POLITICA PUBLICA E ORÇAMENTO 1

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Pergunta 1
Introdução
No Brasil é comum ouvirmos que futebol, religião e política não são assuntos discutíveis. Ao colocar a política entre dois temas cujas preferências obedecem, muitas vezes às paixões e outras irracionalidades, este velho ditado tenta passar a impressão de que ela – a política – é algo completamente subjetivo e portanto, incapaz de ser analisada a luz da ciência. Algumas questões vem à tona, quando discorremos sobre política. Porém, a que política se referiam nossos avós quando consagraram este dito? O que mudou de lá pra cá, ao ponto de dedicarmos nosso precioso tempo analisando política? Política pública é diferente da política eleitoral? Em que aspectos? Quais as limitações governamentais em promover o bem-estar social a partir da implementação de políticas razoáveis? Qual a relação entra finanças e políticas públicas e qual o papel dos orçamentos na implementação de políticas públicas? Na língua inglesa, a palavra adequada à atividade individual que busca o acesso à cargos públicos de onde se pode exercer o poder sobre outros homens, é politics. Por outro lado, a política, de forma mais concreta, como a ação de promover mudanças sociais é denominada policy. No Brasil e demais países de origem latina, usamos o mesmo termo, política, para definir a atividade dos candidatos a cargos eletivos: política eleitoral, política partidária, etc., das atividades organizadas no intuito de alterar a realidade social, políticas públicas. Se a primeira vista pode provocar certos sentimentos ruins, inspirados nas constantes denúncias de maus comportamentos dos nossos representantes, a segunda é fundamental para o desenvolvimento equilibrado da sociedade e não pode atingir êxito se não houver a participação ampla dos cidadãos incluídos nos seus grupos de interesses. Neste curso, abordaremos os conceitos e noções de políticas públicas, sua tipologia, os princípios que permeiam a ação dos atores e sua relação com a questão orçamentária. Para melhor compreensão do tema, apresentaremos também os principais debates da atualidade acerca das disciplinas de gestão pública e ciência política. Analisaremos ainda, algumas especificidades do chamado problema público e sua importância para as políticas públicas. Veremos o conceito e finalidade do orçamento governamental e estudaremos sobre os aspectos relativos à análise de políticas públicas. Ao final do capítulo, esperamos que você esteja apto a reconhecer as definições de política pública e orçamento e opinar sobre as discussões mais frequentes a respeito do tema política pública. Além disso, seu conhecimento sobre o tema deverá ter atingido níveis suficientes para prosseguir em estudos mais aprofundados, se assim o desejar. Bons estudos!
1.1 Noções gerais de políticas públicas e orçamento
Neste tópico, apresentaremos algumas noções a respeito de políticas públicas e orçamentos, incluindo alguns conceitos e definições consagradas. O principal objetivo de aprendizado com esta leitura consiste em reconhecer a relação entre orçamento e política e as razões deste relacionamento.
Em paralelo, demonstraremos que, a depender da visão que se volte sobre a temática da política pública, a classificação e distinção dos atores e objetivos pode ampliar ou reduzir o volume de projetos a ser analisado pelo analista de políticas.
Ao final do tópico, você poderá responder sobre a ligação existente entre os dois temas – orçamento e política – e reconhecer os diferentes tipos de políticas, sob óticas distintas.
Para Silva e Souza-Lima (2010, p. 27), “A política pública é um exercício constante do setor público, que retorna para a população as contribuições que ela realiza ao pagar impostos, alíquotas, taxas e tarifas.” Esta definição, a despeito de sua funcionalidade, restringe a abrangência de uma política pública, ao exercício exclusivo do setor público, excluindo aquelas decorrentes da decisão de não agir. 
Incluindo a possibilidade de reconhecer uma política baseada na inação, Dias e Matos (2012, p. 12), definem o termo política pública como “ações empreendidas ou não pelos governos que deveriam estabelecer condições de equidade no convívio social, tendo por objetivo dar condições para que todos possam atingir uma melhoria da qualidade de vida compatível com a dignidade humana”.
Destaque-se, porém, que a inação, neste caso, não se trata de qualquer ausência de ação governamental, mas daquela em que o governo instado a agir, recusa-se, por entender que a não interferência favorece a sociedade. Como exemplo disso, temos a posição adotada diante da questão da liberação do aborto em território nacional. Com pressões de grupos prós e contras, os últimos governantes vem se abstendo de se posicionar e, assim, favorecendo a manutenção da condição presente.
Quanto à afirmativa segundo a qual políticas públicas pertencem, com exclusividade ao Estado, também podemos contestar.
Segundo a visão denominada estadocêntrica, há de fato, o monopólio governamental sobre o planejamento e a implementação das políticas públicas. Para os seus seguidores, “o que determina se uma política é ou não pública, é a personalidade jurídica do ator protagonista” (SECCHI, 2013, p. 2). Esta visão leva em consideração que a autoridade estatal, por sua superioridade hierárquica, visando corrigir falhas de mercado, possui a primazia de fomentar políticas públicas.
A visão que se contrapõe à estadocêntrica é denominada policêntrica. De acordo com esta visão, entidades do terceiro setor e até empresas privadas são consideradas parte de uma rede de políticas públicas. A esta conceituação, poderemos subdividir em políticas públicas e políticas governamentais. Esta última classificação, por sua vez, ainda merece outra divisão entre políticas de Estado e políticas de Governo.
Para melhor compreensão destas subdivisões da política, segundo a ótica policêntrica, a qual nos parece mais adequada ao atual contexto nacional, apresentaremos os seguintes exemplos:
· imagine uma campanha movida por entidades do terceiro setor em defesa da ética na administração pública, cujas ações estariam voltadas para a solução de um problema coletivo, pode ser tomada como exemplo de política pública não governamental;
· a criação de uma universidade pública, com o objetivo de assegurar o acesso à Educação superior em uma região distante dos grandes centros universitários é um exemplo de política de Estado;
· se um Presidente da República decidir implementar um regime de bolsas de estudo para alunos de um determinado curso, com o objetivo de tornar atraente o deslocamento de alunos de outros centros mais desenvolvidos para aquela região onde foi criada a universidade citada no exemplo anterior, dada sua transitoriedade, visto depender, exclusivamente do interesse do governante da vez, estaremos diante de um exemplo de política de governo.
Analisando as duas visões lançadas sobre a temática da política pública, percebemos facilmente, que a visão estadocêntrica, de caráter positivista, toma como cerne da definição a natureza jurídica de quem a executará. Assim, se o ator protagonista é o Estado, então temos uma política pública. Do contrário, não teremos.
Em contraponto, a visão policêntrica fixa o olhar a partir de um problema público. Esse foco vem carregado de subjetividade pois, se em casos como a saúde, a segurança e a educação parece haver consenso quanto ao interesse público, existem no universo das políticas, uma série de questões que não são tão facilmente qualificáveis como de interesse público. Por exemplo, a reestruturação de uma determinada instituição pública pode ser uma mera atividade administrativa, mas também pode implicar numa revisão do papel social desta instituição hipotética.
Apesar da subjetividade revestida nesta análise, consideramos mais apropriada ao Estado moderno, onde as redes sociais se entrelaçam, influenciando e sendo influenciadas pela ação governamental.
Durante a crise econômica que atravessou os Estados Unidos e grande parte do mundo, no início da década de 2010, o então presidente americanoBarack Obama encaminhou um projeto de lei com o objetivo de proteger a parcela de cidadãos que, em razão da desvalorização das ações, perdera parte significativa da poupança acumulada durante o período produtivo para custear as despesas quando da aposentadoria. O relatório apresentou minucioso estudo sobre os riscos que corriam os aposentados e os mais pobres. Seguindo as premissas que nortearam a construção da democracia nos Estados Unidos, o congresso rejeitou a maior parte das medidas (MOURA; GOZZI, 2011). Desta forma, ao não agir, o governo adotou uma postura política, entendendo que estabelecer a dependência de políticas assistencialistas em uma parcela de cidadãos abriria um precedente mais indesejado do que o sacrifício deste grupo prestes a entrar em situação de vulnerabilidade.
Outro conceito que precisamos conhecer para em seguida analisarmos as suas relações com a questão das políticas públicas, é o conceito de orçamento público.
O orçamento do governo corresponde a “uma peça de planejamento, no qual as políticas públicas setoriais são analisadas, ordenadas segundo sua prioridade e selecionadas para integrar o plano de ação do governo, nos limites do montante de recursos passíveis de serem mobilizados para financiar tais gastos” (CREPALDI; CREPALDI, 2013, p. 18).
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Figura 1 - O orçamento como peça de planejamento.Fonte: Rawpixel.com, Shutterstock, 2018.
As prioridades da Administração Pública são fixadas pelo acordo com a sociedade, por meio dos projetos de campanhas eleitorais e da análise por parte dos representantes eleitos pelo povo.
Sendo assim, não basta apenas demonstrar que a expectativa de arrecadação de receitas comporta o montante de programas governamentais. É preciso justificar as razões de se atacar um determinado problema público e não outro, explicitar de que forma esse problema será atacado, qual a fonte e o montante limite de recursos a serem aplicados na resolução deste problema.
Assim,
O orçamento pode ser definido como um instrumento de planejamento da ação governamental composto do ato pelo qual o Poder Legislativo prevê̂ e autoriza ao Poder Executivo, por certo período e em pormenor, efetivar as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins, adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em leis (CREPALDI; CREPALDI, 2013, p. 19).
A partir de 1964, com a publicação da Lei Complementar n. 4.320/64 (BRASIL, 1964), a lei orçamentária anual passou a classificar estes gastos por programas de governo. Com esta medida, o legislativo poderia discutir inclusive, os rumos que o chefe do Poder Executivo pretendia dar ao seu governo.
Um trabalho disponível no site do Senado Federal, elaborado por Fernando Moutinho Ramalho Bittencourt, apresenta séries históricas das despesas e receitas orçamentárias nos períodos de 1947 a 1963 e 1996 a 2013, organizadas por órgão e natureza, culminando com a sugestão de indicadores de natureza agregada. Vale a pena conferir, se não por interesse nos valores, para compreender as mudanças entre os orçamentos anteriores a edição da Lei 4.320/64 e os chamados orçamentos programa (BITTENCOURT, 2017).
Dessa maneira, a discussão sobre as necessidades sociais e os rumos a serem tomados na busca de soluções para os problemas públicos passou a tomar corpo na elaboração e aprovação das leis orçamentárias.
É por meio dos instrumentos de planejamento orçamentário que se identificam as necessidades sociais e se constituem os compromissos de ação do poder público, posto que a qualidade desses instrumentos garante a eficiência e a eficácia da gestão levada a efeito pelos representantes do povo na condução dos destinos da sociedade (CREPALDI; CREPALDI, 2013, p. 51).
Dentro desta realidade, caso o Poder Executivo – nacional, estadual ou municipal – decida suspender um programa de governo incluído no orçamento e fazer uso de seus recursos para reforço de outro, terá que pedir a autorização aos legítimos representantes do povo, os legisladores.
Chegamos assim, a um conceito mais completo, segundo o qual, orçamento é a:
Ferramenta legal de planejamento do Ente Federativo (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) onde são projetados os ingressos e os gastos orçamentários que serão realizados em um determinado período, objetivando a execução dos programas e ações vinculados às políticas públicas, bem como as transferências constitucionais, legais e voluntárias, os pagamentos de dívidas e outros encargos inerentes às funções e atividades estatais (BEZERRA FILHO, 2013, p. 5).
Como pudemos demonstrar, se por um lado, não é viável o planejamento e implementação de uma política pública sem uma prévia e dedicada análise do problema que se pretende enfrentar, sob a ótica dos diversos atores interessados ou impactados por esta política, não é possível a sua implementação efetiva sem que haja a previsão dos créditos orçamentários, de acordo com as leis aprovadas no Poder Legislativo. Neste ponto, contabilidade, economia, administração, direito, sociologia e ciências políticas se encontram representadas em forma de débitos e créditos orçamentários, metas de realização e critérios de aferição do resultado de cada programa.
Nos próximos tópicos deste capítulo, deixaremos de lado, temporariamente, as questões orçamentárias e passaremos, então para a tipificação das políticas públicas, lançando olhares a partir da gestão pública.
1.2 Políticas públicas: conceitos básicos
Neste tópico, discutiremos a tipificação de políticas públicas, segundo a literatura mundial, discorrendo sobre algumas questões polêmicas envolvendo cada tipo de classificação.
Ao final do tópico, você deverá ser capaz de desenvolver argumentos críticos a respeito do assunto e a reconhecer uma política à sua escolha, em cada esquema de classificação apresentado.
Como já vimos, qualquer definição para política pública pode perfeitamente ser refutada com um mínimo de racionalidade. “Na literatura especializada, não há um consenso quanto à definição do que seja uma política pública, por conta da disparidade de respostas para alguns questionamentos básicos” (SECCHI, 2013, p. 2).
É possível discutir se política pública pode ou não ser elaborada por atores não estatais, como vimos na discussão entre a visão estadocêntrica e a visão policêntrica. É ainda possível discutir se a não ação intencional do governante pode, ou não ser considerada uma política pública e, também, cabe discutir se qualquer ação governamental reflete uma política pública ou se apenas aqueles programas estruturantes merecem este título.
De fato, se nos concentrarmos na existência de um problema público e uma ação para combatê-lo, por que nos importaríamos com esta classificação tão polêmica?
A resposta para isso está na necessidade de se avaliar o desempenho governamental. Definir que algo representa uma política pública implica em sujeitar as ações desta política ao teste de eficiência, eficácia e efetividade e assim, monitorar os resultados obtidos pela ação estatal.
Ao longo das últimas décadas, vários autores se esforçaram por tipificar as diversas formas de políticas públicas. Esta classificação, longe de ser absoluta, serve de guia para a melhor compreensão do assunto. Uma política qualquer, escolhida aleatoriamente, pode ser enquadrada em qualquer uma das tipificações que apresentaremos a seguir a sobreposição de modelos sobre esta política poderá trazer bons frutos para a análise da mesma.
Na tipologia de Lowi (1964, apud SECCHI, 2013), as políticas são divididas de acordo com o impacto social almejado e podem ser classificadas em:
· políticas regulatórias: como o nome assinala, estabelece regras e padrões de comportamento. O estabelecimento de regras para funcionamento do mercado de capitais no país ou a implantação de um código de trânsito, códigos de ética, leis a respeito das hipóteses de aborto são exemplos de políticas que Lowi classificaria como regulatória;
· políticasdistributivas: promovem a concessão de benefícios a determinados grupos, mediante a difusão dos custos pela coletividade. Contribuintes pagam os tributos, que são alocados em uma política que visa beneficiar um determinado grupo de cidadãos. As emendas parlamentares que deslocam valores do orçamento de investimento para obras em determinada localidade são exemplos típicos desse tipo de política. Tais políticas, normalmente se desenvolvem em uma arena mais tranquila, uma vez que os custos são amplamente distribuídos, passando a sensação de que ninguém está pagando;
· políticas redistributivas: não representam, necessariamente, um deslocamento de recursos de um grupo para o outro, mas consistem em conceder benefícios a um determinado grupo em detrimento de outro, razão pela qual a discussão, normalmente, se mostra mais acalorada, colocando-se em lados opostos, o grupo que se beneficiará e o que cederá espaço para tal benefício. A política de cotas nas universidades públicas é um claro exemplo de política redistributiva;
· políticas constitutivas: são regras sobre as regras. Se colocam acima dos outros três tipos por que servem para estabelecer as regras onde cada política será formulada e implementada. As regras do sistema eleitoral e o chamado pacto federativo são exemplos de políticas constitutivas.
Classificar uma política entre os quatro tipos, segundo a classificação de Lowi, se mostra útil para o analista que se prepara para uma arena mais conflituosa no caso de políticas redistributivas, menos conflituosa quando a política for distributiva, de alto interesse social quando a política for regulatória, neste caso, haverá que se investir mais em publicidade ou para os casos de políticas constitutivas, para as quais o cidadão comum normalmente não demonstra interesse ou compreensão.
A tipologia Lowi também é chamada de Arenas de Poder, nela:
(...) cada tipo de política pública define um tipo específico de relação (ou discussão) política, ou seja, uma arena. Nesse sentido, a política pública determina a política; em outras palavras, cada tipo de política pressupõe uma rede diferente de atores, bem como arenas, estruturas de decisões e contextos institucionais diferentes (DIAS; MATOS, 2012, p.17).
Outra classificação interessante é a tipologia de Wilson (SECCHI, 2013, p. 27), estabelecida a partir da distribuição dos custos e benefícios, conforme tabela a seguir:
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Tabela 1 - Tipologia de Wilson (1983).Fonte: SECCHI, 2013, p. 27.
Note que a classificação de Wilson, é uma variação de Lowi. Quando focamos sua análise da distribuição dos benefícios e dos custos, Wilson submete o esquema a uma máxima segundo o qual, quanto maior a pulverização do custo, menor o conflito na arena. Por outro lado, os ideais republicanos convergem para que as políticas majoritárias ganhem maior importância no rol de programas governamentais.
Na tipologia de Gormley (SECCHI, 2013, p. 28), as políticas são classificadas de acordo com o grau de saliência – por saliência, compreenda a repercussão pública – e pelo grau de complexidade, conforme tabela abaixo:
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Tabela 2 - Tipologia de Gormley (1986).Fonte: SECCHI, 2013, p. 28.
Esta classificação coloca no grupo de políticas de sala operatória, os assuntos de grande repercussão social, mas que envolvem a aplicação de conceitos e tecnologias complexas, por exemplo: uma regulamentação sobre a liberação de certos medicamentos, que terá impacto social amplo, mas todavia, exige pesquisas altamente qualificadas, onde grande parte dos cidadãos afetados não dispõe de conhecimentos para opinar sobre sua formulação.
No grupo de políticas de audiência encontram-se as políticas de fácil formulação e grande impacto. Populistas por natureza, podemos enquadrar as políticas de cotas em universidades públicas neste grupo.
Como exemplo de política de sala de reuniões temos os projetos de reforma administrativa, que exigem certo conhecimento da burocracia e capacidade de alinhá-la com os objetivos do Estado ou mesmo do Governo e, contudo, passam ao largo do interesse público.
Finalmente, entre as políticas simbólicas, podemos enquadrar a criação de uma ouvidoria em um determinado ministério, que no entanto, não se preparou para apresentar as respostas às eventuais demandas.
A última tipologia que abordaremos aqui, é a tipologia de Gustafsson (SECCHI, 2013, p. 29), que tem como critério de classificação o interesse do agente protagonista da política pública (policymaker).
Segundo esta tipologia, algumas políticas são formuladas sem o conhecimento necessário para o êxito e ainda há outras que foram criadas para não se efetivarem. A seguir, a tabela demostra com maior clareza esta divisão:
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Tabela 3 - Tipologia de Gustafsson (1983).Fonte: SECCHI, 2013, p. 29.
A política ideal é uma política real, ou seja, a política em que o gestor tem conhecimento suficiente e intenção de implementá-la.
Uma política simbólica, normalmente é formulada para ganhar tempo, acalmar o clamor público e protelar a solução de um problema até que o governo seja sucedido.
Uma pseudopolítica é formulada com base na vontade sincera do gestor que submete a ação de assessores desqualificados e assim, não chegam a se traduzir em efetividade.
A política sem sentido deve ser evitada a qualquer custo, pois não reúne o conhecimento necessário para o enfrentamento de um problema público e nem a vontade política para tal. Assim, qualquer recurso alocado a este tipo de política configura-se um desperdício.
Florestan Fernandes (1920 – 1995), sociólogo brasileiro que dedicou grande parte da sua vida a observar e explicar as relações de poder entre grupos de interesse e influenciou, como nenhum outro, a orientação para formulação das políticas de enfrentamento ao preconceito racial no Brasil (FREITAG, 2005).
Neste tópico, estudamos quatro possíveis esquemas de classificação das políticas. O objetivo de cada esquema é orientar o analista para a previsão dos resultados e das ações de cada ator envolvido na arena. Não há, como foi dito, uma definição inquestionável sobre política pública, mas todos os esquemas apresentados consideram o protagonismo do agente governamental na implementação das políticas.
Como também já explicamos esta análise restritiva, que exclui as políticas implementadas por outros atores que não o governo, se justifica em razão da necessidade de se avaliar a eficiência, eficácia e efetividade da ação governamental. Por isso, a doutrina se volta com maior rigor para as políticas implementadas a partir do Estado. Seguindo nesta linha, posteriormente, trataremos, com exclusividade das políticas implementadas pelo Governo.
1.3 O conceito de políticas públicas: introdução aos elementos constitutivos e às estruturas elementares de políticas públicas
Neste tópico, trataremos das questões e ideologias que norteiam a atuação da gestão pública contemporânea, a partir dos principais pontos que marcaram a evolução desta área nas últimas décadas.
Em seguida, apresentaremos alguns conceitos que permitirão compreender que a gestão pública, sob qualquer ótica, tem a razão de sua existência na necessidade de solucionar problemas públicos. Mas, o que vem a ser um problema público?
Depois de conceituarmos problema público, e esclarecermos alguns pontos que envolvem este tema, examinaremos alguns elementos estruturantes de uma política pública.
Ao final deste tópico você compreenderá que o viés ideológico utilizado para a gestão pública interfere e determina a maneira como um determinado problema público será tratado, mas que, a despeito das escolhas das ações, é possível aplicar uma estrutura racional de formulação e implementação das políticas públicas.
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Figura 2 - A escolha do direcionamento interfere no resultado final de uma política.Fonte: alphaspirit, Shutterstock, 2018.
Até meados dos anos 1990, as discussões sobre gestão pública estiveram restritas às vantagens e limitações do modeloque buscava o fortalecimento do velho sistema burocrático, remodelado sob o escudo de uma tecnocracia que no estado da arte da eficiência, de tão especializada, seria capaz de captar os problemas sociais, estabelecer uma ordem de prioridade e implementar as melhores soluções em nome do cidadão que, então, havia sido excluído do processo de condução da questão pública.
Este movimento, que por sua vez adotou a premissa de que a iniciativa privada seria mais eficiente do que as administrações públicas, consagrou a prática de importação de técnicas de governança utilizadas nas grandes corporações internacionais, tais como reengenharia, planejamento estratégico, redesenho etc., todas incorporadas à agenda da Administração Pública.
Independente do caráter ideológico – socialismo ou liberalismo econômico e político – ambas as correntes pareciam concordar que a diferença, entre um bom e um mau governo, residia na qualidade das práticas de sua governança, e por isso, as discussões sobre política (politics) ocorriam fora do campo da Administração.
Sobre este processo de importação de práticas da governança privada na gestão pública, Slomski (et al., 2008, p. 129), nos ensina que:
(...) enquanto a governança corporativa tem como uma de suas definições um sistema pelo qual as organizações são dirigidas e controladas, a governança na gestão pública compreende a proteção ao inter-relacionamento entre a administração, o controle e a supervisão, visando relacionar os objetivos políticos eficientemente e eficazmente, bem como prestar contas para a sociedade ou em benefício dela.
Algumas teorias centradas no modelo liberal de administração pública, defendem que a boa administração consiste na especialização técnica dos seus servidores e na estruturação correta de seus órgãos e entidades. Ligados à esta corrente, há quem radicalize em discussões pela exclusividade da ocupação de cargos gerenciais por servidores de carreira e pela instituição de mais e mais medidas de controle sobre a formação de candidatos a cargos eletivos.
Se contrapondo a esta visão, denominada estadocêntrica, por se fundamentar na crença de que os servidores ocupantes de cargos estratégicos detinham o conhecimento suficiente para estabelecer o curso das ações governamentais, há a chamada corrente sociocêntrica, que não apenas aponta a necessidade de chamar à participação, desde a fase de formulação das políticas até sua avaliação, o cidadão comum, como também reconhece neste cidadão os conhecimentos fundamentais para a melhor compreensão do problema que se pretende enfrentar. Baseia-se portanto, na crença de que o conhecimento teórico obtido por meio dos estudos técnicos, não substitui o conhecimento empírico, de quem passou a vida afetado pelo problema em questão.
Cabe ressaltar que os defensores do modelo sociocêntrico não ignoram o quanto é importante que se estabeleça uma administração técnica e que se valorize a meritocracia como critério de escolha para os técnicos do governo.
Uma solução entre os extremos consiste na partição das perguntas de governo. Segundo esta linha, a definição do que fazer residiria no campo da política (politics) e necessita do debate constante com as camadas populares e cidadãos afetados pelos problemas que afligem a nação, um estado ou determinado município, região etc. Por outro lado, a definição sobre como fazer exige uma formação técnico-teórica difícil de se conseguir no mero empirismo. Por essa razão, a política estaria aberta à sociedade, enquanto a administração trabalharia em suas repartições.
A tecnocracia frente a frente com os movimentos populares
Entre os anos de 2010 e 2014, o governo do Estado de Pernambuco criou uma rede envolvendo nove secretarias estaduais, diversas associações de moradores e outros grupos de interesses, com a finalidade de reduzir os índices de Crimes Violentos Letais e Intencionais (CVLI) nas áreas mais violentas da Região Metropolitana do Recife.
No entanto, como apurou Diniz (2010), o processo de formação da agenda, formulação e implementação das políticas voltadas para o programa, evidenciou a existência de uma burocracia despreparada, embora bem-intencionada, para o debate público, e uma esfera pública madura, subestimada por anos.
A interação entre Governo e Sociedade, manifestada na participação popular de integrantes das camadas sociais mais vulneráveis, reacendeu a confiança nestes, de que o Governo estava ao seu alcance e obrigou a tecnocracia a ampliar os níveis de transparência, submetendo-os ao mundo da vida em que se encontravam aqueles que se beneficiariam das políticas.
Não obstante, a confusão de programas descasados com os anseios dos assistidos, notou-se uma evolução na relação governo e sociedade, bem como com a ampliação da participação destes, os números objetivos foram atingidos. Sob o ponto de vista do aprimoramento da governança, a transparência nas ações deste programa atingiu níveis até então não registrados (DINIZ, 2010).
Justificamos nossa preferência pelo olhar sociocêntrico, considerando que toda política pública objetiva a resolução de um problema que afete a sociedade, e portanto, não pode ser implementada desconsiderando os seus beneficiários ou patrocinadores.
Para Secchi (2013, p. 10), “problema é a diferença entre a situação atual e uma situação ideal possível. Um problema existe quando o status quo é considerado inadequado e quando existe a expectativa do alcance de uma situação melhor”.
De acordo com a definição acima, problema é todo o desafio assumido pelo Governo, de alterar uma determinada situação, promovendo a melhoria das condições sociais, implantando uma realidade mais justa ou corrigindo um erro anteriormente cometido.
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Figura 3 - Aparentemente fácil, a correta formulação do problema público exige muito exercício e a ouvida de vários atores envolvidos.Fonte: Peshkova, Shutterstock, 2018.
Não devemos falar de política pública sem a existência de um problema. Antes de qualquer avaliação a respeito de uma política qualquer, devemos compreender o problema ao qual ela se vinculou e então, fazermos a seguinte pergunta: o problema, da forma como foi posto originalmente, foi solucionado com a implantação da política?
Não podemos dizer que uma política é pública, se o problema ao qual se presta a enfrentar não for público. Por outro lado, só podemos afirmar que um problema é público quando os atores envolvidos na situação analisada enxergam a necessidade de intervenção na realidade a fim de modificá-la.
O termo Política se expandiu a partir da influência da grande obra de Aristóteles denominada Política. Originalmente, refere-se a tudo que diz respeito à cidade. Tudo que é urbano, civil e sociável.  Para Bobbio, Matteucci e Pasquino (2010) aquela obra “deve ser considerada como o primeiro tratado sobre a natureza, funções e divisão do Estado” (BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO, 2010, p. 954).
Apesar deste esforço para definir objetivamente um problema público, o tema nem sempre se mostra de maneira consensual. A título de exemplo, imagine que um determinado governo se decida por privatizar uma empresa de economia mista e fazendo isso, coloque em risco os empregos dos atuais ocupantes dos postos de trabalho desta companhia. Sob determinado olhar, alguns dirão que o risco de demissão de um grande número de empregados que não serão facilmente reconduzidos ao mercado privado provocará uma situação social indesejada e por esta razão, justifica-se o status de problema público para o qual se sugere uma política pública de incentivo à demissão voluntária ou a aposentação destes indivíduos.
Por outro lado, outros dirão que o problema do desemprego é um problema particular ao qual estão sujeitos todos os cidadãos produtivos e com isso, refutarão a ideia da formulação de uma política pública de intervenção neste caso.
Estruturada nossa discussão nas questões que antecedem a formação da agenda pública e a formulação de políticas, passaremos a analisar os elementos estruturantes de políticas públicas.O ciclo das políticas públicas demonstra que elas se radicam inicialmente em algo intangível, que é a agenda institucional. Paulatinamente, elas passam a ganhar roupagem jurídica, com a edição de duas importantes habilitações ao exercício da ação governamental: as leis orçamentárias e as leis em sentido lato, as quais servirão de sustentáculo à prática de atos e fatos administrativos tendentes à consecução das finalidades públicas. Portanto, discricionariedade administrativa e legislação orçamentária são os instrumentos por excelência de manifestação jurídica das políticas públicas, além das leis em sentido amplo (FONTE, 2015, p. 73).
Pela definição acima, durante o processo de formação da agenda, formulação da política e sua implementação, toda a política pública se encontra alicerçada pela discricionariedade administrativa – ou seja, o governante elege sua agenda e a maneira que pretende atacar cada problema público – e limitada pela existência de recursos orçamentários suficientes e de leis que autorizem a execução das ações necessárias à implementação da mesma.
Cumpre ressaltar que a afirmação da discricionariedade da administração pública não exclui as pressões pelas quais sofre o administrador, antes de eleger sua agenda.
Abordamos as principais polêmicas que orientam a gestão pública contemporânea, estabelecemos o vínculo obrigatório entre política pública e problema público, ressaltando a dificuldade e a importância de se estabelecer o problema corretamente, sob risco de pôr a política a perder, caso a visão do problema não seja adequada aos interesses dos stakeholders e por fim, apresentamos os elementos estruturantes das políticas públicas.
1.4 Introdução à análise de políticas públicas (policy analysis)
Neste tópico, abordaremos a atividade do analista de políticas públicas, transcorrendo sobre o papel do analista e sobre os métodos comumente utilizados para a análise de uma política.
Ao final, você compreenderá que da mesma maneira que a ideologia de desenvolvimento adotada interfere na formulação de uma política pública, o método adotado pelo analista interfere nos resultados de sua análise.
(...) o elemento mais básico de uma análise de políticas públicas passou a ser a verificação do tipo de política pública que se está analisando. Ou seja, o conteúdo de uma política pública pode determinar o processo político, por isso merece ser estudado. Esse papel compete ao analista de política pública, que deve ser capaz de entender os detalhes e os contornos de uma política pública, bem como extrair dali seus elementos essenciais (SECCHI, 2013, p. 23).
Analista de políticas pública é a pessoa encarregada de coletar os dados, providenciar a realização de reuniões com os interessados e elaborar um relatório de análise da política com proposições de melhorias para os desvios detectados.
O filme Políticas Públicas de Saúde no Brasil (TAPAJÓS, 2006), dirigido por Renato Tapajós, conta a história de um século de lutas pela consolidação de políticas eficazes de combate aos problemas de saúde pública no Brasil, por meio de um documentário de aproximadamente 60 minutos de duração. O filme nos mostra cada etapa avançada desde a luta por melhores condições sanitárias, até a transformação em políticas de Estado e a vinculação no texto constitucional, com destaque para a criação do Sistema Único de Saúde. Vale a pena conferir.
Preocupado com algum impasse na solução do problema alvo da política, seja pela falta de opções visíveis ou por não conseguir se decidir entre duas ou mais alternativas propostas, ou ainda, se já se decidiu, ainda não dispõe de dados concretos para a elaboração do discurso público, o administrador solicita a elaboração de um relatório de análise da política.
Esta análise costuma se dar com a utilização de um entre três métodos de análise conforme segue:
· método positivista: o analista projeta os resultados a partir de técnicas de estatística e probabilidade, coleta em seguida os dados reais e comparando estes com as projeções, identifica os desvios, estimando os impactos e apresentando as sugestões de melhoria;
· método argumentativo: a análise é efetuada pela mediação junto aos atores envolvidos. O analista cria novas discussões – podendo ou não, estabelecer um fórum permanente – por meio das quais, fazendo uso de perguntas estrategicamente calculadas, estabelece a realidade da política;
· método híbrido ou incremental: embora um pouco mais demorado, o analista faz a sua análise aplicando-se os dois modelos de forma superposta.
Embora a abordagem positivista se baseie em critérios objetivos, ela exige que se disponibilize uma rede complexa e completa de dados e informações, além de um conjunto de conhecimentos para analisá-los – o que nem sempre está disponível, pois determinados programas estão voltados para assuntos muito extensos, com a participação de uma complicada rede de atores e interesses.
A abordagem argumentativa, por sua vez, exige a ampla participação, que nem sempre é possível. Ocorre que grupos minoritários muitas vezes se retiram da arena quando percebem que seus interesses não prosperarão naquele ambiente. Neste caso, desconsiderar o impacto sobre estes grupos pode levar o analista a ignorar um problema futuro. Além disso, o tempo normalmente gasto para a aplicação deste método, em relação ao método positivista tende a ser maior e às vezes, há pressa em se concluir a análise.
O terceiro modelo de análise concilia estas abordagens. Assim, o analista deve conhecer as duas técnicas básicas e ponderar a cada caso concreto, onde melhor se aplica um, onde se recomenda outro e onde se faz necessário a sobreposição dos modelos.
O Plano de ação João Pessoa Sustentável, classificou a capital paraibana à captação de recursos junto a uma parceria entre o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e a Caixa Econômica Federal, na ordem de R$ 1,25 bilhão. Construído sobre três dimensões de sustentabilidade – a dimensão ambiental e climática, a dimensão fiscal e governança e a dimensão urbana – o projeto apresenta um completo e bem elaborado relatório de análise das políticas e está disponível para download em formato pdf na página do Instituto Pólis (BID, 2014): <http://polis.org.br/wp-content/uploads/Plano_de_Acao_Joao_Pessoa_ICES.pdf>.
Dias e Matos (2012) elaboraram uma lista de perguntas as quais o analista deve se fazer, quando em análise de alguma política pública. Vejamos:
1) quem são os atores-chave que participam dos processos de formulação de políticas?
2) quais são seus poderes e funções?
3) quais são suas preferências, incentivos e capacidades?
4) quais são seus horizontes temporais? (Os atores com horizontes temporais curtos, por exemplo, tenderão a maximizar os benefícios políticos e de política de curto prazo, em detrimento do fortalecimento institucional de longo prazo e da credibilidade e qualidade das políticas).
5) em que arenas interagem e quais são as características dessas arenas?
6) como são as trocas/transações que empreendem? (Por exemplo, apoio ao governo com relação a uma questão crítica de política pública em troca de um cargo na burocracia estatal, ou apoio para a reforma em uma determinada área de política pública em troca de concessões em outra área de política). (DIAS; MATOS, 2012, p. 41)
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Figura 4 - A aplicação das perguntas certas pode auxiliar o analista de política pública em seu trabalho.Fonte: Ksander, Shutterstock, 2018.
Por enquanto, talvez a análise de políticas se mostre um tanto confusa, para não dizermos caóticas. Lembre-se todavia, que o objetivo de uma política pública desde a formação da agenda, reflete a soma das intenções de cada ator. O desafio é abrir o fórum de debates e franquear, até estimular, a participação ampla. Se isto ocorreu e mesmo assim, determinada posição se mostrou preponderante, a sua análise deve se preocupar em buscar a reposta às questões anteriormente postas.
Assim, completamos a matériapreparatória para a discussão de políticas públicas, estudando superficialmente, a questão da análise de políticas.
Síntese
Analisamos neste capítulo os conceitos básicos de problema público e política pública, abordamos a influência da política (politics) na gestão de políticas públicas (policy), apresentamos as principais discussões sobre a temática, tipificamos política pública e abordamos questões relativas à forma de analisá-las.
Neste capítulo, você teve a oportunidade de:
· compreender que a existência de um problema público é essencial para a existência de uma política pública;
· conhecer os elementos estruturadores das políticas públicas;
· entender que o orçamento público é um dos limitadores da ação política;
· conhecer o processo de análise de políticas públicas;
· ler sobre as principais maneiras de se classificar uma política pública.
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