todas as atividades não estejam sob a hierarquia de uma única organização que pode controlá-las perfeitamente por decreto, o integrador ainda exerce um determinado grau de controle sobre o resultado, pois ele pode organizar o sistema de atividades e seus participantes diretamente, a fim de otimizar a entrega do resultado. Ao mesmo tempo, isso requer um alto nível de responsabilidade. A cidade tem que ter níveis suficientes de competência, capital e mão de obra para desempenhar as funções de coordenação e monitoramento em tal grande escala. Abordagem de integrador O integrador foca nas necessidades do(s) cliente(s). A estruturação do ecossistema urbano como uma “empresa estendida” sugere que a autoridade municipal, ou a afiliada designada pela autoridade municipal, assume a função de integrador. Considerando que o integrador é encarregado da entrega do resultado integrado, ele precisa entender claramente as necessidades dos clientes. No contexto do ecossistema, o cliente geralmente consiste de diversas partes interessadas, que poderão impor trocas que precisam ser colocadas na balança. Por exemplo, Wiener Linien, o departamento municipal encarregado do transporte em Viena, leva em consideração as necessidades dos cidadãos de um transporte público integrado, competitivo e eficiente. Para realizar essa tarefa, a organização se envolve em tarefas que vão desde possuir as Este documento está autorizado somente para a revisão de educadores por Pós-Acadêmico Estácio, HE OTHER, até fevereiro de 2018. A sua cópia ou publicação constitui uma violação dos direitos autorais. permissions@hbsp.harvard.edu ou 617.783.7860 infraestruturas do metrô, administrar as linhas, treinar e contratar funcionários (técnicos e de serviço), administrar o atendimento ao cliente até promover o serviço, em cooperação com o departamento municipal relacionado, para abordar todas as necessidades dos cidadãos de forma a atender a ambos os padrões de alta qualidade, para induzir a grande maioria de pessoas a utilizar o metrô, e os padrões econômicos, que são acessíveis para todos. A empresa é, em uma grande escala, financiada com dinheiro público, que vem do orçamento municipal. Essa doação de dinheiro dá ao departamento municipal encarregado da mobilidade (a organização de nível mais alto) os “direitos residuais” de fornecer diretrizes para os objetivos, planejamento e prioridades de operações da Wiener Linien. Nesse caso específico, isso significa dar prioridade ao transporte público (com relação ao uso de carros particulares), focando na satisfação dos clientes e garantindo uma oferta competitiva para os cidadãos (uma passagem anual de € 364 ou € 1 por dia dá acesso a todo o transporte público). O integrador foca no controle e na coordenação. Um aspecto importante da tarefa do integrador é o processo de ligar as atividades necessárias às partes que melhor desempenham essas atividades, definindo os mecanismos certos de contrato/coordenação e supervisionando a implementação do projeto. Por exemplo, as autoridades municipais trabalham muito para aumentar o conhecimento por meio do monitoramento do desempenho dos seus parceiros de empresa estendida atuais, do desenvolvimento da rede e testes de possíveis parceiros. Decisões sobre quais atividades desempenhar internamente (pela autoridade municipal ou uma das suas organizações parceiras) e quais designar a empresas terceirizadas são cruciais nesse aspecto. A Wiener Linien é, novamente, um exemplo. O “departamento de planejamento” da Wiener Linien assume a função de “arquiteto” da empresa estendida ao projetar o processo referente ao desenvolvimento do plano para os próximos dez anos. Em seguida, o desenvolvimento de “conteúdo” real é alocado a sete “grupos operacionais” que são compostos por vários representantes departamentais. Quando o plano é concluído, ele é enviado para aprovação final aos vereadores, com a decisão final dada ao departamento de planejamento. Esse é apenas o ponto de partida para a cidade começar a implementação de um projeto que envolverá diversos atores externos. Ao manter o planejamento “internamente” e terceirizar parcialmente a implementação, a cidade tenta reduzir a complexidade da prestação do serviço. A ideia é equilibrar eficiência e controle, mantendo as atividades principais internamente e, ao mesmo tempo, terceirizando as outras atividades. No quesito objetivos gerais, a ideia é garantir o alinhamento e a coordenação de informações em todas as organizações distintas. A abordagem de integrador centraliza a inovação. Até certo ponto, a abordagem de integrador sugere que novas ideias e inovações são, de alguma forma, “centralizadas”. Como com a decisão sobre se terceirizar atividades ou mantê-las internamente, a autoridade municipal pode decidir desenvolver a solução inovadora sozinha e, em seguida, “quarteirizar” partes da solução de membros do ecossistema ou desenvolver, de forma colaborativa, a solução com eles. Na cidade de Viena, os representantes das empresas envolvidas se encontram regularmente uma vez por mês para discutir projetos em andamento, novas ideias e formas de implementá-las. O processo é, em parte, formalmente estruturado e parcialmente depende de iniciativas dos representantes das empresas. Vantagens e desafios Vantagem do controle de qualidade. Uma das vantagens principais da empresa estendida é que o integrador controla o resultado do ecossistema em grande parte. O integrador pode definir o Este documento está autorizado somente para a revisão de educadores por Pós-Acadêmico Estácio, HE OTHER, até fevereiro de 2018. A sua cópia ou publicação constitui uma violação dos direitos autorais. permissions@hbsp.harvard.edu ou 617.783.7860 padrão necessário para o resultado e controlar a sua conquista. O controle de qualidade é especialmente importante quando existe a necessidade de um grande investimento adiantado para garantir uma solução eficaz em um prazo mais longo e quando os incentivos do mercado não são ideais. Um exemplo desse cenário é Aspern 3420, uma empresa fundada com o objetivo de transformar um aeroporto desativado em um novo distrito urbano em Viena chamado Aspern (vide Figura 2). A empresa é responsável por supervisionar a construção da infraestrutura técnica e disposição das ruas, mas a própria empresa, não o desenvolvedor. A sua função é garantir que a infraestrutura seja colocada em prática de acordo com os padrões corretos e que os desenvolvedores façam o que eles devem fazer. Como o integrador da empresa estendida, ele tem a tarefa de otimizar a qualidade, selecionando colaboradores com as melhores credenciais para entregar elementos discretos do projeto e supervisionar a colaboração de parceiros para coordenar o desenvolvimento geral da infraestrutura. Desvantagem – Coordenação, complexidade e custos. A empresa estendida geralmente envolve uma complexidade considerável, custos de coordenação significativos e um grande investimento de tempo. Em outras palavras, o integrador pode se tornar um limitador, inibindo interações mais eficazes. Esse normalmente é o caso quando a empresa estendida fica “aberta” ou quando um número de partes interage com o integrador na entregada solução. Considere a complexidade de coordenar os objetivos individuais de cada organização. É bastante desafiador para o arquiteto central controlar a cooperação em uma trajetória comprometida e definir as atividades que podem não ser conhecidas ex ante, ou quando existem soluções alternativas, mas a sua eficácia é difícil de avaliar. Desvantagem – Inflexibilidade. Semelhante à ineficiência, este sistema pode criar condições para a grande dependência da trajetória. Enquanto essa compartimentalização pode levar a economias de especialização, ela também cria menos flexibilidade no ajuste da evolução das condições ambientais, tornando o processo de planejamento e inovação mais longo e menos permeável a novas ideias. Para dar uma ideia da escala e complexidade da estrutura organizacional da empresa estendida, considere que, no caso de Viena, somente Wiener Stadtwerke tem mais de 60.000 funcionários. Como um administrador sênior da Wiener Stadtwerke ressaltou, “Às vezes, ficamos desesperados com a nossa determinada estrutura... cada líder de departamento e cada chefe político do ministério têm a sua própria restrição, porque ele tem que atender ao seu orçamento e objetivos. Portanto, não é fácil cooperar considerando as limitações.” Este documento está autorizado somente para a revisão de educadores por Pós-Acadêmico Estácio, HE OTHER, até fevereiro de 2018. A sua cópia ou publicação constitui uma violação dos direitos autorais. permissions@hbsp.harvard.edu ou 617.783.7860 FIGURA 2. Exemplo de Viena. Viena, Wien 3420 Objetivo do projeto/descrição da motivação Wien 3420 AG é uma empresa fundada para assumir o projeto que começou em 2007 com o objetivo de construir um novo distrito urbano no terreno onde se localizava o antigo aeroporto de Viena na área de Aspern, que consistia de pequenos vilarejos. O novo distrito urbano atenderá à demanda de habitação e locais comerciais. Organização do projeto/quem faz o quê? Wien 3420 AG é propriedade da Vienna Business Agency – proprietária do terreno, Bundesimmobiliengesellschaft (BIG) – o administrador de propriedades central da Áustria, e Wiener Stadtische – que é responsável pelos serviços públicos. Há dois departamentos municipais principais, MA18 e MA21, envolvidos no projeto. as suas responsabilidades incluem o planejamento urbano, planejamento distrital e uso da terra. Esses dois departamentos são encarregados dos regulamentos de construção, dar permissões. Na conclusão do projeto, a cidade assumirá a infraestrutura e ficará responsável pela manutenção. Complexidade do projeto/resultados 20.000 pessoas morarão e trabalharão em Aspern. O custo da criação do novo centro urbano está calculado em € 4 bilhões. O financiamento para o projeto e a empresa vem dos proprietários das empresas Vienna Business Agency, Bundesimmobiliengesellschaft e Wiener Stadtische. Wien 3420 AG está investindo o valor de € 300 milhões no desenvolvimento da infraestrutura técnica, rotas de comunicação internas, projeto de áreas verdes e jardinagem. Ela levará aproximadamente 20 anos para finalizar o projeto. O caso do mercado de plataformas e abordagem de plataformas Estrutura do mercado de plataformas Estrutura horizontal/em rede. A adoção de uma organização de “empresa estendida” para prestar os serviços diretamente necessários para os cidadãos não é a penas a abordagem. A cidade pode se “abrir” para contribuições de organizações externas para obter informações e chegar a soluções cocriadas para o problema atual ou ela pode permitir que essas organizações desenvolvam e ofereçam as suas soluções (serviços) diretamente aos cidadãos. Em outras palavras, a cidade pode adotar o conceito e estrutura organizacional de uma “plataforma aberta”, onde os participantes do ecossistema urbano interagem entre si para criar valor, em vez de fornecer seus produtos à cidade (departamentos) como insumos para os serviços integrados da cidade (veja uma comparação das duas estruturas de ecossistema na figura 3). Este documento está autorizado somente para a revisão de educadores por Pós-Acadêmico Estácio, HE OTHER, até fevereiro de 2018. A sua cópia ou publicação constitui uma violação dos direitos autorais. permissions@hbsp.harvard.edu ou 617.783.7860 FIGURA 3. As abordagens de governança de plataformas e integrador. ECOSSISTEMAS TIPO DE ECOSSISTEMA EMPRESA ESTENDIDA MERCADO DE PLATAFORMAS CARACTERÍSTICAS Estrutura vertical e lateral Resultado integrado Estrutura horizontal/em rede Diversas soluções desintegradas ABORDAGEM DE GOVERNANÇA INTEGRADOR CENTRO DE PLATAFORMAS CARACTERÍSTICAS Foco nas necessidades do cliente Controle e coordenação de atividades complementares de empresas pouco integradas Inovação centralizada Foco nas necessidades do cliente e complementador Controle do contexto somente Coordenação de atividades complementares baseada no mercado Inovação distribuída VANTAGENS Controle de qualidade Produção do serviço sob condições de falha do mercado Variedade e pluralidade de soluções Vantagem de escala e escopo DESVANTAGENS Custo de coordenação e complexidade Inflexibilidade Investimentos iniciais Baixo controle das soluções Nenhum serviço sob condições de falha do mercado INTEGRADOR CENTRO DE PLATAFORMAS Este documento está autorizado somente para a revisão de educadores por Pós-Acadêmico Estácio, HE OTHER, até fevereiro de 2018. A sua cópia ou publicação constitui uma violação dos direitos autorais. permissions@hbsp.harvard.edu ou 617.783.7860 Diversas soluções desintegradas. Uma estrutura no estilo de mercado para o projeto sugere que a solução consiste em várias partes modulares que são trocadas entre os participantes do ecossistema. Da mesma forma, isso sugere que várias alternativas e uma maior variedade são possíveis dentro de um único serviço. A forma que a abordagem de plataformas difere do cenário do integrador é clara quando alguém examina como a cidade de Chicago presta os seus serviços de infraestrutura e seus serviços para a comunidade empresarial. Chicago criou o Chicago Infrastructure Trust, uma plataforma para serviços de infraestrutura, com a finalidade de engajar diversas partes interessadas e empresas do setor privado no processo de encontrar formas inovadoras e alternativas para financiar a infraestrutura e administrá-la de forma eficiente. A ideia é canalizar os investimentos discretos direcionados a escolas, aeroportos ou infraestruturas ferroviárias para longe de agências específicas individuais e para dentro esse órgão exclusivo que pode fazer uso melhor do estoque de competências, ideias, recursos, conhecimento e capital distribuído entre as várias partes interessadas ligadas à Trust. Basicamente, a Trust é uma ferramenta inovadora que permite que a cidade use recursos do setor privado para construir e administrar infraestruturas públicas. É uma nova forma de buscar parcerias público-privadas em uma escala maior e com uma gama mais ampla de contribuição dos participantes. Como um administrador municipal explica: “Isso não é vender ativos... isso se trata de encontrar projetos que o setor privado valoriza de forma diferente que o setor público... A Infrastructure Trust nos permite encontrar pessoas que terão partes diferentes dela e tirarão esse risco do contribuinte, passando-o para o setor privado.” Abordagem de centros de plataformas Um centro de plataformas foca no controle do contexto, não no resultado. Em vez de assumir o planejamento, projeto e operação de uma nova linha de metrô, como com aabordagem do integrador (ex. Viena), um centro de plataformas significa criar a plataforma para facilitar a colaboração com diversas partes interessadas que poderão, em última análise, desempenhar essas tarefas. Portanto, administrar a cidade como um mercado de plataformas requer a construção de infraestrutura para facilitar a troca de ideias e a interação com diversas partes interessadas, a identificação de ferramentas catalisadoras que são necessárias para aproveitar e utilizar as contribuições de partes interessadas, a cultivação de processos de comunicação e informação, a identificação do tipo de colaboração necessário e a negociação e identificação de propostas de valor, incentivos e modelos de negócios para as partes interessadas envolvidas. Um centro de plataformas foca nas necessidades de ambos os clientes e os complementadores. Isso não só requer um novo desenho completo da administração, bem como raciocínios e competências diferentes com relação ao investimento e política de planejamento, mas também uma mudança da mentalidade. O centro de plataformas não adquire as atividades (e serviços) diretamente de fornecedores específicos, mas tem que incentivas diretamente a produção por meio dos “complementadores”. Ele o faz criando condições de mercado para os serviços serem prestados. Isso requer um bom entendimento dos participantes e das suas motivações, bem como dos participantes municipais que formam o ecossistema. O Chicago Infrastructure Trust é um exemplo desse foco duplo nas necessidades dos cidadãos e nos incentivos de empresas privadas para abordar essas necessidades. No entanto, isso não é a única iniciativa nesse aspecto. Chicago adotou uma estratégia de plataforma holística, buscando diversas iniciativas com “microplataformas” diferentes e dedicadas, tais como a City Club, uma Este documento está autorizado somente para a revisão de educadores por Pós-Acadêmico Estácio, HE OTHER, até fevereiro de 2018. A sua cópia ou publicação constitui uma violação dos direitos autorais. permissions@hbsp.harvard.edu ou 617.783.7860 plataforma para o networking e troca de ideias entre a cidade e a comunidade empresarial, ou a Business Network Chicago, uma plataforma de “ligação” para startups, corporações, talentos e similares, que foca principalmente em networking de empresas e realização de negócios. A rede tem um grupo de capital de risco, um grupo de startups para empresas em estágios mais iniciais. Como um membro empreendedor da rede explica, “Estamos tentando ajudar a ligar você automaticamente a pessoas... que podem ajudá-lo a montar o seu negócio ou encontrar um trabalho.” Um centro de plataformas fomenta inovação, criando condições para a serendipidade. Graças à estrutura do mercado de plataformas, a interação frequente entre diversas partes facilita a colaboração, fertilização cruzada e experimentação. Os centros de plataformas na cidade ficam em catalisar essas interações, conectando várias partes e incentivando a experimentação e inovação. Às vezes, isso significa que as regras de conduta precisam ser definidas para que os participantes e clientes se sintam “seguros”. O papel da plataforma é estabelecer um equilíbrio entre a liberdade, suficiente para incentivar a experimentação e a inovação, e regulamentos adequados, para permitir que participantes sintam que os seus interesses de longo prazo estejam garantidos. Por exemplo, a World Business Chicago cria programas e iniciativas específicas, no nível de cidade, que estimulam a inovação, empreendedorismo e crescimento na comunidade empresarial. Um oficial municipal descreve o seu trabalho como um estrategista de plataformas: “O meu trabalho é ajudar a instigar ou participar da construção dessas comunidades e desse ecossistema que gira em torno da inovação e empreendedorismo e no lugar ao qual o governo realmente pertence na conquista dessas tentativas.” A Smart Chicago Collaborative é outro exemplo da abordagem de centros de plataformas (vide Figura 4). Vantagens e desafios Vantagem – Variedade e pluralidade com investimento limitado do centro. Um dos benefícios de uma abordagem de plataformas aberta é ter vários participantes tentando soluções alternativas para o problema atual, dessa forma gerando variedade em termos de ofertas de serviços. Essa redundância nos serviços é positiva quando ela oferece diversas opções aos cidadãos e atende às suas necessidades heterogêneas. Ao possibilitar uma experimentação maior e soluções alternativas, a abordagem de plataformas aberta oferece uma estrutura mais flexível para atender a diversas demandas e objetivos, e o faz com uma quantidade limitada de investimento. Considere o caso da parceria entre a cidade de Chicago e o grupo JCDecaux, uma das maiores empresas de propaganda do mundo. A cidade estava interessada na identificação de espaços públicos que pudesses ser alugados para empresas que queriam fazer divulgações. O objetivo era duplo, mas principalmente financeiro: melhorar a economia do orçamento municipal e fomentar a atividade econômica na cidade por meio da propaganda. A JCDecaux propôs colocar anúncios comerciais em paradas de ônibus. A cidade permitiu que a empresa construísse 2.200 paradas de ônibus pela cidade de Chicago e usasse-os para fazer propaganda. As paradas de ônibus pertencem à cidade de Chicago, mas a empresa tem o “direito” de usá-las por aproximadamente 20 anos. A qualidade do serviço para usuários de ônibus melhorou, graças a essas novas paradas de ônibus, que são mantidas pela empresa e não custaram nada para o contribuinte. Além disso, a cidade recebe aproximadamente US$ 17 milhões todos os anos desses aluguéis. Consequentemente, a cidade também atingiu objetivos políticos ao oferecer um serviço de transporte melhor aos cidadãos sem aumentar o custo. Este documento está autorizado somente para a revisão de educadores por Pós-Acadêmico Estácio, HE OTHER, até fevereiro de 2018. A sua cópia ou publicação constitui uma violação dos direitos autorais. permissions@hbsp.harvard.edu ou 617.783.7860 FIGURA 4. Exemplo de Chicago. Chicago, Smart Chicago Collaborative A Smart Chicago Collaborative é uma organização cívica que devotada a melhorar a qualidade de vida em Chicago por meio da tecnologia, primeiramente desenvolvendo sistemas de medição e, em seguida, alinhando a tentativa de financiamento e projetos para garantir que haja pouca repetição e que as organizações estejam indo na mesma direção. O objetivo final é estabelecer centros de computação públicos triunfantes, bem como incluir as redes futuras na vida em Chicago. Organização do projeto/quem faz o quê? Os três parceiros fundadores da Smart Chicago Collaborative são a cidade de Chicago, a Chicago Community Trust e a Fundação MacArthur. Os parceiros fundadores têm influência significativa nas atividades da Smart Chicago Collaborative. A SCC não presta nenhum serviço a organizações. Ela busca organizar e desenvolver métricas em torno delas. Os seus parceiros incluem escolas, bibliotecas públicas, faculdades municipais, grupos da comunidade local e organizações que armazenam dados ou prestam serviços. Complexidade do projeto/resultados A Smart Chicago Collaborative está envolvida com diversos projetos: - Connect Chicago, com mais de 250 lugares na cidade onde os cidadãos podem usar um computador sem custo. - City Colleges of Chicago (CCC), com os objetivos de expandir centros de computação atuais, atualizando 296 estações de trabalho e acrescentando novas, oferecendo um serviço para ¾ de um milhão de usuários por semana e mudando a velocidade de banda larga em todos os locais. - programa Smart Health Center, que coloca computadores públicos em clínicas que têm navegadoresde saúde, permitindo que as pessoas se conectem a informações confiáveis sobre as suas condições na internet. - Sindy Grid é um sistema inteligente para informações ativas sobre eventos municipais e horários de transporte. Desvantagem – Investimento e escala inicial. Embora uma abordagem de plataformas aberta permita que a cidade envolva diversas partes interessadas, utilize recursos para que novas ideias sejam geradas e problemas municipais abordados e tente várias soluções, ela também apresenta desafios. O primeiro desafio e mais crítico deles é o problema clássico do “ovo e da galinha”, que afeta todas as plataformas bilaterais45: devemos primeiro construir a infraestrutura/serviço esperando que a demanda seja gerada posteriormente ou primeiro focar na demanda? Esse problema é especialmente grave quando o fornecedor da plataforma depende de fornecedores externos para elementos da solução. Sem uma demanda clara para esses produtos, os fornecedores externos poderão não fazer investimentos na plataforma; uma gama completa de serviços nunca será gerada. No entanto, sem esses serviços adicionais, complementares em prática, os usuários (cidadãos) não poderão se beneficiar da utilização da plataforma; um mercado mensurável nunca será desenvolvido. Considere, por exemplo, o caso de uma área econômica específica em depressão da cidade que precisa ser revitalizada. Ao abordar esse objetivo, a cidade poderá tentar envolver possíveis investidores e empresas na construção das principais infraestruturas (tais como transporte, centros Este documento está autorizado somente para a revisão de educadores por Pós-Acadêmico Estácio, HE OTHER, até fevereiro de 2018. A sua cópia ou publicação constitui uma violação dos direitos autorais. permissions@hbsp.harvard.edu ou 617.783.7860 esportivos e áreas verdes) na área, por meio da sua Chicago Infrastructure Trust. No entanto, sem prestadores de serviços adicionais comprando (lojas de varejo, universidades, laboratórios de pesquisa e instalações de grandes corporações), pode ser que não haverá nenhum “caso de negócio” (ou incentivos econômicos) para engajar na construção dessas infraestruturas. Desvantagem – É difícil controlar soluções. Pode não ser fácil guiar a evolução do ecossistema na trajetória pretendida com uma abordagem de plataformas aberta. A questão é que, quando o mercado para serviços é criado, “o mercado decide”. Considere o caso dos parquímetros de Chicago, uma parceria público-privada em que a empresa privada é responsável pelos parquímetros. Por causa da evolução do mercado, as taxas subiram de US$ 0,25 para US$ 6,50. Isso não agrada os cidadãos nem a câmara municipal. No entanto, há pouco que a administração pode fazer. Esses problemas podem ser previstos e evitados com, por exemplo, o estabelecimento de restrições ou tetos de preços. Entretanto, a literatura sobre plataformas bilaterais sugere que tais restrições podem limitar os benefícios maiores que podem ser alcançados. Elas limitarão a capacidade da plataforma de apelar para um conjunto maior de participantes e, dessa forma, estimular contribuições maiores de prestadores de serviços. Desvantagem – É difícil chegar a uma única solução ou uma agenda comum. Um desafio secundário se refere a problemas de coordenar esforços de diversas partes que giram em torno da plataforma específica. No entanto, quando as necessidades são mais homogêneas ou a solução do serviço é especialmente complexa, exigindo a integração dos vários esforços em uma única solução, uma abordagem de plataformas aberta pode ser limitada. Como esses participantes são organizações independentes que focam nos seus incentivos privados (embora abordando os interesses e as necessidades públicas), seria difícil para o provedor da plataforma fazer com que eles colaborassem e integrassem os seus esforços para produzir uma única solução. Isso pode exigir a mudança da estrutura organizacional para uma abordagem de “empresa estendida” para internalizar e melhor alinhar os diferentes incentivos das organizações envolvidas. Nesse caso, uma abordagem de integrador pode ser mais eficaz. No entanto, conforme mencionado acima, por causa da capacidade mais limitada da cidade para coordenar os esforços de diversos participantes, os objetivos de sistemas podem ser somente parcialmente atingidos. A cidade pode se ver na situação paradoxal de conseguir gerar um número maior de iniciativas, oferecendo um ambiente mais dinâmico, mas não conseguir criar uma identidade única porque ela não sobressaiu em uma área específica. O caso da abordagem do orquestrador Conforme a discussão anterior descreve, nenhuma abordagem à governança de ecossistemas é superior. A nossa pesquisa sugere que nenhuma cidade funciona estritamente com uma das duas abordagens. De fato, a cidade é mais complexa. É o “ecossistema de ecossistemas” – a estrutura adotada e o modo de governança dependem do tipo de projeto/função. No entanto, as perguntas permanecem: como a autoridade municipal administra a variada gama de projetos? Como ela decide qual estrutura/abordagem usar para um projeto/função específico? Quais processos ela segue na seleção, estruturação e administração de diversos ecossistemas? Quando compilamos os dados sobre os projetos e seus ecossistemas, a nossa pesquisa resultou em algumas conclusões interessantes. Observamos que todas as três autoridades municipais fizeram um excelente trabalho na administração da sua cidade como um todo (o “ecossistema de ecossistemas”), usando o que chamamos de “abordagem do orquestrador”. Entre as três cidades, Londres é uma com a Este documento está autorizado somente para a revisão de educadores por Pós-Acadêmico Estácio, HE OTHER, até fevereiro de 2018. A sua cópia ou publicação constitui uma violação dos direitos autorais. permissions@hbsp.harvard.edu ou 617.783.7860 abordagem mais equilibrada entre o centro de plataformas e integrador, melhor exemplificando a abordagem do orquestrador. O ecossistema de ecossistemas Diversos objetivos interligados levam à estrutura complexa. Historicamente, as cidades foram organizadas para prestar os serviços diretamente aos seus cidadãos, montando unidades de projetos ou funções (ex. departamentos em termos administrativos) dentro da administração municipal central para abordar as necessidades básicas dos cidadãos, tais como gestão de resíduos, arrecadação de impostos, coleta do lixo, gestão das ruas e outras instalações de transporte. Com o aumento da sofisticação das necessidades dos cidadãos, a emergência de vários objetivos possivelmente conflitantes, aumento dos custos e limitações orçamentais maiores, a complexidade de administrar a cidade aumentou. Parte dessa complexidade reflete nas estruturas organizacionais. De fato, ao buscar abordar diversos objetivos interligados, as cidades cresceram drasticamente em termos de departamentos internos diferentes e empresas específicas, novas, discretas e geralmente autônomas. Com frequência, podemos encontrar empresas independentes responsáveis pela administração das linhas de metrô e ônibus, uma separada responsável pelo fornecimento de energia elétrica, outra responsável pelo fornecimento de água, outra responsável pela gestão de resíduos e assim por diante. Vários ecossistemas com partes interessadas em comum. Como os exemplos anteriores sugerem, a autoridade municipal invariavelmente se envolve na configuração de diversos ecossistemas diferentes. Esses ecossistemas focam na entrega de diferentes projetos e contribuem para diferentes funções. Por exemplo, a autoridade municipal de Londres – a Greater London Authority (GLA) – se envolveu com diversos projetos para o desenvolvimento comercial
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