Resumo de Direito administrativo

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Tema 1: Direito administrativo 
 
Estado, Princípios e Poderes da Administração Pública 
DEFINIÇÃO 
Os princípios jurídicos do Direito Administrativo e as entidades da Administração Pública 
Direta e Indireta e os poderes administrativos. 
 
PROPÓSITO 
Compreender o conceito dos princípios jurídicos e o papel desempenhado na interpretação e 
na aplicação do Direito Administrativo, bem como a estrutura da Administração Pública Direta 
e Indireta, assim como as características e as repercussões práticas dos poderes 
administrativos, facilitará a utilização dos institutos desse ramo do Direito na atividade 
profissional pública ou privada. 
PREPARAÇÃO 
Antes de iniciar o conteúdo deste tema, tenha em mãos a Constituição Federal (CRFB), o 
Código Civil (CC), a Lei 9.784/1999 (Lei do Processo Administrativo Federal), o Decreto-Lei 
200/1967 e a Lei 13.303/2016 (Lei das Estatais). 
 
Objetivos: 
Módulo 1 
Identificar os princípios expressos e implícitos (reconhecidos) do Direito Administrativo 
 
Módulo 2 
Reconhecer as características das entidades da Administração Pública Direta e Indireta 
 
Módulo 3 
Identificar os poderes administrativos e suas característica 
INTRODUÇÃO 
Neste conteúdo, estudaremos a importância dos princípios do Direito Administrativo que 
pautam a validade da atuação da Administração Pública. Estudaremos, ainda, as pessoas 
jurídicas que compõem a Administração Pública Direta e Indireta, responsáveis pela execução 
de atividades estatais e satisfação. Além disso, compreenderemos as repercussões práticas dos 
poderes administrativos, buscando entender as suas características, bem como as 
transmudações da ideia de supremacia e indisponibilidade do interesse público, abordando os 
principais debates acerca do poder de polícia. 
 
• MÓDULO 1 
Identificar os princípios expressos e implícitos (reconhecidos) do Direito Administrativo. 
 
, A FORÇA NORMATIVA DOS PRINCÍPIOS 
Após as práticas autoritárias ocorridas durante a Segunda Guerra, 
pretensamente legitimadas pelos textos jurídicos então vigentes, 
o positivismo jurídico, que supervalorizava a lei e os ideais de 
segurança, perde força e cede espaço a um novo paradigma 
jusfilosófico: o pós-positivismo. 
Segundo Bonavides (2003), o traço característico do pós-
positivismo é o reconhecimento da normatividade primária dos 
princípios constitucionais. Vale dizer: os princípios são 
considerados normas jurídicas, ao lado das regras, e podem ser 
invocados para controlar a juridicidade da atuação do Estado. 
• É lícito afirmar, portanto, que todas as normas 
constitucionais são normas jurídicas. 
• Quanto à estrutura, as normas podem ser divididas em duas 
grandes categorias: 
• 
• Existem diversos critérios para estabelecer a distinção entre 
princípios e regras, como, por exemplo: 
 
Objeto com interação. 
CRITÉRIO DA ABSTRAÇÃO 
Os princípios possuem grau de abstração maior que as regras, 
pois aqueles admitem uma série indefinida de aplicações, e estas 
direcionam-se a situações determinadas. 
 
CRITÉRIO D, uma vez que são considerados, 2008), “ 
CRITÉRIO DA APLICAÇÃO E DO CONFLITO 
NORMATIVO 
Enquanto o conflito entre os princípios é resolvido pelo método 
da ponderação, uma vez que são considerados, segundo Alexy 
(2008), “mandamentos de otimização” que determinam a 
realização de algo na maior medida possível dentro das 
possibilidades jurídicas e fáticas existentes, o conflito entre 
regras é resolvido na dimensão da validade (“tudo ou nada”), ou 
seja, a regra é válida ou inválida, a partir dos critérios de 
hierarquia, especialidade e cronológico, como afirma Dworkin 
(1978). 
 
Resumindo 
É possível afirmar que os princípios jurídicos condensam os valores 
fundamentais da ordem jurídica. 
Em razão de sua fundamentalidade e de sua abertura linguística, os 
princípios se irradiam sobre todo o sistema jurídico, garantindo-lhe 
harmonia e coerência, já que auxiliam inclusive na interpretação das 
normas do ordenamento jurídico. 
A doutrina tem apresentado diversas classificações em relação aos 
princípios jurídicos. 
De acordo com Canotilho (2003), por exemplo, a partir do critério 
da amplitude de aplicação no sistema normativo, os princípios podem 
ser divididos em três categorias: 
Clique nos botões a seguir. 
Princípios gerais 
São, em regra, importantes especificações dos princípios 
fundamentais, possuindo, no entanto, menor grau de abstração e 
irradiando-se sobre todo o ordenamento jurídico, como os princípios 
da isonomia e da legalidade. 
Princípios fundamentais 
São aqueles que representam as decisões políticas estruturais do 
Estado, servindo de matriz para todas as demais normas 
constitucionais, como, por exemplo, os princípios republicano, 
federativo e da separação de poderes. 
Princípios setoriais ou especiais 
São aqueles que se aplicam a determinado tema, capítulo ou título da 
Constituição, a exemplo dos princípios da Administração Pública 
previstos no art. 37 da CRFB: legalidade, impessoalidade, moralidade, Ok 
e eficiência. 
Outra classificação utiliza o critério da previsão expressa ou implícita 
dos princípios nos textos normativos, conforme aponta Carvalho Filho 
(2009): 
Princípios expressos 
São aqueles expressamente mencionados no texto de uma norma 
como, por exemplo, os princípios da Administração Pública, citados 
no art. 37 da CRFB. 
Princípios implícitos 
São os princípios reconhecidos pela doutrina e pela jurisprudência a 
partir da interpretação sistemática do ordenamento jurídico, como os 
princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, da segurança 
jurídica. 
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No âmbito da legislação infraconstitucional, o art. 2º da Lei n. 
9.784/1999 menciona os seguintes princípios, prevendo que a 
Administração Pública deva obedecê-los: 
Legalidade 
Finalidade 
Motivação 
Razoabilidade 
Proporcionalidade 
Moralidade 
Ampla defesa 
Contraditório 
Segurança jurídica 
Interesse público 
Eficiência 
 Apesar da importância dos princípios jurídicos, revela-se necessária 
a utilização de métodos adequados para sua aplicação, evitando-se, 
assim, o desprezo às regras vigentes em favor de uma utilização 
indevida desses princípios. 
Os princípios são mais abertos e não estabelecem uma conduta 
determinada a ser cumprida por alguém. Portanto, em razão do 
caráter normativo excessivamente aberto e da relativa 
indeterminação do respectivo conteúdo, os princípios não podem 
servir de fundamento para decisões estatais sem a necessária 
justificativa da sua aplicação ao caso concreto. 
Com essa preocupação, a Lei 13.655/2018 promoveu uma série de 
alterações na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro 
(LINDB) para destacar, por exemplo, que nas esferas administrativa, 
controladora e judicial não se decidirá com base em valores jurídicos 
abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas, 
jurídicas e administrativas da decisão, exigindo-se que a motivação 
demonstre a necessidade e a adequação da medida imposta ou da 
invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma 
administrativa, inclusive em face das possíveis alternativas. 
Vejamos os artigos 20, caput e parágrafo único, e 21, caput e 
parágrafo único, da LINDB, inseridos pela Lei 13.655/2018: 
Art. 20. Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se 
decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam 
consideradas as consequências práticas da decisão. 
Parágrafo único. A motivação demonstrará a necessidade e a 
adequação da medida imposta ou da invalidação de ato, contrato, 
ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face das 
possíveis alternativas. 
Art. 21. A decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou 
judicial, decretar a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou 
norma administrativa deverá indicar de modo expresso suas 
consequências jurídicas e administrativas. 
Parágrafo único. A decisão a que se refere ocaput deste artigo 
deverá, quando for o caso, indicar as condições para que a 
regularização ocorra de modo proporcional e equânime e sem 
prejuízo aos interesses gerais, não se podendo impor aos sujeitos 
atingidos ônus ou perdas que, em função das peculiaridades do 
caso, sejam anormais ou excessivos. 
(LEI 13.655/2018) 
PRINCÍPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
Os princípios constitucionais expressos do Direito Administrativo (art. 37 
da CRFB) são: 
Legalidade 
Impessoalidade 
Moralidade 
Publicidade 
Eficiência 
Ao lado dos princípios expressos, existem os princípios implícitos, que 
são aqueles reconhecidos pela doutrina e pela jurisprudência a partir da 
interpretação sistemática do ordenamento jurídico, tais 
como: razoabilidade, proporcionalidade, finalidade pública, 
continuidade, autotutela, consensualidade/participação, segurança 
jurídica, confiança legítima e boa-fé (OLIVEIRA, 2020, p. 36; OLIVEIRA, 
2013, p. 45-47). 
PRINCÍPIO DA LEGALIDADE 
O princípio da legalidade administrativa, previsto no art. 37 da CRFB, admite 
dois importantes desdobramentos: 
Supremacia da lei 
A lei prevalece e tem preferência sobre os atos da Administração. 
Reserva de lei 
O tratamento de certas matérias deve ser formalizado necessariamente pela 
legislação, excluindo a utilização de outros atos com caráter normativo. É o 
caso, por exemplo, da definição de crimes, o que depende de lei. 
O princípio da legalidade deve ser reinterpretado a partir do fenômeno da 
constitucionalização do Direito Administrativo, relativizando o conceito 
da vinculação positiva do administrador à lei. 
Em primeiro lugar, não é possível conceber a atividade administrativa 
como mera executora mecânica da lei, sem qualquer papel criativo por 
parte do aplicador do Direito, sob pena de se tornar desnecessária a 
atividade regulamentar. 
Em segundo lugar, a legalidade não é o único parâmetro da ação estatal, 
que deve se conformar às demais normas consagradas no ordenamento 
jurídico. 
A legalidade encontra-se inserida no denominado princípio da 
juridicidade, que submete a atuação administrativa à lei e ao Direito (art. 
2º, parágrafo único, I, da Lei 9.784/1999). 
• Atenção 
• Mencionem-se, por exemplo, as decisões do STF que reconheceram a 
constitucionalidade do poder normativo do CNJ (STF, ADC 12/DF, Rel. Min. 
Carlos Britto, Tribunal Pleno, DJe-237 18-12-2009) e da ANVISA (STF, ADI 
4.874/DF, Rel(a). Min. Rosa Weber, DJe-019 01-02-2019), admitindo que, para o 
exercício das suas funções, tais instituições possuem o poder de editar normas. 
PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE 
O princípio da impessoalidade, expressamente indicado no art. 37 da CRFB, 
possui dois sentidos: 
Objeto com interação. 
IGUALDADE (OU ISONOMIA) 
A Administração Pública deve dispensar tratamento impessoal e 
isonômico aos particulares, sendo proibida a discriminação odiosa 
ou desproporcional, ressalvado o tratamento diferenciado entre 
pessoas que estão em posição fática de desigualdade, com o 
objetivo de efetivar a igualdade material. Por exemplo, o art. 37, 
VIII, da CRFB e o art. 5º, §2º, da Lei 8.112/1990: reserva de vagas 
em cargos e empregos públicos para pessoa com deficiência. 
 
PROIBIÇÃO DE PROMOÇÃO PESSOAL 
Segundo o art. 37, §1º, da CRFB, a publicidade dos atos do Poder 
Público deve ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, 
“dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que 
caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos” 
(BRASIL, 1988). 
PRINCÍPIO DA MORALIDADE 
O princípio da moralidade, disposto no art. 37 da CRFB, pressupõe 
atuação estatal segundo os padrões éticos de probidade, decoro e boa-
fé. Mencione-se, por exemplo, a vedação do nepotismo constante da 
Súmula Vinculante 13 do STF, que é a proibição de o administrador 
público contratar parentes para cargos em comissão, isto é, aqueles de 
livre nomeação e exoneração. 
A conceituação do princípio da moralidade não representa tarefa fácil, 
em virtude da própria dificuldade em fixar a noção do que é moralmente 
legítimo para a sociedade em determinado momento histórico. 
A sua indeterminação semântica, todavia, não é um óbice intransponível 
para sua efetivação. Nesse sentido, é possível afirmar que a moralidade 
está relacionada com a atuação administrativa ética, leal e séria. 
Por exemplo, a Administração precisa realizar um procedimento de 
licitação para efetuar contratações na busca da proposta mais 
vantajosa, sendo que a lei estabelece as hipóteses excepcionais em que 
não é obrigatória a licitação. Caso a Administração contrate sem 
licitação em caso não admitido na lei, tem-se uma violação à 
moralidade. 
Resumindo 
A ordem jurídica consagra vários instrumentos de controle da 
moralidade administrativa, como: a ação de improbidade (art. 37, §4º, da 
CRFB e Lei 8.429/1992); a ação popular (art. 5º, LXXIII, da CRFB e Lei 
4.717/1965); a ação civil pública (art. 129, III, da CRFB e Lei 7.347/1985); 
as hipóteses de inelegibilidade previstas no art. 1º da LC 64/1990, 
alterada pela LC 135/2010 (Lei da Ficha Limpa); as sanções 
administrativas e judiciais previstas na Lei 12.846/2013 (Lei 
Anticorrupção). 
PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE 
O princípio da publicidade, inserido no art. 37 da CRFB, exige a ampla 
divulgação dos atos do Poder Público, ressalvadas as hipóteses 
excepcionais de sigilo imprescindíveis, por exemplo, à segurança da 
sociedade ou do Estado, bem como à intimidade, vida privada, honra e 
imagem. 
No Estado Democrático de Direito, a publicidade é a regra e o sigilo é a 
exceção. Assim, por exemplo, o STF decidiu que “é legítima a 
publicação, inclusive em sítio eletrônico mantido pela Administração 
Pública, dos nomes dos seus servidores e do valor dos correspondentes 
vencimentos e vantagens pecuniárias” (Tema 483 da Tese de 
Repercussão Geral do STF). 
A transparência pública depende da implementação do direito 
fundamental à informação previsto no art. 5º, XXXIII, da CRFB, segundo 
o qual “todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de 
seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão 
prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas 
aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do 
Estado” (BRASIL, 1988). 
No âmbito infraconstitucional, o direito à informação foi regulamentado pela 
Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação – LAI), cujo art. 3º elenca as 
seguintes diretrizes: 
a. Observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como 
exceção; 
b. Divulgação de informações de interesse público, independentemente 
de solicitações; 
c. Utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da 
informação; 
d. Fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na 
Administração Pública; 
e. Desenvolvimento do controle social da Administração Pública. 
(LEI 12.527/2011) 
Qualquer interessado, devidamente identificado, independentemente de 
motivação, pode solicitar as informações de interesse público perante as 
entidades públicas ou privadas (arts. 1º, 2º e 10 da LAI). A regra do acesso 
à informação é excepcionada em duas hipóteses: 
Primeira hipótese 
Informações classificadas como sigilosas, consideradas imprescindíveis à 
segurança da sociedade ou do Estado (art. 23 da LAI). 
Segunda hipótese 
Informações pessoais relacionadas à intimidade, vida privada, honra e imagem. 
Cabe destacar, ainda, a Lei 13.709/2018 (Lei Geral de Proteção de Dados, ou 
simplesmente LGPD), alterada pela Lei 13.853/2019, que dispõe sobre o 
tratamento de dados pessoais, inclusive nos meios digitais, por pessoa natural ou 
por pessoa jurídica de direito público ou privado, com o objetivo de proteger os 
direitos fundamentais de liberdade e de privacidade e o livre desenvolvimento da 
personalidade da pessoa natural. 
O tratamento de dados pessoais no âmbito da Administração Pública deverá ser 
realizado para o atendimento de sua finalidade pública, desde que cumpridas duasexigências (art. 23 da LGPD): 
1 
Informar as hipóteses em que, no exercício de suas competências, realizam o 
tratamento de dados pessoais, fornecendo informações claras e atualizadas 
sobre a previsão legal, a finalidade, os procedimentos e as práticas utilizadas 
para a execução dessas atividades, em veículos de fácil acesso, 
preferencialmente em seus sítios eletrônicos. 
2 
Indicar um encarregado quando realizarem operações de tratamento de 
dados pessoais. 
PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA 
O princípio da eficiência, último princípio expresso no art. 37 da CRFB, 
inserido pela EC 19/1998, foi responsável, no plano teórico, pela 
substituição da “Administração Pública burocrática” pela “Administração 
Pública gerencial”, pautada pela efetividade das finalidades públicas 
estatais com a redução de formalidades excessivas (PEREIRA, 2008, p. 29). 
Exemplo 
Avaliação especial de desempenho do servidor público para aquisição 
da estabilidade (art. 41, §4º, da CRFB); duração razoável dos processos 
judicial e administrativo (art. 5º, LXXVIII, da CRFB, inserido pela EC 
45/2004) etc. 
A ideia de eficiência está intimamente 
relacionada com a necessidade de obter os 
resultados elencados pelo texto constitucional 
de maneira célere. 
No âmbito da denominada “Administração de Resultados”, a interpretação e 
a aplicação do Direito não podem se afastar das consequências geradas 
pelas escolhas que são efetivadas pelas autoridades estatais. Sem deixar 
de lado a importância de certas formalidades, estritamente necessárias à 
formação legítima da vontade estatal, o Direito passa a se preocupar de 
maneira preponderante com os resultados impostos pelo texto 
constitucional (OLIVEIRA, 2013, p. 113). 
A concretização dos resultados, na medida do possível, deve ser realizada 
por meio de processo político-participativo (OLIVEIRA, 2013, p. 113): 
 
Planejamento 
Planos de ação, orçamento e prioridades, com destaque para a participação da 
população por meio de audiências e consultas públicas; 
Execução 
Medidas concretas para satisfação dos resultados previamente delimitados; 
Controle 
Os órgãos controladores não devem se restringir à legalidade formal na análise da 
juridicidade da ação administrativa, devendo levar em consideração os demais 
princípios e o alcance dos resultados esperados. 
PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE 
Enquanto o princípio da razoabilidade tem origem no sistema da common law, 
especialmente a partir da interpretação do devido processo legal, o princípio da 
proporcionalidade tem origem remota nas teorias jusnaturalistas dos séculos 
XVII e XVIII, a partir do momento em que se reconheceu a existência de direitos 
imanentes ao homem oponíveis ao Estado. 
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Em que pese a ausência de previsão expressa na Constituição Federal de 1988, 
é possível afirmar a sua consagração implícita a partir do próprio Estado 
Democrático de Direito e dos direitos fundamentais (visão germânica) e, ainda, 
da cláusula do devido processo legal (visão norte-americana). 
Em âmbito federal, os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade foram 
previstos expressamente no art. 2º da Lei 9.784/1999. 
O princípio da proporcionalidade divide-se em três subprincípios: 
Objeto com interação. 
ADEQUAÇÃO 
A atividade estatal deve ser adequada para cumprir a finalidade em questão. 
(Exemplo: o STF considerou desproporcional a exigência de diploma para o 
exercício do jornalismo, em razão da violação ao princípio da 
proporcionalidade. STF, Tribunal Pleno, RE 511.961/SP, Rel. Min. Gilmar 
Mendes, DJe-213 13.11.2009). 
NECESSIDADE 
O Poder Público deve adotar, dentro das opções possíveis, a medida que 
restringe menos direitos fundamentais e alcança o mesmo resultado. Exemplo: 
interditar uma fábrica em vez de determinar a instalação de filtros para diminuir 
a poluição aos limites permitidos na legislação. 
PROPORCIONALIDADE EM SENTIDO ESTRITO 
Ponderação entre princípios conflitantes no caso concreto, evitando que os 
custos de uma medida sejam maiores que os seus benefícios. Exemplo: O STF 
considerou inconstitucional a lei que obrigou a pesagem de botijões de gás no 
momento da venda, sob o argumento de que a proteção do consumidor não 
autorizaria a inviabilização da livre-iniciativa. 
PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE O 
INTERESSE PRIVADO 
O princípio da supremacia do interesse público tem sido considerado um 
fundamento do Direito Administrativo tradicional que justifica exorbitâncias em 
favor do Estado, como, por exemplo, a possibilidade de desapropriação, a 
aplicação de sanções aos particulares. 
De acordo com Mello (2006), o interesse público é dividido em duas espécies: 
Interesse público primário 
Necessidades coletivas (justiça, segurança e bem-estar). 
Interesse público secundário 
É o interesse do próprio Estado, do erário, implementado por meio de atividades 
administrativas instrumentais (orçamento, pessoal e patrimônio público) 
De acordo com a doutrina tradicional, a supremacia estaria relacionada ao 
interesse público primário e não ao interesse público secundário. Nesse 
sentido, argumenta-se que o interesse público genuíno, concebido como 
dimensão pública dos interesses individuais, é o denominado “primário”. 
O interesse público secundário seria o interesse do Estado. E somente poderia 
ser buscado quando coincidente com o interesse primário. 
É importante dizer que parcela da doutrina tem 
questionado a existência do princípio da supremacia 
do interesse público (SARMENTO, 2005). 
Argumenta-se, por exemplo, que a interpretação sistemática das normas 
constitucionais não revelaria a existência de uma suposta supremacia do interesse 
público, além da íntima correlação entre o interesse público e a satisfação de 
interesses privados incluídos no catálogo de direitos fundamentais individuais. 
PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE 
O princípio da continuidade significa que os serviços públicos devem ser prestados 
de forma ininterrupta, ressalvadas as paralisações admitidas na legislação. 
Exemplo 
Viabilidade da interrupção dos serviços públicos em caso de inadimplemento do 
usuário, após notificação prévia, com fundamento no art. 6º, §3º, II, da Lei 
8.987/1995. 
Naturalmente, a continuidade não impõe que todos 
os serviços públicos sejam prestados diariamente e 
em período integral. 
Segundo Oliveira (2013), o serviço público deve ser prestado na medida em que a 
necessidade da população se apresenta, sendo lícito distinguir a necessidade 
absoluta da necessidade relativa. Vamos ver como elas se diferenciam: 
Necessidade absoluta 
Na necessidade absoluta, o serviço deve ser prestado sem qualquer interrupção, uma 
vez que a população necessita, permanentemente, da disponibilidade do serviço. São 
exemplos: hospitais, distribuição de água etc. 
Necessidade relativa 
Na necessidade relativa, o serviço público pode ser prestado periodicamente, em dias 
e horários determinados pelo Poder Público, considerando as necessidades 
intermitentes da população. Por exemplo: biblioteca pública, museus, quadras 
esportivas etc. 
PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA 
De acordo com o princípio da autotutela, a Administração Pública deve anular os 
seus atos ilegais e revogar os demais atos que se tornarem inconvenientes ou 
inoportunos para o interesse público, na forma da súmula 473 do STF e do art. 53 
da Lei 9.784/1999. 
Em âmbito federal, o art. 54 da Lei 9.784/1999 impõe o prazo decadencial de cinco 
anos para que a Administração anule seus atos administrativos, quando geradores 
de efeitos favoráveis para os destinatários, salvo comprovada má-fé. 
Verifica-se, portanto, que a Administração Pública perde o direito de anular os atos 
favoráveis ao particular, ainda que ilegais. Trata-se da denominada convalidação 
involuntária do ato administrativo ilegal, pois o salvamento do ato independe da 
vontade da Administração. 
A exceção se dá, por exemplo, em relação aos atos ilegais quando configuradaa 
má-fé do particular, na forma da ressalva contida no art. 54 da Lei 9.784/1999. Por 
exemplo, imagine que foi praticado um ato por um agente público mediante 
corrupção provocada por particular. A verificação do ocorrido, após o prazo de 
cinco anos, permitiria a anulação do ato pela Administração, uma vez comprovada 
tal conduta, que possui evidente má-fé. 
De acordo com a súmula 633 do STJ: 
A Lei 9.784/99, especialmente no que diz respeito ao prazo decadencial para 
revisão de atos administrativos no âmbito da administração pública federal, pode 
ser aplicada de forma subsidiária aos Estados e municípios se inexistente norma 
local e específica regulando a matéria. 
PRINCÍPIOS DA CONSENSUALIDADE E DA PARTICIPAÇÃO 
Em atenção à necessidade de maior legitimidade democrática na gestão pública, a 
atuação administrativa tem sido pautada, muitas vezes, pela consensualidade como, 
por exemplo, o Termo de Ajustamento de Conduta e os acordos de leniência, e pela 
participação administrativa, como as consultas e audiências públicas. 
Segundo Oliveira (2013), em vez de impor unilateralmente a sua vontade aos 
particulares, a Administração Pública deve buscar, na medida do possível, o diálogo com 
os destinatários da decisão administrativa. Trata-se da substituição da “Administração 
autoritária” por uma “Administração consensual”. 
 
A Administração Pública, com essa nova fisionomia, 
deixa de lado os atos unilaterais de imposição e passa 
a se utilizar de instrumentos consensuais, como os 
contratos, para a satisfação das necessidades 
públicas. 
A participação do cidadão na atuação administrativa é a forma de se concretizar o 
princípio do Estado Democrático de Direito, conferindo uma legitimidade renovada (e 
reforçada) à Administração. Não se trata,todavia, do abandono da democracia 
representativa, mas apenas da necessidade de implementação de mecanismos 
adequados para compensar o deficit democrático do sistema representativo. Não por 
outra razão, existe uma tendência à processualização da atividade administrativa, com 
o cidadão participando da elaboração da decisão administrativa. Por exemplo, vê-se 
uma crescente utilização de audiências públicas pela Administração Pública antes da 
prática de atos ou da implementação de políticas que tenham grande impacto para a 
sociedade, como é o caso da implantação de um novo Plano de Saneamento Básico 
para um estado. 
O processo administrativo, como sede de diálogo entre a Administração e o 
administrado, permite a melhor composição dos diversos interesses públicos e 
privados, eventualmente conflitantes, superando, na medida do possível, o caráter 
unilateral da atividade administrativa. 
Os objetivos da participação procedimental podem ser assim resumidos: 
Objeto com interação. 
PRINCÍPIO DEMOCRÁTICO 
 
A participação implica racionalizar uma decisão mediante a conquista de 
informações pelo administrado e o controle popular da ação administrativa 
(transparência). 
PRINCÍPIO DO ESTADO DE DIREITO 
Há uma maior previsibilidade, por parte do administrado, em relação à 
decisão administrativa que será tomada, facilitando a intervenção e defesa 
de seus interesses no procedimento administrativo em tempo útil. 
PRINCÍPIO DO ESTADO SOCIAL 
A participação passa a ser um meio de realização do bem comum, 
funcionando como importante instrumento de autodeterminação e 
emancipação dos indivíduos e grupos sociais. 
A FUNÇÃO COMPENSATÓRIA 
A participação tem a capacidade de trazer para o procedimento administrativo a 
resolução de conflitos (decisão dialogada), compensando o deficit natural dos 
meios contenciosos (procedimentalização da solução dos conflitos). 
A PREVENÇÃO DE EXPECTATIVAS DECISÓRIAS 
Trata-se de uma função mais sociológica do que jurídica, pois a participação 
permite diminuir o descontentamento potencial que a decisão pode gerar. 
PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA, DA CONFIANÇA 
LEGÍTIMA E DA BOA-FÉ 
O princípio da segurança jurídica admite dois sentidos: 
Clique nos botões a seguir. 
Objetivo 
Estabilização do ordenamento jurídico (art. 5º, XXXVI, da CRFB). 
Subjetivo 
Proteção da confiança e da boa-fé das pessoas. 
 
O princípio da segurança jurídica, em virtude de sua amplitude, inclui na sua 
concepção a confiança legítima e a boa-fé, com fundamento constitucional implícito 
na cláusula do Estado Democrático de Direito (art. 1º da CRFB) e na proteção do 
direito adquirido, do ato jurídico perfeito e da coisa julgada (art. 5º, XXXVI, da CRFB). 
No âmbito infraconstitucional, o princípio da segurança jurídica é mencionado no 
art. 2º da Lei 9.784/1999. 
Igualmente, a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), com as 
alterações promovidas pela Lei 13.655/2018, demonstra a importância da 
segurança jurídica em diversos dispositivos, a saber: 
a. Art. 23: necessidade de regime de transição nos casos de interpretação ou 
orientação nova sobre norma de conteúdo indeterminado, impondo novo 
dever ou novo condicionamento de direito. 
b. Art. 24: nas esferas administrativa, controladora ou judicial, a revisão de ato, 
contrato, ajuste, processo ou norma administrativa cuja produção já se houver 
completado levará em conta as orientações gerais da época, sendo vedado 
que, com base em mudança posterior de orientação geral, se declarem 
inválidas situações plenamente constituídas. 
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c. Art. 30: as autoridades públicas devem atuar para aumentar a segurança 
jurídica na aplicação das normas, inclusive por meio de regulamentos, súmulas 
administrativas e respostas a consultas que terão caráter vinculante em 
relação ao órgão ou à entidade a que se destinam, até ulterior revisão. 
Exemplo 
Como exemplos de aplicação dos princípios da segurança jurídica, temos: a proteção 
da confiança legítima e a boa-fé, o reconhecimento do direito à nomeação e posse do 
candidato aprovado dentro das vagas previstas no edital do concurso público. 
VERIFICANDO O APRENDIZADO 
1. Os princípios do Direito Administrativo representam parâmetros 
fundamentais para a juridicidade da atuação estatal. Com relação aos 
referidos princípios, assinale a alternativa correta: 
 
Comentário 
Resposta: Segundo o Princípio da legalidade, deve 
ser considerada ilegal A edição de atos jurídicos 
contrários a lei. 
Parabéns! A alternativa "C" está correta. 
 
 
Os princípios constitucionais, expressos e implícitos, vinculam 
a Administração Pública. O princípio da legalidade, no sentido 
de supremacia da lei, significa que os atos e negócios jurídicos 
praticados pela Administração devem respeitar a legislação 
vigente, sob pena de invalidação pela própria Administração 
Pública e perante o Poder Judiciário 
Comentário 
Resposta: De acordo com o STF é vedado o 
nepotismo na administração pública 
Parabéns! A alternativa "B" está correta. 
 
 
O princípio da moralidade exige a compatibilidade da atuação 
estatal com os padrões éticos compartilhados pela sociedade. 
A vedação do nepotismo na Administração Pública encontra-
se consagrada na súmula vinculante 13 do STF e 
fundamentada, por exemplo, no princípio constitucional da 
moralidade administrativa. 
MÓDULO 2 
 
Reconhecer as características das entidades da Administração 
Pública Direta e Indireta 
TRANSFORMAÇÕES DO ESTADO E A ORGANIZAÇÃO 
ADMINISTRATIVA 
É possível perceber que a organização do Estado tem se tornado cada 
vez mais complexa, notadamente pela necessidade de atendimento 
dos interesses heterogêneos encontrados em uma “sociedade do 
risco” (BECK, 2008), pluralista e organizada em rede (CASTELLS, 
1999). 
Atualmente, a organização administrativa 
deve ser repensada e modernizada, pois ela 
representa o aparato instrumental para que 
sejam promovidos os fins estatais. 
A organização estatal concentrada e burocratizada não responde aos anseios da atualidade, 
revelando-se necessária a intensificação do diálogo entre as entidades administrativas e os 
particulares. Da mesma forma, propugna-se pelarevisão da concepção do Estado como uma 
organização piramidal, fundada exclusivamente na hierarquia. 
No âmbito interno da Administração, a estrutura deve ser 
caracterizada por relações de coordenação (e não, 
necessariamente, subordinação) entre as entidades 
administrativas e os órgãos públicos (por exemplo: acordos de 
cooperação, contratos de gestão) com a finalidade de racionalizar 
a atividade estatal. 
Nas relações com os particulares, existe, na atualidade, a 
tendência de substituição da denominada administração 
“autoritária” – que impõe a vontade estatal ao cidadão por meio de 
atos unilaterais – por uma administração “consensual”, com 
legitimidade democrática reforçada, que busca na parceria a 
legitimidade e a eficiência administrativa. 
A grande reforma da Administração Pública brasileira foi 
implementada na década de 1990, a partir da alteração da 
legislação em vigor. Podem ser mencionadas, por exemplo, as 
Emendas Constitucionais 06/1995 e 07/1995, que abriram a 
economia para o capital estrangeiro, e as Emendas 
Constitucionais 05/1995, 08/1995 e 09/1995, que atenuaram os 
monopólios estatais. 
No referido período histórico, o governo federal instituiu o 
Programa Nacional de Desestatização (PND) por meio da Lei 
8.031/1990, substituída, posteriormente, pela Lei 9.491/1997 
O aparelho estatal foi reduzido e a “Administração Pública 
burocrática” foi substituída pela “Administração Pública gerencial” a 
partir da Reforma Administrativa instituída pela EC 19/1998. 
 
Enquanto a Administração Pública burocrática se preocupa com os 
processos, a Administração Pública gerencial é orientada para a 
obtenção de resultados (eficiência), sendo marcada pela 
descentralização de atividades e avaliação de desempenho a partir de 
indicadores definidos em contratos (contrato de gestão ou de 
desempenho). 
 
Segundo Pereira (2008), no processo de reforma da Administração 
Pública brasileira, foram definidos os quatro setores do aparelho 
estatal: 
Objeto com interação. 
O NÚCLEO ESTRATÉGICO 
Responsável pela elaboração das leis, pela definição das políticas 
públicas e pelo seu respectivo cumprimento (exemplo: atividade 
legislativa, jurisdicional e político-administrativa). 
ATIVIDADES EXCLUSIVAS 
Envolvem atividades em que a presença do Estado é fundamental, 
seja por imposição constitucional, seja pela necessidade do 
exercício do poder de autoridade (exemplo: atividade de polícia, de 
regulação, serviços públicos etc.). 
 
SERVIÇOS NÃO EXCLUSIVOS 
São aqueles prestados para a coletividade e que não exigem o poder 
de autoridade do Estado, razão pela qual podem ser prestados pelo 
setor privado e pelo setor “público não estatal” (exemplo: saúde, 
educação etc.). 
SETOR DE PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA O 
MERCADO 
Envolve as atividades econômicas lucrativas (exemplo: empresas 
estatais). 
Em relação aos quatro setores do aparelho estatal indicados, o núcleo 
estratégico é inerente ao Estado e não pode ser exercido pela iniciativa 
privada, o que não impede eventuais participações de cidadãos na 
elaboração das políticas públicas. 
Quanto às atividades exclusivas, que não exijam o exercício da autoridade 
estatal, admite-se a delegação à iniciativa privada por meio dos contratos 
de concessão e permissão de serviços públicos (art. 175 da CRFB). 
No tocante aos serviços não exclusivos, que pertencem ao Estado e, 
também, à iniciativa privada, a execução seria, prioritariamente, realizada 
pela iniciativa privada, com os incentivos da Administração Pública. 
Por derradeiro, a atividade de produção de bens e serviços ao mercado 
seria executada, normalmente, pela iniciativa privada, em atenção aos 
princípios constitucionais da livre-iniciativa e da subsidiariedade, 
admitindo-se, excepcionalmente e nos limites fixados no art. 173 da 
CRFB, a prestação da atividade econômica pela Administração Pública 
por meio das empresas públicas e sociedades de economia mista, 
quando constatado o interesse coletivo relevante ou imperativo de 
segurança nacional. 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: PRINCÍPIO FEDERATIVO E 
PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES 
A organização administrativa pressupõe o respeito aos princípios 
constitucionais federativo e da separação de poderes. 
Quanto ao princípio federativo, a forma federativa do Estado brasileiro 
acarreta a descentralização política do poder entre os diferentes níveis de 
governo. O Estado Federal brasileiro reconhece a existência de três níveis 
de poder político: 
 
poder político: 
 
A autonomia dos entes federados é marcada por três características 
básicas: 
Clique nos botões a seguir. 
Auto-organização 
Os entes possuem diploma constitutivo e competências legislativas 
próprias. 
Autogoverno 
Cada ente organiza o respectivo governo e elege seus representantes. 
Autoadministração 
Capacidade de organização e prestação de serviços administrativos a partir da divisão 
constitucional, bem como a previsão de receitas tributárias próprias 
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A característica da autoadministração denota a autonomia dos entes 
federados para organizar e prestar as atividades estatais indicadas no 
ordenamento jurídico. A escolha da melhor forma organizativa, portanto, 
depende da decisão autônoma de cada ente. 
Exemplo 
Assim, no campo do transporte público: 
• União possui competência para prestar o transporte rodoviário 
interestadual e internacional de passageiros (art. 21, XII, “e”, da 
CRFB); 
• Os estados prestam o transporte intermunicipal; 
• E os municípios, o transporte coletivo intramunicipal (art. 30, V, da 
CRFB). 
Cada ente decidirá se o respectivo transporte será prestado diretamente 
pela própria Administração Pública ou indiretamente pela iniciativa 
privada, nesse último caso, por meio de contrato de concessão ou 
permissão. 
Em relação ao princípio da separação de poderes, as funções estatais são 
divididas entre os três poderes: 
Judiciário 
Legislativo 
Executivo 
É oportuno destacar que a referida divisão considera o critério da 
preponderância da função exercida. Assim, cada um dos poderes exerce, de 
maneira típica, a função que lhe dá o nome e, de maneira atípica, as funções 
que são normalmente desempenhadas pelos outros poderes. 
Por exemplo, o Poder Judiciário exerce, tipicamente, a atividade 
jurisdicional, consistente na solução de litígios e, de forma atípica, 
exerce função normativa e função administrativa. 
A partir do princípio da separação de poderes, a organização administrativa 
necessária ao exercício das funções estatais será realizada no interior de 
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cada poder. Cabe, assim, ao Poder Judiciário a instituição de novos órgãos 
jurisdicionais, como os tribunais regionais, as varas especializadas, as 
câmaras. Igualmente, o Legislativo deve se organizar para prestar, com 
eficiência, as suas atividades como, por exemplo, a criação de comissões 
temáticas. 
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: DESCONCENTRAÇÃO E 
DESCENTRALIZAÇÃO 
Em razão da forma federativa do Estado brasileiro, os entes federativos 
(União, estados, DF e municípios) possuem autonomia para execução de 
determinadas atividades públicas a partir da repartição constitucional de 
competências. A prestação eficiente das referidas atividades pressupõe 
planejamento e organização por parte de cada ente. 
Nesse contexto, a organização administrativa pode ser implementada 
por meio de duas técnicas: 
 
 
Na desconcentração, existe uma especialização de funções dentro da sua 
própria estrutura estatal sem que isso implique a criação de uma nova pessoa 
jurídica, como, por exemplo, o Ministério da Justiça, a Secretaria Estadual de 
Saúde, a Secretaria Municipal de Educação. 
Tal como ocorre no âmbito das empresas criadas na iniciativa privada, os 
entes da federação, que são pessoas jurídicas de direito público, também 
possuem seus respectivos organogramas, ou seja, a distribuição interna e a 
especialização de funções nos diversos órgãos que integrama sua estrutura. 
A descentralização acarreta a transferência da atividade para outra pessoa, 
física ou jurídica, integrante ou não do aparelho estatal. 
Existem dois caminhos para implementar a descentralização administrativa: 
Legal 
A transferência da atividade é efetivada por meio da lei, por exemplo, 
Administração Pública Indireta – autarquias, empresas públicas, sociedades de 
economia mista, fundações estatais, na forma do art. 37, XIX, da CRFB. 
Negocial 
A descentralização é realizada por contrato, por exemplo, concessionárias e 
permissionárias de serviços públicos, na forma do art. 175 da CRFB. 
Parcela da doutrina propõe, ainda, a análise da organização administrativa a partir 
de três setores: 
Clique nos botões a seguir. 
1º Setor 
Estado, assim considerados os entes federativos e as pessoas jurídicas por eles 
criadas (Administração Pública Direta e Administração Pública Indireta). 
 
Mercado, composto por entidades da iniciativa privada que buscam o lucro 
(concessionárias e permissionárias de serviços públicos). 
3º Setor 
Sociedade civil, compreendida como entidades da iniciativa privada sem fins 
lucrativos e que desenvolvem atividades de relevância social (Serviços Sociais 
Autônomos – Sistema S, Organizações Sociais – OS, Organizações da Sociedade 
Civil de Interesse Público – OSCIPs, Organizações da Sociedade Civil – OSCs etc.). 
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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA 
A Administração Pública compreende as pessoas jurídicas e seus respectivos 
órgãos que executam atividades administrativas. De acordo com o ordenamento 
jurídico (art. 37 da CRFB e art. 4º do DL 200/1967), a Administração Pública é 
dividida em dois grupos: 
Objeto com interação. 
DIRETA 
Engloba os entes federativos (União, Estados, DF e Municípios) e seus 
respectivos órgãos (Ministérios e Secretarias, por exemplo). 
INDIRETA 
Engloba as pessoas jurídicas públicas (autarquias e fundações estatais de direito 
público) e privadas (empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações 
estatais de direito privado) que são instituídas pelos respectivos entes federativos. 
ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA 
As entidades da Administração Pública Indireta são pessoas jurídicas (entidades 
administrativas), criadas por descentralização legal e vinculadas ao respectivo ente 
federado. De acordo com Oliveira (2020), são características comuns das referidas 
entidades: 
Reserva legal 
O art. 37, XIX, da CRFB exige lei específica para instituir ou para autorizar a criação dessas 
entidades. 
Controle ou vinculação 
As entidades administrativas são vinculadas ao respectivo ente federado e submetem-se ao 
controle previsto em lei. 
Em razão do princípio da reserva legal, as entidades administrativas somente poderão 
desempenhar as atividades que estiverem, especialmente, previstas na respectiva lei de 
criação ou autorizativa, sob pena de invalidação da atuação que exorbitar dos limites legais. 
Segundo Oliveira (2020), o controle (ou vinculação) exercido pelos entes federados sobre as 
entidades da Administração Pública pode ser dividido em quatro espécies: 
CONTROLE POLÍTICO 
Os dirigentes das entidades administrativas são, normalmente, escolhidos e nomeados 
pela autoridade competente da Administração Direta. A exoneração desses dirigentes é ad 
nutum, ou seja, não depende de motivação. 
CONTROLE ADMINISTRATIVO E FINALÍSTICO 
As entidades administrativas devem atender às finalidades que justificaram a sua 
instituição e que constam da respectiva legislação. 
CONTROLE FINANCEIRO 
CONTROLE ADMINISTRATIVO E FINALÍSTICO 
As entidades administrativas devem atender às finalidades que justificaram a sua 
instituição e que constam da respectiva legislação. 
CONTROLE FINANCEIRO 
As entidades da Administração Indireta são destinatárias de recursos orçamentários e as 
respectivas contas serão controladas pelos órgãos competentes, inclusive pelo respectivo 
Tribunal de Contas. 
CONTROLE JURÍDICO 
O órgão da advocacia pública (Advocacia-Geral da União, Procuradorias dos Estados e 
Procuradorias dos Municípios) que exerce função essencial à Justiça (arts. 131 e 132 da 
CRFB) é responsável pelo controle jurídico do respectivo ente federativo e suas entidades 
da Administração Pública Indireta, sendo implementado por meio de atuação consultiva e 
de representação judicial das referidas pessoas jurídicas, garantindo, inclusive, a coerência 
na ação estatal. 
No tocante ao controle jurídico, o STF já decidiu que os mencionados órgãos da advocacia 
pública não teriam atribuições em relação às respectivas empresas públicas e sociedades 
de economia mista, que devem contar com corpo próprio de advogados (STF, ADI 3.536/SC, 
Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 02.10.2019), até porque elas aplicam, no que couber, o 
regime de direito privado. 
Por fim, não se deve confundir a vinculação (controle ou tutela) entre as entidades 
administrativas e o ente central com a subordinação (hierarquia), pois esta existe apenas 
entre órgãos da mesma pessoa jurídica. Por isso, a hierarquia existe em qualquer 
desconcentração administrativa, seja entre órgãos da Administração Direta, seja no interior 
de uma entidade da Administração Indireta. 
Entre pessoas jurídicas distintas, no entanto, em razão da autonomia dessas entidades, não 
existe hierarquia, mas somente os controles previstos expressamente na legislação. Em 
consequência, não existe hierarquia na descentralização administrativa, mas apenas 
instrumentos de vinculação (controle ou tutela). 
Oliveira (2020) aponta que a tutela e a hierarquia, espécies de controles administrativos, 
possuem algumas diferenças básicas: 
1 
A tutela não se presume (depende de previsão legal); a hierarquia é inerente à organização 
interna dos Entes federados e das entidades administrativas (não depende de previsão legal). 
 
2 
A tutela pressupõe a existência de duas pessoas jurídicas, onde uma exerce o controle sobre 
a outra (fruto da descentralização administrativa); a hierarquia existe no interior de uma mesma 
pessoa (relaciona-se com a ideia de desconcentração). 
AUTARQUIAS 
As autarquias são pessoas jurídicas de direito público, instituídas por lei, que executam 
atividades típicas de Estado, tais como o poder de polícia e a prestação de serviços públicos. 
São exemplos de autarquias: Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), Agência Reguladora 
de Telecomunicações (ANATEL) etc. 
Os servidores das autarquias submetem-se à prévia aprovação em concurso público e são 
regidos, normalmente, pelo regime estatutário (em âmbito federal, a Lei 8.112/1990). 
Os bens que integram o patrimônio das autarquias são “públicos”, motivo pelo qual somente 
podem ser alienados após o cumprimento das exigências legais e não podem ser penhorados 
ou adquiridos por usucapião. 
Devido à personalidade jurídica de direito público, a ordem jurídica reconhece determinadas 
prerrogativas às autarquias, como, por exemplo: 
• Imunidade tributária (art. 150, § 2º, da CRFB) 
Vedação de instituição de impostos sobre o patrimônio, a renda e os serviços das autarquias, 
desde que “vinculados a suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes” (BRASIL, 1988). 
• Prerrogativas processuais 
Prazos dobrados para todas as suas manifestações processuais, na forma do art. 183 do CPC/2015 
etc. 
A responsabilidade civil das autarquias é objetiva, ou seja, independe da comprovação de culpa 
ou dolo por parte dos respectivos agentes públicos, na forma do art. 37, §6º, da CRFB. 
Algumas autarquias possuem regime jurídico especial. É o que ocorre com as 
denominadas agências reguladoras que possuem maior autonomia administrativa, além da 
prerrogativa de fixação de normas técnicas, fiscalização, resolução de conflitos e aplicação de 
sanções nos respectivos setores regulados. 
EMPRESAS ESTATAIS: EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA 
MISTA 
As empresas públicas e sociedade de economia mista integram o gênero “empresasestatais”. A 
Lei 13.303/2016 (Lei das Estatais) dispõe sobre o estatuto jurídico da empresa pública, da 
sociedade de economia mista e de suas subsidiárias, no âmbito da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios. 
Empresa pública 
De acordo com Oliveira (2020), a empresa pública é pessoa jurídica de direito privado, integrante 
da Administração Indireta, criada por autorização legal, sob qualquer forma societária admitida 
em direito, cujo capital é formado por bens e valores oriundos de pessoas administrativas, que 
prestam serviços públicos ou executam atividades econômicas. 
Exemplo 
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), Empresa de Correios e 
Telégrafos (ECT), Caixa Econômica Federal. Segundo o art. 3º, parágrafo único, da Lei das Estatais, o 
controle societário deve pertencer ao ente federado. 
Sociedade de economia mista 
Segundo Oliveira (2020), a sociedade de economia mista é pessoa jurídica de direito privado, integrante 
da Administração Indireta, criada por autorização legal, sob a forma de sociedade anônima, cujo capital 
é formado por bens e valores oriundos de pessoas administrativas e de particulares, com controle 
acionário do Estado, que prestam serviços públicos ou executam atividades econômicas. 
Exemplo 
Exemplo 
Petróleo Brasileiro S.A. (PETROBRAS), Banco do Brasil S.A. O controle societário deve permanecer com 
os Entes federados ou com entidades da Administração Pública Indireta (art. 4º da Lei das Estatais). 
 
 
O regime jurídico aplicado às duas espécies de empresas estatais é idêntico, ressalvadas as três 
diferenças aqui indicadas: 
Objeto com interação. 
COMPOSIÇÃO SOCIETÁRIA 
Enquanto nas empresas públicas apenas as pessoas administrativas participam da formação do 
capital social, nas sociedades de economia mista os sócios são entidades estatais e particulares, 
mantendo-se o controle societário com o sócio estatal. 
FORMA SOCIETÁRIA 
As empresas públicas admitem qualquer forma societária reconhecida e as sociedades de 
economia mista devem ser, necessariamente, sociedades anônimas na forma do arts. 4º e 5º da Lei 
13.303/2016 e do art. 235 da Lei 6.404/1976. 
FORO COMPETENTE PARA JULGAMENTO DAS AÇÕES JUDICIAIS 
As ações judiciais envolvendo as empresas públicas federais devem ser julgadas na Justiça 
Federal (art. 109, I, da CRFB) e as ações judiciais relacionadas às demais empresas públicas e às 
sociedades de economia mista (federais, estaduais, distritais e municipais) devem ser 
submetidas à Justiça Estadual (súmula 556 do STF). Postas de lado as três diferenças 
mencionadas, as empresas públicas e as sociedades de economia mista possuem 
características comuns. 
A criação de empresas estatais ocorre com o registro dos respectivos atos constitutivos, após a 
autorização conferida por lei específica (art. 37, XIX, da CRFB e art. 45 do Código Civil). Cada 
empresa estatal depende de lei específica autorizativa para ser instituída. 
As empresas estatais podem instituir empresas subsidiárias (art. 37, XX, da CRFB), bastando a 
autorização legal genérica para que a empresa estatal crie quantas subsidiárias entender 
necessárias. 
As empresas estatais podem prestar atividades econômicas e serviços públicosy. A atividade 
desenvolvida pela empresa estatal gera impactos no regime jurídico aplicável: enquanto 
prepondera o regime público para os serviços públicos, prevalece o regime privado para as 
atividades econômicas. 
Os empregados das empresas estatais submetem-se à aprovação em concurso púbico, mas são 
regidos pela CLT. Não obstante a ausência de estabilidade, tem sido exigida a motivação na 
demissão dos referidos empregados. 
Os bens que compõem o patrimônio das empresas estatais são privados (art. 98 do CC), o que 
não impede a aplicação do regime de direito público aos bens afetados à prestação dos serviços 
públicos. Assim, por exemplo, a possibilidade de penhora dos bens das empresas estatais é 
afastada, excepcionalmente, nas situações em que os bens são necessários à sua continuidade. 
A natureza da responsabilidade civil das empresas estatais depende da atividade desenvolvida. 
Objetiva (independentemente de culpa ou dolo) 
Estatais que prestam serviços públicos (art. 37, §6º, da CRFB). 
Subjetiva (exige demonstração de dolo ou culpa) 
Estatais que prestam atividade econômica (art. 173, §1º, II, da CRFB). 
 Saiba mais 
Excepcionalmente, a responsabilidade das estatais que exploram atividade econômica será objetiva 
na forma da lei específica como, por exemplo, a responsabilidade objetiva nas relações de consumo. 
De acordo com o STF, o regime dos precatórios (art. 100 da CRFB) deve ser aplicado às 
empresas estatais prestadoras de serviços públicos próprios do Estado e de natureza não 
concorrencial (Tema 253 da Tese de Repercussão Geral do STF). 
A Suprema Corte entende que as estatais estão submetidas ao controle dos tribunais de contas 
(STF, Tribunal Pleno, MS 25.092/DF, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 17.03.2006, p. 6). 
O STF reconhece imunidade tributária (art. 150, VI, “a”, da CRFB) às estatais de serviços públicos 
e às estatais que exercem atividades monopolizadas, não alcançando, todavia, aquelas que 
exploram atividades econômica em regime de concorrência com as empresas privadas (Temas 
235, 385 e 437 da Tese de Repercussão Geral do STF). 
Por fim, em que pese a controvérsia sobre o tema, o art. 2º, I, da Lei 11.101/2005 dispõe que as 
empresas públicas e as sociedades de economia mista não estão sujeitas à falência. 
 
FUNDAÇÕES ESTATAIS 
Tradicionalmente, as fundações são consideradas pessoas jurídicas, sem fins lucrativos, cujo 
elemento essencial é a utilização do patrimônio para satisfação de objetivos sociais, definidos 
pelo instituidor. 
As fundações podem ser instituídas por particulares (art. art. 44, III, e arts. 62 a 69 do CC) ou pelos 
entes federativos (nesse último caso, as fundações serão “estatais” e integrarão a Administração 
Pública Indireta, na forma do art. 37, XIX, da CRFB e art. 4º, II, “d”, do DL 200/1967). 
De acordo com o STF (Tema 545 das Teses de Repercussão Geral do STF), as fundações estatais 
podem ser instituídas da seguinte forma: 
1 
Pessoas jurídicas de direito público: fundações estatais de direito público ou fundações autárquicas 
como, por exemplo: Fundação Oswaldo Cruz (FIOCRUZ). 
 
 
2 
Pessoas jurídicas de direito privado: fundação estatal de direito privado como, por exemplo: 
Fundação Nacional do Índio (FUNAI). Segundo Di Pietro (2007), a dicotomia em referência gera 
impactos no regime jurídico aplicado às fundações. 
 
O quadro elucida alguns pontos importantes: 
Fundações estatais são: 
*Direito público 
• As fundações estatais de direito público são instituídas por lei. 
 
• As fundações estatais de direito privado são criadas pelo registro dos atos constitutivos, 
após a autorização legal. 
 
• Direito privado 
Regime de pessoal de: 
Direito público 
 
Os servidores das fundações estatais de direito público são submetidos ao regime 
estatutário (em âmbito federal, a Lei 8.112/1990). 
 
Direito privado 
 
Os servidores das fundações estatais de direito privados são celetistas, aprovados por 
concurso público. 
 
Patrimônio são de: 
Direito público 
 
Os bens das fundações estatais de direito público são públicos, com as mesmas 
características apontadas para os bens autárquicos (alienação condicionada pela lei, 
impenhorabilidade, impossibilidade de aquisição por usucapião). 
 
Direito privado 
Os bens das fundações estatais de direito privado encontram-se submetidos ao direito 
privado. 
 
Comentário 
A responsabilidade civil das fundações estatais, públicas ou privadas, será objetiva, na forma 
do art. 37, §6º, da CRFB. As “fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público” 
(fundações estatais de direito público e fundações estatais de direito privado) possuem 
imunidade em relação aos impostos incidentes sobre o patrimônio, a renda e os serviços 
vinculados às suas finalidadesessenciais ou às delas decorrentes (art. 150, VI, “a”, e §2º, da 
CRFB). 
 
 
VERIFICANDO O APRENDIZADO 
1. Em relação às entidades da Administração Pública Indireta, é correto 
afirmar: 
As autarquias possuem natureza de pessoas jurídicas de direito público e são criadas por lei 
com a finalidade de prestação de atividade típica de Estado. 
Comentário 
Parabéns! A alternativa "A" está correta. 
 
 
Os entes federativos podem instituir pessoas jurídicas que exerceram atividades estatais 
descentralizadas. Se optarem pela instituição de autarquias, a personalidade jurídica será, 
necessariamente, de direito público. Igualmente, a instituição dependerá de lei específica 
e as atividades que serão desempenhadas são consideradas “típicas de estado”. 
2. Ressalvados os casos previstos na Constituição, a exploração direta de 
atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária 
aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, 
conforme definidos em lei. Quanto às empresas públicas e sociedades de 
economia mista, assinale a alternativa correta: 
As empresas públicas e sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de direito 
privado integrantes da Administração Pública Indireta. 
Comentário 
Parabéns! A alternativa "A" está correta. 
 
 
A interpretação sistemática e integrativa do direito fundamental à liberdade de expressão 
legitima o reconhecimento de participação popular na fiscalidade e construção dos atos 
dos agentes públicos, reflexo do pluralismo político previsto no artigo 1º, inciso V, do 
texto constitucional. O exercício do direito à liberdade de expressão exige o 
reconhecimento da igualdade do outro como corolário do direito à diferença. A censura às 
manifestações políticas e religiosas constitui uma afronta ao direito fundamental, à 
liberdade de expressão, especialmente se não houver conteúdo ofensivo, indigno ou 
odioso na sua manifestação. 
 
 
 
MÓDULO 3 
 
Identificar os poderes administrativos e suas características 
PODERES ADMINISTRATIVOS 
Os poderes administrativos são decorrência dos princípios basilares que regem a Administração 
Pública, com destaque para o princípio da supremacia do interesse público e para o princípio da 
indisponibilidade do interesse público. 
Poder hierárquico 
É o poder de que dispõe o Executivo para distribuir e escalonar as funções de seus órgãos, 
ordenar e rever a atuação de seus agentes, estabelecendo a relação de subordinação entre os 
servidores do seu quadro de pessoal. 
Algumas dessas relações podem ser identificadas como: 
Objeto com interação. 
CONCENTRAÇÃO X DESCONCENTRAÇÃO 
Com base no poder hierárquico, uma entidade pode concentrar seu poder, criando órgãos 
específicos e outorgando, a cada um deles, parcelas de suas atribuições. 
Exemplo: no campo da saúde, a União pode concentrar seu poder no Ministério da Saúde. Do 
mesmo modo, mediante a desconcentração, a União pode criar unidades de 
saúde/ramificações dentro do Ministério da Saúde, distribuindo parcelas de competência 
para tais unidades. 
DELEGAÇÃO E AVOCAÇÃO 
A delegação consiste na atribuição de parcela de competência de um órgão para outro – é 
decorrência do poder hierárquico, mas, não necessariamente, pressupõe subordinação 
hierárquica. “O ato de delegação especificará as matérias e poderes transferidos, os limites 
da atuação do delegado, a duração e os objetivos da delegação e o recurso cabível, podendo 
conter ressalva de exercício da atribuição delegada” (Art. 14. § 1º, Lei 9.784/1999). 
Avocação é o inverso da delegação. Entidade administrativa com poder decisório conclama, 
temporariamente, para si, parcela das atribuições de órgão subordinado. 
Pressupõe-se a existência de subordinação hierárquica entre quem avoca e quem tem seu 
poder avocado. “Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes 
devidamente justificados, a avocação temporária de competência atribuída a órgão 
hierarquicamente inferior” (Art. 15, Lei 9.784/1999). 
REVISÃO DE ATO PRATICADO POR SUBORDINADO 
Decorrência do poder hierárquico. Nessa seara, insere-se o tema da Autotutela Administrativa – 
súmulas 346 e 473 do STF e art. 53 da Lei 9.784/1999. 
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Em relação ao prazo que a administração tem para anular o ato administrativo: 
Prazo da autotutela – Art. 54 da Lei 9.784/1999: “O direito da Administração de anular os 
atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco 
anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé”. Tal regra aplica-
se aos estados e municípios, de acordo com o que dispõe a Súmula 633/STJ: “A lei 
9.784/1999, especialmente no que diz respeito ao prazo decadencial para a revisão de atos 
administrativos no âmbito da Administração Pública federal, pode ser aplicada, de forma 
subsidiária, aos estados e municípios se inexistente norma local e específica que regule a 
matéria”. Entrada em vigor – 01/02/1999 – STJ, Corte Especial – MS 9.112/DF. 
 
Excedido o prazo decadencial de 5 anos, ainda é possível à Administração Pública anular os 
próprios atos, caso o ato a ser anulado afronte diretamente a Constituição Federal – exemplo 
da investidura sem concurso público – STF, MS 26.860: “In casu, a situação de flagrante 
inconstitucionalidade não pode ser amparada em razão do decurso do tempo ou da 
existência de leis locais que, supostamente, agasalham a pretensão de perpetuação do ilícito. 
5. A inconstitucionalidade prima facie evidente impede que se consolide o ato administrativo 
acoimado desse gravoso vício em função da decadência”. 
 
Excedido o prazo decadencial de 5 anos, uma segunda possibilidade de a Administração 
Pública anular os próprios atos decorre da situação em que houve concessão indevida de 
anistia política (ausência de perseguição política – informativo 956 STF) 
 
Poder regulamentar 
Decorrente do poder hierárquico, o poder regulamentar consiste na possibilidade de os 
chefes do poder executivo editarem atos administrativos gerais e abstratos, ou gerais ou 
concretos, expedidos para dar fiel execução à lei. 
Vale destacar as seguintes regras sobre tal poder: 
• Art. 84, IV, CF – decretos e regulamentos para sua fiel execução 
• Art. 84, VI, CF – decreto autônomo 
O decreto autônomo inova na ordem jurídica, despicienda lei stricto sensu, em matéria de 
organização e funcionamento da Administração Pública. O decreto autônomo tem respaldo no 
supracitado Inciso Vl. 
I 
Quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos. 
 
Il 
 
Ou nas hipóteses em que se pretende a extinção de funções de cargos públicos. Quando vago. 
 
 
Poder de Polícia. 
 
Condiciona, restringe, limita o exercício de direitos. 
Pode ser entendido: 
Clique nas informações a seguir. 
Em sentido amplo 
Enquanto toda ação restritiva do Estado 
Em sentido estrito 
Exemplos de poder de polícia: 
 
 
• Exemplo 
 
 
 
 
 
 
 
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	, A FORÇA NORMATIVA DOS PRINCÍPIOS
	CRITÉRIO DA ABSTRAÇÃO
	CRITÉRIO DA APLICAÇÃO E DO CONFLITO NORMATIVO
	Resumindo
	PRINCÍPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO
	PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
	PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE
	IGUALDADE (OU ISONOMIA)
	PROIBIÇÃO DE PROMOÇÃO PESSOAL
	PRINCÍPIO DA MORALIDADE
	Resumindo
	PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE
	PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
	Exemplo
	A ideia de eficiência está intimamente relacionada com a necessidade de obter os resultados elencados pelo texto constitucional de maneira célere.
	PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE
	ADEQUAÇÃO
	NECESSIDADE
	PROPORCIONALIDADE EM SENTIDO ESTRITO
	PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE O INTERESSE PRIVADO
	É importante dizer que parcela da doutrina tem questionado a existência do princípio da supremacia do interesse público (SARMENTO, 2005).
	PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE
	Exemplo
	Naturalmente, a continuidade não impõe que todos os serviçospúblicos sejam prestados diariamente e em período integral.
	PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA
	PRINCÍPIOS DA CONSENSUALIDADE E DA PARTICIPAÇÃO
	A Administração Pública, com essa nova fisionomia, deixa de lado os atos unilaterais de imposição e passa a se utilizar de instrumentos consensuais, como os contratos, para a satisfação das necessidades públicas.
	PRINCÍPIO DEMOCRÁTICO
	PRINCÍPIO DO ESTADO DE DIREITO
	PRINCÍPIO DO ESTADO SOCIAL
	A FUNÇÃO COMPENSATÓRIA
	A PREVENÇÃO DE EXPECTATIVAS DECISÓRIAS
	PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA, DA CONFIANÇA LEGÍTIMA E DA BOA-FÉ
	Exemplo
	VERIFICANDO O APRENDIZADO
	1. Os princípios do Direito Administrativo representam parâmetros fundamentais para a juridicidade da atuação estatal. Com relação aos referidos princípios, assinale a alternativa correta:
	MÓDULO 2
	TRANSFORMAÇÕES DO ESTADO E A ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
	Atualmente, a organização administrativa deve ser repensada e modernizada, pois ela representa o aparato instrumental para que sejam promovidos os fins estatais.
	O NÚCLEO ESTRATÉGICO
	ATIVIDADES EXCLUSIVAS
	Envolvem atividades em que a presença do Estado é fundamental, seja por imposição constitucional, seja pela necessidade do exercício do poder de autoridade (exemplo: atividade de polícia, de regulação, serviços públicos etc.).
	SERVIÇOS NÃO EXCLUSIVOS
	SETOR DE PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA O MERCADO
	ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: PRINCÍPIO FEDERATIVO E PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES
	Exemplo
	ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: DESCONCENTRAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO
	ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA
	DIRETA
	INDIRETA
	ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA
	CONTROLE POLÍTICO
	CONTROLE ADMINISTRATIVO E FINALÍSTICO
	CONTROLE FINANCEIRO
	CONTROLE ADMINISTRATIVO E FINALÍSTICO
	CONTROLE FINANCEIRO
	CONTROLE JURÍDICO
	AUTARQUIAS
	EMPRESAS ESTATAIS: EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA
	Empresa pública
	Exemplo
	Sociedade de economia mista
	Exemplo
	Exemplo
	COMPOSIÇÃO SOCIETÁRIA
	FORMA SOCIETÁRIA
	FORO COMPETENTE PARA JULGAMENTO DAS AÇÕES JUDICIAIS
	Saiba mais
	FUNDAÇÕES ESTATAIS
	Comentário
	VERIFICANDO O APRENDIZADO
	1. Em relação às entidades da Administração Pública Indireta, é correto afirmar:
	2. Ressalvados os casos previstos na Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. Quanto às...
	MÓDULO 3
	PODERES ADMINISTRATIVOS
	Poder hierárquico
	CONCENTRAÇÃO X DESCONCENTRAÇÃO
	DELEGAÇÃO E AVOCAÇÃO
	REVISÃO DE ATO PRATICADO POR SUBORDINADO
	Poder regulamentar