Bens públicos

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Direito Administrativo II 
6º período - 2021 
bens públicos 
A cerca da definição de bens públicos, pode-se tomar por empréstimo aquela oferecida pelo Código 
Civil em seu art. 98: 
Art. 98. São bens públicos os bens de domínio nacional pertencentes às pessoas 
jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a 
pessoa a que pertencerem. 
Nesse sentido, pode-se definir bens públicos como todos aqueles pertencentes às pessoas jurídicas 
de direito público, integrantes da Administração direta e indireta, e aqueles que, embora não 
pertencentes a essas pessoas, estejam afetados à prestação de serviços públicos, o que acabaria 
por abranger, também, os bens diretamente relacionados aos serviços públicos executados por 
concessionários e permissionários. 
 
 
 
DEFINIÇÃO LEGAL 
São públicos os bens do domínio nacional pertencentes à União, aos Estados ou 
aos Municípios. Todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que 
pertencerem (art. 98 do Código Civil). 
CRITÉRIO Personalidade jurídica atribuída à pessoa. 
 
 
EXTENSÃO 
• União; 
• Estados, Distrito Federal e Territórios; 
• Municípios; 
• autarquias, inclusive as associações públicas; 
• demais entidades de caráter público criadas por lei. 
REFLEXOS Exclusão das pessoas jurídicas de direito privado, ainda que integrantes da 
Administração Pública. 
 
classificação dos bens públicos: 
Os bens públicos apresentam diversos critérios de classificação, dentre os quais se destaca aquele 
previsto pelo art. 99 do Código Civil. 
Art. 99. São bens públicos: 
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças; 
II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou 
estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive 
os de suas autarquias; 
III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito 
público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades. 
O Código Civil considera pessoa jurídica de direito público interno aquelas relacionadas no art. 41, quais sejam: a 
União; os Estados, o Distrito Federal e os Territórios; os Municípios; as autarquias, inclusive as associações públicas; 
as demais entidades de caráter público criadas por lei. 
 
 
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Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens 
pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de 
direito privado. 
 
Os bens de uso comum são destinados ao uso indistinto de todos e podem assumir um caráter 
gratuito ou oneroso na direta dependência das leis estabelecidas pela União, Estados, Municípios 
e Distrito Federal. 
Art. 103. O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, conforme 
for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração pertencerem. 
Os bens de uso especial são aqueles afetados a determinado serviço ou a um estabelecimento 
público. Esses bens também são de utilização gratuita ou onerosa na forma prevista pelo art. 103 
do Código Civil. 
Os bens dominicais são denominados “próprios do Estado”, uma vez que não apresentam nenhuma 
destinação pública definida. Representam seu patrimônio disponível, por não estarem aplicados, 
ou melhor, afetados nem a um uso comum nem a um uso especial, e em relação a eles o Poder 
Público exerce poderes de proprietário, incidindo direitos reais e pessoais. 
Por força das características por eles apresentadas, são os únicos que não necessitam de desafetação 
no momento em que o Poder Público cogitar de sua alienação. Portanto, o critério adotado para 
melhor compreensão da classificação apresentada pelo Código Civil é o de sua destinação, expressão 
que apresenta como sinônimos técnicos afetação ou consagração. Assim, afetar ou consagrar um 
bem significa conferir a ele uma destinação, assim como desafetar ou desconsagrar implica retirar 
dele a destinação até então existente, figuras que só poderão incidir sobre bens de uso comum e 
bens de uso especial. 
CLASSIFICAÇÃO 
 
CRITÉRIO Destinação atribuída ao bem. 
 
 
 
 
 
 
ESPÉCIES 
• BENS DE USO COMUM: são destinados ao uso indistinto de todos e 
podem assumir caráter gratuito ou oneroso na direta dependência 
das leis estabelecidas pela União, Estados, Municípios e Distrito 
Federal. 
• BENS DE USO ESPECIAL: são aqueles afetados a determinado serviço 
ou a um estabelecimento público, de uso gratuito ou oneroso. 
• BENS DOMINICAIS: são denominados “próprios do Estado”, uma vez 
que não apresentam nenhuma destinação pública definida. 
Representam seu patrimônio disponível por não estarem afetados 
nem a um uso comum nem a um uso especial, e em relação a eles o 
Poder Público exerce poderes de proprietário, incidindo direitos 
reais e pessoais. São as chamadas terras vazias ou devolutas, às quais 
as pessoas comum do povo não têm acesso. 
USO Gratuito ou oneroso (art. 103 do Código Civil). 
 
 
 
 
 
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regime jurídico dos bens públicos: 
O regime jurídico ao qual estão submetidos os bens públicos lhe conferem quatro características 
importantes: inalienabilidade, impenhorabilidade, imprescritibilidade e não onerabilidade. 
• Inalienabilidade: como regra geral, essa característica impede sejam os bens públicos 
alienados, isto é, não podem ser eles vendidos, permutados ou doados, em vista dos 
interesses representados, que são os da coletividade. 
Essa regra geral acaba sendo excepcionada, desde que preenchidos os requisitos exigidos pelo 
legislador, consoante na redação dos arts. 100 e 101. 
Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são 
inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar. 
Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências 
da lei. 
Nesse sentido, os requisitos mencionados podem ser descritos da seguinte forma: caracterização do 
interesse público; necessidade de prévia avaliação para evitar que o bem público possa ser 
alienado por preços muito abaixo daqueles praticados pelo mercado; necessidade, como regra 
geral, de abertura de licitação na modalidade de concorrência pública ou mesmo por meio do 
leilão; necessidade de autorização legislativa em se tratando de bens imóveis; necessidade de sua 
desafetação conforme sua natureza. 
 
 
 
 
 
 Requisitos necessários para alienação de um bem público: 
- VENDA: contrato por meio do qual uma das partes transfere a propriedade de um bem a outra 
mediante preço certo e em dinheiro. Exige o cumprimento de: autorização legislativa quando se 
tratar de bens imóveis, desafetação, avaliação prévia e licitação. 
- DOAÇÃO: contrato pelo qual uma pessoa, por liberalidade, transfere bem de seu patrimônio para 
o de outra, que o aceita, podendo se dar com encargo ou não, quando recebe o nome de doação 
pura. Só se aperfeiçoa com a aceitação do donatário, apresentando a necessária comprovação de 
lei autorizadora, desafetação, avaliação prévia e licitação, exceto feita àquela direcionada para 
órgão ou pessoa integrante da própria Administração Pública. 
- DAÇÃO: entrega de um bem, que não seja dinheiro, para equacionar dívida anterior, só se 
aperfeiçoando com o consentimento do credor em recebê-la em substituição à prestação devida e 
exigindo o cumprimento de lei autorizadora e prévia avaliação, sendo desnecessária a licitação por 
ter destinatário certo. 
Desafetação se deve entender como a retirada do bem da destinação específica anteriormente a ele atribuída, o 
que, via de regra, ocorre no bojo da própria lei que autoriza sua alienação. 
A necessidade de desafetação se apresenta para os chamados bens de uso comum e para os de uso especial, sendo 
dispensada, por razões óbvias, para os chamados bens dominicais, por não estarem eles atrelados a nenhuma 
finalidade específica.Em relação aos bens móveis, exige-se a caracterização do interesse público, de avaliação prévia, além de licitação 
na modalidade de leilão. 
 
 
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- PERMUTA: modalidade de alienação por meio da qual as partes transferem e recebem um bem 
que se substitui reciprocamente em seu patrimônio, exigindo a lei autorizadora e prévia avaliação, 
sendo também desnecessária a licitação. 
- INVESTIDURA: incorporação de área pública isoladamente inaproveitável. Essa modalidade de 
alienação exige lei autorizadora e avaliação prévia, dicando dispensada a realização de licitação, a 
menos que exista mais de um proprietário de área lindeira interessado na aquisição. 
- LEGITIMAÇÃO DE POSSE: transferência de domínio de terra devoluta ocupada por longo tempo 
por particular que nela se instala, cultivando-a ou levantando edificação para seu uso. 
• Impenhorabilidade: essa característica dos bens públicos impede que eles sejam, como regra 
geral, oferecidos em garantia para o cumprimento das obrigações contraídas pela 
Administração Pública. 
Em princípio, impede que recaia sobre eles a penhora, e essa regra não se apresenta de maneira 
gratuita, porque deriva diretamente da diretriz estabelecida pela Constituição Federal em seu art. 
100. Destarte, o referido dispositivo constitucional estabelece que a execução contra a Fazenda 
Pública será feita por meio de sentença judicial, obedecendo-se à ordem cronológica da 
apresentação dos precatórios. 
• Imprescritibilidade: essa característica impede que recaia sobre os bens públicos o 
usucapião, independentemente da natureza deles, encontrando amparo na Constituição 
Federal, tanto para os imóveis urbanos quanto para os rurais. 
• Não onerabilidade: essa característica impede a incidência sobre os bens públicos de 
qualquer ônus real, em razão dos interesses da coletividade. 
REGIME JURÍDICO 
 
 
 
 
 
 
 
CARACTERÍSTICAS 
• INALIENABILIDADE: como regra geral, impede sejam os bens 
públicos alienados, isto é, não podem ser eles vendidos, permutados 
ou doados, em vista dos interesses aqui representados, que são os 
da coletividade. Excepcionalmente será ela permitida, atendidas as 
exigências estabelecidas nos arts. 100 e 101 do Código Civil. 
• IMPENHORABILIDADE: impedem sejam os bens públicos oferecidos 
em garantia para o cumprimento das obrigações contraídas pela 
Administração Pública. 
• IMPRESCRITIBILIDADE: impede recaia sobre os bens públicos a 
usucapião, independentemente da natureza deles, encontra amparo 
na CF, tanto para os imóveis urbanos, bem como no CC e Súmula 340 
do STF. 
• NÃO ONERABILIDADE: impede a incidência sobre bens públicos de 
qualquer ônus real. 
 
uso dos bens públicos: 
Os bens públicos são administrados pelas pessoas políticas que detêm sua propriedade, de acordo 
com as prescrições estabelecidas na Constituição Federal. Como consequência, de um lado a elas não 
é atribuído o poder de administrá-los, o que compreende a faculdade de utilizá-los segundo sua 
 
 
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natureza e destinação, e de outro há também a obrigação de conservação e aprimoramento, 
consoante o disposto no art. 23, III e IV, da CF. 
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios: 
III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e 
cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos; 
IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de 
outros bens de valor histórico, artístico ou cultural; 
Assim, a omissão dessas pessoas quanto à correta utilização dos bens, de igual sorte, permitindo 
sua deterioração, importa em responsabilização, na medida em que se revela comportamentos 
incompatíveis com o princípio da indisponibilidade dos bens e interesses públicos. Nesse contexto, 
perfeitamente possível que o Poder Público competente estabeleça regras para a correta utilização 
dos bens. Da mesma forma, os particulares que forem se utilizar desses bens, em situações 
incomuns, também deverão solicitar autorização do Poder Público. 
 Instrumentos por meio dos quais pode a Administração repassar para terceiros o seu uso: 
- AUTORIZAÇÃO: autorização pode ser definida como ato administrativo, unilateral, discricionário e 
precário, por meio do qual a autoridade administrativa faculta, no interesse do particular, sem 
licitação, o uso de um bem público para utilização em caráter episódico, precário, de curtíssima 
duração. Dessa forma, em razão de sua precariedade, pode ela ser desfeita a qualquer momento 
sem pagamento de indenização. 
- PERMISSÃO: permissão pode ser definida como ato unilateral, precário e discricionário, pelo qual 
a Administração faculta a terceiros, por meio de licitação, o uso de um bem público para fins de 
interesse coletivo. 
- CONCESSÃO: concessão pode ser definido como contrato administrativo por meio do qual o Poder 
Público transfere, por prazo certo e determinado, mediante licitação na modalidade única de 
concorrência pública, o uso de um bem para terceiros, visando ao cumprimento de uma finalidade 
específica nos termos e condições fixados no ajuste. Percebe-se que o grau de precariedade aqui é 
inexistente, uma vez que essa transferência realiza-se por meio de contrato administrativo, que 
apresenta como característica comum a existência de prazo certo e determinado, o que impede 
seja ele desfeito, a qualquer momento, sem que se possa cogitar do pagamento de indenização e, 
por fim, a necessidade de abertura de licitação na modalidade única de concorrência pública. 
- CONCESSÃO DE DIREITO REAL: concessão de direito real pode ser definida como um contrato por 
meio do qual se transfere, como direito real, o uso remunerado ou gratuito de um imóvel não 
edificado, mediante licitação na modalidade única de concorrência pública. Só poderá ter por 
objetivo a edificação, a urbanização, a industrialização e o cultivo da terra, revestindo-se de 
ilegalidade sua utilização para qualquer outra finalidade. 
- CESSÃO: cessão pode ser definida como a transferência do uso de certo bem de um órgão para 
outro, dentro da mesma pessoa política, por tempo certo e determinado. Essa forma de 
transferência não é remunerada e dispensa autorização legislativa e licitação, aperfeiçoando-se por 
simples termo de cessão. 
 
 
 
 
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USO DOS BENS PÚBLICOS 
 
LEGITIMIDADE São administrados pelas pessoas políticas que detêm a sua propriedade, de 
acordo com as prescrições estabelecidas na Constituição Federal. 
 
OMISSÃO 
A omissão dessas pessoas quanto à correta utilização dos bens, permitindo 
sua deterioração, importa em responsabilidade, na medida em que revela 
comportamentos incompatíveis com o princípio da indisponibilidade dos 
bens e interesses públicos. 
 
 
 
 
 
 
 
INSTRUMENTOS PARA A 
TRANSFERÊNCIA DE USO 
• AUTORIZAÇÃO DE USO: ato administrativo, unilateral, discricionário 
e precário, por meio do qual a autoridade administrativa faculta, no 
interesse do particular, sem licitação, o uso de um bem público para 
utilização em caráter episódico, precário, de curtíssima duração. 
• PERMISSÃO DE USO: ato unilateral, precário e discricionário, pelo 
qual a Administração faculta a terceiros, por meio de licitação, o uso 
de um bem público para fins de interesse público. 
• CONCESSÃO DE USO: contrato administrativo por meio do qual o 
Poder Público transfere, por prazo certo e determinado, mediante 
licitação na modalidade única de concorrência pública, o uso de um 
bem para terceiros, visando ao cumprimento de uma finalidade 
específica nos termos e condições fixados no ajuste. 
• CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO: contrato por meio do qual 
se transfere, como direito real, o uso remunerado ou gratuito de um 
imóvel não edificado, mediante licitação na modalidade única de 
concorrência pública. 
• CESSÃODE USO: importa na transferência do uso de certo bem de 
um órgão para outro, dentro da mesma pessoa política, por tempo 
certo e determinado. 
 
espécies de bens públicos: 
Cada uma das pessoas integrantes de nossa Federação possui bens públicos que ficam sob sua 
responsabilidade. Nesse contexto, a Constituição Federal optou por relacionar as espécies de bens 
de maneira expressa, a teor do disposto em seu art. 20. 
Art. 20. São bens da União: 
I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos; 
II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e 
construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, 
definidas em lei; 
III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que 
banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a 
território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as 
praias fluviais; 
IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias 
marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a 
sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade 
ambiental federal, e as referidas no art. 26, II; 
V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva; 
VI - o mar territorial; 
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos; 
VIII - os potenciais de energia hidráulica; 
IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo; 
X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos; 
 
 
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XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios. 
 
 Modalidades de bens públicos: 
• Bens terrestres: - TERRAS DEVOLUTAS: em relação aos bens terrestres, a primeira figura 
relacionada pela Constituição compreende as chamadas terras devolutas, expressão 
sinônima de terras vazias, ou seja, aquelas que não estão afetadas nem a uma finalidade de 
uso comum, nem a uma finalidade de uso especial, razão pela qual foram inseridas na 
categoria de bens dominiais, representado, por esse aspecto, o patrimônio disponível do 
Estado. 
As terras devolutas, que integram o patrimônio da União, são aquelas relacionadas no inciso II do 
art. 20, voltadas ao atingimento das seguintes finalidades: preservação ambiental e defesa de 
fronteiras, de fortificações militares e de vias federais de comunicação. 
- TERRAS TRADICIONALMENTE OCUPADAS PELOS ÍNDIOS: relacionadas no inciso XI do art. 20, 
pertencem ao patrimônio da União, que nessa qualidade é a responsável pela sua demarcação, 
restando para os índios apenas o seu usufruto. 
- FAIXA DE FRONTEIRA: compreende a faixa de terra com largura de 150 km voltada à defesa de 
nossas fronteiras, a teor do disposto no art. 20, §2º, da CF. 
• Bens aquaviários: - MAR TERRITORIAL: o mar territorial corresponde a uma faixa de 12 
milhas, contadas do litoral continental, sobre a qual o Estado exerce poderes de soberania. 
- ZONA ECONÔMICA EXCLUSIVA: é uma faixa de 12 a 200 milhas, sobre a qual o Estado exerce 
poderes de exploração dos recursos naturais do mar 
- PLATAFORMA CONTINENTAL: é o prolongamento natural das terras da superfície sob a água do 
mar. Trata-se da porção de terras submersas que apresenta a mesma estrutura geológica das terras 
do continente. 
- LAGOS E RIOS: pertencem ao patrimônio da União os lagos e os rios que banharem mais de um 
Estado, fizerem limite com outro país ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham. 
- TERRENOS DE MARINHA: são formados pela porção de terras banhadas pelas águas dos rios 
navegáveis ou pelas águas do mar. 
- ILHAS: as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as 
ilhas oceânicas e as costeiras, excluída, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto 
aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental. 
• Subsolo: nesta categoria estão todas as riquezas minerais, além dos sítios arqueológicos e 
pré-históricos, a teor do disposto nos incisos IX e X do art. 20. 
• Bens estaduais e os integrantes do patrimônio nacional. 
 
 
 
 
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ESPÉCIES DE BENS PERTENCENTES À UNIÃO 
 
 
 
 
 
 
BENS TERRESTRES 
• TERRAS DEVOLUTAS: aquelas relacionadas no inciso II do art. 20, 
voltadas ao atingimento das seguintes finalidades: preservação 
ambiental e defesa de fronteiras, de fortificações militares e de vias 
federias de comunicação. 
• TERRAS TRADICIONALMENTE OCUPADAS PELOS ÍNDIOS: 
relacionadas no inciso XI do art. 20, pertencem ao patrimônio da 
União, que nessa qualidade é a responsável por sua demarcação, 
restando para os índios apenas o seu usufruto. 
• FAIXA DE FRONTEIRA: compreende a faixa de terra com largura de 
150 km voltada à defesa de nossas fronteiras. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
BENS AQUAVIÁRIOS 
• MAR TERRITORIAL: corresponde a uma faixa de 12 milhas, contadas 
do litoral continental, sobre o qual o Estado exerce poder de 
soberania. 
• ZONA ECONÔMICA EXCLUSIVA: faixa de 12 a 200 milhas, sobre a 
qual o Estado exerce poderes de exploração dos recursos naturais 
do mar. 
• PLATAFORMA CONTINENTAL: é o prolongamento natural das terras 
da superfície sob a água do mar. 
• LAGOS E RIOS: pertencem ao patrimônio da União os lagos e rios que 
banharem mais de um Estado, fizerem limite com outro país ou se 
estendam a território estrangeiro ou dele provenham. 
• TERRENOS DA MARINHA: são formados pela porção de terras 
banhadas pelas águas dos rios navegáveis ou pelas águas do mar. 
• ILHAS: pertencem ao patrimônio da União as ilhas fluviais e lacustres 
nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas 
oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede 
de Munícipios, exceto aquelas áreas afetadas no serviço público e a 
unidade ambiental federal. 
 
SUBSOLO 
Pertencem ao patrimônio da União todas as riquezas minerais, além de os 
sítios arqueológicos e pré-históricos, a teor do disposto nos incisos IX e X do 
art. 20. 
 
 
 
 
BENS ESTADUAIS 
São aqueles relacionados no art. 26 da Constituição: 
• as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em 
depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de 
obras da União; 
• as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu 
domínio, excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou 
terceiros; 
• as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União; 
• as terras devolutas não compreendidas entre as da União.