Mineração em Terras Indígenas na América Latina

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INERAÇÃO EM
 TERRAS INDÍGENAS NA AM
ÉRICA LATINA 
Leonardo Nem
er Caldeira Brant
Tiago de M
attos Silva
MINERAÇÃO 
EM TERRAS INDÍGENAS NA AMÉRICA LATINA 
DESENVOLVIMENTO E MEIO AMBIENTE
Leonardo Nemer Caldeira Brant
Tiago de Mattos Silva
Organizadores
Autores: 
Ana Carolina Gusmão da Costa • Ana Luiza Garcia Campos • Jaime Tejada Gurmendi 
 Laurent Sermet • Luis Bustos • Luis Fernando Bastidas Reyes
Marcos Augusto Conca • Tiago de Mattos Silva
MINERAÇÃO EM TERRAS INDÍGENAS 
NA AMÉRICA LATINA: 
DESENVOLVIMENTO E MEIO AMBIENTE
LEONARDO NEMER CALDEIRA BRANT
TIAGO DE MATTOS SILVA
Organizadores
MINERAÇÃO EM TERRAS INDÍGENAS 
NA AMÉRICA LATINA: 
DESENVOLVIMENTO E MEIO AMBIENTE
Belo Horizonte
2021
© Konrad-Adenauer-Stiftung
Organização
Leonardo Nemer C. Brant
Tiago	de	Matt	os	Silva
Coordenação Executiva
Paula	Neves
Tradução
Paula	Neves
Emily	C.	Saraiva
Design e Diagramação
Walter	Santos
ISBN: 978-65-993303-0-8
Título:	Mineração	em	terras	indígenas	na	América	Latina:	Desenvolvimento	e	Meio	Ambiente	=	Minería	en	tierras	indígenas	
en	 Latinoamérica:	 Desarrollo	 y	 Medio	 Ambiente	 =	 Mining	 in	 indigenous	 lands	 in	 Latin	 America:	 Development	 and	
Environment.
Mineração	em	terras	indígenas	na	América	Latina:	Desenvolvimento	e	Meio	Ambiente
Belo	Horizonte,	EKLA	-	Programa	Regional	de	Segurança	Energética	e	Mudanças	Climáticas	–	Konrad-Adenauer-Stiftung,	
2020.
Todos	os	direitos	 reservados	 a:	EKLA	Konrad-Adenauer-Stiftung	e.V.	Contato:	Dra.	Nicole	 Stopfer.	Programa	Regional	
Segurança	Energética	e	Mudanças	Climáticas	na	América	Latina	+51	13	20	28	70	Calle	Cantuarias	160	Of.	202,	Mirafl	ores,	
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Diretora
Nicole	Stopfer
Coordenadora de Projetos
Anuska	Soares
As visões e opiniões expressas na presente coletânea de artigos e teses são de responsabilidade 
dos autores colaboradores e não representam necessariamente as visões e posições dos organizadores.
B821m Brant,	Leonardo	Nemer	Caldeira	(Org.),	2020	-
Mineração	em	terras	indígenas	na	América	Latina:	Desenvolvimento	e	
Meio	Ambiente	/	Leonardo	Nemer	Caldeira	Brant;	Tiago	de	Matt	os	Silva	
(Org.)	-	Belo	Horizonte,	2020
182	p.:	il
ISBN: 978-65-993303-0-8
1.	Direito	da	Mineração.	2.	América	Latina.	3.	Desenvolvimento.	4.	Meio	
Ambiente.
I.	Título.	II.	Brant,	Leonardo	Nemer	Caldeira.	III.	Silva,	Tiago	de	Matt	os
CDD	342.124508
SUMÁRIO
APRESENTAÇÃO
Leonardo Nemer Caldeira Brant, Tiago de Mattos ............................................................................................................ 9
UMA ANÁLISE DE DIREITOS HUMANOS SOBRE A MINERAÇÃO 
EM TERRAS INDÍGENAS
Ana Carolina Gusmão da Costa .........................................................................................................................................................11
1. Introdução ..............................................................................................................................................................................................11
2.	 A	proteção	internacional	dos	direitos	indígenas .................................................................................................13
2.1.	 A	Convenção	nº169	da	Organização	Internacional	 
do	Trabalho-OIT ...............................................................................................................................................................................15
3.	 Da	tratativa	constitucional	sobre	o	Direito	Indígena	e	a	mineração	em	terras	 
indígenas .................................................................................................................................................................................................18
4.	 A	realidade	brasileira	da	mineração	em	terras	indígenas	e	seus	impactos	
socioambientais .................................................................................................................................................................................22
5	 Conclusão ................................................................................................................................................................................................26
6.	 Referências	bibliográficas .........................................................................................................................................................28
DESENVOLVIMENTO, MEIO AMBIENTE E MINERAÇÃO EM TERRAS INDÍGENAS: 
UM ENSAIO SOBRE OS DESAFIOS REGULATÓRIOS
Ana Luiza Garcia Campos ........................................................................................................................................................................31
 Introdução ..............................................................................................................................................................................................32
1.	 Mineração	e	meio	ambiente:	contexto	e	evolução	normativa ...................................................................33
2.	 Desenvolvimento	e	crise	ambiental	 ...............................................................................................................................38
3.	 Regulação,	desenvolvimento	e	mineração	em	terras	indígenas	 ...........................................................45
	 Considerações	finais ......................................................................................................................................................................50
	 Bibliografia .............................................................................................................................................................................................52
O DIREITO À CONSULTA PRÉVIA DOS POVOS INDÍGENAS OU ORIGINÁRIOS: 
UMA REVISÃO DO QUADRO LEGAL APLICÁVEL NO PERU
Jaime Tejada Gurmendi ..............................................................................................................................................................................55
 Introdução ..............................................................................................................................................................................................55
1.	 A	Convenção	169	da	OIT	e	o	direito	à	consulta.....................................................................................................56
2.	 O	processo	de	formação	da	Lei	29785 ............................................................................................................................61
3.	 Perspectiva	institucional	da	consulta	prévia ..........................................................................................................63
4.	 Objeto	de	consulta:	Medida	administrativa	ou	legislativa .........................................................................65
5.	 Sujeitos	de	consulta:	Povos	indígenas	ou	originários .....................................................................................67
6.	 Processo	de	consulta .....................................................................................................................................................................70
7.	 A	consulta	prévia	no	subsetor	de	mineração	peruano ...................................................................................75
	 Referências	Bibliográficas .........................................................................................................................................................79
DIREITOS DOS POVOS INDÍGENAS NO DIREITO INTERNATIONAL 
E REGIONAL DAS AMÉRICAS
Laurent Sermet ....................................................................................................................................................................................................81
 Introdução ..............................................................................................................................................................................................811.	 Perspectiva	contemporânea	sobre	os	Povos	Indígenas ..................................................................................83
1.1.	 Diferença	cultural	como	um	“encantamento” .......................................................................................................83
1.2. 	 A	vida	indígena	em	seu	drama	e	resiliência ...........................................................................................................85
1.3. 	 A	crítica	contemporânea ........................................................................................................................................................... 86
2.	 Povos	Indígenas:	Definição? ...................................................................................................................................................87
2.1. 	 Nenhuma	definição	jurídica	explícita	e	vocabulário	indefinido ...........................................................87
2.2. 	 Abordagem	doutrinária:	Martinez	Cobo	(1986) .................................................................................................. 88
2.3. 	 Ausência	de	consenso	internacional:	parecer	consultivo	da	AfCHPR	 .......................................... 88
3.	 Qual	o	papel	do	Direito	Internacional	no	que	tange	os	povos	indígenas?	 
Direito como uma linguagem em comum; Direito como proteção; Ambiguidade do Direito ............89
3.1. 	 Problemática	jurídica:	como	afirmar?	Como	fazer	cumprir? ................................................................... 90
3.2.	 Quais	normas	de	Direito	Internacional?	Quais	são	os	mecanismos	internacionais	 
de	proteção? ......................................................................................................................................................................................... 90
	 Direito	Internacional:	como	funciona? ........................................................................................................................ 94
	 Considerações	Finais ....................................................................................................................................................................97
DIREITO À CONSULTA PRÉVIA NA COLOMBIA - COMENTÁRIOS 
SOBRE O SETOR MINERÁRIO
Luis Fernando Bastidas Reyes, Luis Bustos ............................................................................................................................99
1. Introdução ...........................................................................................................................................................................................100
2.	 Fundamentos	da	Consulta	Prévia	na	Colômbia	 .............................................................................................. 102
2.1.	 Fontes	do	Direito	à	Consulta	Prévia ............................................................................................................................ 103
2.2.	 Em	que	consiste	a	consulta	prévia? ..............................................................................................................................106
2.3.	 Fundamento	constitucional	da	consulta	prévia ................................................................................................108
2.4.	 Finalidades	de	consulta	prévia .........................................................................................................................................109
3.	 Etapas	do	processo	de	consulta	prévia	e	algumas	falhas	que	a	tornam	ineficiente.	 ........111
4.	 Números	relacionados	à	consulta	prévia	na	colômbia.	 ..............................................................................113
5.	 Alguns	desafios	da	consulta	prévia	na	Colômbia.	..........................................................................................117
5.1.	 Impossibilidade	de	identificar	com	precisão	as	comunidades	étnicas	 
e	sua	localização	geográfica.	 ...............................................................................................................................................117
5.2.	 	Natureza	obrigatória	do	processo	de	consulta	prévia	para	entidades	públicas	 
com	competência	em	relação	ao(s)	Projeto(s),	obra(s)	ou	atividade(s).	 .......................................... 123
5.3.	 Falta	de	definição	dos	deveres	e	obrigações	aos	quais	o	titular	do	direito	de	 
consulta	prévia	está	sujeito	e	as	consequências	do	não	cumprimento	dos	mesmos.	 .....123
	 Conclusões .......................................................................................................................................................................................... 124
	 Bibliografia ..........................................................................................................................................................................................125
ATIVIDADE DE MINERAÇÃO EM TERRITÓRIOS INDÍGENAS: DIREITO DE 
CONSULTA E PARTICIPAÇÃO E A RESPONSABILIDADE DAS EMPRESAS DE 
RESPEITAR OS DIREITOS HUMANOS
Marcos Augusto Conca..............................................................................................................................................................................131
1. Introdução .......................................................................................................................................................................................... 131
2.	 O	desenvolvimento	Sustentável	e	as	atividades	extrativistas ............................................................... 133
3.	 Os	povos	indígenas	no	Direito	Internacional	e	o	direito	à	participação	e	à	consulta ...... 138
4.	 Responsabilidade	das	empresas	em	matéria	de	Direitos	Humanos	 .............................................. 149
5.	 Conclusão ............................................................................................................................................................................................. 159
	 Referências	Bibliográficas ...................................................................................................................................................... 161
A REGULAÇÃO DA MINERAÇÃO EM TERRAS INDÍGENAS NO BRASIL: 
CONTRIBUIÇÕES JURÍDICAS E REGULATÓRIAS ÀS PROPOSTAS DE EFETIVAÇÃO 
DO COMANDO CONSTITUCIONAL – DO PROJETO DE LEI Nº 1.700/1989 
AO PROJETO DE LEI Nº 191/2020
Tiago de Mattos Silva .................................................................................................................................................................................163
1.	 Introdução:	relevância	e	sensibilidade	temporal	do	tema ........................................................................163
2.	 Mineração	em	terras	indígenas:	bases	constitucionais	 ..............................................................................166
3.	 As	propostas	de	regulação	do	tema	no	Congresso	Nacional:	uma	análise	crítica	dos	
modelos	regulatórios	sugeridos,	do	PL	nº	1.700/1989	às	vésperas	do	PL	nº	191/2020 .......168
4.	 O	Projeto	de	Lei	nº	191/2020:	análise	regulatória	e	debate	sobre	sua	harmonização	 
com	o	regime	jurídico	da	mineração	brasileira	 ................................................................................................ 173
5.	 Conclusão:	A	necessidade	de	aprofundamento	do	debate	jurídico	para	 
a	construção	de	um	modelo	seguro.............................................................................................................................. 179
	 Referências	bibliográficas ...................................................................................................................................................... 181
APRESENTAÇÃO
Esta	 obra	 nasce	 da	 necessidade	 premente	 de	 discutir-se,	 de	 forma	
profunda,	a	mineração	em	terras	indígenas	na	América	Latina,	levando-se	em	
conta,	 ao	mesmo	 tempo,	 a	garantia	dos	direitos	 indígenas	 e	o	 tão	almejado	
desenvolvimento	sustentável.	
Trata-se	de	um	debate	 sensível	 e	 relevante	nãoapenas	 regionalmente,	
mas	em	escala	global.	A	mineração	é	atividade	de	grande	 importância	para	
o	desenvolvimento	social	e	econômico	de	qualquer	país.	Na	América	Latina,	
devido	à	existência	de	reservas	minerais	pujantes	e	projetos	que	serão	essenciais	
no	fornecimento	de	matéria-prima	para	as	mais	diversas	indústrias	globais,	o	
debate	torna-se	ainda	mais	estratégico.	
A	comunidade	indígena	possui	direitos	internacionalmente	reconhecidos,	
entre	eles	os	direitos	a	autonomia,	 identidade,	 tradições	e	 cultura,	além	dos	
direitos	coletivos	e	individuais	de	possuir,	controlar	e	usar	as	terras	e	territórios	
que	tradicionalmente	ocupam,	como	dispõe	a	Declaração	das	Nações	Unidas	
sobre	os	Direitos	dos	Povos	Indígenas	de	2007.	
Daí	a	necessidade	de	discussão	sobre	modelos	e	cautelas	para	ampliação	
das	 fronteiras	minerárias,	 aplicando-se	uma	política	mineral	 inclusiva,	 que	
garanta	a	proteção	dos	 interesses	dos	vários	 interessados,	principalmente	os	
indígenas.
No	Brasil,	a	mineração	em	terras	indígenas,	apesar	de	prevista	na	Cons-
tituição,	ainda	não	foi	regulamentada.	É	providencial	um	debate	amplo,	que	
avalie	as	alternativas	regulatórias	e	os	instrumentos	de	participação	indígena	
nessa	construção.	
Nesse	contexto,	a	experiência	vivida	em	outros	países	torna-se	ferramenta	
relevantíssima	para	o	estudo	de	inciativas	exitosas	e	práticas	a	se	evitar,	em	razão	
de	conflitos	já	observados.
L E O N A R D O N E M E R C A L D E I R A B R A N T , T I A G O D E M A T T O S S I L V A ( O R G . )
10
É	nesse	 cenário	 de	possível	 antagonismo	que	 a	 presente	 obra	 busca	
agregar	diferentes	perspectivas	sobre	o	desenvolvimento	sustentável,	os	direitos	
indígenas	e	o	direito	à	consulta	prévia,	em	busca	da	reconciliação	entre	avanços	
econômicos	e	proteção	das	comunidades	tradicionais.	
O	 trabalho	enfrentou	o	assunto,	partindo	de	 sua	premissa	multidisci-
plinar.	Para	 isso,	 foram	convidados	autores	 com	sólida	 formação	acadêmica	
e	experiência	relevante	no	assunto	em	seus	países	de	origem,	que	buscaram	
realizar,	de	forma	enriquecedora,	uma	pesquisa	acadêmica	sem	precedentes.	
Além	da	 realidade	 brasileira,	 os	 trabalhos	 refletem	 experiências	 na	
Argentina,	Colômbia	 e	Peru,	 sendo	 citados,	 ainda,	 casos	 em	várias	 outras	
jurisdições.
Aos	autores	que	aceitaram	o	desafio	de	compor	esta	obra	-	que	seja	ao	
mesmo	tempo	clara	e	comprometida	com	o	leitor	-	nosso	agradecimento.	
Ao	leitor,	nosso	desejo	é	de	que	este	trabalho	transcenda	as	questões	já	
postas	e	indique	possíveis	caminhos	para	novas	pesquisas	–	e	novas	soluções.	
Por	fim	cabe	salientar	que	esta	obra	integra	um	amplo	e	muito	bem	su-
cedido	projeto	de	cooperação	entre	o	Centro	de	Direito	Internacional	-	CEDIN	
e	o	Programa	Regional	de	Segurança	Energética	 e	Mudanças	Climáticas	na	
América	Latina	(EKLA)	da	Fundação	Konrad	Adenauer	(KAS).	Dentro	deste	
panorama,	o	presente	estudo	traz	dois	elementos	profundamente	relevantes.	Em	
primeiro	lugar	ele	está	em	harmonia	com	o	necessário	dialogo	suprarregional	
entre	mineração,	atividade	de	suma	importância	para	o	desenvolvimento	social	
e	econômico	de	qualquer	país,	e	os	direitos	dos	povos	nativos	e	seu	território.	
Em	seguida,	 este	 estudo	 representa	 igualmente	uma	parceria	que	 tem	o	 ser	
humano	como	foco	central	e	que	pretende	contribuir	para	a	construção	de	uma	
sociedade	mais	justa,	livre,	equilibrada	e	sustentável.	Estes	são	em	síntese	os	
valores	que	partilham	as	entidades	parceiras.
 
Leonardo Nemer Caldeira Brant
Tiago de Mattos
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UMA ANÁLISE DE DIREITOS HUMANOS 
SOBRE A MINERAÇÃO EM TERRAS INDÍGENAS
Ana Carolina Gusmão da Costa 1
1. Introdução
O	processo	de	dominação	e	de	discriminação	contra	os	índios	se	inicia	com	
a	ocupação	portuguesa	do	Brasil	e	se	prolonga	até	os	tempos	atuais.	
A	denominação	“índio”	foi	designada	aos	povos	originários	pelos	portu-
gueses	e	espanhóis,	os	quais	justificaram	suas	expedições	marítimas	na	busca	
por	um	caminho	para	as	Índias	via	Oceano	Atlântico.		A	América	foi	inicialmente	
chamada	de	Índias	Ocidentais.	A	denominação	“índio”	feita	pelo	colonizador	
generaliza	povos	diferentes,	apagando	as	especificidades	étnicas,	linguísticas,	
culturais	 e	 religiosas.	Como	a	 expressão	 foi	 consolidada	historicamente,	 ela	
ainda	é	largamente	usada	para	denominar	os	povos	originários	da	América	do	
período	pré-colombiano.
1	 Possui	 graduação	 em	 Direito	 pela	 Pontifícia	 Universidade	 Católica	 de	 Minas	 Gerais.	 Servidora	 do	
Governo	de	Minas	Gerais.	Atualmente	é	Superintendente	de	Participação	e	Diálogo	Social	na	Secretaria	de	
Desenvolvimento	Social-	SEDESE.	Possui	pós-graduação	em	Direitos	Humanos	pelo	Instituto	Claretiano	
e	pós-graduação	em	Estudos	Diplomáticos	pelo	Centro	de	Estudos	de	Direito	 Internacional-	CEDIN.	 
É	mestre	pela	PUC	Minas	na	área	de	Direito	Público,	linha:	Direitos	Humanos,	Processos	de	Integração	
e	Constitucionalização	do	Direito	Internacional.	Professora	da	PUC	Minas	no	curso	de	Pós-graduação	
Cidadania	e	Direitos	Humanos	no	contexto	das	políticas	públicas.	Professora	do	Curso	de	Educação	
a	Distância	de	Formação	Prático-Aplicada	Em	Direitos	Humanos	No	Contexto	Brasileiro	da	Fundação 
Konrad Adenauer	em	parceria	com	o	Centro de Direito Internacional e CEDIN.
L E O N A R D O N E M E R C A L D E I R A B R A N T , T I A G O D E M A T T O S S I L V A ( O R G . )
12
O	contato	com	os	europeus	trouxe	uma	grave	consequência	para	os	índios	
em	toda	a	América,	a	contaminação	de	doenças	com	as	quais	as	comunidades	
nunca	haviam	tido	contato,	não	apresentando	qualquer	imunidade	biológica.	
Os	surtos	de	gripe,	varíola,	peste	negra,	tifo,	sarampo,	dentre	outras	epidemias,	
resultaram	num	considerável	declínio	populacional	indígena.	
Com	a	ocupação	portuguesa	da	colônia	brasileira,	os	conflitos	entre	indí-
genas	e	portugueses	 se	 intensificaram.	 	Os	 indígenas	passaram	a	 se	opor	às	
pretensões	dos	colonos	de	utilizá-los	como	escravos	nas	atividades	comerciais,	
em	especial	para	a	extração	do	pau	brasil.	A	imposição	da	escravidão	dos	índios	
se	dava	por	meio	do	uso	da	força	e	da	subtração	de	suas	terras	originalmente	
ocupadas,	ações	realizadas	com	permissão	legal	da	Coroa.2 
Em	1604,	Portugal	proíbe	o	uso	das	terras	indígenas	por	colonos.	Entre-
tanto,	as	invasões	eram	legitimadas	pelas	Câmaras	Municipais	que	cediam	terras	
indígenas	a	moradores	que	nelas	se	instalavam,	contribuindo	para	o	aumento	
da	oferta	de	escravos	indígenas.	(SUCHANEK,	2012)	 	
As	ordens	missionárias,	apoiadas	inicialmente	pelo	Rei	para	a	catequização	
dos	índios	na	fé	católica,	aportaram	no	Brasil	em	meados	do	século	XVI,	dentre	
elas	destaca-se	a	Companhias	de	Jesus,	ordem	jesuíta.	Apesar	de	se	manifestarem	
contrários	 à	 escravidão	 indígena,	 os	missionários	 administravam	as	 aldeias	
impondo	um	sistema	de	produção	agrícola,	com	uso	da	mão	de	obra	indígena,	
concomitante	com	a	doutrinação	católica	dos	índios.	(BRANDÃO,	2002,	pag.246).		
A	escravidão	indígena	foi	intensificada	na	segunda	metade	do	século	XVII	
com	o	fortalecimento	das	bandeiras, expedições	independentes	que	exploravam	
o	 interior	do	Brasil	 em	busca	de	 riquezas,	 especialmente	pedras	preciosas.	 
Era	prática	comum	dos	bandeirantes	a	ocupação	das	terras	indígenas	e	a	tomada	
dos	índios	como	escravos,	apesar	da	resistência	das	missões	religiosas	e	da	Coroa.			
Previsões	 reais	 do	 fim	do	 século	XVII,	 determinaram	que	 os	 índios	
deveriam	receber	salários	pelos	seus	serviços,	porém	a	abolição	da	escravatura	
indígena	ocorreu	apenas	em	17583.	As	legislações	pró-índios	eram	ignoradas	e	a	
2	 Em	1570,	a	primeira	Carta Régia,	 editada	por	Dom	Sebastião,	previa	o	direito	dos	portugueses	escra-
vizarem	 os	 índios	 desde	 que	 eles	 tenham	 sido	 aprisionados	 em	 “guerras	 justas”.	 Entendia-se	 por	
“guerras	justas”	aquelas	em	legítima	defesa	ou	promovidas	pela	Coroa	contra	as	comunidades	que	se	
recusassem	a	submissão	real	e	à	colonização.	Segundo	essa	norma,	também	poderiam	ser	escravizados	
os	índios	que	se	opusessem	a	doutrinaçãocatólica,	bem	como	aqueles	que	praticassem	rituais	religiosos	
ou	a	antropofagia.	(BRANDÃO,	2002,	pag	64)
3	 A	Carta	Régia	de	1798	emancipa	os	 índios	aldeados,	mas,	os	 índios	continuavam	a	ser	considerados	
incapazes	 de	 administrar	 seus	 bens,	 incluindo	 suas	 terras,	 ficando	 todo	 o	 patrimônio	 indígena	 sob	
custódia	do	Estado.	(SUCHANEK,	2012)
M I N E R A Ç Ã O E M T E R R A S I N D Í G E N A S N A A M É R I C A L A T I N A – D E S E N V O L V I M E N T O E M E I O A M B I E N T E
13
exploração	do	trabalho	escravo	indígena	prosseguia	ocorrendo	em	larga	escala.	
(BRANDÃO,	2002)	
O	processo	de	violência	contra	os	índios,	de	usurpação	das	terras	indí-
genas	e	da	degradação	ambiental	de	seus	territórios	para	o	desenvolvimento	
de	atividades	econômicas	persiste	na	atualidade.	As	terras	 indígenas	sofrem	
frequentes	invasões	por	grileiros,	madeireiros,	garimpeiros	e	agropecuaristas.		
Segundo	os	dados	do	censo	demográfico	de	20104,	a	população	indí	gena	
brasileira	 é	de	 817.963	 indígenas,	dos	quais	 502.783	vivem	na	 zona	 rural	 e	
315.180	habitam	as	zonas	urbanas.	Os	povos	indígenas	estão	presentes	em	todos	
os	Estados	da	Federação,	 inclusive	no	Distrito	Federal.	 	Ainda	segundo	esse	
levantamento,	há	305	diferentes	etnias	e	foram	registradas	no	país	274	línguas	
indígenas.	(FUNAI,	2016)
O	Brasil	assumiu	compromissos	internacionais	para	a	garantia	dos	direitos	
indígenas,	dentre	as	normas	internacionais	dessa	matéria	destaca-se	a	Convenção	
nº	169	da	Organização	Internacional	do	Trabalho-OIT.	Essa	norma	internacional	
determina	a	necessidade	de	consulta	às	comunidades	indígenas	quando	medidas	
administrativas	ou	legislativas	possam	afetá-los.
A	Constituição	de	1988	reconhece	os	direitos	indígenas	de	viverem	con-
forme	seus	costumes	e	tradições,	com	respeito	à	sua	cultura	e	às	suas	crenças,	
preconizando	a	autonomia	e	a	dignidade	humana	dos	povos	indígenas.	A	Cons-
tituição	Federal	também	reconhece	os	direitos	originários	sobre	as	terras	que	
tradicionalmente	ocupam	e	define	como	competência	do	Estado	demarcá-las,	
protegê-las	e	protege	todos	os	seus	bens.	
2. A proteção internacional dos direitos indígenas
O	Brasil	assumiu	diversos	compromissos	internacionais	para	a	garantia	
dos	direitos	indígenas,	dentre	as	normas	internacionais	dessa	matéria	destaca-se	
a	Convenção	nº169	da	Organização	Internacional	do	Trabalho-OIT.	
A	Declaração	Universal	de	Direitos	Humanos	do	ONU	(1948),	recomen-
dação	dada	a	todos	os	Estados	do	planeta	com	ações	e	princípios	basilares	de	
Direitos	Humanos,	é	aplicável	em	sua	integra	a	esse	público,	posto	o	seu	caráter	
universalista.	No	mesmo	sentido	aplicam-se	o	Pacto	Internacional	dos	Direitos	
4	 Realizado	pelo	Instituto	Brasileiro	de	Geografia	e	Estatística-	IBGE,	órgão	vinculado	ao	Governo	Federal.	
L E O N A R D O N E M E R C A L D E I R A B R A N T , T I A G O D E M A T T O S S I L V A ( O R G . )
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Civis	 e	Políticos5	 e	o	Pacto	 Internacional	dos	Direitos	Econômicos,	 Sociais	 e	
Culturais6. 
Importante	marco	do	Direito	Internacional	para	a	proteção	dos	direitos	
indígenas	foi	a	Declaração	das	Nações	Unidas	sobre	os	Direitos	dos	Povos	Indíge-
nas	que	foi	aprovada	pela	Assembleia	Geral	da	ONU	em	13	de	setembro	de	2007.	
Essa	declaração	reitera	que	os	povos	indígenas	são	livres	e	iguais	em	dignidade	
e	direitos.	A	Declaração	sobre	os	Direitos	dos	Povos	Indígenas	prevê,	em	suma:	
a)	O	direito	à	autodeterminação;	b)	O	respeito	à	identidade,	tradição	e	cultura;	
c)	O	direito	às	medidas	estatais	especiais	para	a	melhoria	do	desenvolvimento	
econômico,	social	e	cultural,	respeitando	a	autonomia	dos	povos;	d)	O	direito	
à	 consulta	 livre	prévia	 e	 informada	em	caso	de	medidas	admi	nistrativas	ou	
legislativas	que	possam	afetá-los;	e)	O	direito	coletivo	e	individual	de	possuir,	
controlar	e	usar	as	terras	e	territórios	tradicionalmente	ocupados;	f)	O	direito	
coletivo	e	 individual	de	 serem	protegidos	 contra	o	geno	cídio;	g)	os	direitos	
individuais	à	vida,	integridade	física	e	mental,	liberdade	e	segurança;	dentre	
outros	direitos.		(ONU,	2008)
	Considerando	que	o	debate	do	direito	indígena	perpassa	pela	discussão	
do	patrimônio	cultural,	da	proteção	ambiental	e	do	desenvolvimento	sustentá	vel,	
também	são	normas	internacionais	aplicáveis:	a	Convenção	Relativa	à	Proteção	
do	Patrimônio	Mundial,	Cultural	 e	Natural	de	 19727;	 a	Convenção	 sobre	 a	
Diversidade	Biológica8	 e	o	Acordo	de	Paris	 (Convenção-Quadro	das	Nações	
Unidas	sobre	Mudança	do	Clima)9. 
Verifica-se	que	o	debate	dos	direitos	das	 comunidades	 indígenas	 e	do	
desenvolvimento	sustentável	está	em	consonância	com	a	agenda	interna	cional	
dos	Direitos	Humanos.	Em	2015,	a	ONU	aprovou,	na	Cúpula	das	Nações	Unidas	
sobre	o	Desenvolvimento	Sustentável	(25-27	de	setembro	2015),	o	documento	
“Transformando	Nosso	Mundo:	A	Agenda	2030	para	o	Desenvolvimento	Susten-
tável”.		A	Agenda	2030	(também	conhecida	como	Objetivos	de	Desen	volvimento	
Sustentável-	ODS)	é	fruto	do	trabalho	conjunto	de	governos	e	sociedade	civil	
para	criar	um	novo	modelo	global	para	acabar	com	a	pobreza,	promover	a	pros-
peridade	e	o	bem-estar	de	todos,	proteger	o	ambiente	e	combater	as	alterações	
climáticas;	bem	como	o	desenvolvimento	sustentável	nas	esferas	econômica,	
5	 Promulgado	pelo	Decreto	n	º	592	de	6	de	julho	de	1992.	
6	 Promulgado	pelo	Decreto	n	º	591	de	6	de	julho	de	1992.	
7	 Promulgada	pelo	Brasil	por	meio	do	Decreto	n.º	80.978,	de	12	de	dezembro	de	1977.
8	 Promulgada	pelo	Brasil	por	meio	do	Decreto	n.º	2.519,	de	16	de	março	de	1998.
9	 Promulgada	pelo	Brasil	por	meio	do Decreto nº 9.073, de 5 de junho de 2017. 
M I N E R A Ç Ã O E M T E R R A S I N D Í G E N A S N A A M É R I C A L A T I N A – D E S E N V O L V I M E N T O E M E I O A M B I E N T E
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social	e	ambiental,	de	forma	equilibrada	e	integrada.	Esse	documento	consiste	
em	uma	Declaração,	conta	com	17	Objetivos	de	Desenvolvimento	Sustentável	
e	169	metas	(PNUD,	2015).	
2.1. A Convenção nº169 da Organização Internacional 
do Trabalho-OIT
A	Convenção	 nº169	 da	Organização	 Internacional	 do	 Trabalho-OIT	
sobre	povos	indígenas	e	tribais	foi	adotada	na	76ª	Conferência	Internacional	do	
Trabalho,	em	1989.	10A	Convenção	169	da	OIT	propõe	a	defesa	dos	direitos	dos	
povos	indígenas	e	tribais.
Essa	convenção	prevê	a	promoção	e	proteção	dos	povos	indígenas	e	tribais,	
que	na	realidade	brasileira	melhor	seriam	denominados	“povos	e	comunidades	
tradicionais”.	A	Convenção	169	determina:	a)	a	não	discriminação;	b)	igualdade	
no	acesso	a	direitos;	c)	diversidade	cultural,	social	e	religiosa;	d)	autonomia	aos	
povos	chamados	indígenas	e	tribais.	Dentre	os	temas	tratados	na	Convenção,	
destacam-se:	a)	a	posse	e	propriedade	das	terras	e	territórios	tradicionalmente	
ocupados	e	gestão	de	seus	recursos;	b)	contratação	e	condições	de	emprego;	
c)	proteção	das	atividades	 tradicionais	 e	das	 atividades	 relacionadas	 com	a	
economia	de	subsistência	dos	povos	interessados;	d)	seguridade	social	e	saúde;	
e)	educação	e	meios	de	comunicação;	f)	contatos	e	a	cooperação	entre	povos	
indígenas	e	tribais	através	das	fronteiras.	
Vale	lembrar	que	a	autodeterminação	dos	povos,	princípio	da	Convenção	
169	é	também	princípio	fundamental	do	Direito	Internacional	Público.	A	Cons-
tituição	Federal	elenca	a	autodeterminação	dos	povos	como	um	dos	princípios	
que	regem	suas	relações	internacionais	(Art.	4º,	inciso	III).	(BRASIL,	1988).	
Dentre	 outras	 obrigações,	 os	países	 signatários	da	Convenção	 169	 se	
comprometem	a	consultar	os	povos	interessados,	mediante	procedimentos	apro-
priados	em	caso	de	ações	que	poderão	impactar	as	comunidades	envolvidas,	
esse	ato	é	denominado	Consulta	livre,	prévia	e	informada.
	Essa	consulta	deverá	ser	realizada	pelo	Estado	cada	vez	que	sejam	previs-
tas	medidas	legislativas	ou	administrativas	suscetíveis	de	afetá-los	direta	mente,	
garantindo	a	efetiva	participação	dos	“povos	indígenas	e	tribais”	na	tomada	
10	 A	Convenção	foi	ratificada	em	2002	pelo	Brasil,	entrou	em	vigor	em	2003	efoi	incorporada	ao	direito	
pátrio	por	meio	do	Decreto	nº	5.051	de	19	de	abril	de	2004.
L E O N A R D O N E M E R C A L D E I R A B R A N T , T I A G O D E M A T T O S S I L V A ( O R G . )
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de	decisões.	A	consulta	deve	ocorrer	mediante	procedimentos	adequados	às	
circunstâncias	e	à	boa-fé,	e	tem	como	objetivo	final	o	consenso. 
Além	desta	cláusula	geral,	a	Convenção	estipula	a	obrigação	de	consulta	
em	algumas	 situações	 específicas,	 são	 elas:	 a)	quando	 se	 tratar	de	processo	
de	desenvolvimento	que	afete	as	suas	vidas,	crenças,	instituições	e	bem-estar	
espiritual;	b)	decisões	sobre	questões	afetas	às	terras	que	ocupam	ou	utilizam	
de	alguma	forma	e	decisões	seu	próprio	desenvolvimento	econômico,	social	
e	cultural;	c)	na	formulação,	aplicação	e	avaliação	dos	planos	e	programas	de	
desenvolvimento	nacional	e	regional	suscetíveis	de	afetá-los	diretamente.	Por	
fim,	a	Convenção	dispõe	sobre	a	obrigação	de	participação	direta	e	cooperação	
com	os	povos	sempre	que	se	trate	do	desenvolvimento	de	estudos	sobre	eles	
mesmos	ou	seus	territórios;	e	que	os	governos	deverão	adotar	medidas	em	co-
operação	com	os	povos	interessados	para	proteger	e	preservar	o	meio	ambiente	
dos	territórios	que	eles	habitam.	(BRASIL,	2004)
Essa	consulta	é	livre,	pois	deve	ser	isenta	de	qualquer	pressão	ou	violência.	
É	prévia	porque	deve	anteceder	o	ato	suscetível	de	causar	impactos	à	comunidade	
e	porque	a	consulta	deverá	possibilitar	a	revisão	do	projeto	inicial	ou	mesmo	
sua	não	realização.	A	consulta	é	informada,	pois	a	comunidade	deve	ter	acesso	
a	 todas	 as	 informações	pertinentes	 sobre	 a	 ação	 e	 seus	possíveis	 impactos.	 
A	acessibilidade	de	 informações	deverá	 contemplar	 fatores	geográficos,	 lin-
guísticos	e	culturais	garantindo	a	compreensão	do	projeto	e	todas	as	suas	impli-
cações.	A	consulta	livre,	prévia	e	informada	deve	ocorrer	em	todas	as	fases	da	
medida	administrativa	ou	legal	que	poderá	impactar	os	povos	e	comunidades	
tradicionais,	não	se	restringindo	a	ato	isolado	durante	o	processo.	11
Segundo	os	comentários12	do	Relator	Especial	sobre	os	Direitos	dos	Povos	
Indígenas,	 James	Anaya,	a	consulta	é	obrigação	do	Estado	e	 traduz-se	como	
garantia	desses	povos	“a	participar	na	tomada	de	decisões	públicas	que	pos-
sam	afetar	seus	direitos	e	interesses	de	forma	diferenciada”.13	Caberá	também	
11	 Decisões	da	Corte	Interamericana	de	Direitos	Humanos	também	confirmam	a	necessidade	de	consultas	
às	comunidades	afetas,	vide	decisões	dos	casos	Pueblo	Indígena	Kichwa	de	Sarayaku	vs.	Ecuador,	Caso	
Yatama	Vs.	Nicarágua;	e	Caso	Saramaka	vs.	Suriname. 
12	 Comentários	 registrados	no	documento	 intitulado	“Propuesta	de	gobierno	para	nueva	normativa	de	
consulta	 y	 participación	 indígena	de	 conformidad	 a	 los	 artículos	 6°	 y	 7°	 del	Convenio	N°	 169	de	 la	
Organización	Internacional	del	Trabajo”.	Esse	relatório	foi	emitido	por	solicitação	do	Governo	do	Chile	
que	submeteu	sua	“Proposta	de	Nova	Normativa	de	Consulta”	para	apreciação	da	Relatoria	Especial.	
(Anaya,	2012).	
13	 Comentário	29.
M I N E R A Ç Ã O E M T E R R A S I N D Í G E N A S N A A M É R I C A L A T I N A – D E S E N V O L V I M E N T O E M E I O A M B I E N T E
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ao	Estado	o	dever	de	fazer	ajustes	para	adaptação	dos	atos	para	garantia	dos	
direitos	indígenas,	mediante	consulta.14	(ANAYA,	2012,	tradução	livre).
Reiterando	a	decisão	da	Corte	Interamericana	de	Direitos	Humanos	no	
caso	Sarayaku,	o	relator	cita	que	“os	povos	indígenas	devem	ser	previamente	
consultado	sobre	todas	as	fases	processo	de	produção	normativa,	e	essas	consul-
tas	não	deve	ser	limitada	às	propostas”.15”	No Caso Sarayaku vs. Equador, a Corte 
Interamericana	previu	que	as	formas	de	organização	para	a	consulta	indígena	
“tem	que	responder	a	processos	 internos	 tais	povos”,	e	que	a	participação	e		
condução	dos	assuntos		deverá	ocorrer	“a	partir	de	suas	próprias	instituições	e	de	
acordo	com	seus	valores,	usos,	costumes	e	formas	de	organização”16. (ANAYA, 
2012,	tradução	livre).
Sobre	o	consenso,	a	Convenção	169	da	OIT	o	exige	em	caso	que	impactem	
o	uso	do	território,	dispõe	que	“os	povos	interessados	não	deverão	ser	trans-
ladados	das	 terras	que	ocupam”.	Logo	 em	 seguida	 estipula	que	 “Quando,	
excepcionalmente,	o	translado	e	o	reassentamento	desses	povos	sejam	conside-
rados	necessários,	só	poderão	ser	efetuados	com	o	consentimento	dos	mesmos,	
concedido	livremente	e	com	pleno	conhecimento	de	causa.”17	(BRASIL,	2004).	
Mesmo	que	o	consentimento	não	seja	estritamente	necessário,	o	Estado	
tem	sempre	a	obrigação	de	respeitar	e	proteger	os	direitos	humanos	dos	povos	
indígenas.	Nesses	casos	deverá	o	Estado	aplicar	medidas	de	salvaguarda,	tais	
como	medidas	de	alojamento,	mitigação	e/ou	compensação	de	danos.	E	“qual-
quer	impacto	que	impõe	uma	restrição	a	direitos	indígenas	devem,	pelo	menos,	
cumprir	as	normas	de	necessidade	e	proporcionalidade	em	relação	a	uma	fina-
lidade	pública	válida”	18.	(ANAYA,	2012,	tradução	livre).
No	mesmo	sentido,	a	decisão	da	Corte	Interamericana	de	Direitos	Hu-
manos-	CIDH	sobre	o	Caso Saramaka vs. Suriname traz	à	luz	importante	preceito	
sobre	a	necessidade	do	consentimento	quando	há	riscos	de	perda	de	território,	
ou	grave	comprometimento	para	o	acesso,	uso	e	gozo	dos	recursos	fundamentais	
à	subsistência	física	e	cultural	do	grupo.	(OEA,	200719).	
14	 Comentário	34.
15	 Comentário	38
16	 Comentário	54
17	 Artigo	16	da	Convenção	169	da	OIT
18	 Comentário	70
19	 OEA,	Corte	Interamericana	de	Direitos	Humanos.	Caso Povo Saramaka vs. Suriname. Sentença de 28 de 
novembro	de	2007
L E O N A R D O N E M E R C A L D E I R A B R A N T , T I A G O D E M A T T O S S I L V A ( O R G . )
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Há	 recomendações	 do	Relator	 Especial	 sobre	 os	Direitos	 dos	 Povos	
Indígenas	que	se	proceda	consulta	aos	povos	destinatários	da	Convenção	169	
da	OIT	para	a	construção	de	mecanismos	de	consulta.	(ANAYA,	2012).	Nesse	
sentido,	 tem-se	estimulado	a	produção	de	Protocolo	de	Consulta,	que	dever	
ser	 construído	pelos	povos	 ou	 comunidades	 suscetíveis	 a	 serem	afetadas.		
Nesse	protocolo	deverão	ser	indicadas	as	regras	e	metodologia	considerando	
os	costumes	e	tradições	da	comunidade,	o	Estado	deverá	seguir	esse	protocolo	
no	processo	de	consulta.
3. Da tratativa constitucional sobre o Direito Indígena e a 
mineração em terras indígenas
A	Constituição	de	 1988	 reconhece	 aos	 índios	 o	direito	 à	diversidade,	
isto	é,	direito	de	serem	índios	e	de	permanecerem	com	sua	cultura	e	tradições	
indefinidamente	ou	até	quando	desejarem.	O	 texto	 constitucional	 reconhece	
aos	índios	“sua	organização	social,	costumes,	línguas,	crenças	e	tradições,	e	os	
direitos	originários	sobre	as	terras	que	tradicionalmente	ocupam,	competindo	
à	União	demarcá-las,	proteger	e	fazer	respeitar	todos	os	seus	bens”.20
Foram	introduzidas	três	grandes	inovações	com	a	Constituição	em	relação	
aos	direitos	indígenas.	A	primeira	inovação	é	a	perspectiva	de	uma	sociedade	
plural	 e	o	 abandono	de	um	modelo	de	assimilação,	que	 entendia	os	 índios	
como	categoria	social	 transitória,	 fadada	ao	desaparecimento	em	uma	lógica	
desenvolvimentista21.	A	segunda	é	que	os	direitos	dos	índios	sobre	suas	terras	
são	definidos	enquanto	direitos	originários,	isto	é,	anterior	à	criação	do	próprio	
Estado,	posto	que	foram	os	primeiros	ocupantes	do	Brasil.	A	última	inovação	
é	 substituir	 a	 tutela	de	pessoas	pela	 tutela	de	direitos,	 cabendo	ao	Estado	a	
20	 Art.	231,	“caput”,	da	Constituição	Federal.	
21	 A	Lei	6.001	de	1973,	denominada	por	Estatuto	do	Índio	é	a	normativa	nacional	vigente	específica	sobre	
a	temática	indígena,	criada	durante	o	regime	militar	brasileiro.		Essa	lei	define	o	índio	como	“indivíduo	
de	 origem	 e	 ascendência	 pré-colombiana	 que	 se	 identifica	 e	 é	 identificado	 como	 pertencente	 a	 um	
grupo	 étnico	 cujas	 características	 culturais	 o	 distinguem	da	 sociedade	 nacional”.	 Já	 as	 comunidades	
indígenas	 são	 definidas	 como	 “um	 conjunto	 de	 famílias	 ou	 comunidades	 índias,	 quer	 vivendo	 emestado	de	completo	isolamento	em	relação	aos	outros	setores	da	comunhão	nacional,	quer	em	contatos	
intermitentes	 ou	 permanentes,	 sem	 contudo	 estarem	 neles	 integrados.”	 Não	 obstante,	 esse	 Estatuto	
classifica	os	índios	enquanto		“isolados”,		“em	vias	de	integração”			e	“integrados”.	(BRASIL,	1973,	art.	3º	
e	4º).	Desde	a	promulgação	da	Constituição	de	1988,	verificou-se	a	necessidade	de	rever	a	Lei	nº	6001/73	
de	forma	a	compatibilizá-la	com	o	novo	texto	constitucional,	há	vários	projetos	de	lei	sobre	a	matéria	no	
Congresso	Federal.	
M I N E R A Ç Ã O E M T E R R A S I N D Í G E N A S N A A M É R I C A L A T I N A – D E S E N V O L V I M E N T O E M E I O A M B I E N T E
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proteção	dos	direitos	indígenas	e	ao	Ministério	Público		defender	judicialmente	
os	direitos	e	interesses	das	populações	indígenas.
A	Constituição	reconhece	as	terras	indígenas	como	aquelas:	
“tradicionalmente	 ocupadas	 pelos	 índios	 as	 por	 eles	 habitadas	 em	 caráter	
permanente,	as	utilizadas	para	suas	atividades	produtivas,	as	imprescindíveis	à	
preservação	dos	recursos	ambientais	necessários	a	seu	bem-estar	e	as	necessárias	
a	 sua	 reprodução	 física	 e	 cultural,	 segundo	seus	usos,	 costumes	e	 tradições.”	
(BRASIL,	1988,	art.	231,	§	1º).		
Incorporam-se	não	apenas	as	áreas	de	habitação	permanente	e	de	coleta,	
mas	também	todos	os	espaços	necessários	à	manutenção	das	tradições	do	grupo.	
Assim,	o	território	não	é	apenas	fonte	de	subsistência	material	dos	índios,	mas	
também	lugar	onde	os	índios	constroem	sua	realidade	social,	simbólica	e	cultural.
Caberá	 a	União,	 por	meio	da	 Fundação	Nacional	 do	 Indío-	 FUNAI,	
de	marcar	e	proteger	as	terras	indígenas.	As	terras	tradicionais	dos	índios	são	
propriedade	da	União	-	Brasil.	Os	povos	indígenas	apenas	têm	direito	à	sua	
posse	permanente,	com	o	usufruto	exclusivo	das	riquezas	do	solo,	dos	rios	e	
dos	lagos	nelas	existentes.22	As	terras	indígenas	são	inalienáveis	e	indisponíveis	
e	os	direitos	sobre	elas	são	imprescritíveis.	23	(BRASIL,	1988)	
Os	índios	não	poderão	ser	removidos	de	suas	terras,	a	não	ser	em	caso	que	
a	população	indígena	esteja	sobre	riscos	(catástrofe	ou	epidemia)	ou	em	razão	de	
interesse	da	soberania	do	país.	Essa	remoção	só	poderá	ocorrer	após	decisão	do	
Congresso	Nacional.	Fica	garantido,	em	qualquer	hipótese,	o	retorno	imediato	
da	comunidade	logo	que	cesse	o	risco.	(BRASIL,	1988).24
Sobre	a	mineração	em	terras	 indígenas	a	Constituição	 trata	o	 tema	ex-
pressamente:	
Art.	231.	São	reconhecidos	aos	índios	sua	organização	social,	costumes,	línguas,	
crenças	e	tradições,	e	os	direitos	originários	sobre	as	terras	que	tradicionalmente	
ocupam,	competindo	à	União	demarcá-las,	proteger	e	fazer	respeitar	todos	os	
seus	bens.
(...)
§	3º	O	aproveitamento	dos	recursos	hídricos,	incluídos	os	potenciais	energéticos,	
22	 Constituição	Federal,	artigo	231,	§	2º
23	 Constituição	Federal,	artigo	231,	§	4º
24	 Constituição	Federal,	artigo	231,	§	5º
L E O N A R D O N E M E R C A L D E I R A B R A N T , T I A G O D E M A T T O S S I L V A ( O R G . )
20
a	pesquisa	e	a	 lavra	das	 riquezas	minerais	 em	 terras	 indígenas	 só	podem	ser	
efetivados	 com	autorização	do	Congresso	Nacional,	ouvidas	as	 comunidades	
afetadas,	ficando-lhes	assegurada	participação	nos	resultados	da	lavra,	na	forma	
da	lei.	(BRASIL,	1988)
Verifica-se	no	texto	constitucional	que	a	mineração	em	terras	indígenas	
depende	de	autorização	do	Congresso	Nacional	e	as	comunidades	devem	ser	
ouvidas.	A	Convenção	169	da	OIT	especifica	a	forma	de	ouvir	a	comunidade	
por	meio	da	Consulta	livre,	prévia	e	informada,	nos	termos	apresentados	neste	
trabalho.	
Ainda	não	há	lei	regulamentadora	da	matéria	prevista	no	art.	231,	§	3º	
da	Constituição	Federal,	assim	a	mineração	em	terras	indígena	e	a	participação	
das	comunidades	nos	resultados	da	lavra	ficam	sem	definições	jurídicas.	Vários	
projetos	de	lei	foram	apresentados	ao	Congresso	sobre	essa	temática25,	o	mais	
recente	foi	apresentado	ao	Congresso	em	fevereiro	de	2020	e	é	de	autoria	do	
Governo	Federal.	Trata-se	do	Projeto	de	Lei-	PL	191/2020	que	estabelece	“as	con-
dições	específicas	para	a	realização	da	pesquisa	e	da	lavra	de	recursos	minerais	
e	hidrocarbonetos	e	para	o	aproveitamento	de	recursos	hídricos	para	geração	
de	energia	elétrica em	terras	indígenas	e	institui	a	indenização	pela	restrição	do	
usufruto	de	terras	indígenas”.	
O	Governo	Federal	motiva	o	projeto	de	lei	no	incentivo	ao	desenvolvimento	
econômico	e	na	geração	de	riquezas	para	os	índios;	porém	o	que	se	percebe	é	a	
defesa	dos	interesses	das	empresas	mineradoras.	Vê-se	a	total	desconsideração	
das	demandas	indígenas.	Esse	projeto	de	lei	prevê	pagamentos	relativos	à	par-
ticipação	nos	resultados	e	às	indenizações	por	restrição	ao	usufruto.	Verifica-se	
um	projeto	governamental	de	 incentivo	da	mineração	nas	terras	 indígenas	e	
a	proposta	de	uma	perspectiva	 indenizatória	pecuniária	dos	danos	ambien-
tais,	desvalorizando	a	diversidade	ambiental,	que	é	bem	infungível	e	de	valor	
incalculável.	
O	PL	191/2020	chama	atenção	pela	sua	notória	contradição	com	a	Con-
venção	169	e	com	a	Constituição	Federal,	quando	propõe:
Art.	14.	Compete	ao	Presidente	da	República	encaminhar	ao	Congresso	Nacional	
pedido	de	autorização	para	a	realização	das	atividades	previstas	nesta	Lei	em	
terras	indígenas.	
25	 Dentre	eles		pode-se	citar	o	PL	nº	1.610/96	e	o	PL	nº	2.057/91,	e	seus	substitutivos.
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§	1º	O	Presidente	da	República	 considerará	a	manifestação	das	 comunidades	
indígenas	afetadas	para	a	realização	das	atividades	de	que	trata	o	caput.	
§	 2º	O pedido de autorização poderá ser encaminhado com manifestação 
contrária das comunidades indígenas afetadas, desde que motivado. (BRASIL, 
2020,	grifos	meus)
Verifica-se,	portanto,	 a	violação	 ao	direito	da	Consulta	 livre,	prévia	 e	
infor	mada,	tratando	a	escuta	das	comunidades	como	mero	ato	protocolar.	Vale	
rememorar	que	nesses	casos	se	exige	o	consentido,	pois	afeta	o	uso	do	território	e	
envolve,	na	maioria	dos	casos,	o	deslocamento	parcial	ou	total	das	comunidades	
indígenas	de	seus	territórios.			Além	disso,	o	projeto	de	lei,	por	se	tratar	de	ino-
vação	legislativa	que	afeta	diretamente	as	comunidades	indígenas,	deveria	ser	
objeto	de	consulta	própria	antes	da	sua	proposição,	o	que	não	ocorreu.	Acerca	
do	descumprimento	dos	seus	direitos,	os	povos	indígenas	emitiram	documento	
denominado	“Manifesto	do	Piaraçu”,	que	denuncia	as	graves	violações	de	Di-
reitos	Humanos	cometidos	contra	os	índios	pelo	governo	brasileiro	e	apresenta	
reivindicações.	26
A	mineração	em	terras	indígenas	é	também	referenciada	na	Constituição	
Federal,	em	seu	artigo	231,	§	7º,	que	veda	a	aplicação	do	art.	174,	§	3º	e	§	4º,	
CF.	Ou	 seja,	 em	 terras	não	 indígenas	o	Estado	estimulará	a	organização	da	
atividade	garimpeira	em	cooperativas.	Essas	cooperativas	terão	“prioridade	na	
autorização	ou	concessão	para	pesquisa	e	lavra	dos	recursos	e	jazidas	de	minerais	
garimpáveis,	nas	áreas	onde	estejam	atuando,	e	naquelas	fixadas”.		(BRASIL,	
1988,	art.	174,	§	4º,	CF).	Com	a	vedação	constitucional,	portanto,	nos	territórios	
indígenas,	o	Estado	não	poderá	estimular	a	organização	da	atividade	garimpeira	
em	cooperativas,	nem	garantir	direitos	de	prioridade	para	essas	cooperativas.		
Melissa	Volpato	Curi,	identifica	nesse	dispositivo	constitucional	uma	proi-
bição	para	a	mineração	realizada	por	não-índios:	“Especificamente	em	relação	ao	
garimpo,	a	Constituição	prevê	que	os	dispositivos	em	seu	texto	não	se	aplicam	
às	terras	indígenas	(art.	231,	§	7°),	proibindo,	portanto,	sob	qualquer	hipótese,	
que	a	atividade	seja	realizada	por	não-índios	nessas	terras”	(CURI,	2007,	p.	222).	
O	artigo	44	do	Estatuto	do	índio	estabelece	que	“As	riquezas	do	solo,	nas	áreas	
indígenas,	somente	pelos	silvícolas	podem	ser	exploradas,	cabendo-lhes	com	
exclusividade	o	exercício	da	garimpagem,faiscação	e	cata	das	áreas	referidas.”	
(Brasil,	1973)
26	 Disponível	em:	https://amazonialatitude.com/2020/01/20/manifesto-piaracu-exige-respeito-aos-direitos-
indigenas/,	consultado	em	19	de	agosto	de	2020.	
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	 Há	debate	sobre	os	requerimentos	para	mineração	protocolados	antes	da	
promulgação	da	Constituição	Federal.	Há	época	de	seu	protocolo	já	se	tratava	
de	mero	 requerimento,	gerando	apenas	expectativa	de	direitos	 e	não	direito	
adquirido.	Ainda	que	fosse	emitida	autorização	para	a	atividade	minerária,	não	
seria	ato	válido,	pois	contraria	dispositivo	constitucional.		Além	disso,	o	direito	ao	
território	indígena	é	concebido	enquanto	direito	originário,	anterior	ao	pro	cesso	
de	colonização	do	Brasil.	(CURI,	2007).		A	Constituição	Federal	é	expres	sa	em	seu	
artigo	231,	§	6º	que	são	nulos	e	extintos,	não	produzindo	efeitos	jurídicos,	os	atos	
que	tenham	por	objeto	a	ocupação,	o	domínio	e	a	posse	das	terras	in	dígenas	ou	
a	exploração	das	riquezas	naturais	do	solo,	dos	rios	e	dos	lagos	nelas	existentes,	
ressalvado	relevante	interesse	público	da	União.	(Brasil,	1988)
4. A realidade brasileira da mineração em terras indígenas e seus 
impactos socioambientais
Atualmente	 as	 comunidades	 indígenas	 sofrem	 com	as	pressões	para	
instalações	de	empreendimento	minerários	em	seus	territórios	e	com	a	violência	
da	mineração	ilegal	(garimpo).	A	mineração	em	terras	indígenas	é	notória	na	
Amazônia	Legal27		Cabe	apontar	que	a	mineração	resulta	em:	
a)		 Impactos	 ambientais:	 desmatamento;	poluição	de	 rios	 e	da	pesca;	
assoreamentos	e	alterações	de	cursos	d`água;	perda	da	biodiversidade,	
com	possibilidade	de	extinção	de	espécies	da	fauna	e	da	flora.
b)		 Impactos	sociais:	ameaças	e	violências	contra	indígenas;	homicídios28;	
perda	do	território;	exploração	do	trabalho	sexual;	violências	contra	
mulheres,	crianças	e	adolescentes;	aumento	do	uso	abusivo	de	álcool	
e	outras	drogas;	perda	das	identidades	culturais	e	das	tradições.
c)		 Impactos	de	saúde:	contaminação	por	coronavírus	e	outras	doenças	
infec	tocontagiosas,	 contaminação	 com	os	 rejeitos	 decorrentes	 da	
27	 “A	 região	 é	 composta	 por	 52	municípios	 de	Rondônia,	 22	municípios	 do	Acre,	 62	 do	Amazonas,	 15	
de	Roraima,	 144	do	Pará,	 16	do	Amapá,	 139	do	Tocantins,	 141	do	Mato	Grosso,	 bem	como,	por	 181	
Municípios	 do	 Estado	 do	Maranhão	 situados	 ao	 oeste	 do	Meridiano	 44º,	 dos	 quais,	 21	 deles,	 estão	
parcialmente	 integrados	à	Amazônia	Legal.	Possui	uma	superfície	aproximada	de	5.015.067,749	km²,	
correspondente	a	cerca	de	58,9%	do	território	brasileiro.”	(IBGE,	2020)
28	 A	Cartografia	dos	Ataques	Contra	Indígenas	(Caci)	contabilizou	até	o	momento	o	assassinato	de	1125	
índios	desde	1985,	muitos	deles	foram	mortos	em	razão	dos	conflitos	com	garimpeiros,	madeireiros	e	
pecuaristas.	(CACI,	2020)
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mineração	(especialmente	o	mercúrio,	utilizado	na	mineração	do	ouro),	
doenças	sexualmente	transmissíveis;	desnutrição;	aumento	dos	casos	
de	malária,	dengue	e	outras	doenças.	
Importante	 levantamento	 realizado	pela	Agência	Pública	 identifica	os	
processo	minerários	em	trâmite	Agência	Nacional	de	Mineração	(ANM)	que	
versam	sobre	áreas	onde	se	localizam	Terras	indígenas-	TI	demarcadas	ou	em	
processo	de	demarcação.	Foram	cruzadas	informações	com	base	em	dados	da	
Funai	e	da	Agência	Nacional	de	Mineração	(ANM).	Foram	identificados	656	
processos	minerários	em	terras	indígenas	na	região	da	Amazônia	Legal	conforme	
demostra	o	mapa	abaixo:
 
(AGÊNCIA	PÚBLICA,	2020)
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Esse	estudo	também	apontou	que	durante	o	Governo	Bolsonaro	(2019-2020)	
os	processos	de	requerimento	para	a	exploração	minerária	em	TIs	da	Amazônia	
cresceram	91%,	e	que	foi	a	primeira	vez	desde	2013	que	os	requerimentos	re-
gistraram	aumento,	antes	a	quantidade	de	pedidos	era	decrescente	ano	a	ano.		
(AGÊNCIA	PÚBLICA,	2020)
O	Pará	é	o	estado	que	possui	o	maior	número	de	processos	minerários,	
seguido	por	Mato	Grosso	e	Roraima.	O	território	Sawré	Muybu	do	povo	Mun-
duruku	(localizado	no	Pará)	é	o	mais	afetado	por	processos	de	mineração;	são	
97	processos	visando	às	jazidas	de	ouro,	cobre	e	diamante,	bem	como	as	jazidas	
de	cassiterita	e	extração	de	cascalho,	em	menor	quantidade.	No	período	de	2019	
a	2020	houve	considerável	crescimento	de	requerimentos	minerários	também	na	
Terra	Indígena	Kayapó	(Pará),	que	registrou	nesse	período	15	novos	processos	
que	incidem	sobre	território.	(AGÊNCIA	PÚBLICA,	2020)
Os	processos	requisitam	licença	para	mineração	dos	seguintes	minerais,	
nas	proporções:	Ouro	(48,4%);	Cobre	(14,9%);	Cassiterita	(9,7%);	Diamante	(6,8%);	
Outros		(19,9%).		(AGÊNCIA	PÚBLICA,	2020)
Identificou-se	que	a	ANM	chegou	a	conceder	 títulos	de	mineração	em	
terras	indígenas	homologadas	pelo	Governo	Federal.	É	o	caso	da	terra	indígena	
Uru-Eu-Wau-Wau,	em	Rondônia,	que	 foi	homologada	em	2006,	onde	vivem	
nove	povos.	Em	2013	 foi	 concedido	 título	de	 lavra	garimpeira	de	ouro	que	
incide	em	parte	do	território	indígena	Uru-Eu-Wau-Wau	e	em	2016	foi	concedida	
permissão	para	lavrar	cassiterita	em	área	sobreposta	a	esse	território.	(AGÊNCIA	
PÚBLICA,	2020).
A	mineração	 ilegal	nas	 terras	 indígenas,	o	garimpo,	 é	uma	ameaça	às	
co	munidades	indígenas	e	ao	meio	ambiente.	As	terras	indígenas	são	constan-
temente	invadidas29	por	grileiros,	madeireiros,	garimpeiros	e	agropecuaristas;	
além	dos	desmatamentos30	e	 incêndios	provocados	na	Amazônia	Legal31	que	
atingem	território	indígena.	
29	 “Em	nove	meses	de	2019	ocorreram	160	casos	de	invasão	em	153	terras	indígenas,	em	19	estados;	e	no	
ano	completo	de	2018	ocorreram	111	casos	em	76	terras	indígenas,	em	13	estados”	(CIMI,	2019)
30	 	Instituto	Nacional	de	Pesquisas	Espaciais	(Inpe),	apresenta	dados	que	nos	quatro	primeiros	meses	de	
2020 o desmatamento em terras indígenas da Amazônia brasileira aumentou 64%, em comparação ao 
mesmo período do ano passado. (GREENPEACE,	2020)
31	 “Entre	20	de	 junho	e	20	de	agosto	de	2019,	foram	33.060	focos	de	calor	na	Amazônia	Legal	no	Brasil,	
segundo	dados	do	Instituto	Nacional	de	Pesquisas	Espaciais	(INPE).	(...).	Ao	todo	foram	3.553	focos	de	
calor	em	148	Terras	Indígenas	da	Amazônia	brasileira.”	(SOCIOAMBIENTAL,	2019)	
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Indígenas	das	terras	Raposa	Serra	do	Sol,	em	Roraima,	Yanomami,	entre	Roraima	
e	Amazonas,	Aldeia	Panorama,	em	Rondônia,	e	territórios	Araweté,	Apyterewa	
e	Trincheira	Bacajá,	no	Pará,	relataram	a	exposição	a	invasores	como	grileiros,	
garimpeiros	e	madeireiros,	que	se	aproveitam	da	crise	na	saúde	para	avançar	em	
áreas	protegidas.	(NEXO,	2020)
Para	exemplificar	o	conflito	com	o	garimpo,	cita-se	o	caso	dos	Yanomami,	
o	 seu	 território	 foi	 invadido	por	mais	de	 20	mil	 garimpeiros,	 que	 circulam	
livremente	no	território.	O	contexto	de	pandemia	trouxe	outro	impacto	para	as	
comunidades,	a	contaminação	com	o	novo	coronavírus	–	COVID-1932,	a	partir	
do	 contato	 com	os	não-indíos.	 Sabe-se	que	os	 indígenas	 são	 especialmente	
propícios	às	complicações	decorrentes	do	coronavírus,	por	razões	imunológicas	
também,	mas	especialmente	pela	ineficiência	das	políticas	públicas	de	saúde	
para	essas	comunidades	que	sejam	voltadas	à	prevenção	e	ao	combate	do	novo	
coronavírus.	O	Tribunal	Regional	Federal	da	1ª	Região	(TRF1)	determinou	que	o	
governo	retire	os	garimpeiros	da	Terra	Yanomami,	em	caráter	emergencial	para	
a	contenção	do	coronavírus	na	região.33	Porém	o	Governo	Federal	não	adotou	
nenhuma	medida	efetiva	para	cumprir	essa	determinação	judicial.	
O	Governo	brasileiro	adota	uma	política	contrária	ao	direitoindígena	e	de	
omissão	perante	às	graves	violações	de	direitos	humanos	que	sofrem	os	índios.		
O	Presidente	chegou	a	declarar	nas	transmissões	de	seus	pronunciamentos	em	
redes	sociais	que	“Cada	vez	mais,	o	índio	é	um	ser	humano	igual	a	nós.	Então,	
vamos	fazer	com	que	o	índio	se	integre	à	sociedade	e	seja	realmente	dono	da	sua	
terra	indígena,	isso	é	o	que	a	gente	quer	aqui”		(	BOLSONARO	in	GLOBO,	2020).	
Revelando	com	sua	fala	a	desconsideração	da	dignidade	humana	dos	índios	e	
sua	visão	assimilacionista,	que	considera	o	índio	uma	categoria	transitória	que	
deve	se	integrar	à	dita	comunhão	nacional.	 	Em	seu	discurso	de	abertura	da	 
74ª	Assembleia	Geral	das	Nações	Unidas-	ONU,	ele	declarou:
Hoje,	 14%	do	 território	 brasileiro	 está	demarcado	 como	 terra	 indígena,	mas	
é	preciso	 entender	que	nossos	nativos	 são	 seres	humanos,	 exatamente	 como	
qualquer	um	de	nós.	Eles	querem	e	merecem	usufruir	dos	mesmos	direitos	de	que	
todos	nós.	
32	 A	Articulação	 dos	 Povos	 Indígenas	 do	Brasil	 (Apib)	 realiza	 contagem	dos	 casos	 de	 coronavírus	 nas	
comunidades	indígenas,	até	dia	19	de	julho	de	2020	contabilizou-se	26443	indígenas	contaminados	com	o	
novo	coronavírus,	155	povos	afetados	e	690	mortes.	(SOCIOAMBIENTAL,	2020).	Disponível	em	https://
covid19.socioambiental.org/ 
33	 Autos	do	processo	nº:	1013671-10.2020.4.01.0000
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Quero	deixar	claro:	o	Brasil	não	vai	aumentar	para	20%	sua	área	já	demarcada	
como	terra	indígena,	como	alguns	chefes	de	Estados	gostariam	que	acontecesse.
O	Brasil	agora	tem	um	presidente	que	se	preocupa	com	aqueles	que	lá	estavam	
antes	da	chegada	dos	portugueses.	O	índio	não	quer	ser	latifundiário	pobre	em	
cima	de	 terras	 ricas.	Especialmente	das	 terras	mais	 ricas	do	mundo.	É	o	 caso	
das	 reservas	 Ianomâmi	e	Raposa	Serra	do	Sol.	Nessas	 reservas,	 existe	grande	
abundância	 de	 ouro,	 diamante,	 urânio,	 nióbio	 e	 terras	 raras,	 entre	 outros.	
(BOLSONARO	in	BRASIL,	2019)
Assim,	o	Governo	Brasileiro	incentiva	a	invasão	das	terras	indígenas	e	o	
garimpo	em	terras	indígenas,	tanto	por	ações	governamentais,	quanto	por	um	
discurso	público	simbólico	de	incentivo	para	que	a	população	a	promova	na	
esperança	da	regularização	das	invasões	e	da	regularização	do	garimpo.	Cita-se	
como	exemplo	de	ação	governamental	nesse	sentido	a	Medida	Provisória	19034, 
que	objetiva	a	regularização	fundiária	de	terras	ocupadas	da	União.	Essa	medida	
provisória	prevê	anistiar	os	ocupantes	de	terras	públicas	e	regularizar	a	pro-
priedade	do	imóvel	por	meio	de	preenchimento	de	cadastro	de	autodeclaração	
de	posse	do	imóvel.	Esse	incentivo	resulta	em	uma	triste	e	explícita	realidade	
o	aumento	da	invasão	de	terras	indígenas,	das	queimadas,	do	desmatamento	e	
dos	impactos	socioambientais	que	afetam	os	índios	no	período	de	2019	a	2020,	
conforme	demonstram	os	dados	apresentados.	
5 Conclusão
	O	texto	constitucional	determina	que	a	mineração	em	terras	indígenas	
dependa	de	autorização	do	Congresso	Nacional	e	as	comunidades	devem	ser	
ouvidas.	Para	a	instalação	dos	empreendimentos	de	mineração	de	forma	legal	
nas	comunidades	indígenas,	deve-se	realizar	a	Consulta	livre,	prévia	e	infor-
mada.	A	consulta	não	pode	ser	mero	ato	protocolar,	posto	que	a	decisão	da	
comunidade	indígena	deve	vincular	a		decisão	pública,	especialmente	nos	casos	
que	se	exige	o	consenso.	Como	a	mineração	afeta	o	uso	do	território	e	envolve	
o	deslocamento	parcial	ou	total	das	comunidades	indígenas	de	seus	territórios;	
as	licenças	públicas	ambientais	só	podem	ser	concedidas	às	mineradoras	com	o	
consentimento	das	comunidades	indígenas	que	podem	ser	afetadas.	
34	 Transformada	no	PL	2633.
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	As	comunidades	indígenas	sofrem	com	as	pressões	para	instalações	de	
empreendimento	minerários	em	seus	territórios	e	com	a	violência	da	mineração	
ilegal,	o	garimpo.	A	mineração	afeta	sobremaneira	as	vidas	dos	povos	indígenas	
e	sua	relação	com	o	 território,	 resultando	em	impactos	de	ordem	ambiental,	
social	e	de	saúde.	
Deveria	o	Estado	proteger	os	direitos	indígenas,	bem	como	seus	territórios	
e	os	bens	nele	 inseridos.	O	Governo	Brasileiro,	na	 contramão	do	 seu	dever	
constitucional,	 incentiva	à	mineração	nas	 terras	 indígenas	 enquanto	projeto	
de	governo	promovendo	ações	governamentais,	 tais	 como	a	proposição	do	
Projeto	de	Lei-	PL	191/2020	e	a	emissão	da	Medida	Provisória	190.	Não	obstante	
o	Estado	é	omisso	perante	as	graves	violações	de	direitos	humanos	às	quais	as	
comunidades	indígenas	são	sujeitadas.	Essa	omissão	se	releva	especialmente	
perante	os	danos	socioambientais	decorrentes	do	garimpo.	
Para	a	resolução	da	dicotomia	Exploração	econômica	das	terras	indígenas	
versus	Proteção	ambiental,	propõe-se	a	reflexão	sobre	atividades	econômicas	
sustentáveis	e	o	reconhecimento	do	patrimônio	ambiental	enquanto	bem	infun-
gível	e	de	valor	incalculável.	Para	que	os	direitos	indígenas	sejam	assegurados,	
as	atividades	econômicas	devem	ocorrer	com	a	concordância	das	comunidades	
indígenas,	preferencialmente	com	a	participação	direta	dos	povos	 indígenas	
e	resultando	na	geração	de	renda	para	os	índios.		Citam-se	como	exemplo	de	
atividades	econômicas	sustentáveis	desenvolvidas	pelas	comunidades	indígenas:	
a	venda	de	produtos	extraídos	da	natureza	(ex:	açaí,	cacau,	cupuaçu),	o	turismo	
de	base	 comunitária,	 venda	de	produtos	da	agricultura	 familiar	 e	venda	de	
artesanatos	e	peças	de	arte.		
A	humanidade	não	pode	olvidar	que	a	qualidade	de	vida	desta	e	das	
futuras	gerações,	bem	como	e	a	existência	da	espécie	humana	é	condicionada	
à	preservação	ambiental.		O	homem	é	parte	integrante	do	meio	ambiente,	não	
podendo	se	portar	como	agente	externo.	As	comunidades	indígenas	têm	desem-
penhado	importante	papel	social	como	guardiões	da	natureza,	pois	a	sua	relação	
com	o	meio	ambiente	é	de	pertencimento	espiritual,	cultural	e	de	identidade	
coletiva.	Registra-se	o	apelo	do	Cacique	Raoni	Metuktire,	Kayapó:
Pedimos	que	você	pare	o	que	está	fazendo,	pare	a	destruição,	pare	o	seu	ataque	
aos	espíritos	da	Terra.	Quando	você	corta	as	árvores,	agride	os	espíritos	de	nossos	
ancestrais.	Quando	você	procura	minerais,	empala	o	coração	da	Terra.	E	quando	
você	derrama	venenos	na	terra	e	nos	rios	–	produtos	químicos	da	agricultura	e	
mercúrio	das	minas	de	ouro	–	você	enfraquece	os	espíritos,	as	plantas,	os	animais	
L E O N A R D O N E M E R C A L D E I R A B R A N T , T I A G O D E M A T T O S S I L V A ( O R G . )
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e	a	própria	terra.	Quando	você	enfraquece	a	terra	assim,	ela	começa	a	morrer.	Se	
a	terra	morrer,	se	nossa	Terra	morrer,	nenhum	de	nós	será	capaz	de	viver,	e	todos	
nós	também	morreremos.	(METUKTIRE	in	MIDIA	NINJA,	2019).	
6. Referências bibliográficas
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2019.&text=Ao%20todo%2C%20153%20%C3%A1reas%20foram,do%20tipo%20em%2012%20
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31
DESENVOLVIMENTO, MEIO AMBIENTE E 
MINERAÇÃO EM TERRAS INDÍGENAS: 
UM ENSAIO SOBRE OS DESAFIOS REGULATÓRIOS
Ana Luiza Garcia Campos35
Resumo:
A necessidade de novas perspectivas para o Direito Ambiental frente a crise ambiental, 
demanda a remodelação do seu paradigma atual. Instrumentos integrados, focados no pla-
nejamento, anteriores à tomada de decisão que congreguem os diversos atores envolvidos, 
bem como, que substituam a perspectiva setorial e fragmentária da legislação atual por 
um padrão de avaliação cíclico que parta de um modelo de desenvolvimento calcado na 
capacidade de suporte dos ecossistemas e na ampliação das liberdades substantivas das 
comunidades envolvidas são alguns pressupostos desta discussão. A questão se torna ainda 
mais relevante quando se leva em consideração a condução das atividades minerárias, que 
por certo, possuem atributos diferenciais e ainda são um dos setores estratégicos para o país, 
mas que por outro lado são significativamente impactantes do ponto de vista socioambiental. 
A possibilidade de se executar referida atividade em terras indígenas encerra uma questão 
bastante controversa que perpassa pela estruturação desse novo olhar para a regulamentação 
ambiental. O presente artigo analisa ainda alguns dos projetos de lei para a mineração em 
terras indígenas e descreve alguns dos seus principais desafios. 
Palavras- Chave: regulação ambiental, desenvolvimento, mineração em terras 
indígenas.
35	 Professora	de	Direito	Ambiental	no	curso	de	Direito	e	no	Mestrado	em	Desenvolvimento	Sustentável	e	
Extensão	da	Universidade	Federal	de	Lavras	(UFLA).	Coordenadora	do	Núcleo	de	Estudos	em	Direto	
Ambiental	(NEDAM).	Doutora	em	Direito,	subárea	Direito	Ambiental	pela	Universidade	de	São	Paulo	
(USP).	Mestre	em	Direito,	subárea	Direito	Ambiental	pela	Universidade	de	São	Paulo	(USP).	Foi	bolsista	
da	Fundação	de	Amparo	à	Pesquisa	do	estado	de	São	Paulo	FAPES.	
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32
Introdução
O	Brasil	 devido	 à	 quantidade	 e	 à	 qualidade	dos	minérios	 existentes	
em	seu	subsolo,	posiciona-se	competitivamente	no	mercado	internacional	de	
mine	ração.	O	setor	mineral	está	presente	em	vários	setores	da	economia	desde	
o	pri	mário	até	o	terciário,	e	apresenta	diferentes	estágios	de	desenvolvimento	
que	vão	desde	a	garimpagem	até	as	mais	avançadas	técnicas	de	engenharia	
de	mine	ração	 e	 geologia.	Paralelamente	 a	 atividade	mineraria	 é	 altamente	
degrada	dora	e	em	muitos	casos	a	condição	socioeconômica	da	população	local	
não	acom	panhou	o	desenvolvimento	do	setor	mineral.
	 Não	obstante	seja	correto	afirma-se	que	tenha	ocorrido	no	Brasil	nos	últi-
mos	trinta	anos,	o	crescimento	e	a	evolução	do	Direito	Ambiental,	notadamente	
após	a	Constituição	da	República	de	1988,	introduzindo-se	novos	instrumentos	
jurídicos	como	o	Licenciamento	Ambiental	e	a	necessidade	de	Estudos	de	Im-
pacto	Ambiental,	não	se	pode	olvidar	que	ainda	existem	óbices	que	precisam	
ser	 transpostos	para	 a	 efetiva	 operacionalização	desse	 sistema	normativo,	
especialmente	no	que	toca	à	mineração	em	espaços	territoriais	especialmente	
protegidos	como	as	terras	indígenas.	
	 Trata-se	por	certo	de	um	setor	econômico	estratégico,	que	possui	como	
característica	recursos	naturais	nitidamente	não	renováveis	e	como	distintivo	
intrínseco	a	rigidez	locacional,	por	outro	lado,	é	capaz	de	desencadear	uma	série	
de	impactos	seja	de	ordem	ambiental	seja	social.
	 Nesse	sentido,	o	objetivo	do	presente	artigo	é	discutir	a	partir	de	um	
modelo	de	desenvolvimento	que	 seja	 capaz	de	ampliar	 as	 capacidades	dos	
agentes,	alguns	dos	principais	desafios	para	a	implementação	de	um	regramento	
normativo	de	utilização	dos	 recursos	naturais	 que	 seja	 socialmente	 justo	 e	
ambientalmente	mais	adequado.	
Para	tanto,	a	fim	de	melhor	abordar	o	objeto	proposto	e	sistematizar	as	
informações	colhidas	o	artigo	será	organizado	em	três	sessões:	a	primeira	dire-
cionada	a	contextualização	da	matéria	e	a	evolução	das	normas	ambientais,	a	
segunda	para	as	discussões	sobre	desenvolvimento	e	a	terceira	para	a	conjugação	
das	duas	primeiras	com	os	aspectos	específicos	da	mineração	em	terras	indígenas.	
Ao	final	serão	apresentadas	as	considerações	derradeiras,	sem,	contudo,	possuir	
a	pretensão	de	se	ter	esgotado	a	temática,	pelo	contrário,	o	objetivo	central	do	
presente	é	traçar	linhas	iniciais	da	discussão.	Nesse	viés,	trata-se	de	pesquisa	
exploratória	e	bibliográfica	cujo	intento	é	a	construção	de	um	arcabouço	teórico	
que	melhor	permita	a	análise	crítica	da	temática.
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1. Mineração e meio ambiente: contexto e evolução normativa
A	História	do	Brasil	 tem	 íntima	 relação	 com	a	exploração	de	 recursos	
minerais,	de	acordo	com	dados	do	IBRAM	de	2018	o	Brasil	“exportou	em	2017	
um	volume	de	mais	de	403	milhões	de	 toneladas	de	bens	minerais,	 e	gerou	
divisas	de	US$	28,3	bilhões.	Este	valor	representou	13%	das	exportações	totais	
do	Brasil	e,	30,5%	dosaldo	comercial”,	além	disso,	segundo	a	mesma	fonte	a	
“indústria	extrativa	mineral	também	tem	participação	no	Produto	Interno	Bruto	
(PIB)	e	representa	1,4%	de	todo	o	PIB	Brasil”36.
O	subsolo	brasileiro	possui	importantes	reservas	minerais.	Partes	dessas	
reservas	são	consideradas	expressivas	quando	relacionadas	mundialmente.	O	
país	é	o	segundo	produtor	mundial	de	bauxita	e	alumina,	segundo	maior	pro-
dutor	de	minério	de	ferro	e	possui	em	razão	dos	grandes	investimentos	que	tem	
sido	feitos	capacidade	de	ser	um	dos	grandes	produtores	mundiais	de	alumínio37.
Observa-se,	contudo,	que	aliado	aos	benefícios	econômicos	advindos	da	
exploração	mineral	e	deste	setor	se	apresentar	como	um	ramo	estratégico	para	
o	país,	 grandes	 impactos	 socioambientais	 também	estão	 relacionados	 a	 esta	
atividade.
No	Brasil,	 os	principais	problemas	ambientais	oriundos	da	mineração	
podem	ser	englobados	como	poluição	do	ar,	poluição	da	água,	poluição	sonora	
e	poluição	do	solo,	acrescentam-se	a	estes,	os	conflitos	com	as	populações	nota-
damente	quando	esta	é	realizada	nas	proximidades	de	áreas	urbanas	e	quando	
a	atividade	impacta	povos	e	comunidades	tradicionais,	a	falta	de	fiscalização	
satisfatória		por	parte	dos	órgãos	públicos	responsáveis	e	o	abandono	da	ativi-
dade	sem	que	a	devida	recuperação	da	área	seja	feita.		Diz-se	desta	forma	que	a	
mineração	gera	como	consequência	um	conjunto	de	efeitos	não	desejados	que	
podem	ser	denominados	externalidades,	vez	que	seus	custos	 (impactos)	 são	
suportados	por	agentes	externos	à	relação	jurídica	principal.
Observa-se,	todavia,	que	a	busca	pela	internalização	dessas	externalida-
des,	bem	como	a	preocupação	com	os	impactos	gerados	ao	meio	ambiente	e	às	
comunidades	afetadas	tardou	a	aparecer	no	ordenamento	pátrio.	Como	se	sabe	
o	Código	de	Mineração	é	anterior	à	legislação	ambiental	propriamente	dita	e	na	
36	 IBRAM.	 Relatório	 Anual	 de	 Atividades	 –	 julho	 de	 2017	 a	 	 junho	 de	 2018.	 Disponível	 em:	 https://
portaldamineracao.com.br/ibram/wpcontent/uploads/2018/07/Diagrama%C3%A7%C3%A3o_
Relat%C3%B3rioAnual_vers%C3%A3oweb.pdf.	Acesso	em:	20	de	setembro	de	2020.
37	 Dados	 do	 Senado	 Federal.	 Subcomissão	 Temporária	 da	 Regulamentação	 dos	 Marcos	 Regulatórios.	
Comissão	de	Assuntos	Econômicos.	2007.	Disponível	em:	<http://www.senado.gov.br/sf/comissoes/cae/
ap/AP_20070910_IBRAM_Mineracao.pdf>.	Acesso:	20	de	setembro	de	2020.
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34
sua	redação	original	não	havia	a	disposição	acerca	de	qualquer	regra	voltada	
diretamente	para	esses	aspectos.
	A	preocupação	com	os	impactos	da	Mineração	só	ganhará	um	escopo	mais	
abrangente	com	o	art.	225,§	2º	da	Constituição	da	República	de	1998,	que	impõe	
àquele	que	explorar	a	atividade	mineral	a	responsabilidade	de	recuperar	os	danos	
ambientais	causados	pela	atividade	de	mineração,	consistente	na	obrigação	de	
recuperar	o	meio	ambiente	degradado,	de	acordo	com	a	solução	técnica	exigida	
pelo	órgão	público	competente,	na	forma	da	lei.
	Além	do	dispositivo	supra	descrito	a	mineração	por	ser	atividade	de	extra-
ção	e	beneficiamento	de	recursos	minerais	e	por	isso,	causadora	de	significativo	
impacto	ambiental,	está	submetida	às	demais	regras	constantes	e	decorrentes	do	
artigo	225,	da	Constituição	da	República	de	1988.	Assim,	por	disposição	do	artigo	
10,	da	Lei	n.º	6.938/81	e	artigo	2º,	IX,	da	Resolução	n.º	001/86,	do	CONAMA,	a	
atividade	minerária	também	se	sujeita	ao	regime	do	licenciamento	ambiental.	
Este	será	realizado	em	observância	a	determinadas	particularidades	existentes	
na	extração	mineral	e	previstas	na	legislação	concernente	à	mineração.
Ao	longo	do	tempo	além	de	algumas	normas	mais	específicas	como	a	Lei	
nº.	7.805/198938 e	diversos	atos	administrativos	normativos39,	foram	criados	dife-
rentes	instrumentos	preventivos	e	repressivos	de	gestão	ambiental,	ocorre,	que	
nenhum	deles	ganhou	tanta	notoriedade	como	o	Licenciamento	Ambiental.	Em	
termos	gerais	o	Licenciamento	Ambiental	é	um	dos	Instrumentos	da	Avaliação	de	
Impacto	Ambiental	(AIA),	que	consiste	em	um	procedimento	administrativo,	que	
segue	uma	sucessão	ordenada	de	atos	de	atos	que	resultam	na	licença	ambiental	
propriamente	dita.	Entre	os	documentos	mais	importantes	e	necessários	para	a	
obtenção	da	licença,	pode-se	destacar	o	Estudo	de	Impacto	Ambiental	(EIA)	e	
seu	respectivo	Relatório	de	Impacto	Ambiental	(RIMA).	
Paulo	de	Bessa	Antunes,	ao	analisar	os	aspectos	e	objetivos	do	EIA,	afirma	
que:	 “o	Estudo	de	 Impacto	Ambiental	 tem	por	finalidade	precípua	auxiliar,	
38	 Art.	 3º	 A	 outorga	 da	 permissão	 de	 lavra	 garimpeira	 depende	 de	 prévio	 licenciamento	 ambiental	
concedido	pelo	órgão	ambiental	competente.
Art.	16.	A	concessão	de	lavras	depende	de	prévio	licenciamento	do	órgão	ambiental	competente.
Art.	17.	A	realização	de	 trabalhos	de	pesquisa	e	 lavra	em	áreas	de	conservação	dependerá	de	prévia	
autorização	do	órgão	ambiental	que	as	administre.
Art.	 18.	Os	 trabalhos	 de	 pesquisa	 ou	 lavra	 que	 causarem	 danos	 ao	meio	 ambiente	 são	 passíveis	 de	
suspensão	temporária	ou	definitiva,	de	acordo	com	parecer	do	órgão	ambiental	competente.
Art.	19.	O	titular	de	autorização	de	pesquisa,	de	permissão	de	lavra	garimpeira,	de	concessão	de	lavra,	de	
licenciamento	ou	de	manifesto	de	mina	responde	pelos	danos	causados	ao	meio	ambiente.
39	 	Por	exemplo	a	Consolidação	Normativa	prevista	na	Portaria	nº	155	de	12	de	maio	de	2016	do	antigo	
DNPM	(Departamento	Nacional	de	Produção	Mineral).
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dentro	de	 seus	 limites	 específicos,	 a	 consecução	plena	 e	 total	dos	objetivos	
fixados	pela	Política	Nacional	 do	Meio	Ambiente,	 conforme	fixado	na	Lei	 
n.º	6.938/1981.”40
Discussões	científicas	e	estudos	empíricos	têm	exposto,	contudo,	que	além	
dos	impactos	ambientais	descritos	a	mineração	gera	impactos	sociais	e	discussões	
sobre	a	sua	própria	viabilidade.	Estes	têm	demonstrado	que	a	mineração	possui	
um	forte	componente	geográfico,	recheado	de	peculiaridades	como	o	tipo	de	
minério	 explorado	e	a	 rigidez	 locacional	que	pode	 ser	aliado	à	 componente	
histórico,	se	antes	ou	depois	das	exigências	legais,	que	interfere	diretamente	na	
forma	com	que	se	lida	com	os	impactos	resultantes	desta	atividade.
O	 custo-benefício	de	 implementação	 real	das	disposições	 insertas	no	
procedimento	acaba	por	gerar	uma	postura	reativa	do	setor	minerário,	o	que	
contribui	para	que	muitas	vezes	o	licenciamento	ambiental	seja	visto	como	um	
procedimento	moroso	e	pouco	atrativo	para	o	setor.
Verifica-se	ainda	que	muitos	municípios	que	recebem	receitas	advindas	da	
atividade	minerária	não	planejam	seu	uso,	tampouco	investem	em	outros	setores	
da	economia	como	forma	de	se	preparem	para	a	ausência	destas	quando	a	ativi-
dade	de	mineração	cessar	em	seu	território41.		Outrossim,	algumas	regiões	têm	
crescido	a	margem	de	grandes	empreendimentos	minerários,	sem	qualquer	tipo	
de	planejamento	urbanístico,	carecendo	de	infraestrutura	sanitária,	sistema	de	
esgoto,	fornecimento	de	água	e	luz,	formando	verdadeiros	bolsões	de	pobreza42.
Além	disso,	há	que	se	ressaltar	o	baixo	engajamento	da	população	e	que	
em	muitos	casos	as	populações	residentes	nas	áreas	afetas	pelos	empreendi-
mentos	 são	alijadas	do	processo	de	 tomada	de	decisão,	não	 conhecendo	de	
fato	quais	serão	os	benefícios,	riscos	e	malefícios	da	implantação	de	atividades	
desta	natureza	em	suas	regiões.	Sem	que	o	poder	público	e	os	empreendedores	
criem	mecanismos	para	 essas	discussões,	demonstrando	que	o	processo	de	
40	 ANTUNES,	Paulo	de	Bessa.	Direito	Ambiental.	São	Paulo:	Atlas,	7ª.	ed.	revistada,	ampliada	e	atualizada,	
2012.p.364
41	 Enríquez.	Maria	Amélia.	Mineração:	Maldição	ou	Dádiva?	São	Paulo:	Signus.	2008.
Ver	 também:	 GRANZIERA,	Maria	 Luiza	Machado.	ANDRADE.	 Laura	 Nazaré	 Rocha.	 Proteção	 das	
Florestas,	 Mineração