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Aula 06 - Somente em
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TCE-RJ (Técnico de Controle Externo)
Direito Constitucional - 2021 (Pré-Edital)
Autor:
Equipe Direito Constitucional
Estratégia Concursos
03 de Agosto de 2021
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FINANÇAS PÚBLICAS 
1 – Normas Gerais de Finanças Públicas 
A Constituição Federal de 1988 reservou um Capítulo inteiro (Capítulo II do Título VI) para tratar das “finanças 
públicas”. Na concepção constitucional, as finanças públicas dizem respeito às matérias relacionadas à 
despesa, à receita e ao crédito público. 
O art. 163 relaciona uma série de matérias relativas às finanças públicas que deverão ser objeto de lei 
complementar. Vejamos: 
Art. 163. Lei complementar disporá sobre: 
I - finanças públicas; 
II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais 
entidades controladas pelo Poder Público; 
III - concessão de garantias pelas entidades públicas; 
IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública; 
V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta; 
VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios; 
VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, 
resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao 
desenvolvimento regional. 
VIII - sustentabilidade da dívida, especificando: 
a) indicadores de sua apuração; 
b) níveis de compatibilidade dos resultados fiscais com a trajetória da dívida; 
c) trajetória de convergência do montante da dívida com os limites definidos em legislação; 
d) medidas de ajuste, suspensões e vedações; 
e) planejamento de alienação de ativos com vistas à redução do montante da dívida. 
Parágrafo único. A lei complementar de que trata o inciso VIII do caput deste artigo pode 
autorizar a aplicação das vedações previstas no art. 167-A desta Constituição. 
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Segundo o STF, as matérias constantes do art. 163 podem ser reguladas por lei complementar de maneira 
fragmentada. Não há necessidade de que a referida lei complementar discipline o teor do art. 163 por inteiro 
(STF, ADI 2.238-MC, DJ de 06.10.2000). 
O termo “finanças públicas”, ao qual se faz menção no inciso I, é bastante abrangente. Nesse sentido, todos 
os demais incisos podem ser considerados abrangidos por esse termo. Atualmente, a Lei nº 4.320/64 é que 
estatui normas gerais sobre finanças públicas. Apesar de ser uma lei ordinária, reconhece-se que ela foi 
recepcionada pela CF/88 com o status de lei complementar. 
Repare que o endividamento público deve se mostrar sustentável - ou seja, que seja algo "pagável" e 
compatível ao cenário fiscal. As alíneas do inciso VIII trazem alguns parâmetros que devem ser especificados 
a fim de demonstrar a citada sustentabilidade. Com tudo isso, o dispositivo constitucional visa a evitar a 
existência de dívidas públicas "impagáveis" ou inviáveis do ponto de vista fiscal. 
Art. 163-A. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disponibilizarão suas 
informações e dados contábeis, orçamentários e fiscais, conforme periodicidade, formato 
e sistema estabelecidos pelo órgão central de contabilidade da União, de forma a garantir 
a rastreabilidade, a comparabilidade e a publicidade dos dados coletados, os quais deverão 
ser divulgados em meio eletrônico de amplo acesso público. 
O art. 163-A foi incorporado à Constituição pela Emenda Constitucional no 108/2020. Por meio desse 
dispositivo, previu-se a obrigação de os entes federativos fornecerem informações contábeis, orçamentárias 
e fiscais em meio eletrônico de amplo acesso público. Trata-se de decorrência do princípio constitucional da 
publicidade. 
O art. 164, por sua vez, trata do Banco Central. Para entender melhor esse dispositivo, vale mencionar que 
é competência exclusiva da União emitir moeda (art. 21, VII). Essa competência é exercida exclusivamente 
pelo Banco Central. 
Art. 164. A competência da União para emitir moeda será exercida exclusivamente pelo 
banco central. 
§ 1º - É vedado ao banco central conceder, direta ou indiretamente, empréstimos ao 
Tesouro Nacional e a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira. 
§ 2º - O banco central poderá comprar e vender títulos de emissão do Tesouro Nacional, 
com o objetivo de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros. 
§ 3º - As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco central; as dos 
Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades do Poder Público e 
das empresas por ele controladas, em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos 
previstos em lei. 
O § 1º determina que é vedado ao banco central conceder, direta ou indiretamente, empréstimos ao 
Tesouro Nacional e a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira. Destaque-se que, ao 
vedar a concessão de empréstimos ao Tesouro Nacional, a CF/88 reforçou o papel do banco central enquanto 
autoridade monetária. 
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O § 2º estabelece que o banco central poderá comprar e vender títulos de emissão do Tesouro Nacional, 
com o objetivo de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros (art. 164, § 2º, CF). Ao comprar títulos do 
Tesouro Nacional, o banco central coloca mais dinheiro em circulação e, em consequência, aumenta a oferta 
de moeda, desvalorizando-a. 
O § 3º, por sua vez, determina que as disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco 
central. Por outro lado, as disponibilidades de caixa dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos 
órgãos ou entidades do Poder Público e das empresas por ele controladas, serão depositadas em 
instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei. Segundo o STF, esta deverá ser uma 
lei ordinária editada pela União, de caráter nacional. Por isso, considera o Pretório Excelso que não podem 
as Constituições ou as leis estaduais dispor sobre a matéria1. 
Art. 164-A. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios devem conduzir suas 
políticas fiscais de forma a manter a dívida pública em níveis sustentáveis, na forma da lei 
complementar referida no inciso VIII do caput do art. 163 desta Constituição. 
Parágrafo único. A elaboração e a execução de planos e orçamentos devem refletir a 
compatibilidade dos indicadores fiscais com a sustentabilidade da dívida. 
No mesmo contexto do inciso VIII do art. 163, o art. 164-A foi introduzido no texto constitucional pela 
Emenda nº 109/2021. Reforça-se a necessidade de que a política fiscal deve envidar esforços para manter a 
dívida pública em níveis sustentáveis. O parágrafo único assemelha-se à alínea "b" do inciso VIII, em que a 
elaboração e a execução dos planos de governo e dos orçamentos devem refletir a compatibilidade dos 
indicadores fiscais com a sustentabilidade da dívida. 
 
(Advogado UFC – 2014) É permitido ao banco central conceder, direta ou indiretamente, empréstimos 
ao Tesouro Nacional e a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira. 
Comentários: 
Segundo o art. 164, § 1º, CF/88, “é vedado ao banco central conceder, direta ou indiretamente, empréstimos 
ao Tesouro Nacional e a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira”. Questão errada. 
2 – Orçamento Público: 
2.1 - Os instrumentos de planejamento e orçamento na Constituição Federal 
de 1988: 
A Constituição Federal prevê 3 (três) importantes instrumentos de planejamento e orçamento: o Plano 
Plurianual (PPA),a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Trata-se das 
 
1 STF. ADI 2.600-MC, DJ de 25.10.2002; ADI 2.661, DJ de 23.08.2002; ADI 3.075-MC, DJ de 18.06.2004. 
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==18d58e==
 
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chamadas “leis orçamentárias”, que regulam o planejamento e o orçamento dos entes federativos (União, 
Estados, Distrito Federal e Municípios). 
Essas leis orçamentárias, segundo o § 16 do art. 165, devem observar, no que couber, os resultados do 
monitoramento e da avaliação das políticas pública previstos no § 16 do art. 37. 
O art. 165, § 9º, prevê que deverá ser editada lei complementar acerca desses instrumentos de 
planejamento e orçamento. Até hoje, essa lei não foi editada, motivo pelo qual ainda hoje é utilizada a Lei 
nº 4.320/64, que, todavia, não é mais suficiente para atender às necessidades do orçamento e planejamento 
governamental. 
§ 9º - Cabe à lei complementar: 
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização 
do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual; 
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e 
indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos. 
III - dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão 
adotados quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar 
e limitação das programações de caráter obrigatório, para a realização do disposto nos §§ 
11 e 12 do art. 166. 
O Plano Plurianual (PPA) se destina ao planejamento de médio prazo do Governo Federal. Essa lei, de 
iniciativa do Poder Executivo (art. 165, CF/88), estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos 
e as metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para 
as relativas aos programas de duração continuada (art. 165, § 1º, CF/88). A elaboração regionalizada do PPA 
busca promover o desenvolvimento equilibrado das diversas regiões do Brasil, tendo como fundamento, 
em última análise, a isonomia. 
Lembre-se: o PPA está relacionado às diretrizes, objetivos e metas. As iniciais dessas palavras formam a sigla 
“DOM”, que você deve memorizar! 
 
Destaca-se que, segundo o art. 167, § 1o, CF/88, nenhum investimento cuja execução ultrapasse um 
exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a 
inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. Tem-se aqui o princípio da plurianualidade das despesas 
de investimento. 
A vigência do PPA é de 4 (quatro) anos, não coincidindo com o mandato presidencial. É que, segundo o ADCT 
(art. 35, § 2º, I), o início da vigência do PPA é no segundo exercício financeiro do mandato do Chefe do Poder 
Executivo; o término da vigência, por sua vez, será no fim do primeiro exercício financeiro do mandato 
subsequente. Assim, o primeiro ano do mandato presidencial tem como base o PPA elaborado por seu 
antecessor. 
Segundo o ADCT (art. 35, § 2º, I) o PPA deverá ser encaminhado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional 
até 4 (quatro) meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até 
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o encerramento da sessão legislativa. Assim, o Poder Executivo deverá encaminhar o PPA ao Congresso até 
31 de agosto do primeiro exercício financeiro. Sendo o PPA aprovado, o início de sua vigência começará no 
segundo exercício financeiro do mandato presidencial. 
O art. 165, § 4º, da Constituição, determina ainda que os planos e programas nacionais, regionais e setoriais 
previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo 
Congresso Nacional. Isso porque o PPA estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas 
da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas 
aos programas de duração continuada. 
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é o elo entre o planejamento estratégico (representado pelo PPA) 
e o operacional (representado pela LOA). Com isso, possibilita que as diretrizes e os objetivos delimitados 
pelo PPA sejam respeitados no orçamento. 
De acordo com a Constituição (art. 165, § 2º), a LDO: 
 
a) compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de 
capital para o exercício financeiro subsequente; 
b) estabelecerá as diretrizes de política fiscal e respectivas metas, em consonância com trajetória 
sustentável da dívida pública; 
c) orientará a elaboração da lei orçamentária anual; 
d) disporá sobre as alterações na legislação tributária e; 
e) estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. 
Guarde a informação: a LDO compreende as metas e prioridades da Administração Pública. Muitas questões 
tentarão confundir você, trocando as competências da LDO e do PPA. 
A LDO tem como função, ainda, autorizar: 
 
a) a concessão de vantagens ou aumentos de remuneração; 
b) a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras; 
c) a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração 
direta ou indireta. 
Isso é o que se depreende a partir da leitura do art. 169, § 1º, CF/88: 
Art. 169 (...) 
§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, 
empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou 
contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta 
ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser 
feitas: 
I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa 
de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; 
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II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as 
empresas públicas e as sociedades de economia mista. 
A Lei Orçamentária Anual (LOA), por sua vez, é o orçamento propriamente dito. Consiste em instrumento 
pelo qual o Poder Público realiza a previsão de receitas e a fixação de despesas para o exercício seguinte. 
Tem como objetivo dar concretude aos objetivos e metas estabelecidos no PPA, em conformidade com o 
que foi estabelecido na LDO. 
A Lei Orçamentária Anual (LOA) é uma lei apenas em sentido “meramente formal”, pois apenas autoriza 
gastos, não obrigando o administrador público a executá-los. Falta-lhe os requisitos de generalidade e 
abstração. Em razão disso, é considerada uma lei de efeitos concretos. Apesar disso, o entendimento atual 
do STF é de que é possível o controle abstrato de constitucionalidade de leis orçamentárias. 
De acordo com a Constituição (art. 165, § 5º), a LOA conterá o orçamento fiscal, o orçamento da seguridade 
social e o orçamento de investimento das empresas estatais: 
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: 
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da 
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder 
Público; 
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, 
detenha a maioria do capital social com direito a voto;III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela 
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações 
instituídos e mantidos pelo Poder Público. 
Segundo o art. 165, § 7º, CF/88, os orçamentos fiscais e de investimentos das estatais, compatibilizados 
com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo 
critério populacional. Cuidado! O examinador tentará confundir você, dizendo que o orçamento da 
seguridade social tem essa função! 
 
 
(TJ-PB – 2015) A lei de iniciativa do presidente que instituir o plano plurianual estabelecerá, entre outros 
temas, as metas da administração federal, incluindo-se as despesas de capital para o exercício seguinte e as 
orientações para a elaboração da lei orçamentária anual. 
Comentários: 
 
É a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) que irá contemplar as metas e prioridades da administração 
pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente Questão errada. 
 
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2.2 - Conceito de Orçamento e Princípios Orçamentários: 
A Constituição Federal, com o objetivo de disciplinar as finanças públicas, criou o instituto jurídico do 
orçamento. Trata-se de lei que contempla a previsão das receitas e a fixação das despesas para um 
determinado período, com o objetivo de permitir o adequado funcionamento do Estado. 
O Brasil adotou o orçamento-programa na organização do sistema-orçamentário. Trata-se de espécie de 
orçamento que tem como objetivo programar e planejar a ação governamental e a atividade econômica. São 
estabelecidos objetivos e metas, bem como os custos necessários à sua realização. Integra-se, assim, 
planejamento e orçamento. 
A Carta Magna prevê vários princípios referentes ao orçamento. São os chamados princípios orçamentários, 
de que trataremos a seguir: 
a) Princípio da legalidade: 
O princípio da legalidade determina que todas as leis orçamentárias devem ser aprovadas pelo Poder 
Legislativo. Veja o que a Carta Magna dispõe a respeito: 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
I – o plano plurianual; 
II – as diretrizes orçamentárias; 
III – os orçamentos anuais. 
(...) 
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao 
orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso 
Nacional, na forma do regimento comum. 
b) Princípio da Universalidade ou Globalização: 
O princípio da universalidade ou da globalização impõe que o orçamento deve conter todas as receitas e 
todas as despesas referentes à Administração Direta e à Indireta. Esse princípio não se aplica ao Plano 
Plurianual, pois essa norma não contempla todas as receitas e despesas. 
O princípio da universalidade se revela no art. 165, § 5º, CF/88, que mostra que a LOA compreenderá o 
orçamento fiscal, o orçamento de investimento das empresas estatais e o orçamento da seguridade social: 
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: 
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da 
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder 
Público; 
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II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, 
detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela 
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações 
instituídos e mantidos pelo Poder Público. 
c) Princípio da Anualidade: 
O princípio da anualidade determina que o orçamento deve se referir ao período de um ano. Segundo o art. 
167, §1º, “nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem 
prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de 
responsabilidade.” Em outras palavras, os investimentos cuja execução ultrapassem um exercício financeiro 
deverão ser incluídos no plano plurianual. 
 
As bancas examinadoras, tentando confundir os candidatos, adoram dizer que a 
anterioridade é um princípio orçamentário. Isso está ERRADO! A anterioridade é um 
princípio tributário. 
d) Princípio da Unidade: 
Pelo princípio da unidade, o orçamento deve ser uno; em outras palavras, cada ente federativo deverá ter 
um único orçamento. Uma pergunta importante de se fazer é a seguinte: será que a existência do orçamento 
fiscal, do orçamento de investimentos e do orçamento da seguridade social viola o princípio da unidade? A 
resposta é negativa. Não há violação ao princípio da unidade. Para José Afonso da Silva, o princípio da 
unidade orçamentária não se preocupa com a unidade documental. O que é relevante é que esses 
documentos estejam subordinados a uma unidade de orientação política. 
e) Princípio da Exclusividade: 
O princípio da exclusividade ou da pureza orçamentária também tem previsão constitucional. Esse princípio 
determina que o orçamento não poderá conter matéria estranha à previsão das receitas e à fixação das 
despesas. Há, contudo, duas importantes exceções: (art. 165, § 8º) 
o a autorização para abertura de créditos suplementares e; 
o autorização para contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos 
termos da lei. 
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No sistema orçamentário brasileiro, há 3 (três) tipos de créditos adicionais. 
1) Créditos suplementares: consistem em um reforço de dotação orçamentária. Podem ter 
sua abertura autorizada pela Lei Orçamentária Anual, pois não obedecem ao princípio da 
exclusividade. 
2) Créditos especiais: são créditos que se destinam a despesas que não possuem uma 
dotação orçamentária específica. Suponha que o Ministério da Fazenda queira, ao longo 
do exercício financeiro, criar uma nova Ação Orçamentária, para a qual não havia dotação 
prevista na LOA. Isso poderá ocorrer mediante os créditos especiais. 
3) Créditos extraordinários: são os créditos destinados a despesas urgentes e 
imprevisíveis, como no caso de guerra, comoção interna ou calamidade pública. São 
abertos por medida provisória. 
As operações de crédito são operações semelhantes a empréstimos, podendo ser contraídas pelo Poder 
Público com o objetivo de cobrir suas despesas. No caso de operações de crédito por antecipação de receita, 
esses empréstimos são, em regra, saldados no mesmo exercício financeiro. 
f) Princípio da Quantificação dos créditos orçamentários: 
Outro importante princípio orçamentário é o da quantificação dos créditos orçamentários. Por esse princípio, 
veda-se a concessão ou a utilização de créditos ilimitados. Veja como se dá sua previsão pela Carta Magna: 
Art. 167. São vedados: (...) 
VII – a concessão ou utilização de créditos ilimitados. 
g) Princípio da proibição do estorno: 
O princípio da proibição do estorno, também previsto pela Constituição, determina que o Poder Público não 
pode transpor, remanejar ou transferir recursos sem autorização. Havendo falta de recursos, deve-se 
recorrer à abertura de crédito adicional ou solicitar ao Legislativo a transposição, remanejamento ou 
transferência de recursos. 
Busca-se, com isso, evitar a deformação do orçamento pelo Executivo,ou seja, a modificação de tudo aquilo 
que foi determinado pelo legislador. Veja como a Constituição trata dessa matéria: 
Art. 167. São vedados: 
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(...) 
VI – a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de 
programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa. 
Os conceitos de transposição, remanejamento e transferência de recursos deveriam ser disciplinados, 
conforme a doutrina, por lei complementar. Tal lei ainda não foi editada. Com base no texto da Constituição, 
percebe-se que eles constituem formas de destinação de recursos de uma categoria de programação para 
outra ou de um órgão para outro. 
Com a EC nº 85/2015, foi inserido o § 5º no art. 167, estabelecendo que a transposição, o remanejamento 
ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra poderão ser admitidos, no 
âmbito das atividades de ciência, tecnologia e inovação, mediante ato do Poder Executivo. Assim, não 
haverá necessidade de autorização legislativa para a transferência de recursos no âmbito dessas atividades. 
h) Princípio da não-vinculação de receitas ou da não-afetação: 
O princípio da não vinculação de receitas ou da não afetação determina que nenhuma receita de impostos 
poderá ser reservada para atender a um gasto específico, salvo aquelas com destinação prevista pela 
Constituição. Esse princípio é previsto pela Constituição no art. 167, IV: 
Art. 167. São vedados: 
(...) 
IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a 
repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a 
destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e 
desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, 
como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2.º, 212 e 37, XXII, e a prestação de 
garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8.º, 
bem como o disposto no § 4.º deste artigo. 
Busca-se, com isso, conferir flexibilidade ao planejamento, evitando-se que determinadas despesas se 
tornem obrigatórias. Assim, os recursos estatais podem ser usados de maneira mais livre pelo legislador, 
conforme as necessidades verificadas naquele momento. Destaca-se que, respeitadas suas peculiaridades, 
os demais entes federativos poderão estabelecer as mesmas vinculações previstas para a União na CF/1988. 
 
i) Princípio da Programação: 
Pelo princípio da programação, o orçamento deverá evidenciar os programas nacionais, regionais e 
setoriais; associa-se, assim, o orçamento ao atingimento da finalidade do plano plurianual. Em outras 
palavras, o orçamento deverá apresentar os objetivos da ação governamental. 
 
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(Prefeitura de Manaus/AM – 2018) É vedado autorizar a abertura de créditos suplementares no texto da 
lei orçamentária anual municipal. 
Comentários: 
A abertura de créditos suplementares é exceção ao princípio da exclusividade. Nos termos do art. 165, § 8º, 
da Carta Magna, a lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação 
da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e 
contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. Questão 
errada. 
2.3 - Vedações Orçamentárias: 
A Constituição Federal de 1988 prevê, em seu art. 167, diversas vedações relacionadas à matéria 
orçamentária. Sobre algumas delas, nós já comentamos anteriormente, pois são verdadeiros princípios 
orçamentárias. Outras, porém, serão novidade em seu estudo. 
Art. 167. São vedados: 
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual; 
O Plano Plurianual (PPA), como sabemos, tem a vigência de 4 anos; logo, os programas e projetos nele 
previstos devem ser executados ao longo desse período. Assim, é plenamente possível que um programa ou 
projeto previsto no PPA não seja incluído na Lei Orçamentária Anual (LOA). No entanto, um programa ou 
projeto que não seja incluído na LOA não poderá ser iniciado. Para seu início, ele deve constar da LOA. 
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos 
orçamentários ou adicionais; 
Esse dispositivo está relacionado à necessidade de manutenção do equilíbrio orçamentário. Por esse 
princípio, as despesas autorizadas não poderão ser superiores à previsão de receitas. 
III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, 
ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade 
precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta; 
Essa é a “regra de ouro” das finanças públicas. Segundo esse dispositivo, o endividamento (mediante a 
realização de operações de crédito) somente poderá ser admitido para a realização de investimentos 
(despesas de capital). Em outras palavras, não se admite o endividamento para que se possa arcar com 
despesas correntes. 
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A CF/88 estabelece, todavia, uma exceção a essa regra: é possível a realização de operações de crédito se o 
Poder Legislativo aprovar (por maioria absoluta) créditos suplementares ou especiais com finalidade 
precisa. 
O § 6º do art. 166 estabelece que, no que diz respeito às operações de crédito efetuadas para a gestão da 
dívida pública mobiliária federal, somente serão consideradas as receitas realizadas no mesmo exercício 
financeiro em que for realizada a respectiva despesa. Ou seja, não podem ser confrontadas receitas e 
despesas de exercícios financeiros diferentes no que diz respeito à gestão da dívida pública mobiliária 
federal. 
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição 
do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação 
de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e 
desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, 
como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de 
garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, 
bem como o disposto no § 4º deste artigo; 
Esse é o princípio da não-afetação. Em regra, não pode haver vinculação da receita de impostos a órgão, 
fundo ou despesa. As exceções a esse princípio são as seguintes: 
a) Repartição constitucional do produto da arrecadação dos impostos (art. 158 e art. 159). 
b) Destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde; 
c) Destinação de recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino 
d) Destinação de recursos para a realização de atividades da administração tributária; 
e) Prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita. 
f) Prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta (art. 
167, § 4º). 
V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem 
indicação dos recursos correspondentes; 
Os créditos suplementares e especiais são autorizados por lei. Dada a autorização legislativa, eles serão 
abertos mediante decreto do Poder Executivo. 
VI - a transposição,o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de 
programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa; 
Esse é o princípio da proibição do estorno, sobre o qual já comentamos anteriormente. 
VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados; 
Esse é o princípio da quantificação dos créditos orçamentários. Também já falamos sobre ele 
anteriormente. 
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VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal 
e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e 
fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º; 
O orçamento fiscal e o orçamento da seguridade social somente poderão ser utilizados para suprir 
necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos mediante autorização legislativa específica. 
IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa; 
A criação de fundos de qualquer natureza será feita mediante lei. 
X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por 
antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, 
para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios. 
Esse dispositivo estabelece que é vedada a entrega voluntária de recursos ou a concessão de empréstimos 
por um ente da federação a outro para pagamento de despesas de pessoal (ativo, inativo e pensionista). 
XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, 
I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime 
geral de previdência social de que trata o art. 201. 
As contribuições sociais previstas no art. 195, I e II, estão vinculadas às despesas com pagamento de 
benefícios do Regime Geral de Previdência Social (RGPS). 
XII - na forma estabelecida na lei complementar de que trata o § 22 do art. 40, a utilização 
de recursos de regime próprio de previdência social, incluídos os valores integrantes dos 
fundos previstos no art. 249, para a realização de despesas distintas do pagamento dos 
benefícios previdenciários do respectivo fundo vinculado àquele regime e das despesas 
necessárias à sua organização e ao seu funcionamento; 
Como forma de a CF/88 também garantir a responsabilidade na gestão de regimes previdenciários pelos 
entes federativos, o art. 167, XII, proibiu que os recursos de regimes próprios de previdência social sejam 
utilizados para a realização de despesas distintas do pagamento dos benefícios previdenciários e de 
despesas necessárias à sua organização e ao seu funcionamento. 
Assim, em outras palavras, os recursos destinados aos regimes próprios de previdência social têm uma 
finalidade definida: o pagamento de benefícios previdenciários. É justamente nisso que esses recursos 
devem ser utilizados. 
XIII - a transferência voluntária de recursos, a concessão de avais, as garantias e as 
subvenções pela União e a concessão de empréstimos e de financiamentos por instituições 
financeiras federais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios na hipótese de 
descumprimento das regras gerais de organização e de funcionamento de regime próprio 
de previdência social. 
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Caso os Estados, o Distrito Federal e os Municípios descumpram as regras gerais de organização e de 
funcionamento de regime próprio de previdência social, as quais são instituídas por lei complementar 
federal, eles deverão, de algum modo, ser penalizados. 
É isso o que prevê o art. 167, XIII, CF/88, segundo o qual é vedada a transferência voluntária de recursos, a 
concessão de avais, as garantias e as subvenções pela União e a concessão de empréstimos e de 
financiamentos por instituições financeiras federais aos entes federativos que estiverem descumprindo as 
regras gerais de organização e de funcionamento do RPPS. 
XIV - a criação de fundo público, quando seus objetivos puderem ser alcançados mediante 
a vinculação de receitas orçamentárias específicas ou mediante a execução direta por 
programação orçamentária e financeira de órgão ou entidade da administração pública. 
O inciso XIV, que foi introduzido pela Emenda Constitucional nº 109/2021, mostra que não se pode criar 
fundo público se os objetivos pretendidos com essa criação puderem ser atingidos por vinculação de 
receitas orçamentárias específicas ou pela execução direta por programação orçamentária e financeira de 
órgão ou entidade da administração pública. A criação de fundos públicos se mostra, portanto, algo residual 
e não uma regra geral. 
 
(Prefeitura de Boa Vista – RR – 2019) Desde que autorizados por lei específica, os estados podem realizar 
transferência voluntária de recursos financeiros para realizar o pagamento de despesas com pessoal ativo 
dos municípios. 
Comentários: 
O art. 167, X, da Constituição, veda a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, 
inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para 
pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios. Questão errada. 
2.4 - Processo Legislativo Orçamentário: 
O PPA, a LDO e a LOA são leis de iniciativa do Poder Executivo (art. 165, CF), devendo ser apreciadas pelas 
duas Casas do Congresso Nacional, nos parâmetros do regimento comum (art. 166, CF). Seu processo 
legislativo apresenta várias peculiaridades, conforme veremos a seguir. 
O art. 165, § 9º, da Constituição Federal de 1988 determina que: 
Art. 165, § 9.º Cabe à lei complementar: 
I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização 
do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual; 
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II – estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e 
indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos. 
III - dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão 
adotados quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar 
e limitação das programações de caráter obrigatório, para a realização do disposto nos §§ 
11 e 12 do art. 166. 
Como essa lei ainda não foi editada, é a Lei 4.320/64, recepcionada como lei complementar, que prevê as 
normas gerais de direito financeiro para os entes federados. 
O processo legislativo se inicia com a elaboração da proposta legislativa. As leis orçamentárias são, conforme 
o art. 165 da Constituição Federal, de iniciativa do Poder Executivo. Na esfera federal, essa iniciativa é de 
competência privativa do Presidente da República (art. 84, XXIII, CF). Trata-se de iniciativa vinculada, uma 
vez que deve ser exercida obrigatoriamente pelo seu titular em determinado período, por disposição 
constitucional e legal. Nesse sentido, o art. 85 da Constituição Federal determina que são crime de 
responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a lei orçamentária. 
Destaca-se que a Constituição Federal assegurou a autonomia administrativa e financeira tanto ao Poder 
Judiciário quanto ao Ministério Público (art. 99 c/c art. 127,CF). Tanto os tribunais (art. 99, § 1º, CF) quanto 
o Ministério Público (art. 127, § 3º, CF) elaborarão suas propostas orçamentárias, dentro dos limites 
estabelecidos na LDO. 
Os prazos para o ciclo orçamentário, no âmbito federal, são determinados pelo art. 35, § 2º, I a III, do ADCT: 
Art. 35, § 2.º Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9.º, 
I e II, serão obedecidas as seguintes normas: 
I – o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro 
do mandato presidencial subsequente, será encaminhado até quatro meses antes do 
encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o 
encerramento da sessão legislativa; 
II – o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio 
antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o 
encerramento do primeiro período da sessão legislativa; 
III – o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do 
encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da 
sessão legislativa. 
 
Note que o texto constitucional prevê dois prazos, para cada uma das leis orçamentárias: um para 
encaminhamento da proposta e outro para devolução. O primeiro consiste na data limite para o Executivo 
enviar ao Legislativo os projetos de lei orçamentária. Já o segundo corresponde à data limite para que o 
Poder Legislativo envie os projetos para a sanção do Chefe do Executivo. Esquematizando: 
 
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Os prazos referentes ao ciclo orçamentário dos Estados e dos Municípios constam das respectivas 
Constituições Estaduais ou Leis Orgânicas. 
A fase de discussão se subdivide em proposição de emendas (emendamento), voto do relator, redação final 
e proposição em Plenário. Nela, os parlamentares debatem sobre a proposta legislativa. A apreciação dos 
projetos das leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) é feita pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma 
do regimento comum (art. 166, CF). 
No que se refere à fase de emendamento, determina a Constituição que as emendas aos projetos de leis 
orçamentárias serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na 
forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional. Essa comissão, como o nome nos faz 
imaginar, é composta de deputados e senadores (art. 166, § 2º, CF/88). 
As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser 
aprovadas caso (art. 166, § 3º, CF/88): 
a) Sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; 
b) Indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, 
excluídas as que incidam sobre dotações para pessoal e seus encargos ou serviço da dívida, ou, ainda, 
sobre transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; 
c) Sejam relacionadas com a correção de erros ou omissões ou com os dispositivos do texto do 
projeto de lei. 
A fase de emendamento do projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias também é objeto de limitações pela 
Lei Fundamental. Reza a Carta Magna (art. 166, § 4º) que as emendas ao projeto de lei de diretrizes 
orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual. 
É importante destacar o entendimento do Supremo Tribunal Federal de que embora a iniciativa dos projetos 
de leis orçamentárias seja de competência reservada do Chefe do Poder Executivo, podem os membros do 
Legislativo oferecer emendas aos mesmos. Isso porque o poder de emendar projetos de lei é prerrogativa 
de ordem político-jurídica inerente ao exercício da atividade legislativa (ADI 1.050-MC, DJ de 23.04.2004). 
Também é importante ressaltar que o STF entende que o plano plurianual não pode ser modificado para 
aumentar as despesas (ADI 2.810, DJ de 25.04.2003 e ADI 1.254-MC, DJ de 18.08.1995). 
PPA
• Encaminhamento: até 4 meses antes do encerramento do 1.° Exercício
financeiro (31.08).
• Devolução: até o encerramento da sessão legislativa (22.12).
LDO
• Encaminhamento: até 8 meses e meio antes do encerramento do exercício
financeiro (15.04).
• Devolução: até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa
(17.07).
LOA
• Encaminhamento: até 4 meses antes do encerramento do exercício financeiro
(31.08).
• Devolução: até o encerramento da sessão legislativa (22.12).
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No que se refere à fase de deliberação, a regra é a não rejeição das leis orçamentárias. Nesse sentido, dispõe 
a Constituição que a sessão legislativa não deverá ser interrompida sem a aprovação do projeto de lei de 
diretrizes orçamentárias (art. 57, § 2º, CF). Há, contudo, uma exceção à regra. É possível a rejeição do projeto 
de LOA, o que se infere a partir do art. 166, § 8º: 
Art. 166, § 8º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto 
de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, 
conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica 
autorização legislativa. 
No processo legislativo orçamentário, a mensagem presidencial é o instrumento usado na comunicação 
entre o Presidente da República e o Congresso Nacional. A mensagem serve para encaminhar os projetos 
do PPA, da LDO e da LOA e também pode ser enviada para propor modificação nesses projetos, enquanto 
não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta (art. 166, § 5º, CF). 
 
(TRT 21a Região – 2015) Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao 
orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na 
forma do regimento comum. 
 
Comentários: A apreciação dos projetos das leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) é feita pelas duas Casas 
do Congresso Nacional, na forma do regimento comum (art. 166, CF). Questão correta. 
2.5 - Emenda Constitucional nº 86/2015 – A PEC do Orçamento Impositivo: 
O orçamento público tem a característica de ser autorizativo, e não impositivo. O Poder Executivo não está 
obrigado a executar as despesas previstas na Lei Orçamentária Anual (LOA), possuindo mera autorização 
para fazê-lo. Por exemplo, suponha que a LOA destine R$ 5 bilhões para a Segurança Pública. Desse valor, 
nem tudo precisa ser gasto, ou seja, nem tudo precisa ser executado. 
Isso sempre levou a uma intensa negociação política entre Poder Executivo e o Poder Legislativo. Você já 
ouviu falar do “toma lá, dá cá”, não é? Pois bem. Os parlamentares sempre tiveram a prerrogativa de 
apresentar emendas parlamentares para alteração da LOA, mas o Poder Executivo não era obrigado a 
executá-las. 
O Poder Executivo, então, só executava as emendas parlamentares daqueles congressistas que “votassem 
com o governo”. Por outro lado, os parlamentares que não apoiassem o governo, não tinham suas emendas 
executadas, ficando em “maus lençóis” com sua base de apoio. 
Foi por essa razão que se começou a trabalhar na Emenda Constitucional nº 86/2015, que ficou conhecida 
como “PEC do Orçamento Impositivo”. Vamos entender o porquê desse nome. 
Quando se fala em “orçamento impositivo”, a referência que se faz é à obrigatoriedade de que ocorra a 
execução das despesas previstas na LOA. Em outras palavras, os gestores públicos deverão efetivamente 
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gastar aquilo que está previsto no orçamento. É diferente da ideia de “orçamento autorizativo”, segundo a 
qual a LOA apenas autoriza despesas, sem impor ao gestor público que lhes execute. 
Mas o que isso tudo tem a ver com a Emenda Constitucional nº 86? 
Na verdade, a EC nº 86/2015 poderia ser chamada de “PEC das Emendas Parlamentares Impositivas” (e não 
PEC do Orçamento Impositivo!). Explico.... 
As despesas previstas na LOA continuam sendo uma mera autorização para o gasto pelos gestores públicos. 
Todavia, estabeleceu-se que as emendas parlamentares individuais (aprovadas no limite de 1,2% da receita 
corrente líquida) serão obrigatoriamente executadas. 
Esse é um dos pontos centrais dessa Emenda Constitucional nº 86/2015. Mas não é só isso... 
Com a EC nº 86/2015, os parlamentares (considerando-se o universo total de Deputados e Senadores!) terão 
direito a apresentar emendas individuais à LOA em um montante total de 1,2% da receita líquida prevista 
no projeto de lei orçamentária encaminhada pelo Poder Executivo. Algumas observações relevantes: 
a) As emendas parlamentares são alterações da Lei Orçamentária Anual. Até a EC nº 86/2015, não se 
sabia exatamente o valor dos recursos a serem destinados às emendas parlamentares individuais. 
Com a nova Emenda Constitucional, o valor das emendas parlamentares individuais passa a ser um 
valor certo, definido em 1,2% da Receita Corrente Líquida. 
b) Do total previsto para as emendas parlamentares individuais, metade (50%) será destinada a 
ações e serviços públicos de saúde. 
c) As programações orçamentárias efetuadas com base nas “emendas parlamentares impositivas” 
somente não serão de execução obrigatória nos casos de impedimentos de ordem técnica. 
A EC nº 86/2015 definiu também um percentual mínimo para os gastos da União com ações e serviços 
públicos de saúde. Agora, segundo o art. 198, §2º, I, a União deverá aplicar, pelo menos, 15% da sua Receita 
Corrente Líquida em ações e serviços públicos de saúde. 
2.6 - Emenda Constitucional nº 100/2019 – Emendas de bancada 
impositivas: 
As emendas à LOA representam uma forma de o Poder Legislativo influenciar na alocação dos recursos 
públicos. Elas podem ser de 4 (quatro) diferentes tipos: individuais, de bancada, de comissão e da relatoria. 
Para o nosso estudo, é interessante saber apenas a diferença entre as emendas individuais e as emendas de 
bancada. 
As emendas individuais são apresentadas por cada Deputado ou Senador, individualmente. As emendas de 
bancada, por outro lado, são coletivas, sendo apresentadas pelas bancadas estaduais ou regionais. 
A EC nº 86/2015 tratou das emendas individuais à LOA, determinando que elas se tornassem impositivas, ou 
seja, de execução obrigatória. As EC nº 100/2019, por outro lado, tem como escopo as emendas de bancada. 
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Art. 166 (...) 
§ 12 A garantia de execução de que trata o § 11 deste artigo aplica-se também às 
programações incluídas por todas as emendas de iniciativa de bancada de parlamentares 
de Estado ou do Distrito Federal, no montante de até 1% (um por cento) da receita corrente 
líquida realizada no exercício anterior. 
Assim, as emendas de bancada, aprovadas no montante de até 1% da Receita Corrente Líquida (RCL) do 
exercício anterior, são de execução obrigatória. Em outras palavras, as emendas de bancada passam a ser 
impositivas. Cabe destacar que, havendo impedimentos de ordem técnica, as emendas de bancada, assim 
como as individuais, não serão executadas. 
 
(TRT 21a Região – 2015) As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 
2,4% (dois inteiros e quatro décimos por cento) da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado 
pelo Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual será destinada a ações e serviços públicos de 
saúde. 
Comentários: 
As emendas individuais aos projeto de lei orçamentárias serão aprovadas no limite de 1,2% da receita 
corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo. Desse valor, metade deste 
percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde. Questão errada. 
2.7 - Emenda Constitucional nº 105/2019 – Emendas individuais de 
Deputados Federais e Senadores ao Orçamento Federal 
As emendas individuais impositivas podem levar ao repasse de recursos da União por meio de duas espécies 
de transferências financeiras (ou repasses de recursos): 
➢ Transferência especial; 
➢ Transferência com finalidade definida 
Os recursos da transferência com finalidade definida estão vinculados à programação estabelecida na 
emenda parlamentar e devem ser aplicados nas áreas de competência constitucional da União. Logo, essa 
modalidade de transferência é um "recurso carimbado", que só pode ser utilizado em áreas previamente 
especificadas. 
Já os recursos da transferência especial são repassados diretamente ao ente beneficiado, 
independentemente de celebração de convênio ou de instrumento congênere. Eles pertencem ao ente 
federado no ato da efetiva transferência financeira e poderão ser aplicados em programações finalísticas 
das áreas de competência do Poder Executivo do ente federativo beneficiado. 
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Note que o ente beneficiado pela transferência especial tem maior liberdade para empregar os recursos 
recebidos quando se compara com os recursos da transferência com finalidade definida, em que os recursos 
só podem ser empregados em áreas de competência constitucional da União e vinculados à programação 
estabelecida na emenda parlamentar. Pelo menos 70% (setenta por cento) das transferências especiais 
devem ser aplicadas em despesas de capital. 
Destacadas as diferenças entre as espécies de transferências financeiras, vamos agora tratar daquilo que há 
de comum entre elas. Independentemente da espécie, os recursos transferidos aos Estados, Distrito Federal 
e Municípios não poderão ser empregados para o pagamento de: i) despesas com pessoal e encargos sociais 
relativas a ativos e inativos, e com pensionistas; e ii) encargos referentes ao serviço da dívida. 
Outro aspecto importante é que os recursos transferidos NÃO integrarão a receita dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios para fins de repartição e para o cálculo dos limites da despesa com pessoal ativo 
e inativo e do endividamento do ente federado. 
2.8 - Emenda Constitucional nº 109/2021 – PEC Emergencial 
A emenda estabelece uma espécie de "cláusula de calamidade", a ser decretada exclusivamente pelo 
Congresso Nacional após proposta do Presidente da República. 
Art. 167-A. Apurado que, no período de 12 (doze) meses, a relação entre despesas 
correntes e receitas correntes supera 95% (noventa e cinco por cento), no âmbito dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, é facultado aos Poderes Executivo, 
Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público, ao Tribunal de Contas e à Defensoria Pública 
do ente, enquanto permanecer a situação, aplicar o mecanismo de ajuste fiscal de vedação 
da: 
[...] 
Temos a regra de que os gatilhos elencados nos incisos do art. 167-A são acionados quando os gastos do 
poder público atingirem o patamar de 95% das despesas totais. Quando esse patamar for atingido, devem 
ser adotadas as medidas descritas no art. 167-A, dentre as quais podemos citar a vedação à concessão de 
aumento aos servidores públicos, a concessão de novos incentivos fiscais e a realização de concursos 
públicos (podendoser realizados apenas para a reposição de vacâncias). 
Com a decretação de calamidade pública, adota-se o que a Constituição chama de Regime Extraordinário 
Fiscal, Financeiro e de Contratações. Em razão do contexto, uma série de regras constitucionais passam a ser 
flexibilizadas. 
Por exemplo, a chamada "regra de ouro" prevista no art. 167, inciso III, fica dispensada de ser observada 
durante todo o exercício financeiro em que vigorar a calamidade pública (art. 167-E). No mesmo sentido, 
podem ser adotados processos simplificados de contratação de pessoal, em caráter temporário e 
emergencial, e de obras, serviços e compras que assegurem, quando possível, competição e igualdade de 
condições a todos os concorrentes (art. 167-C). Nestas últimas hipóteses, as medidas valem apenas com o 
propósito exclusivo de enfrentamento da calamidade pública e de seus efeitos, no seu período de duração. 
 
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QUESTÕES COMENTADAS 
1. (CESPE/ TJ-PA – 2019) Conforme as normas constitucionais a respeito do orçamento público, é 
possível 
a) o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual, desde que previstos no plano 
plurianual. 
b) a concessão de empréstimos pela União a estados e municípios e ao Distrito Federal para o pagamento 
de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionistas, se feitos por antecipação de receita. 
c) a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários, desde que autorizadas em lei. 
d) a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, se autorizadas 
mediante créditos suplementares com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo. 
e) a abertura de crédito especial sem prévia autorização legislativa, desde que para atender a despesas 
imprevisíveis e urgentes decorrentes de calamidade pública. 
Comentários: 
A questão cobra o conhecimento das vedações relacionadas à matéria orçamentária constantes do art. 167 
da Constituição Federal. 
Letra A: errada. O art. 167, I, da CF/88, veda o início de programas ou projetos não incluídos na lei 
orçamentária anual. 
Letra B: errada. É vedada a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por 
antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento 
de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (art. 
167, X, CF). 
Letra C: errada. A Constituição veda a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que 
excedam os créditos orçamentários ou adicionais (art. 167, II, CF). 
Letra D: correta. A Carta Magna admite a realização de operações de créditos que excedam o montante das 
despesas de capital, caso autorizadas mediante créditos suplementares com finalidade precisa, aprovados 
pelo Poder Legislativo (art. 167, III, CF). 
Letra E: errada. O art. 167, V, da Constituição, veda a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia 
autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes. Destaque-se, ainda, que para atender 
a despesas imprevisíveis e urgentes decorrentes de calamidade pública são utilizados créditos 
extraordinários (art. 167, § 3º, CF). 
O gabarito é a letra D. 
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d
 
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2. (CESPE/ Prefeitura de Boa Vista – RR – 2019) Desde que autorizados por lei específica, os estados 
podem realizar transferência voluntária de recursos financeiros para realizar o pagamento de despesas 
com pessoal ativo dos municípios. 
Comentários: 
O art. 167, X, da Constituição, veda a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, 
inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para 
pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios. Questão errada. 
3. (CESPE/ Prefeitura de Manaus – AM – 2018) É vedado autorizar a abertura de créditos 
suplementares no texto da lei orçamentária anual municipal. 
Comentários: 
A abertura de créditos suplementares é exceção ao princípio da exclusividade. Nos termos do art. 165, § 8º, 
da Carta Magna, a lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação 
da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e 
contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. Questão 
errada. 
4. (CESPE/ PGM de João Pessoa – PB – 2018) No âmbito das finanças públicas, é necessária a existência 
de prévia autorização legislativa para a instituição de fundos de qualquer natureza. 
Comentários: 
O art. 167, IX, da Carta Magna, veda a a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização 
legislativa. Questão correta. 
5. (CESPE/ TCE – PB – 2018) No que se refere a vedações constitucionais em matéria orçamentária 
dispostas nas normas gerais de direito financeiro da CF, assinale a opção correta. 
a) A CF não veda a abertura de crédito suplementar ou especial, mesmo sem a indicação dos recursos 
correspondentes e a prévia autorização legislativa. 
b) O início de programas e projetos não incluídos na LOA é admitido excepcionalmente pela CF, desde que a 
sua execução não ultrapasse a previsão orçamentária fixada no exercício financeiro anterior. 
c) A CF veda aos estados e às suas instituições financeiras a realização de transferência voluntária de recursos 
aos municípios para pagamento de despesas com pessoal. 
d) A LOA permite a inclusão de dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa. 
e) A CF admite a edição de medida provisória para a abertura de crédito extraordinário para o atendimento 
de despesas imprevisíveis e urgentes, desde que haja autorização prévia do Poder Legislativo. 
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Comentários: 
Letra A: errada. É vedada a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e 
sem indicação dos recursos correspondentes (art. 167, V, CF). 
Letra B: errada. O art. 167, I, da CF/88, veda o início de programas ou projetos não incluídos na lei 
orçamentária anual. 
Letra C: correta. De fato, a Carta Magna veda a transferência voluntária de recursos e a concessão de 
empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições 
financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios (art. 167, X, CF). 
Letra D: errada. A Carta Magna determina que a lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à 
previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de 
créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos 
termos da lei (art. 165, § 8º, CF). Trata-se do princípio da exclusividade orçamentária. 
Letra E: errada. A Constituição permite a edição de medida provisória para a abertura de crédito 
extraordinário para o atendimento de despesas imprevisíveis e urgentes, devendo submetê-las de imediato 
ao Congresso Nacional. Não se exige prévia autorização do Poder Legislativo. 
O gabarito é a letra C. 
6. (CESPE / DPE-RN - 2015) Assinale a opção correta acerca do regime constitucional dosgastos 
públicos. 
a) A existência de prévia autorização legislativa é requisito suficiente para a abertura de crédito suplementar 
ou especial. 
b) A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para 
outra ou de um órgão para outro não depende de prévia autorização legislativa. 
c) A instituição de fundos de qualquer natureza pode ser autorizada por decreto do Poder Executivo, 
circunstância em que tal ato terá a natureza de decreto autônomo. 
d) Para se iniciar investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro, basta que esse investimento 
esteja previsto na LOA do primeiro exercício financeiro de sua execução. 
e) O início de programas e projetos governamentais não será possível sem a inclusão deles na LOA. 
Comentários: 
Letra A: errada. Além da prévia autorização legislativa, a abertura de crédito suplementar ou especial 
depende da indicação dos recursos correspondentes. Nesse sentido, estabelece o art. 167, V, CF/88, que é 
vedada “a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação 
dos recursos correspondentes”. 
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Letra B: errada. A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de 
programação para outra ou de um órgão para outro depende de prévia autorização legislativa (art. 167, VI, 
CF/88). 
Letra C: errada. A instituição de fundos de qualquer natureza depende de prévia autorização legislativa (art. 
167, IX, CF/88). 
Letra D: errada. Para que seja realizado investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro, será 
necessária a prévia inclusão no Plano Plurianual (PPA). 
Letra E: correta. Segundo o art. 167, I, CF/88, é vedado o início de programas ou projetos não incluídos na 
Lei Orçamentária Anual. 
O gabarito é a letra E. 
7. (CESPE / TCE-RN – 2015) Segundo a CF, é vedado ao Banco Central conceder, direta ou 
indiretamente, empréstimos ao Tesouro Nacional ou a órgão ou entidade que não seja integrante do 
sistema financeiro. 
Comentários: 
Segundo o art. 164, § 1º, CF/88, “é vedado ao banco central conceder, direta ou indiretamente, empréstimos 
ao Tesouro Nacional e a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira”. Questão correta. 
8. (CESPE / TJ-PB – 2015) A lei de iniciativa do presidente que instituir o plano plurianual estabelecerá, 
entre outros temas, as metas da administração federal, incluindo-se as despesas de capital para o exercício 
seguinte e as orientações para a elaboração da lei orçamentária anual. 
Comentários: 
É a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) que, entre outros temas, estabelece as metas e prioridades da 
administração pública federal. Questão errada. 
9. (CESPE / TJ-PB – 2015) É vedada a concessão de empréstimos pelas instituições financeiras públicas 
para pagamento de despesas com pessoal ativo e inativo dos estados, do DF e dos municípios. 
Comentários: 
O art. 167, X, CF/88, estabelece que é vedada a transferência voluntária de recursos e a concessão de 
empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições 
financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios. Questão correta. 
10. (CESPE / TJ-SE – 2014) Lei complementar de iniciativa do Poder Executivo deve estabelecer, a cada 
quatro anos, o plano plurianual com diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para 
suas despesas. 
Comentários: 
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e
 
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A lei que estabelece o plano plurianual é ordinária, e não complementar. Questão errada. 
11. (CESPE / TCDF – 2014) Cabem ao Banco Central a emissão de moeda, a função de depositário das 
disponibilidades de caixa da União e a atribuição de conceder empréstimos ao Tesouro Nacional. 
Comentários: 
De fato, cabe ao Banco Central a emissão de moeda (art. 164, “caput”, CF) e também servir como depositário 
das disponibilidades de caixa da União (art. 164, § 3º, CF). Todavia, ao contrário do que diz o enunciado, é 
vedado ao Banco Central conceder empréstimos ao Tesouro Nacional (art. 164, § 1º, CF). Questão errada. 
12. (CESPE / TCDF – 2014) É vedada a realização de transferência voluntária de recursos da União para 
o DF com o objetivo de efetuar o pagamento de despesas com pessoal ativo. 
Comentários: 
De fato, o art. 167 da Constituição veda, em seu inciso X, a transferência voluntária de recursos e a concessão 
de empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e estaduais e suas instituições 
financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios. Questão correta. 
13. (CESPE / TRF 2ª Região – 2013) O Banco Central do Brasil poderá comprar e vender títulos de 
emissão do Tesouro Nacional, com o objetivo de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros, bem como 
conceder empréstimos a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira. 
Comentários: 
A primeira parte do enunciado está correta: o Banco Central pode comprar e vender títulos de emissão do 
Tesouro Nacional, com o objetivo de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros (art. 164, § 2º, CF). O erro 
do enunciado é que é vedado ao Banco Central conceder empréstimos a órgãos ou entidades que não sejam 
instituição financeira. Questão errada. 
14. (CESPE / Câmara dos Deputados – 2012) A competência da União para emitir moeda deve ser 
exercida exclusivamente pelo Banco Central do Brasil, instituição à qual é vedado conceder, direta ou 
indiretamente, empréstimos ao Tesouro Nacional e a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição 
financeira. 
Comentários: 
É exatamente o que dispõe o art. 164 da Constituição. Questão correta. 
15. (CESPE / TJ-AC – 2012) O BACEN pode comprar e vender títulos de emissão do Tesouro Nacional e 
dos estados e pode conceder-lhes empréstimos, com o objetivo de regular a oferta de moeda ou a taxa de 
juros. 
Comentários: 
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A Constituição Federal veda ao Banco Central a concessão de empréstimos ao Tesouro Nacional e a qualquer 
órgão ou entidade que não seja instituição financeira. Questão errada. 
16. (CESPE / TRF 2ª Região – 2011) É vedado ao BACEN conceder, direta ou indiretamente, empréstimos 
a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira, bem como comprar e vender títulos de 
emissão do Tesouro Nacional. 
Comentários: 
A Carta Magna autoriza o Bacen a comprar e vender títulos de emissão do Tesouro Nacional, com o objetivo 
de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros (art. 164, § 2º, CF). Questão errada. 
17. (CESPE / Ministério da Previdência Social – 2010) A alteração da estrutura de carreira do pessoal 
do MPS para 2010 só poderá ser realizada se a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) aprovada para este 
exercício contiver a respectiva autorização. 
Comentários: 
De fato, compete à LDO autorizar a alteração da estrutura de carreiras (art. 169, § 1º, “caput”, CF). Questão 
correta. 
18. (CESPE / ABIN – 2010) A lei orçamentária anual compreende três orçamentos: o fiscal, o de 
investimentos e o da seguridade social. 
Comentários: 
É o que determina o art. 165, § 5º, da Constituição. A LOA compreende o orçamento fiscal, o orçamentode 
investimentos e o orçamento da seguridade social. Questão correta. 
19. (CESPE / TJ-PI – 2012) A lei que compreende o orçamento fiscal (receitas e despesas) dos três 
poderes da União, o orçamento de investimento das empresas em que a União detenha a maioria do 
capital social com direito a voto e o orçamento da seguridade social da administração direta e indireta é a 
lei de diretrizes orçamentárias. 
Comentários: 
É a lei orçamentária anual que compreende os orçamentos fiscal, de investimento e da seguridade social 
(art. 165, § 5º, CF). Questão errada. 
20. (CESPE / TCE-ES – 2009) O PPA é instituído por lei que estabelece nacionalmente diretrizes, 
objetivos e metas da administração pública para as despesas correntes e outras delas derivadas. 
Comentários: 
Determina o art. 165, § 1º, da Constituição que a lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma 
regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital 
e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. Questão errada. 
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LISTA DE QUESTÕES 
1. (CESPE/ TJ-PA – 2019) Conforme as normas constitucionais a respeito do orçamento público, é 
possível 
a) o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual, desde que previstos no plano 
plurianual. 
b) a concessão de empréstimos pela União a estados e municípios e ao Distrito Federal para o pagamento 
de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionistas, se feitos por antecipação de receita. 
c) a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários, desde que autorizadas em lei. 
d) a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, se autorizadas 
mediante créditos suplementares com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo. 
e) a abertura de crédito especial sem prévia autorização legislativa, desde que para atender a despesas 
imprevisíveis e urgentes decorrentes de calamidade pública. 
2. (CESPE/ Prefeitura de Boa Vista – RR – 2019) Desde que autorizados por lei específica, os estados 
podem realizar transferência voluntária de recursos financeiros para realizar o pagamento de despesas 
com pessoal ativo dos municípios. 
3. (CESPE/ Prefeitura de Manaus – AM – 2018) É vedado autorizar a abertura de créditos 
suplementares no texto da lei orçamentária anual municipal. 
4. (CESPE/ PGM de João Pessoa – PB – 2018) No âmbito das finanças públicas, é necessária a existência 
de prévia autorização legislativa para a instituição de fundos de qualquer natureza. 
5. (CESPE/ TCE – PB – 2018) No que se refere a vedações constitucionais em matéria orçamentária 
dispostas nas normas gerais de direito financeiro da CF, assinale a opção correta. 
a) A CF não veda a abertura de crédito suplementar ou especial, mesmo sem a indicação dos recursos 
correspondentes e a prévia autorização legislativa. 
b) O início de programas e projetos não incluídos na LOA é admitido excepcionalmente pela CF, desde que a 
sua execução não ultrapasse a previsão orçamentária fixada no exercício financeiro anterior. 
c) A CF veda aos estados e às suas instituições financeiras a realização de transferência voluntária de recursos 
aos municípios para pagamento de despesas com pessoal. 
d) A LOA permite a inclusão de dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa. 
e) A CF admite a edição de medida provisória para a abertura de crédito extraordinário para o atendimento 
de despesas imprevisíveis e urgentes, desde que haja autorização prévia do Poder Legislativo. 
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6. (CESPE / DPE-RN - 2015) Assinale a opção correta acerca do regime constitucional dos gastos 
públicos. 
a) A existência de prévia autorização legislativa é requisito suficiente para a abertura de crédito suplementar 
ou especial. 
b) A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para 
outra ou de um órgão para outro não depende de prévia autorização legislativa. 
c) A instituição de fundos de qualquer natureza pode ser autorizada por decreto do Poder Executivo, 
circunstância em que tal ato terá a natureza de decreto autônomo. 
d) Para se iniciar investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro, basta que esse investimento 
esteja previsto na LOA do primeiro exercício financeiro de sua execução. 
e) O início de programas e projetos governamentais não será possível sem a inclusão deles na LOA. 
7. (CESPE / TCE-RN – 2015) Segundo a CF, é vedado ao Banco Central conceder, direta ou 
indiretamente, empréstimos ao Tesouro Nacional ou a órgão ou entidade que não seja integrante do 
sistema financeiro. 
8. (CESPE / TJ-PB – 2015) A lei de iniciativa do presidente que instituir o plano plurianual estabelecerá, 
entre outros temas, as metas da administração federal, incluindo-se as despesas de capital para o exercício 
seguinte e as orientações para a elaboração da lei orçamentária anual. 
9. (CESPE / TJ-PB – 2015) É vedada a concessão de empréstimos pelas instituições financeiras públicas 
para pagamento de despesas com pessoal ativo e inativo dos estados, do DF e dos municípios. 
10. (CESPE / TJ-SE – 2014) Lei complementar de iniciativa do Poder Executivo deve estabelecer, a cada 
quatro anos, o plano plurianual com diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para 
suas despesas. 
11. (CESPE / TCDF – 2014) Cabem ao Banco Central a emissão de moeda, a função de depositário das 
disponibilidades de caixa da União e a atribuição de conceder empréstimos ao Tesouro Nacional. 
12. (CESPE / TCDF – 2014) É vedada a realização de transferência voluntária de recursos da União para 
o DF com o objetivo de efetuar o pagamento de despesas com pessoal ativo. 
13. (CESPE / TRF 2ª Região – 2013) O Banco Central do Brasil poderá comprar e vender títulos de 
emissão do Tesouro Nacional, com o objetivo de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros, bem como 
conceder empréstimos a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira. 
14. (CESPE / Câmara dos Deputados – 2012) A competência da União para emitir moeda deve ser 
exercida exclusivamente pelo Banco Central do Brasil, instituição à qual é vedado conceder, direta ou 
indiretamente, empréstimos ao Tesouro Nacional e a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição 
financeira. 
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15. (CESPE / TJ-AC – 2012) O BACEN pode comprar e vender títulos de emissão do Tesouro Nacional e 
dos estados e pode conceder-lhes empréstimos, com o objetivo de regular a oferta de moeda ou a taxa de 
juros. 
16. (CESPE / TRF 2ª Região – 2011) É vedado ao BACEN conceder, direta ou indiretamente, empréstimos 
a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira, bem como comprar e vender títulos de 
emissão do Tesouro Nacional. 
17. (CESPE / Ministério da Previdência Social – 2010) A alteração da estrutura de carreira do pessoal 
do MPS para 2010 só poderá ser realizada se a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) aprovada para este 
exercício contiver a respectiva autorização. 
18. (CESPE / ABIN – 2010) A lei orçamentária anual compreende três orçamentos: o fiscal, o de 
investimentos e o da seguridade social. 
19. (CESPE / TJ-PI – 2012) A lei que compreende o orçamento fiscal (receitas e despesas)