ÉTICA E GOVERNANÇA EM GESTÃO PÚBLICA ponciboy

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ÉTICA E GOVERNANÇA ÉTICA E GOVERNANÇA 
EM GESTÃO PÚBLICAEM GESTÃO PÚBLICA
Lucio Gustavo de Paiva Genu Diniz
IN IC IAR
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introdução
Introdução
Muitas vezes, nos pegamos reclamando do mau uso de recursos públicos, do
contraste entre a alta carga tributária e a reconhecida má qualidade de
alguns serviços oferecidos pelo Estado, do fato de setores e regiões de maior
vulnerabilidade serem, aparentemente, esquecidos pelos governantes.
Nesse cenário, você imagina como se dá o processo de escolha das
prioridades de cada governo? Quais as melhores formas de enfrentamento
dos problemas elencados como prioridades?
Que projetos de infraestrutura melhor contribuirão para o desenvolvimento
equilibrado e a redução das desigualdades em nosso país?
Que setores governamentais estão encarregados da implantação destas
políticas públicas?
O processo de planejamento governamental no Brasil é regulado pela
Constituição Federal, Lei Complementar no 101/2000 – Lei de
Responsabilidade Fiscal – e outras leis ordinárias e inclui, entre as peças
o�ciais, a elaboração do Plano Plurianual (PPA), a ser realizada sempre no
primeiro ano de mandato e implementada a partir do segundo, com quatro
anos de duração.
Com base no PPA, o executivo elabora o projeto de Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO) que compreenderá as metas e
prioridades da administração pública federal, estadual e
municipal, incluindo as despesas de capital para o exercício
�nanceiro subsequente, orientará a elaboração da Lei
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Orçamentária Anual (LOA), disporá sobre as alterações na
legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das
agências �nanceiras o�ciais de fomento (SLOMSKI et al. 2008, p.
174).
Dessa forma, se você quiser conhecer as prioridades, metas e objetivos do
governo – em qualquer das três esferas – esta é a peça onde devemos
encontrar expressas, em forma de programas, e materializadas, todas as
promessas de campanha e acordos �rmados pré e pós- período eleitoral
Apesar de normativos especí�cos delimitarem o conteúdo e estabelecerem a
forma de apresentação deste documento, ao contrário do que vemos nas
outras peças integrantes do orçamento, o Plano Plurianual é elaborado de
maneira a facilitar a leitura pelo cidadão interessado em controlar ou,
simplesmente, conhecer os caminhos pelos quais o seu governante deseja
levar o governo.
No entanto, como formular estes programas? Como elaborar estas políticas?
Como lidar com as diferenças regionais, culturais, religiosas, éticas, sociais e
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ambientais em um país continental e garantir que os recursos, sempre
insu�cientes, sejam alocados com e�ciência?
Ao longo deste capítulo, você encontrará as respostas para estas perguntas e
terá a oportunidade de discutir outras questões. Ao �nal da leitura, terá
conhecido o processo de elaboração e implementação de políticas públicas e
estará apto a participar do exercício de cidadania, dentro ou fora da
estrutura governamental.
Bom estudo!
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Este tópico abordará alguns conceitos de políticas públicas e sua evolução
histórica no Brasil. Ao concluí-lo, o leitor estará convidado a pensar nas
di�culdades de eleger prioridades e formar uma agenda em um país com
tanta diversidade cultural, como o nosso.
Para Silva e Souza-Lima (2010, p. 27), “[...] a política pública é um exercício
constante do setor público, que retorna para a população as contribuições
que ela realiza ao pagar impostos, alíquotas, taxas e tarifas”.
A partir deste conceito simpli�cado, pode-se entender que toda a atividade
governamental não voltada para a simples manutenção da máquina
administrativa ou para o cumprimento de obrigações previdenciárias deve
ser considerada uma política pública.
Conceitos e Evolução HistóricaConceitos e Evolução Histórica
de Políticas Públicasde Políticas Públicas
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Aprofundando um pouco mais no exercício da conceitualização, encontra-se
a de�nição de Dias e Matos (2012, p. 12), segundo a qual políticas públicas
seriam “[...] as ações empreendidas ou não pelos governos que deveriam
estabelecer condições de equidade no convívio social, tendo por objetivo dar
condições para que todos possam atingir uma melhoria da qualidade de vida
compatível com a dignidade humana”.
Dessa maneira, os autores apontam que a não ação também pode ser
considerada uma política pública. Quando o Governo decide não interferir
nas relações econômicas, por exemplo, e o faz de forma intencional a partir
de alguma racionalidade, este não agir também pode ser considerado um
exemplo de política pública.
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Embora traga a novidade da não ação, em relação ao conceito anterior, mais
simpli�cado, ambas as de�nições lembram que uma política pública é, antes
de mais nada, uma ação governamental. Desta forma, embora conte com a
participação de setores da sociedade, uma política pública se materializa em
forma de programas governamentais.
Uma política pública, desse modo, pode ser considerada um
programa de ação de um governo, que pode ser executada pelos
próprios órgãos governamentais ou por organizações do terceiro
setor (ONGs, OSCIPs, fundações etc.) investidas de poder público e
legitimidade governamental pelo estabelecimento de parcerias
com o Estado (DIAS; MATOS, 2012, p. 14).
Desde a descoberta, atravessando o período colonial, os dois impérios e a
chamada velha república, a atuação governamental em terras brasileiras era
fundamentada em programas que ampliassem a produtividade e
estabelecessem a economia local. Por sua natureza, este tipo de política é
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constantemente induzida pelos grupos economicamente privilegiados e
desconsideram as necessidades da sociedade como um todo, de tal forma,
que se confundem com políticas particulares (SILVA; SOUZA-LIMA, 2010).
Silva e Souza-Lima (2010) nos contam que, naquela época, a falta de
instituições criadas para fomentar a participação popular nas grandes
decisões – tais como sindicatos, agências reguladoras, conselhos entre
outras nas quais se poderia estabelecer a arena de discussões públicas
– levou os governos a desenvolverem um processo decisório centralizado.
Era como se o país fosse o Governo Central e este soubesse o que era
melhor para seu povo, enquanto aquele se mostrava sujeito passivo da ação
política.
Esta postura bene�ciava, sobretudo, a classe industrial e os grandes
latifundiários brasileiros, em detrimento do bem-estar da sociedade.
A partir de 1930, aos poucos, foram criadas instituições democráticas com a
missão de mediar o debate entre Estado e Sociedade e, desta forma, orientar
os interesses das políticas públicas de forma a melhorar a qualidade de vida
no Brasil.
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Apesar de ter chegado ao poder por meio de revolução – não obstante todaa polêmica que se formou em torno dos resultados da eleição que elegeu
Júlio Prestes – o Governo do Presidente Getúlio Vargas foi marcado pelo
início do que se conhece como Estado Brasileiro.
Com um Governo forte, a partir do centro, o período de Vargas, além de
inaugurar institutos cria dos para mediar a relação na esfera pública, como o
a Consolidação das Leis do Trabalho e a organização sindical, adotando o
lema da unidade nacional, projetou uma agenda desenvolvimentista que
buscava o crescimento econômico, com re�exo na qualidade de vida do
cidadão comum.
Os anos seguintes assistiram à tentativa de estabelecer uma burocracia
fundada na ideologia da unidade nacional e do trabalhismo.
Apenas a partir do período em que foi governado por Juscelino Kubitschek o
modelo desenvolvimentista foi rompido. Em seu lugar, uma política
econômica nacionalista, fundamentada, sobretudo, na proposta de criação
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de uma ideologia brasileira, representou o primeiro esforço real de
planejamento em escala nacional (SILVA; SOUZA-LIMA, 2010).
De acordo com Silva e Souza-Lima (2010), os resultados do esforço do Plano
de Metas de JK alavancaram o crescimento econômico brasileiro e seus
efeitos se notaram mais claros na segunda metade da década de 1960 e
primeira metade dos anos 1970, período no Brasil que se tornou conhecido
como o do “milagre brasileiro”. No entanto, os mesmos autores relacionam o
modelo centralizador que promoveu o crescimento como uma das causas do
desequilíbrio social experimentado na segunda metade daquela década,
quando a crise econômica em escala mundial reduziu drasticamente as
reservas econômicas brasileiras. Naquela época, com uma política baseada
no protecionismo de comércio e, contraditoriamente, extremamente
dependente das importações, o Estado, cujo governo não se legitimava nas
ruas, viu sua capacidade de implementação de políticas reduzidas a
pequenos programas pontuais.
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Nesta época, o mundo inteiro se deparava com a mesma falta de recursos
nacionais e com problemas de envelhecimento do processo de
administração pública.
No Reino Unido, começaram mudanças estruturais que, nos anos seguintes,
orientariam o pensamento econômico em grande parte dos países
ocidentais, inclusive no nosso: a ideologia chamada neoliberalismo.
Nos Estados Unidos, o movimento foi mais forte na reforma das estruturas
de governo, a partir da revisão de processos e de instituições, formaram-se
conceitos que no Brasil seriam conhecidos pelo título de Nova Administração
Pública.
De um jeito ou de outro, a década de 1980 foi denominada por economistas
do mundo inteiro como “a década perdida”. No Brasil, esta década foi
marcada, além dos problemas econômicos e administrativos, pela ruptura
com o sistema vigente há 20 anos. As empresas nacionais, normalmente
protegidas pelo Estado, se viram despreparadas para a competição global
que ganhava força. Por essas e outras razões, Fernando Collor assumiu a
Presidência com índices in�acionários que passavam dos três dígitos por
bimestre. “A crise da hiperin�ação e a crise �scal foram amenizadas, em
1994, na administração Itamar Franco, com o Plano Real” (SILVA; SOUZA-
LIMA, 2010, p. 29).
Com o Fernando Henrique Cardoso à frente do Governo Federal,
intensi�caram as ações fundadas no modelo econômico denominado
neoliberalismo. Isto não signi�ca que ações no campo social foram
esquecidas. A implantação do Sistema Único de Saúde, a aprovação da Lei de
Diretrizes e Bases da Educação, divulgada sobre o lema de “toda criança na
escola”, a adaptação do programa de renda mínima aprovado ainda no
Governo Itamar Franco (SILVA; SOUZA-LIMA, 2010)
– em projeto do então senador Eduardo Matarazzo – vinculando o
pagamento à manutenção das crianças nas escolas, como o nome de Bolsa
Escola, são exemplos que diferenciam a inclinação neoliberal deste período
com o velho liberalismo econômico, esquecido na década de 1929.
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A despeito destas tentativas, os avanços econômicos não foram capazes de
reduzir o desequilíbrio social veri�cado no Brasil.
Ciente da necessidade de conciliar a agenda de políticas públicas dos
milhares de entes federativos, de colocar a União no centro do modelo de
articulação intergovernamental e de equilibrar as medidas de
desenvolvimento econômico, social e ambiental – o que já seria, por si só,
um enorme desa�o, os governos ainda se deparam com os impactos do
fenômeno chamado de globalização.
Esse fenômeno que se refere à expansão das interações humanas
em termos planetários provoca o surgimento de uma vida social e
de uma consciência em escala mundial, que con�guram a
existência de uma comunidade global com interesses comuns,
tanto no que diz respeito ao modo de vida quanto à condição de
desfrutar determina- dos direitos universais (DIAS; MATOS, 2012, p.
22).
Como você pode ver, o processo de formação das políticas públicas, no
Brasil, conta com menos de 100 anos, nos quais teve que conviver com
supressões de direitos democráticos e impedimentos à participação popular.
Isto explica, em parte, as di�culdades em se mostrar efetivo à população.
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No decorrer deste capítulo, será tratado melhor das di�culdades que
surgem, desde a formação da agenda até a fase de implementação e – até
mesmo – na hora de avaliar seus resultados.
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Como foi abordado no �nal do item acima, não é desa�o fácil a formulação
de uma agenda política em um país continental como o nosso, com tantas
diferenças. Os princípios adotados para a formulação de políticas, contudo,
são comuns a todas as nações democráticas, variando o tempo e o esforço
de acordo com as diferenças sociais, as dimensões geográ�cas e
populacionais, a capacidade de �nanciamento da agenda e o grau de
necessidade que levaria uma política a ser inserida na agenda.
Neste tópico, serão analisadas as di�culdades de se �rmar uma agenda
política e os desa�os para a formulação e implantação das políticas inseridas
nesta agenda.
Processo de Produção deProcesso de Produção de
Políticas Públicas: Formação daPolíticas Públicas: Formação da
agenda; Formulação de Políticas;agenda; Formulação de Políticas;
Implementação de PolíticasImplementação de Políticas
PúblicasPúblicas
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Preliminarmente, cumpre ressaltar que, neste estudo, trata-se do processo
em um Estado democrático e, como tal, sujeito às in�uências de grupos
organizados da sociedade civil.
De fato, se não é possível contar com um modelo de democracia
deliberativa, no qual as questões fossem todas decididas em plebiscito, a
democracia representativa – que se realiza por meio da eleição de pessoas
que, supostamente, defenderiam os interesses do indivíduo eleitor
– mescla-se com o que se pode chamar de democracia participativa. Assim
como na maioria dos países democratizados, grupos de interesse se
organizaram para pressionar os governos e, em um movimento de
autopreservação, evitar que os ventos soprem para outra direção que não
aquelas onde eles se encontram.
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Não há como negar queo processo de elaboração e implantação de uma
política pública constitui-se de uma ação, antes de mais nada, política. Neste
processo, grupos de interesse, concordantes ou antagônicos, se reúnem no
esforço de ver prevalecer a sua visão do jogo.
A estes grupos de interesse, chamaremos de atores políticos. Além de
interferirem no momento da formação da agenda, estes atores assumem o
papel de
[...] in�uenciar de algum modo as políticas governamentais,
defendendo seus interesses próprios ou dos grupos que
representam. Suas práticas são diversas, podendo empregar
diversos meios para defender seus interesses: a pressão pura e
simples através do lobby; a greve; mobilizações; participação nas
reuniões etc., de tal modo que as políticas públicas constituem o
resultado das ações tomadas por esses vários atores que
in�uenciam o processo de formulação das políticas públicas (DIAS;
MATOS, 2012, p. 39-40).
Embora a primazia dos interesses pessoais e dos grupos envolvidos no
processo possa denotar algum sentimento não republicano, o jogo de forças
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entre os diversos atores envolvidos, se respeitados os espaços e a paridade
nas discussões, é a garantia da materialização do ideal democrático.
Assim, se algum ator identi�car a existência de um problema que o mesmo
entenda merecedor da intervenção governamental, deve este ator –
inclusive, grupos de interesse, tais como sindica- tos, partidos políticos,
associações do terceiro setor etc. – usar de todos os meios legais disponíveis
para inserir a temática na agenda política.
A participação destes atores deve ser observada com atenção pelo
representante governamental responsável pela elaboração da agenda, de
modo a antever os riscos e impactos da pressão esperada.
A atuação dos atores mencionados pode se dar de diversas formas, tais
como: mobilização popular, greves de categorias pro�ssionais, participação
em chamadas públicas, interferências em campanhas eleitorais. A
democracia dispõe de arenas ativas o�ciais e não o�ciais e sua
implementação plena exige a disposição da sociedade de se lançar nas
trocas efetuadas nestas arenas.
Em uma nação coberta de diferenças étnicas, culturais, religiosas, sociais e
até topográ�cas, é fácil entender que o estágio de elaboração da agenda,
considerando este o momento em que se de�nem as prioridades do
Governo, confrontando-se as demandas sociais com a limitação de recursos
para atendê-las, consiste no maior desa�o da Administração Pública.
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A agenda determina o que será ou não incluído, determinando também as
arenas decisórias e os agentes que estarão em con�ito no poder político.
Toda construção de agendas envolve um processo altamente
seletivo, em que concorrem os problemas com diversas
hierarquias de prioridades, que em geral são bastante
heterogêneas. Toda incorporação de um problema à agenda é
resultado de divergências de opinião, normas formais e não
formais, interesses, percepções e juízos que percorrem um
caminho que passa pela opinião pública (DIAS; MATOS, 2012, p.
73).
Além da agenda política, da qual tratamos até aqui, há também uma agenda
institucional. O que difere uma da outra é que na primeira estão
relacionados temas que a sociedade entende serem merecedores da
intervenção e dos recursos do Estado, enquanto na segunda estão elencadas
as ações tratadas rotineiramente dentro das instituições governamentais.
São temas que o Governo já decidiu enfrentar, e cuja priorização não
depende de um amplo debate.
De�nida a agenda, os mesmos grupos interessados – partidos políticos,
sindicatos, representan- tes comunitários etc. – são novamente chamados a
discutirem a formulação das políticas. Se a formação da agenda consiste em
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estabelecer as prioridades entre as demandas sociais, na fase de
formulação, o foco se concentra em responder de que maneira estas
demandas poderão ser atendidas. Trata-se de processo, neste momento,
mas também é o momento de se estabelecer as metas, objetivos e maneira
de avaliação dos resultados.
O processo de formulação de políticas públicas pode ser
entendido como uma sucessão de negociações entre atores
políticos (ou jogadores, no jargão da teoria dos jogos) que
interagem em arenas formais (como o Legislativo ou o ministério)
e informais (“a rua”, onde os movimentos sociais e outros atores
mobilizam-se). Algumas dessas negociações são mais
transparentes (os tribunais); outras são menos transparentes
(negociações a portas fechadas). (BID, 2007, apud DIAS; MATOS,
2012, p. 60).
Formulada a política, os objetivos que se espera alcançar, as metas através
das quais a imple- mentação será monitorada, os prazos de implementação,
as responsabilidades em cada etapa e a atuação de cada ator partícipe
devem ser colocados, de maneira clara, entre os interessados.
A exclusão de algum ator importante no processo ou a falta de consenso
quanto aos fatores lista- dos no parágrafo anterior podem representar
ameaça à e�cácia do processo de implementação e, desta forma,
comprometer os resultados do programa, bem como os recursos a ele
alocados.
Se você pensar no estado ideal das coisas, as possibilidades de uma política
ser adequadamente implantada são proporcionais à capacidade que os
grupos interessados nos resultados desta ação têm de articular seus
recursos e voltarem seus esforços na mesma direção. Havendo divergências
sérias entre atores relevantes, as chances de sucesso de uma política pública
diminuem, apesar dos esforços do Governo, pois é lícito que estes agentes
movam seus recursos para impedir que um grupo suprima os anseios do
outro.
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Mesmo na fase de implementação de uma política pública, estágio onde
predomina a participação governamental, como você viu no primeiro tópico
deste capítulo, indivíduos e grupos externos ao poder público também
podem contribuir para o sucesso ou provocarem o fracasso do programa.
A implementação de uma política pública deve ser entendida como um
exercício de cidadania. As pessoas interessadas devem ser chamadas a
cooperarem com a transformação das ideias em resultados palatáveis e não
apenas para opinarem sobre as prioridades.
Não existe um modelo de política pública “ideal” ou “correta”, pois
elas são respostas contingentes à situação de uma cidade, região
ou um país. Ou seja, o que pode funcionar em dado momento da
história, em um determinado país, pode não dar certo em outro
lugar, ou no mesmo lugar em outro momento (DIAS; MATOS, 2012,
p. 15).
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Como você viu, o sucesso de uma política pública depende, antes de mais
nada, da capacidade de de�nir quais são os atores envolvidos, estabelecer o
fórum para elaboração da agenda e formulação da política, criar
mecanismos que assegurem o apoio e a participação destes interessados,
durante a etapa de implementação, e os recursos necessários à execução,
sejam �nanceiros ou operacionais.
No próximo tópico, será abordada a fase seguinte de uma política pública:
sua análise e avaliação.
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Neste tópico você estudará o estágio de análise de uma política pública – e o
papel do analista de políticas – passando sutilmente sobre os critérios de
análise e concluindo com o tema avaliaçãode políticas públicas.
Para Secchi (2016, p. 59): “[...] o analista de política pública é a pessoa que faz
o trabalho de coleta de dados, de organização de reuniões com atores e de
elaboração de um relatório com recomendações”.
Uma vez de�nida a agenda e a estratégia de atuação sobre um problema
incluído entre as prioridades do Governo, a forma de abordagem merece a
análise por alguém especializado neste procedimento.
Normalmente, o administrador solicita a elaboração de um relatório de
análise porque não sabe como solucionar o problema, ou porque tem
dúvidas entre duas ou mais soluções apresentadas, ou porque já decidiu o
que fazer, mas precisa de dados para formação do discurso público ou,
ainda, porque não está bem certo se, a despeito das discussões na formação
da agenda, deve agir ou não.
Importância e Critérios paraImportância e Critérios para
análise e avaliação de Políticasanálise e avaliação de Políticas
PúblicasPúblicas
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A prática e a literatura vêm consagrando dois métodos distintos de
abordagem a serem utilizados pelo analista de políticas públicas: a
abordagem racionalista e a abordagem argumentativa.
O primeiro método, positivista em sua essência, se realiza mediante a
elaboração de projeções políticas e econômicas e na coleta de evidências
que orientem o melhor caminho a seguir e os riscos a serem enfrentados.
Este método, embora calçado na técnica e na objetividade, exige, para o
sucesso, uma coletânea complexa de dados e informações e um conjunto de
expertise que nem sempre está disponível ao analista. Alguns programas são
voltados para assuntos muito extensos, que envolvem uma intricada rede de
interesses, a qual se mostra visível a um pro�ssional ou a uma equipe de
pro�ssionais. Nestes casos, nós sugerimos outra forma de abordagem.
A abordagem argumentativa se dá mediando a participação dos atores
envolvidos em novas discussões, criando-se um fórum permanente que �ltre
e estabeleça o diálogo aberto entre os mesmos. Tem o construtivismo em
sua essência e baseia-se no fato de que quanto mais atores forem
envolvidos no processo, menores as chances de fracasso.
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Pode-se, ainda, fazer uso de uma combinação dos dois métodos ou,
dependendo da situação, o analista deve ponderar entre aplicar um em uma
determinada lista de políticas e outro nas restantes.
Como os dois modelos apresentam riscos e a presença de forças de
in�uências se mostra cada vez mais clara, Fonte (2015) ensina que surgiu o
modelo incremental de análise de políticas públicas, baseado no fato que os
acordos entre as forças envolvidas são, normalmente, focados em interesses
particulares.
Para ele, ainda que uma determinada decisão seja calçada em dados
objetivos – na abordagem racionalista – ou em resposta a um amplo debate
– na abordagem argumentativa, os agentes políticos, decisivos na
formulação e institucionalização da política em questão, preocupam-se mais
com a própria perpetuação no poder e, desta maneira, não é incomum nos
depararmos com arranjos que desconhecem ou que não estão coadunados
com o ideal de política pública. Sobre a elaboração do relatório de análise, o
qual deve sempre ser elaborado sob a presunção de que orientará a decisão
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política para o bem público, Dias e Matos (2012, p. 41) trazem uma lista de
perguntas que o analista deve se fazer ao analisar uma determinada política
pública. Veja:
Quem são os atores-chave que participam dos processos de
formulação de políticas?
Quais são seus poderes e funções?
Quais são suas preferências, incentivos e capacidades?
Quais são seus horizontes temporais (os atores com horizontes
temporais curtos, por exemplo, tenderão a maximizar os benefícios
políticos e de política de curto prazo, em detrimento do
fortalecimento institucional de longo prazo e da credibilidade e
qualidade das políticas)?
Em que arenas interagem e quais são as características dessas
arenas?
Como são as trocas/transações que empreendem (por exemplo, apoio ao
governo com relação a uma questão crítica de política pública em troca de
um cargo na burocracia estatal, ou apoio para a reforma em uma
determinada área de política pública em troca de concessões em outra área
de política)?
Se isto pode parecer confuso, à primeira vista, lembre-se de que a agenda e
o processo de formulação das políticas se deram, conforme sugere a técnica,
com a participação dos interessados de vários lados e, assim, os objetivos da
ação governamental se materializariam na soma de objetivos dos
particulares e administradores governamentais que dela participaram. E é
sobre estas expectativas que se devem aplicar os critérios de avaliação.
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Qualquer um de nós, cidadãos, é capaz de dizer se uma política cujos
resultados nos interessam foi, ou não, bem-sucedida.
No entanto, nas palavras de Fonte (2015, p. 67):
Os mecanismos constitucionais e legais de avaliação de políticas
públicas são complexos e institucionalmente diversi�cados,
tornando muitas vezes difícil estabelecer limites claros entre os
papéis de um e outro órgão de poder (especialmente quanto ao
papel do Poder Judiciário). Ademais, é oportuno alertar que, como
já se disse, nem sempre é possível antecipar resultados de
políticas públicas formuladas. Além disso, a solução posta em
prática pelo governo pode não corresponder àquela mais e�ciente
em uma análise de custo-benefício de caráter puramente
econômico, mas corresponder ao politicamente viável no arranjo
de interesses dos grupos socialmente afetados.
A avaliação de uma política pública deve ser elaborada tomando-se como
base os objetivos e as metas estabelecidas em sua formulação.
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Sugerimos a repartição das metas em períodos temporais curtos, de forma
que a avaliação possa ser efetuada no decorrer da fase de implementação
das políticas. Este cuidado minimizaria o risco de se concluir o programa e,
só ao �nal, perceber que a ação governamental não foi e�caz, e�ciente ou
efetiva, permitindo que medidas de ajustes, se necessárias, recoloquem o
projeto nos eixos projetados.
Neste item, foram debatidos a importância da análise da política pública, os
desa�os do analista e a diferença entre analisar e avaliar uma política
pública. Você também viu que a opção por não agir, em alguns casos, pode
ser tomada como a acertada. Todavia, algumas questões sociais, por
limitações políticas e �nanceiras, terminam por serem negligenciadas na
agenda pública, mesmo que isso não signi�que uma omissão estratégica. No
próximo item você se aprofundará neste ponto.
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As leis brasileiras garantem direitos sociais para todos os brasileiros. Como
você estudou anteriormente, é tarefa do Estado promover o acesso a estes
direitos e fomentar a justiça social.
Quando da formulação da agenda política, da qual foi tratada em tópico
anterior, você viu que as forças organizadas se associam ao governo – note
que diferenciamos Governo e Estado, neste caso – para de�nir as
prioridades e, por sua vez, como explica a teoria da escolha pública, esta
agenda é forçada na direção da soma ou da intersecção de interesses dos
atores participantes das formulações das políticas.
Ora, se antesda discussão iniciar já existem regras impostas – inclusive, na
Carta Magna nacional – que obrigam os governos a cumprir certas metas,
por que estas, de forma negligente, são ignoradas e deixam de ser inseridas
no rol de prioridades?
Problemas Relacionados à faltaProblemas Relacionados à falta
de Políticas Públicasde Políticas Públicas
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Em primeiro lugar, sempre vem à mente a questão da limitação
orçamentária, mas o assunto não se encerra desta forma.
É preciso considerar a complexa rede institucional que compõe a Federação.
Com três esferas autônomas de governo, a competência e responsabilidade
sobre o ataque aos problemas do cidadão já se mostra confuso. A�nal, onde
mora o indivíduo? No município, no estado ou no país?
Em resposta à prática centralizadora dos governos militares, a Constituição
de 1988 conferiu aos municípios maior autonomia e responsabilidade direta
sobre determinadas áreas da vida social.
Todavia, como reclamam os municipalistas, a arrecadação dos recursos, sob
a lógica de que a estrutura arrecadadora exige uma capacitação que a
maioria dos municípios não conseguiria alcançar, permaneceu centralizada,
sendo sua distribuição, muitas vezes, feita a partir de transferências
voluntárias ao sabor das alianças políticas entre a esfera arrecadadora e os
municípios.
Outro problema que afeta a capacidade do Estado de prover os cidadãos de
políticas públicas e�cazes reside na di�culdade de se formarem canais de
discussão e parcerias institucionais para a realização de problemas que
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seriam melhores tratados com uma ação conjunta envolvendo dois ou mais
entes, dois ou mais poderes ou duas ou mais instituições de um mesmo
ente.
Além da distribuição em milhares de entes governamentais, há a questão da
distribuição das missões entre diversas instituições que nem sempre
conseguem acompanhar o ritmo acelerado das mudanças sociais.
Entre estes e outros motivadores da relativa incapacidade governamental de
assegurar condições mínimas de vida ao mais vulnerável dos brasileiros, a
ausência de participação popular talvez seja a que melhor explica o
fenômeno. Você estudou que as decisões da agenda política são
in�uenciadas pela agenda particular dos grupos de interesses e seus
participantes.
Enquanto não for possível a participação mais efetiva dos cidadãos, o status
quo atual não será alte- rado. A�nal, se a agenda obedece ao rito dos que
têm capacidade de in�uenciá-las e estes buscam, primordialmente,
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continuar entre os que a manipulam, não é lógico esperar mudanças
radicais.
Os resultados desta cena se notam nas populações ribeirinhas, na caatinga,
no interior do Brasil e nas favelas das grandes cidades. Crianças morrendo
de fome, por falta de medicação básica ou por balas perdidas em frente as
suas casas.
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Com base no que você estudou, as leis que estabelecem as obrigações do
Estado foram escritas para proteger o Estado dos seus governantes. Estes,
impulsionados por interesses próprios e in�uenciados por outros atores
participantes da formação da agenda política, estariam forçados, pelo rigor
das leis, a priorizarem aquelas ações inadiáveis. No entanto, a falta de um
efetivo controle social – ou a existência em termos precários – permite que
as escolhas se façam a partir do debate em outros fóruns. Enquanto isso, as
desigualdades seguem acentuadas e o projeto de uma nação mais justa
segue aguardando melhores dias.
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conclusão
Conclusão
A atuação no campo da construção e implementação de políticas públicas é
possível com ou sem a preparação técnica usual, se você estiver entre os
cidadãos afetados pelo problema que resultou na ação governamental.
Porém, para a participação dentro da estrutura o�cial, cada passo aqui
abordado deve ser trilhado com o máximo rigor e atenção.
Esperamos que, concluída a leitura, você esteja apto a acompanhar a
implementação de políticas no seu município, a participar de forma ativa da
formação da agenda em sua localidade, a atuar como servidor público na
formulação de políticas em seu órgão e se sinta motivado para continuar
seus estudos, se aprofundando no tema.
Neste capítulo você teve a oportunidade de:
entender o que são políticas públicas;
reconhecer as di�culdades do processo de escolha das prioridades e
formação da agenda política;
conhecer os passos e as relações formadas no momento da
formulação de uma política pública;
aprender a utilidade e os métodos de análise de uma política
pública;
estudar de que modo devem ser realizadas as avaliações das
políticas públicas;
re�etir sobre as razões da suboferta de políticas públicas e o efeito
da negligência governamental.
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referências
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