Livro - Politica de Habitacao

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POLÍTICA DE HABITAÇÃO
Ana Cristina da Silva Gomes
Nariana Rodrigues de Freitas
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Curitiba
2021
Política de 
Habitação
Ana Cristina da Silva Gomes
Nariana Rodrigues de Freitas
Ficha Catalográfica elaborada pela Editora Fael.
G633p Gomes, Ana Cristina da Silva
Política de habitação / Ana Cristina da Silva Gomes, Nariana 
Rodrigues de Freitas. – Curitiba: Fael, 2021.
259 p. il.
ISBN 978-65-86557-46-6
1. Habitação 2. Política habitacional I. Freitas, Nariana Rodrigues 
de II. Título
CDD 363.5
Direitos desta edição reservados à Fael.
É proibida a reprodução total ou parcial desta obra sem autorização expressa da Fael.
FAEL
Direção Acadêmica Francisco Carlos Sardo
Coordenação Editorial Angela Krainski Dallabona
Revisão Editora Coletânea
Projeto Gráfico Sandro Niemicz
Imagem da Capa Shutterstock.com/ Vinicius Bacarin
Arte-Final Evelyn Caroline Betim Araujo
Sumário
Carta ao Aluno | 5
1. Urbanização: consequências do capitalismo | 7
2. Violência urbana e segregação ambiental | 35
3. Desenvolvimento Sustentável e Globalização | 63
4. Habitação no Brasil | 89
5. Direito à moradia | 117
6. Habitação: direito à moradia para todos? | 145
7. Participação e controle social | 163
8. Habitação e intersetorialidade | 179
9. Sustentabilidade e responsabilidade social | 195
10. Serviço Social e políticas de habitação 
e meio ambiente | 209
Gabarito | 223
Referências | 239
Prezado(a) aluno(a),
É de suma importância compreendermos que todas as pes-
soas têm o direito constitucional à moradia, porém, a moradia vai 
além da casa em que se habita – morar é ter acesso à cidade como 
um todo, ou seja, com educação, saúde, emprego, alimentação, 
transporte, lazer, meio ambiente, assistência social, infraestrutura 
e outros. Sendo assim, esta obra irá apresentar o processo histórico 
da implementação das políticas habitacionais brasileiras, as con-
sequências decorrentes do processo de urbanização e os desafios 
encontrados até os dias atuais. O livro traz uma leitura necessá-
ria para o desenvolvimento de uma análise crítica do acadêmico, 
diante da realidade que está imposta no cotidiano profissional do 
Assistente Social. Tenha uma excelente leitura e bons estudos.
Carta ao Aluno
1
Urbanização: 
consequências 
do capitalismo 
Para entender o significado da urbanização é preciso pen-
sar que o crescimento aconteceu tanto em população quanto em 
extensão territorial. Este capítulo propõe relatar as consequências 
da urbanização, portanto é importante destacar que isso signifi-
cou a ascensão para a riqueza, ou seja, um forte crescimento do 
sistema capitalista, que consequentemente desencadeou o cresci-
mento das expressões relacionadas à questão social. De acordo 
com Carvalho e Iamamoto (1983, p. 77), “a questão social não 
é senão as expressões do processo de formação e desenvolvi-
mento da classe operária e de seu ingresso no cenário político da 
sociedade, exigindo seu reconhecimento como classe por parte 
do empresariado e do Estado”. O expressivo aumento da popu-
lação urbana levou à diminuição da população rural, resultando 
na migração populacional e a intensificação do êxodo rural. É 
possível observar que as pessoas que viviam na zona rural, ao 
migrar para cidades, buscavam oportunidades para melhorar de 
vida e obter acesso a recursos básicos para sua família, como 
escola, saúde emprego entre outros, muitas vezes não encontra-
dos no meio rural, ou com acesso limitado. Por sua vez, todas 
Política de Habitação
– 8 –
as demandas levantadas nos fazem refletir sobre como esse processo se 
desenvolveu até os dias atuais.
1.1 Ascensão do capitalismo 
O momento de afirmação da hegemonia do capitalismo foi por volta 
da segunda metade do século XIX. Embora a Revolução Industrial tivesse 
ocorrido já no século XVIII, nos anos de 1870 o sistema de produção capi-
talista dá um salto qualitativo e quantitativo com o advento da Segunda 
Revolução Industrial ou Revolução Tecnológica, resultando na propaga-
ção de descobertas e invenções, o que diminuiu distâncias e aumentou a 
velocidade de produção, interligando-se com todos os países. Segundo 
Bonamente e Souza (2012, p. 11),
Os notáveis avanços tecnológicos oriundos da Revolução Indus-
trial transformaram a civilização a partir de meados do século 18. 
A divisão do trabalho em operações realizadas por diferentes indi-
víduos proposta por Taylor possibilitou o aumento da produção e o 
aperfeiçoamento de uma série de máquinas para substituir o traba-
lho humano. A medicina conseguiu reduzir a taxa de mortalidade 
infantil e a taxa de mortalidade geral, tendo como consequências 
o grande crescimento populacional, acompanhado da migração do 
campo para as cidades. Nas áreas urbanas, as novas fábricas absor-
veram esta mão de obra migrante
Por sua vez, surgiam os “[...] veículos automotores, os transatlân-
ticos, os aviões, o telégrafo, o telefone, a iluminação elétrica e a ampla 
gama de utensílios domésticos, a fotografia, o cinema, a radiodifusão, a 
televisão [...]” (NOVAIS, 1998, p. 9). Tal período se tornou transforma-
dor, resultando nas expressões relacionadas à questão social, uma vez que 
a vida urbana se tornava mais difícil, com a falta de estrutura para uma 
grande maioria de pessoas, o que resultava na falta de educação, saúde e 
moradia. No entanto, essas alterações aconteciam em diferentes realida-
des, como no Brasil, Europa e Estados Unidos. Infelizmente, a Revolução 
Industrial foi marcada pelo desencadeamento das classes sociais, de modo 
que a divisão mais conhecida foi: a dos donos dos meios de produção, 
ou seja, de um lado os industriários e os grandes proprietários de terras, 
mais conhecidos como burguesia, e, do outro, os detentores da força de 
trabalho, ou seja, o proletariado, o trabalhador, o assalariado, atuando por 
– 9 –
Urbanização: consequências do capitalismo 
meio da venda da sua força de trabalho. A classe burguesa e a classe traba-
lhadora são os principais personagens do cenário que levou à ascensão do 
capitalismo naquele século. 
Deste modo, a partir da Revolução Industrial, o processo de crescimento 
das cidades acelerou, tendo como principal necessidade a mão de obra nas 
cidades, o que esvaziou o campo, tornando a cidade mais atrativa, uma vez 
que esta última necessitava de mão de obra para as indústrias. É evidente que 
esse processo ocorrido no século XX exacerbou a superioridade da cidade 
sobre o campo, ocorrendo a transição do trabalho humano para o trabalho 
automatizado. Cabe ressaltar que, em paralelo ao modelo capitalista da época, 
os autores Karl Marx e Friedrich Engels fizeram diversas críticas ao modo de 
produção capitalista. Segundo Sant’Ana (2014, p. 726),
Historicamente, os homens foram desenvolvendo diferentes for-
mas de produzir e se relacionar. O capitalismo é mais uma dessas 
formas e que tem como base a apropriação privada dos frutos do 
trabalho por parte do capital, o que faz com que este se expanda 
cada vez mais. Em contrapartida, expressa uma contradição fun-
damental: a crescente pauperização (relativa ou absoluta) daquele 
que produziu os produtos em forma de trabalho assalariado.
Tal crescimento revela o quanto o capitalismo é racional, pautado 
somente na ideia de acumulação dos meios de produção. Segundo Bona-
mente e Souza, (2012, p. 12),
O inchaço das cidades, somado ao adensamento excessivo, aumentou 
o grau de insalubridade e as condições de habitação tornaram-se crí-
ticas: esgoto corria a céu aberto, lixo acumulava-se nas ruas estreitas, 
as famílias amontoavam-se em cômodos sem ventilação natural e a 
fumaça das fábricas enegrecia o ar, sem falar nos incêndios e epide-
mias, que ocorriam com frequência, destruindo bairros inteiros.
O historiador Lewis Mumford (1991, p. 484) afirmou que o “indus-
trialismo, a principal força criadora do século XIX, produziu omais 
degradado ambiente urbano que o mundo jamais vira”. Na perspectiva de 
compreender esse sistema capitalista, tomaremos para análise as divisões 
de trabalho e a reprodução social, no que tange ao homem como um ser 
social, que transforma a natureza em bens necessários para a reprodução 
social, demonstrando sua relação com o trabalho, ou seja, o uso da terra e 
dos bens materiais a serem transformados (CRUZ, 2012).
Política de Habitação
– 10 –
Anterior ao sistema capitalismo industrial, (...) “nasce na Inglaterra, 
a partir do século XVIII, determinada forma hegemônica de apropriação 
privada do principal meio de trabalho na época: a terra [...]” (CRUZ, 2012, 
p. 243). Neste sentido, a produção de alimentos se tornava essencial e 
dominadora na época, sendo considerado o principal meio de consumo e 
força de trabalho humana. Marx (1984) enaltece que o percurso de acu-
mulação primitiva, sendo executado com condições favoráveis ao capital, 
torna-se propício a uma nova propriedade privada, e, consequentemente, 
resulta na divisão entre o produtor e os meios de produção. “Vale dizer, 
que o trabalho assalariado não é criado em sua plenitude senão pela ação 
do capital sobre a propriedade. da terra” (MARX, 1980 apud Iamamoto, 
2001, p. 64). 
Neste contexto, a reprodução social e o trabalho constroem a for-
mação do regime capitalista socioeconômico, mostrando a dominação de 
classes por meio da apropriação da terra, revelando que o acúmulo do 
capital se dá por meio da produção do excedente e da exploração, trans-
formando o valor de uso em valor de troca. Segundo Cruz, (2012, p. 244): 
[...] em função da perda da propriedade dos meios de sobrevivên-
cia (terra) ou a insuficiência dos mesmos houve um abandono do 
campo e migração para as cidades, onde a generalização das rela-
ções mercantis e, portanto, da proletarização avançada. Entretanto, 
a forma não assalariada de trabalho no campo permanece até o pre-
sente, devendo-se compreender as estratégias que os agricultores 
encontram para a permanência e em que medida são capturados e/
ou resistem à dinâmica do capital [...]. 
Hoje em dia, o manuseio da terra por pequenos agricultores é muito 
baixo, pois o custo da manutenção desta é acessível àqueles que possuem 
o poder, ou seja, a lógica do capital é intuitiva a forçar o trabalhador do 
campo a se desestimular da agricultura e ir ser mão de obra nas áreas urba-
nas. É uma questão de sobrevivência. Neste contexto, à medida que há um 
domínio econômico e político da burguesia, esta contribui para o fim da 
estrutura social dos pequenos donos de terras, de modo que estes últimos 
são dominados pelo capital, ou seja, tornam-se reféns do capital, sendo 
esta sua única opção de sobrevivência.
A importância deste capítulo está no fato de indagar como esse capital 
se tornou poderoso e monopolizado, paralelo ao crescimento das cidades 
– 11 –
Urbanização: consequências do capitalismo 
e da perda de posse da terra por parte dos pequenos e médios agricultores, 
Vale ressaltar que a proposta de construção de indústrias e fábricas se tor-
nou atrativa a partir do momento que não havia interesse do mercado em 
aderir às mercadorias dos pequenos proprietários de terra, cuja produção 
era somente para se vestir e se alimentar. “O modo de produção capitalista 
racionalizou a produção agrícola às custas da total pauperização dos pro-
dutores diretos” (CRUZ, 2012, p. 245). Ou seja, os pequenos agricultores 
foram obrigados a se tornar assalariados dos arrendatários. Por sua vez, 
estes últimos pagavam pelo uso da terra, mas não o que esta valia após a 
sua produção, e sim o que era vantajoso para o capital. Destarte, o cres-
cimento da industrialização urbana implica a diminuição da população 
rural, pois o camponês precisa sobreviver e se torna dependente financei-
ramente do capital, diminuindo a grande família camponesa, pois não há 
possibilidade de expansão de sua propriedade, o que aumenta as dificul-
dades de sua sobrevivência, fazendo-o recorrer a atividades assalariadas. 
Segundo Kautsky (1986, p. 21), esse processo
Produz entre os pequenos camponeses a necessidade de um ren-
dimento suplementar além daquele que lhe oferece o estabeleci-
mento agrícola de sua propriedade. A área de plantio do pequeno 
agricultor é excessivamente restrita e não permite produção que 
exceda a demanda de sua própria família; dele não tem produtos 
agrícolas que possa levar ao mercado. A única mercadoria que lhe 
resta então para vender é a própria energia de trabalho, que excede 
a requerida temporiamente pelo próprio estabelecimento. Um dos 
modos de aproveitá-la é a sua transformação em trabalho assala-
riado, a serviço de estabelecimentos maiores. 
Desse modo, dessa transformação resultou o camponês assalariado, 
e, do capital, o patrão, preconizando as condições dos trabalhadores com 
longas jornadas de trabalho, exploração do trabalho infantil, distancia-
mento do acesso à educação, tornando-se um monopólio de poder. Des-
taca-se ainda que o campesinato foi de suma importância para o cresci-
mento do capital desde o seu nascimento. 
Para um maior entendimento do processo de industrialização/urba-
nização do Brasil e seus impactos socioambientais, é preciso considerar 
seus aspectos desde a colonização até as suas transformações econômicas, 
sociais, culturais, políticas e ambientais, destacando sua origem – quando 
Política de Habitação
– 12 –
a Coroa portuguesa realizava a exploração dos recursos naturais e execu-
tava a exterminação dos povos que habitavam naquela época em deter-
minada propriedade – e revelando, tanto no período da Colônia (1500) 
quanto do Império (1822), que a economia prevalecente era executada 
com base na mão de obra escrava. 
O marco jurídico da época foi a criação de uma lei que determinou a 
institucionalização da propriedade privada, no ano de 1850 – a Lei de Ter-
ras. Já em 1888 aconteceu a abolição da escravatura, porém o contingente de 
mão de obra escrava, ou seja, os ex-escravos não possuíam meios de compra 
de terras, tornando-se assalariados. Em 1889, a partir da República Velha, o 
Estado brasileiro vivenciou a crise entre os interesses econômicos coloniais 
e imperiais, que divergiam entre si, e cujo objetivo era a modernização do 
país. Com isso, iniciou-se o processo de industrialização (CRUZ, 2012). 
No início do século XX, diante da crise econômica mundial, a eco-
nomia agroexportadora no estado do Rio de Janeiro agoniza. Nesse 
sentido, a “Revolução de 30” abre caminho para uma mudança 
na base econômica brasileira que o Estado Novo dá continuidade, 
redirecionando o uso do solo que anteriormente se voltava para 
a produção agrícola e que passa a servir à ocupação industrial e 
urbana (CRUZ, 2012, p. 249).
Com isso, o estudo da Revolução de 1930 reflete sobre o uso e a 
apropriação da terra, o surgimento industrial, o fortalecimento do capi-
talismo e a expansão da riqueza por meio do acúmulo do excedente (ou 
seja, o excedente é a parcela das riquezas produzidas que remanescem 
das riquezas consumidas durante o processo de produção capitalista) e o 
surgimento das cidades. 
1.1.1	Êxodo	rural,	definição	e	contribuição	
para	o	processo	de	urbanização	
O êxodo rural foi a migração da população rural para as cidades, 
ocorrido em nível mundial, “em função da transição da economia de base 
agroexportadora para uma economia urbano-industrial” (PRIORI, A., et 
al. 2012, p. 115). Surgiu a partir da crise do café, em 1929, quando o 
Estado atendia aos interesses das oligarquias cafeeiras, cujo objetivo era 
aumentar a produção nacional. No entanto, em consequência ocorreram os 
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Urbanização: consequências do capitalismo 
conflitos com os donos das terras, problemas sociais, concentração fundiá-
ria e desemprego no campo. Segundo Priori et al (2012, p. 116),
A partir de 1850, a implantação da Lei de Terras no Brasil e a proi-
bição do tráfico negreiro (que resultaria na implantação do trabalho 
livre no país) marcaram transformações profundasna economia 
agrícola, principalmente com a consolidação do café, como princi-
pal produto exportador, e a incorporação, a partir de 1870, de um 
novo sistema de trabalho: o colonato, com o estabelecimento de 
unidades familiares, formadas por imigrantes, no Oeste do Estado 
de São Paulo. A formação do complexo cafeeiro aumentou a divi-
são social do trabalho e estimulou a divisão entre campo/cidade e 
agricultura/indústria na economia brasileira.
Diante do exposto, é evidente que a produção do café estimulou a 
divisão social do trabalho, estimulando o crescimento das cidades e a 
ascensão do capital. Porém, cabe ressaltar que no ano de 1929 aconteceu 
a quebra da Bolsa de Valores de Nova York, e isto afetou diretamente a 
economia cafeeira no Brasil, resultando em uma industrialização tardia. 
Priori et al (2012) retratou que nesse momento o Estado assumiu um papel 
de regulador na economia brasileira, com as transformações em razão da 
transição de um economia agrário-exportadora para uma economia urbana 
e industrial. O autor ainda acrescenta que
Nos anos entre 1940 e 1960 a economia brasileira caracterizou-
-se pela industrialização substitutiva das importações, por uma 
revalorização do café em âmbito internacional, seguida de uma 
supervalorização da moeda nacional e da concentração industrial 
na região Sudeste do país. Principalmente nos Estados de São 
Paulo e Paraná, desenvolveu-se o cultivo do café, impulsionado 
pela procura deste produto no mercado mundial daquele momento. 
O modelo de substituição das importações fez com que o Brasil 
alcançasse o capitalismo industrial. Esse processo foi decorrente 
da diminuição do valor e o volume das exportações desde a crise 
econômica de 1929, obrigando a se produzir localmente os pro-
dutos que antes eram importados. Essas alterações modificaram o 
contexto político nacional, e os trabalhadores urbanos ganharam 
maior importância. O que marcou essa transformação foi a passa-
gem de um sistema de base agroexportadora para uma sociedade 
urbana e industrial (PRIORI et al, 2012, p. 117)
Destarte ainda, que esse foi nesse período que que houve o fortale-
cimento da indústria e da modernização econômica, com todas as trans-
Política de Habitação
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formações decorrente ao processo de modernização agrícola, a técnica de 
produção foi substituída, por meio da mecanização, irrigação conservação 
e utilização de fertilizantes, e entre outros, resultando na diminuição de 
tratores, arados, consumo de óleo diesel e consumo de energia elétrica., 
resultando na eliminação de muitos empregos no campo, acelerando as 
migrações para as cidades, intensificando o êxodo rural, com uma popula-
ção excluída. (Ainda Priori, A, et al, 2012).
É importante reconhecer que:
(...) a transferência da população do campo para a cidade não foi 
um fenômeno provocado apenas pela modernização agrícola. A 
substituição do café por culturas oleaginosas diminuiu signifi-
cativamente a utilização de mão de obra no meio rural, já que a 
soja e o trigo, por exemplo, não eram plantações permanentes, 
pois estavam inclusas no sistema de rotação de culturas, além de 
contarem com um elevado nível de mecanização, dispensando a 
utilização de grande quantidade de mão de obra (PRIORI et al, 
2012, p. 123).
Entende-se que a transição do campo para a cidade envolve as esfe-
ras econômica, política e cultural, assim, a modernização agrícola resul-
tou nas maiores mazelas sociais vivenciadas até os dias de hoje, com o 
desemprego no campo, a migração para outros Estados e até mesmo paí-
ses, a mão de obra de boias-frias, os trabalhadores sem-terra nos assenta-
mentos em áreas rurais e a legislação que privilegia a classe dominante e 
gera maior conflito de classes. Cabe lembrar que no ano de 1995 houve a 
implantação do Programa Vilas Rurais, pelo governo do Paraná, cuja meta 
era amenizar as expressões da questão social deixadas pelo êxodo rural e 
proporcionar possibilidades de produção em pequenos lotes, bem como a 
geração de renda por meio da agricultura familiar, mas isto não foi sufi-
ciente para sanar a exclusão e a desigualdade social deixada pela migração 
do campo para a cidade e pela luta por terras, por parte dos grandes indus-
triários e da burguesia.
No caso das Vilas Rurais, o trabalho árduo e a baixa renda finan-
ceira força o trabalhador ou seus familiares a complementar sua 
renda em empregos na área urbana. Dessa forma, os beneficiados 
por esse programa acabam se constituindo em uma massa de tra-
balhadores volantes, que se identificam, muitas vezes, mais com o 
modo de vida urbano do que rural. (Priori, A, et al, 2012, p. 125).
– 15 –
Urbanização: consequências do capitalismo 
Mesmo com a criação do Programa Vilas Rurais, o trabalhador 
ainda necessitava buscar alternativa de renda, ou seja, a produção em seu 
pequeno lote não era suficiente. Há de se considerar que o processo de 
modernização trouxe diversos benefícios, especialmente para o setor eco-
nômico. Com o passar dos anos, o processo foi se aprimorando com as 
diversas tecnologias, e isso resultou em aumento da produtividade. No 
entanto, a mudança foi rápida, pois a matéria-prima, os recursos naturais, 
ou seja, a cultura, foi adaptada à mecanização com excelência, como a 
soja, a cana-de-açúcar, entre outras culturas. Diante das transformações, 
somos levados a refletir que a mecanização como algo amplo, não apenas 
no aspecto rural, mas como um avanço tecnológico, é necessário para a 
produção mundial, pois as novas tecnologias reduzem o tempo de produ-
ção e aceleram a produção em massa. Sendo assim, o processo de êxodo 
rural necessita ser analisado como uma migração de território que trouxe 
vantagens e desvantagens para a sociedade civil. 
1.2 Processo de crescimento das cidades 
De acordo com o Dicionário Escolar (2009), a palavra crescimento, 
significa ato ou efeito de crescer, desenvolvimento. Portanto, um conceito 
paralelo ao capítulo é a expansão, ou seja, o aumento das cidades, signi-
ficando aglomeração urbana de porte. Pois bem, para compreendermos 
como correu o processo de crescimentos das cidades, vale destacar que, 
para se tornar um integrante da sociedade urbana, é necessário ter uma 
moradia, seja ela em casa de alvenaria, madeira, debaixo de uma ponte ou 
até mesmo coberta por um papelão.
O crescimento do capital possibilitou a evolução das cidades, porém 
é correto afirmar que esse crescimento foi excludente, decorrente da sua 
estruturação por meio do processo de industrialização ocorrido entre as 
décadas de 1930 e 1980, e que envolve a história social, cultural, eco-
nômica e política da época. Tal crescimento decorreu por cinco décadas, 
sendo lembrado como um período negativo e marcado por crises do capital 
internacional, alto índice de desigualdade social, saturação nos sistemas 
de abastecimento de água, dificuldades no trânsito, problemas dos rejeitos 
e suas formas de descante e elevado tempo de viagem dos trabalhadores 
Política de Habitação
– 16 –
até a chegada à sua residência, se que essa problemática permanece até os 
dias atuais, porém com nova rotulagem e abordagem. Cabe destacar que a 
segregação urbana é oriunda do crescimento desordenado das cidades, as 
quais são expandidas sem planejamento.
Com relação ao tema, a figura abaixo nos mostra a cidade de São Paulo. 
Nela, a diferença social é nítida e preocupante, pois a qualquer momento 
as moradias precárias podem ser destruídas, seja por acidente, calamidade 
pública ou ação do homem representante do Estado. Souza (2019) relata que 
Paraisópolis fica em uma região que ainda era uma zona rural da cidade no iní-
cio do século passado. Hoje, vivem na comunidade cerca de 100 mil pessoas, 
e Paraisópolis continua a crescer, mesmo com graves problemas de sanea-
mento, mobilidade e segurança. No mês de dezembro de 2019, uma ação da 
Polícia Militar no Baile da 17, neste local, terminou com nove jovens mortos. 
Muitos dos seus moradores atualmente são da terceira, quarta ou até 
quinta geraçãodas famílias dos primeiros moradores. Sua ocupação se 
deu no ano de 1950, de forma irregular, quando São Paulo começou a se 
industrializar e recebia muitos imigrantes pobres do interior do estado, 
Minas Gerais e Nordeste. 
Figura 1.1 – Vista da comunidade de Paraisópolis, na zona sul de São Paulo
 
Fonte: Imagem: TIAGO QUEIROZ/ ESTADÃO.
Ao avaliar as grandes cidades do Brasil, considerando as áreas cons-
truídas em todo seu território, constata-se que o uso ilegal da terra e a 
ilegalidade das construções e edificações em solo urbano podem alcançar 
– 17 –
Urbanização: consequências do capitalismo 
mais de 50% da área já construída. Podemos refletir, então, como estão os 
documentos de cadastro de imóveis de cada cidade, para obter o resultado 
da realidade brasileira (WEGRZYNOVSKI, 2016). A busca pela atuação 
do governo diante da realidade fiscal nos remete à irregularidade e à falta 
de interesse, por parte do Estado, em fiscalizar, porém o que é estabele-
cido em legislação magna é que o Estado seja punitivo, fiscalizador e o 
garantidor da segurança e acesso ao básico, ou seja o fundamental para 
a sociedade civil, ou seja, o Estado tem a responsabilidade de prover os 
meios para a garantia do direito à moradia, previsto na Constituição Fede-
ral. Desse modo, se o Estado assim fizesse, não haveria as irregularidades 
e desastres ambientais, mas o que se vê é um jogo de interesse entre bur-
guesia e Estado. De acordo com Wegrzynovski (2016, p.), 
As cidades vêm desenvolvendo e avançando nos cadastros das 
áreas de ocupação irregular, através de setores de monitora-
mento que têm como objetivo fiscalizar os loteamentos clandes-
tinos, invasões de áreas públicas, construções em áreas de risco e 
núcleos de favelas. Porém ainda existem muitas cidades brasileiras 
que não possuem nenhuma ação para esse monitoramento, onde 
os cadastros municipais estão incompletos e defasados. A falta 
de um cadastro dessas áreas gera uma cidade ilegal e inexistente, 
pois o poder público não pode intervir nessas áreas. Nesse sentido 
ela existe como espaço, mas inexiste como cidade legal, onde a 
população que reside neste espaço não possui o direito de ter um 
endereço fixo e o poder público não pode intervir de forma oficial. 
A problemática exposta na citação da autora Wegrzynovski nos indaga 
sobre as formas de acesso e garantias de direitos sociais a essa população 
que reside de forma ilegal. Alguns tipos de benefícios socioassistenciais 
são administrados pelos municípios (em cooperação nas três esferas, ou 
seja, o Executivo, o Legislativo e o Judiciário), porém alguns cabem à lei 
municipal, como os programas de complementação alimentar. Inclusive, 
as secretarias municipais de habitação contam com Assistentes Sociais 
nas equipes, no sentido de garantir elaboração de critérios apropriados e 
atendimento que vise à garantia de direitos da população alcançada.
É evidente pensar que, surgindo desvantagens e perdas por parte do 
trabalhador, decorrente ao processo capitalista, a atitude seria congelar 
as atividades e buscar outras localidades que atendem ao capital e não 
prejudicam o trabalhador, quando nos referimos à sociedade civil, mas 
Política de Habitação
– 18 –
isso não ocorre, pois os dados apresentados nos mostram o contrário – as 
cidades em expansão e o acelerado crescimento de indústrias, bem como 
a degradação ambiental. Segundo Instituto de Pesquisa Econômica Apli-
cadas – IPEA (2006, p. 7),
Um dos problemas mais complexos da moradia na cidade é a ocu-
pação de áreas de preservação ambiental e/ou áreas onde a fixação 
de moradias é proibida por lei. Muitos loteamentos, favelas e até 
mesmo alguns conjuntos habitacionais situam-se nas proximida-
des ou dentro de áreas de proteção ambiental.
Neste sentido, pode-se afirmar algumas consequências da urbaniza-
ção, como expansão populacional; pressão do comércio imobiliário, cujo 
objetivo é o acúmulo da riqueza e o acesso somente àquelas pessoas que 
possuem posses; crescimento do número de pessoas em busca de uma 
moradia própria e melhores condições de vida; aumento da violência 
urbana; e crescente o número de solicitações dos benefícios socioassisten-
ciais. De acordo com Wegrzynovski, (2016, p. 5), 
O planejamento urbano tem se tornado uma prática que vem con-
siderando cada vez mais o mercado imobiliário, através de leis 
que regulamentam o uso e o zoneamento do solo. Essas propostas, 
chamadas de “solo criado”, vêm desde a década de 1970 e 1980, 
envolvendo diversos pensadores com as mais diferentes ideolo-
gias, refletindo sobre o acúmulo de análises e de soluções para 
a resolutividade de vários conflitos, que são gerados entre a pro-
priedade privada e a ocupação ilegal e irregular das áreas urbanas. 
Neste sentido, cabe entender como o planejamento urbano está sendo 
monopolizado pelos burgueses imobiliários que estão em debate com a meta 
de busca e resolutividade dos problemas urbanos, ambientais e da popula-
ção. A efetivação da primeira Norma foi no ano de 1990, por meio do Planos 
Diretores (PDs), os quais fixam, no item 3.3 – função social da cidade, as 
condições para orientar a elaboração do Plano Diretor de cada município:
Função que deve cumprir a cidade a fim de assegurar as condições 
gerais para o desenvolvimento da produção, do comércio e dos 
serviços, e, particularmente, para a plena realização dos direitos 
dos cidadãos, como o direito à saúde, ao saneamento básico, à edu-
cação, ao trabalho, à moradia, ao transporte coletivo, à segurança, 
à informação, ao lazer, à qualidade ambiental e à participação no 
planejamento. (ABNT – Normas Plano Diretor, 1991). 
– 19 –
Urbanização: consequências do capitalismo 
Conforme Bonamente e Souza (2012, p. 20) “Ressalta-se que a ela-
boração de planos diretores para cidades com mais de 20 mil habitantes 
é uma exigência constitucional tanto em nível federal, como também é 
exigência de alguns estados brasileiros”. Sendo assim, essa Norma é um 
Instrumento básico de um processo de planejamento municipal para a 
implantação da política de desenvolvimento urbano, norteando a ação dos 
agentes, ou seja, o que pode ser realizado e não em determinado território. 
Ainda segundo os mesmos autores, 
Os planos diretores, enquanto documentos de ordenamento do 
espaço urbano, surgiram na esteira do desenvolvimento das pri-
meiras legislações urbanísticas. O Estado (aqui entendido como 
governos federal, estaduais e municipais), a partir da Revolução 
Industrial e de suas consequências também nefastas ao espaço 
urbano, sentiu-se na obrigação de controlar a deterioração da qua-
lidade de vida nas cidades. Passou-se a regular principalmente 
a construção de edificações particulares, que surgiram no afã de 
prover habitação à população migrante em busca de trabalho nos 
grandes centros (BONAMENTE; SOUZA, 2012, p. 22).
No entanto, o autor Maricato (1995, p. 5) menciona que tais nor-
mas muita das vezes são “[...] dissolvidas ou diluídas pelas práticas do 
favoritismo e do pragmatismo dos interesses individuais e são mediadas 
pela corrupção, que, infelizmente, acaba denegrindo a imagem do poder 
público [...]”. Considerando ainda Mariacato (1995. p. 23),
A legislação detalhista e “rigorosa” contribui para a prática de 
corrupção e constitui um exemplo paradigmático da contradição 
entre a cidade do direito e a cidade do fato. Pois em um ambiente 
onde ‘a infração, além de infração, é norma, e a norma, além de 
norma, é infração, como se deveria esperar de uma contravenção 
sistemática?’, qual é o papel das leis que pretendem regulamentar 
procedimentos detalhados do universo individual do interior da 
moradia, quando a maior parte das moradias e do contexto urbano 
constitui um imenso universo clandestino que ignora normas mais 
gerais e básicas?
Tal afirmação mencionada pelo autor se caracteriza pelo famoso “jei-
tinho” brasileiro, voltado ao cunho político eleitoral, perpassando o os 
poderes Executivo e Legislativo, dos quais, ao último compete ajustar a 
legislaçãoconforme o planejamento e a realidade, pautado na legalidade. 
O não favorecimento aos burgueses privilegiaria a classe trabalhadora, 
Política de Habitação
– 20 –
promovendo habitação legal, e não estruturas desprovidas do básico para 
sua moradia. Não havendo práticas ilegais, a população não teria de ficar à 
mercê do poder público. Vale lembrar que a população sem ocupação legal 
são trabalhadores excluídos da sociedade capitalista, os quais buscam um 
espaço na sociedade, ficando com as migalhas do capital. Tais habitações 
não possuem documentação para esse ocupante, e, por essa razão, este 
não terá acesso a uma escritura legal e à tranquilidade diária. Toda essa 
exclusão resulta na sabotagem dos ocupantes, que acabam praticando irre-
gularidades para garantir a sua sobrevivência e o bem-estar social de sua 
família, como a instalação de rede elétrica de energia irregular (puxando 
energia do vizinho – ação que pode resultar um alto consumo de energia e 
possíveis acidentes, como curto-circuito). Segundo Wegrzynovski (2016), 
não há interesse por parte do Estado em fiscalizar tal ato irregular, pois 
estes servem para a prática do clientelismo em período eleitoral, sendo 
praticado há muitos anos no Brasil. Ao profissional da área, que irá atuar 
diretamente com a demanda, é necessário comunicar os direitos sociais e 
fundamentais, conforme está preconizado na Constituição Federativa do 
Brasil, em seu art. 6:
São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, 
a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à 
maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma 
desta Constituição (BRASIL, 1998). 
A moradia, como direito constitucional, se refere aos mínimos sociais; 
é necessário que haja habitabilidade, e não somente mínimos de existên-
cia. Concebida como direito, a moradia não é assistencialismo ou campa-
nha eleitoral de qualquer esfera de governo. Segundo Engels (2015, p. 17), 
o Estado burguês não quer e não pode eliminar a miséria habitacional, pois
o Estado nada mais é que a totalidade do poder organizado das 
classes possuidoras, dos proprietários de terras e dos capitalis-
tas em confronto com as classes espoliadas, os agricultores e 
os trabalhadores. 
O autor Engels, crítico ao sistema capitalista e autor de obras relacio-
nadas à habitação, nos faz pensar sobre os interesses e o acesso à habitação, 
sendo que sua afirmação é que o Estado não tem interesse em eliminar a 
questão da moradia, sendo contrário à legislação magna. No entanto, a ques-
tão de ocupação no meio urbano vem ganhando mais destaque de atuação 
– 21 –
Urbanização: consequências do capitalismo 
por parte do Poder Judiciário e do Ministério Público, por meio de nego-
ciações e processos judiciais que envolvem o nível municipal e estadual, 
estadual e judiciário por longos períodos (WEGRZYNOVSKI, 2016). Em 
se tratando de Ministério Público, cabe ressaltar que, em muitos casos, este 
é um facilitador para a garantia e acesso aos direitos sociais, sendo reque-
rido, muitas vezes, pelo departamento social dos municípios e em casos de 
calamidade pública. De acordo com Wegrzynovski, (2016, p. 7),
O senso comum afirma que o Poder Judiciário vem atuando de forma 
flexível nas questões urbanas e nos casos de ocupações de terras, porém 
este conceito, desde os anos de 1980, mostra que não é real, pois vários 
casos que aparecem diariamente na mídia levam para outras conclusões. É 
importante, diante disso, analisar os intransigentes conflitos nas disputas 
pelas terras urbanas entre os poderes Judiciário e Executivo. Em muitos 
casos de ocupações irregulares do solo urbano, a atuação do Poder Judi-
ciário torna a negociação pacífica entre ocupantes e proprietários. Porém, 
em outros casos, onde existe uma ação de despejo, muitos proprietários 
não são sensíveis às questões sociais, e utilizam meios mecânicos para 
destruir as construções edificadas em seus terrenos, com ou sem morado-
res dentro. Em casos de ocupações em áreas particulares, o poder púbico 
não pode intervir. 
Certamente, o Poder Judiciário, em sua atuação profissional, atende 
de forma diferenciada, sendo flexível nos casos de ocupação das terras, e, 
em algumas vezes pacíficas, mas, dependendo do nível de invasão a terras, 
age de forma racional e destruidora. Em paralelo às áreas particulares, este 
não intervém, sendo tal fato excludente e desigual, retratando a verda-
deira expressão da questão social. Um caso real e relevante ao estudo foi o 
ocorrido em uma área conhecida como “Pinheirinho”, gleba localizada na 
região sul da cidade de São José dos Campos/SP (SJC/SP), a qual perma-
neceu inutilizada por 30 anos, até ser ocupada por 1.789 famílias em 2004 
(CASTRO; SOUZA 2019). Segundo Wegrzynovski (2016), Pinheirinhos, 
possuía um dos maiores orçamentos per capita do Brasil, ou seja, o fato 
ocorrido foi considerado uma agressão aos Direitos Humanos em nosso 
país. Seguindo a uma ordem do Supremo Tribunal de Justiça do Estado de 
São Paulo, foi realizada a reintegração de posse e a remoção das famílias 
do terreno, com auxílio da força policial e Guarda Municipal, composta 
Política de Habitação
– 22 –
por 2 mil policiais militares. No momento da remoção houve confronto 
entre moradores e Polícia Militar, resultando prisões, violações dos direi-
tos humanos e vários feridos (CASTRO; SOUZA 2019).
Figura 1.2 – Mulheres com crianças no colo deixam suas casas com o fogo das barricadas atrás
 
Fonte: Foto de RDTEIXEIRA para o blog Vírus Planetário, sob licença CC.
Perante a situação relatada, o Poder Judiciário não consegue aten-
der às leis universais, pois, antes de sua aplicação, realiza acordos como 
mecanismos de negociação. “a decisão judicial vem de encontro com o 
fim do clientelismo, já mencionado anteriormente” (WEGRZYNOVSKI, 
2016, p. 8). Segundo Castro e Souza (2019, p. 14),
Em decorrência da forma como se deu a desocupação, sem a oferta 
de alternativas ou assistência apropriada às famílias e com desres-
peito ao princípio da dignidade da pessoa humana, a Defensoria 
Pública de SJC/SP entrou com cerca de 1.150 ações na Justiça, 
solicitando indenizações aos ex-moradores do Pinheirinho por 
danos morais e materiais.
Nesses casos, o impacto social e psicológico é imensurável. Se faz 
necessária uma política de habitação que atenda às necessidades da popu-
lação, e essa necessidade é urgente. O que se constatou no caso do Pinhei-
rinho foi a falta de mediação pacífica, de articulação e negociação com 
os moradores, resultando na desocupação violenta, que contraria todas as 
legislações. A reflexão deixada pelos autores que escreveram sobre o mas-
– 23 –
Urbanização: consequências do capitalismo 
sacre é que o fato não deve ser analisado isoladamente, pois o acesso à 
moradia é um direito em crise no país, o que nos faz lembrar que o Brasil 
passou por diferentes momentos em relação ao crescimento de favelas 
(WEGRZYNOVSKI, 2016, p. 8), e este se deve à falta de terrenos legais e 
apropriados para a criação de cidades, ou seja, um espaço necessário para 
a sociedade civil menos favorecida habitar de forma legal e confortável, 
podendo criar sua família sem medo e com os direitos básicos adquiridos. 
Segundo dados do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA 
(2006, p. 1),
Hoje em dia é uma prática comum nas grandes cidades brasileiras 
relacionar a pobreza e a violência. Porém, muitas vezes, a variável 
usada para representar a pobreza nessa associação não é a renda, 
mas sim o local de moradia. Com efeito, nas grandes cidades mui-
tas favelas e bairros populares apresentam taxas de homicídios 
extremamente elevadas e muito superiores às dos bairros de classe 
média ou alta. Por outro lado, há centenas de municípios brasilei-
ros bastante pobres em termos de renda que apresentam baixos 
níveis de violência. Daí a importância do local de moradia para a 
relação entre a pobreza e a violência urbana no Brasil: embora a 
pobreza de renda não sirva comoguia para o crime e a violência, 
um conjunto de fatores contribuiu para tornar os locais de moradia 
dos pobres nas grandes cidades ambientes de violência extrema. 
A falta de acesso a moradia adequada é uma forma de exclusão social. 
Desde o início do século XX, as políticas públicas, no Brasil, são voltadas 
apenas para o planejamento urbano, cujo objetivo é resolver a questão 
das favelas e cortiços por meio da remoção da população das áreas con-
sideradas ricas pelo mercado imobiliário, sem relevar a questão social. 
Ainda segundo o IPEA 2014, foi realizada uma comparação direta entre 
os censos 2000 e 2010, a qual indicou que “o número de domicílios nas 
áreas de favelas teria dobrado, passando de 1,6 milhão para 3,2 milhões, 
e a população residente em favelas teria crescido 75%, passando de 6,50 
milhões em 2000 para 11,4 milhões em 2010”. Neste caso, os números 
de moradores em favelas cresceram, sendo quase impossível reduzir a 
pobreza e as desigualdades sociais registradas na última década. Segundo 
a autora (WEGRZYNOVSKI, 2016, p. 9), “o interesse econômico é o 
principal foco das questões das ocupações ilegais onde o jogo de poder é 
nítido e sem muita flexibilidade”. Outro ponto a se destacar é a omissão 
Política de Habitação
– 24 –
das questões sociais, por falta de informação dos representantes das enti-
dades ambientais, de modo que muitos desses representantes são contra o 
mercado imobiliário, a urbanização e a regularização das áreas ocupadas 
ilegais, e, de forma direta e indireta, contribuem para a remoção das famí-
lias nessa área ilegal. Segundo Maricato (1995, p. 14),
Podemos afirmar, entretanto, sem temer exageros, que a abstra-
ção em relação à realidade urbana brasileira, que está presente em 
toda a sociedade, está também, fortemente presente, nas entidades 
ecológicas, que, embora reconhecendo os males de uma concen-
tração demográfica considerada “excessiva”, desconhecem a real 
dimensão da ocupação anárquica do solo e as contradições que são 
inerentes a esse processo. Esse “desconhecimento” sobre a reali-
dade próxima é acompanhado de uma construção ideológica da 
representação sobre o urbano, que repete a marca das “ideias fora 
do lugar”, também entre muitas das entidades ambientalistas, atra-
sando a urgente e necessária defesa do meio ambiente.
Há que se considerar que os fenômenos ambientais vêm causando 
situações de calamidade pública, grande parte pela expansão desordenada, 
ocupações irregulares e por apropriação das terras por latifundiários (bar-
ragens, mineradoras etc.) que ocasionam acidentes ambientais e desalo-
jam milhares de pessoas. Existem os dois lados: a população à margem 
da sociedade, que se encontra sem alternativas legais, e os burgueses, que 
se apropriam da terra para produzir riqueza por meio da exploração do 
trabalho e da apropriação da terra (pois sãos os detentores dos meios de 
produção). Hoje em dia, a mídia nos proporciona a transmissão das tra-
gédias em tempo real, como foi o fato ocorrido em Brumadinho, com o 
rompimento de barragem no dia 25 de janeiro de 2019, sendo considerado 
o maior acidente de trabalho no Brasil, em perda de vidas humanas, e o 
segundo maior desastre industrial do século (Wikipédia, 2019).
Maior que o desastre ambiental, foi o social, “além de matar centenas 
de pessoas, essa lama soterrou tudo o que encontrou pela frente, destruindo 
plantações, vidas e os sonhos das pessoas que estavam em seu caminho”. 
(OLIVEIRA; OLIVEIRA, 2019, p. 15). No entanto, a empresa Vale pro-
porcionava geração de renda para a sociedade, empregos e desenvolvi-
mento do turismo local, mas o que há de reflexão é referente ao conceito 
de sustentabilidade e preservação ambiental: tal área construída poderia 
estar lá? Será que a ganância da burguesia não extrapolou as legislações 
– 25 –
Urbanização: consequências do capitalismo 
ambientais? Será que os donos dos meios de produção seguiram as nor-
mas e a legislação ambiental, ou simplesmente utilizaram o solo de forma 
descontrolada, sem mesmo realizar uma análise da conjuntura das famílias 
que ali residiam? Tal fato foi irreversível e totalmente cruel. Infelizmente, 
a classe social mais afetada é a população de baixa renda que necessita 
morar nas encostas. 
No que diz respeito à compreensão da história de formação das cida-
des, fica evidente enaltecer os movimentos urbanos que tiveram destaque 
durante os anos 1970 no Brasil, quando estes tinham apoio dos movimentos 
intelectuais, com objetivo de transformar as cidades por meio das ideias da 
Assembleia Nacional Constituinte, e lutavam por uma Reforma Urbana. 
A autora Wegrzynovski (2016, p. 11) retrata que tal Reforma Urbana
Teve início em 1960, através dos setores progressistas da socie-
dade que exigiam propostas de mudanças estruturais das questões 
fundiárias, e que focavam na concretização da Reforma Agrária. 
Sendo constituída a proposta inicial da reforma urbana em 1963, 
através do Instituto dos Arquitetos do Brasil (Observatório Inter-
nacional do Direito à Cidade), porém não foi viabilizada em decor-
rência do golpe militar de 1964.
Certamente a reforma urbana do Brasil, teve uma defesa metódica 
oriunda dos movimentos sociais da década, participando dos debates e 
discussões sobre a Reforma Agrária. No entanto, com o golpe de 1964, o 
movimento foi adiado, sendo retomado a partir da redemocratização, perí-
odo durante o qual o movimento ganhou mais força, pois, nesse período, 
se discutia a Constituição Federal de 1988. 
Cabe destacar que a luta pela Reforma Urbana perpassa não somente 
a distribuição de moradias, mas a democratização das condições sociais 
nos espaços das cidades, por meio de políticas públicas para reestruturá-
-las, ou seja, propõe melhoria nas regiões periféricas, reaproveitamento de 
espaços subutilizados e melhores condições às classes inferiores (PENA, 
2020). Sendo assim, a reforma urbana não concedeu, simplesmente, 
moradia à população mais pauperizada; sua essência nos mostra a pre-
conização de infraestrutura básica, como saneamento básico e ambiental, 
maior número de escolas, melhores condições de segurança, asfalto de 
Política de Habitação
– 26 –
qualidade, entre outros serviços públicos. Pena (2020) enumera quais são 
os objetivos da reforma urbana: 
a) combate à especulação imobiliária;
b) diminuição do número de grandes propriedades pouco ou não 
utilizadas; 
c) combate a práticas de especulação, sobretudo através da dimi-
nuição do número de lotes vagos; 
d) contenção do crescimento desordenado das áreas urbanas; 
e) ampliação das condições de infraestrutura para áreas periféricas 
e com pouca atenção do Estado; 
f) facilitar o deslocamento, melhorando as condições de trânsito e, 
principalmente, a qualidade do transporte público.
Figura 1.3 – Foto ilustrativa da Reforma Urbana no Brasil
 
Fonte: Rodolfo F. Alves Pena. Disponível em: https://mundoeducacao.uol.com.br/
geografia/reforma-urbana.htm.
Nas décadas de 1970 e 1980, a reforma urbana reaparece unida aos 
movimentos populares de luta pela moradia, se consolidando e fortale-
cendo na década de 1980, na qual ganhou mais visibilidade nas decisões 
políticas. A reforma urbana no Brasil teve uma crescente necessidade 
– 27 –
Urbanização: consequências do capitalismo 
devido à ampliação das cidades brasileiras em função da industrialização 
acelerada e do forte êxodo rural. A Igreja católica teve um importante 
papel, implantando o que seriam os primórdios das políticas públicas na 
área da Infância, da Assistência Social e Habitação, as quais deram ori-
gem à primeira escola de Serviço Social em São Paulo: “contribuiu com 
o lançamento do documento ‘Ação Pastoral e o Solo’, onde defendia a 
função social da propriedade urbana, se tornando um referencial na luta 
pela reforma urbana” (WEGRZYNOVSKI, 2016, p. 11).
No ano de 1985 foi elucidado o principal movimento sobre a questão 
de moradia no Brasil, no qual reuniram-se vários grupos, como arquitetos, 
federações, sindicatos e intelectuaisda época, denominado Movimento 
Nacional pela Reforma Urbana, o qual solicitava melhores condições de 
moradia, participação democrática, luta pelo acesso a educação, cultura, 
infraestrutura, saúde e segurança. Cabe ressaltar que, com a promulgação 
da Constituição Federal, as reivindicações e a pressão popular se inten-
sificaram, por meio de Fórum Nacional e luta da sociedade civil. Com 
isso, uma das conquistas foi o Estatuto das Cidades, sancionado em 2001. 
Maricato (1995) e Wegrzynovski (2016, p. 12) mencionam que
A expectativa em torno do desenvolvimento e evolução urbana 
no Brasil foi cenário para a superação do modelo arcaico, antigo, 
pelo sistema capitalista. A urbanização foi marcada pelo modelo 
acelerado e concretado do desenvolvimento moderno, que a partir 
dos anos 80, com o crescimento econômico, teve diversas sequelas 
negativas, como, por exemplo: a baixa qualidade de vida, a pre-
dação do meio ambiente, aumento da miséria social, da violência 
urbana, entre outros. A autora continua apontando que o desenvol-
vimento industrial no Brasil, se assegurou categoricamente a par-
tir da chamada Revolução de 1930, convencionou o crescimento 
urbano com o industrial através dos regimes arcaicos de produção 
agrícola. O chamado “pacto estrutural”, entre antigos proprietários 
rurais e a burguesia urbana, aprovou mudanças sem rupturas e a 
convivência de políticas contraditórias.
Torna-se perceptível que os movimentos sociais pressionam para a 
criação e ampliação das políticas públicas na área da habitação. Segundo 
Camarano e Abramovay (1999, p. 1) “É bastante difundida e não só entre 
os especialistas da área a informação de que, entre 1960 e 1980, o êxodo 
rural brasileiro alcançou um total de 27 milhões de pessoas.”
Política de Habitação
– 28 –
Na figura 1.4, podemos 
observar a invasão da cidade 
no meio rural, ilustrando a 
beleza dos grande prédios e 
o percurso da globalização, 
ao mostrar a figura do avião 
sobre a cidade. O êxodo 
rural, nada mais é que a 
migração do homem pobre, 
ou pequeno agricultor, por 
motivos econômicos, sociais 
e a ascensão mais vantajosa 
para o capital. De todos os 
problemas sociais já citados, 
cabe ressaltar também a falta 
de qualificação profissional 
para o manuseio das máqui-
nas, exigidos pelo mercado 
de trabalho, gerando uma 
competividade àqueles que tinham uma qualificação a mais que o outro. 
Consequentemente, houve um aumento do desemprego e de subempregos, 
como vendedores ambulantes, catadores de material reciclável, morado-
res de ruas, flanelinhas, entre outros. Esses problemas são enfrentados até 
os dias atuais e atingem toda a sociedade, principalmente aqueles que, 
ilusoriamente, deixaram o campo com intuito de obter condições de vida 
digna nas cidades, atraídos, muitas das vezes, pelo capitalismo cruel e 
excludente. 
1.3	Consequências	da	urbanização	
A busca desenfreada pelo acúmulo do capital e poder da burguesia, 
por meio da urbanização e industrialização, fez com que tais atividades 
econômicas atingissem, de forma direta e indireta, os recursos naturais, 
ocasionando degradação do meio ambiente, poluição, escassez da maté-
ria-prima e recursos naturais. Cabe destacar que as consequências só se 
Figura 1.4 – O fenômeno do êxodo rural ocorre em 
escala mundial
Fonte: FRANCISCO, W. de C. E. “Êxodo Rural”. 
Brasil Escola. Disponível em: https://brasilescola.uol.
com.br/geografia/exodo-rural.htm. Acesso em: 8 set. 
2020.
– 29 –
Urbanização: consequências do capitalismo 
tornaram reflexivas em decorrência das mudanças climáticas. A criação de 
conselhos, fóruns de debates, legislações e políticas públicas sobre a cons-
cientização no meio ambiente e crescimento sustentável, como também 
a atuação dos profissionais na área trabalhando em prol da preservação 
ambiental teve o seu marco na Primeira Convenção Internacional, deno-
minada Conferência de Estocolmo, que ocorreu no dia 5 de junho de 1972, 
sendo um marco para o meio ambiente, de modo que atualmente se come-
mora o Dia Mundial do Meio Ambiente, data estabelecida juntamente com 
a Assembleia Geral das Nações Unidas. Neste contexto, o Dia Mundial do 
Meio Ambiente propõe ações e busca chamar atenção do poder público 
para aumentar a conscientização e preservação ambiental da sociedade 
civil (COSTA; VIVIANI, 2012). 
De acordo com Reigota (2007, p. 9), na
[...] Conferência de Estocolmo em 1972, a problemática ambiental 
passou a ser analisada na sua dimensão planetária. Uma das reso-
luções da Conferência de Estocolmo apontava para necessidade de 
se realizar a educação ambiental tendo em vista a participação dos 
cidadãos na solução dos problemas ambientais [...]. 
As práticas ambientais devem ser enaltecidas todos os dias, por meio 
da educação, para isso o Estado também deveria ser o garantidor da disse-
minação da educação ambiental nos ensinos básicos e superiores. 
Figura 1.5 – Processo de educação ambiental nas redes de ensino
Fonte: elaborada pela autora.
Política de Habitação
– 30 –
Vale destacar que a educação ambiental, de forma isolada, não atinge 
o nosso planeta; seu processo é moroso e depende da participação da 
sociedade civil, do Estado e da burguesia, pois o homem compõe a socie-
dade, sendo o autor de sua própria história e agindo de acordo com sua 
ética, moral e valores. Segundo as autoras Viviani e Costa (2012, p. 15),
A alfabetização ecológica é o processo de aprendizagem dos prin-
cípios de organização dos ecossistemas que constituem a vida na 
Terra. Ensinar e aprender os princípios básicos da ecologia para 
nos tornarmos “ecologicamente alfabetizados”, conhecendo as 
diversas redes de interações, que constituem a teia da vida, são 
objetivos da alfabetização ecológica. Através dela é possível 
entender as múltiplas relações que se estabelecem entre todos os 
seres e o ambiente onde vivem, e como tais relações se configuram 
na teia que sustenta a vida no planeta. 
Segundo Paulo Freire, é por meio da educação que o homem adquire 
conhecimento e consegue discernir o certo do errado, portanto, a contri-
buição ao meio ambiente realizada hoje será colhida e vivida no futuro. 
Friederich Engels, em seu livro A questão da habitação, descreveu que
[...] a precariedade da vida urbana no período industrial, men-
cionou os bairros operários com ruas não calçadas e estreitas, 
podendo se passar da janela de uma casa para a do vizinho oposto, 
e edificações que eram tão altas que a luz solar mal podia penetrar 
nas vielas entre elas. Sem esgotos, o lixo e os excrementos eram 
jogados nas ruas diariamente, formando uma imundície que não 
apenas ofendia a vista e o olfato, mas também colocava em risco 
a saúde dos moradores (BONAMENTE; SOUZA, 2012, p. 12).
Figura 1.6 – charges sobre o atual cenário ambiental
Fonte: COSTA; VIVIANI, 2012. 
– 31 –
Urbanização: consequências do capitalismo 
De acordo com as autoras, Costa e Viviani (2012, p. 70-71),
O mundo passa por uma crise ambiental com raízes localizadas 
basicamente no excesso de consumo dos recursos naturais. E é nas 
cidades que se manifesta a maior demanda pela oferta de alimen-
tos, transporte, moradia, recursos hídricos, saneamento básico e 
energia. No Brasil, em 2000, 81,2% da população já vivia em áreas 
urbanas. A previsão para 2030 é que cerca de 60% das pessoas 
viverão em áreas urbanas do planeta. Os impactos da complexi-
dade do metabolismo urbano produzem efeitos dramáticos sobre 
diversos aspectos da saúde e sustentabilidade, tanto local como 
regional e mesmo em escala global. A pressão da urbanização 
sobre o ambiente varia de acordo com o tipo das cidades.
Deste modo, é correto afirmar a importância das legislações e da 
consciência do homem, como poder sobre as leis, construções etc., sendo 
necessário que o Poder Público fiscalize as práticas industriárias e seja 
rigorosa no que remete às legislações. Outra vertente a ser levantada em 
relação às consequências da urbanização, é criação das moradias, como 
também os planos diretores em consonânciacom a questão social e 
ambiental, a utilização da área automobilística acompanhada pela indus-
trialização e o consumo acelerado dos descartáveis. No entanto, o acesso 
a toda essa modernização era para poucos, ou seja, aqueles que tinham 
condições financeiras de utilizá-la.
A reflexão exposta neste capítulo é que, com todo o avanço, os tra-
balhadores necessitavam de moradia na cidade, porém esta era escassa. 
Segundo Engels (2015, p. 29), “o cerne da solução para a ‘questão da mora-
dia’, apresentada tanto pela grande quanto pela pequena burguesia, é que 
o trabalhador tivesse a propriedade de sua habitação”. Porém, ter a casa 
própria, na época, não era tão simples para o proletariado; o custo era muito 
alto para se ter a posse da habitação. Engels (2005, p. 38) completa que a 
Chamada escassez de moradia, que desempenha um papel tão 
importante na impressa atual, não consiste em que a classe dos 
trabalhadores esteja vivendo, de modo geral, em moradias ruins, 
superlotadas e insalubres. Essa escassez de moradia não é peculiar 
da época atual; ela não é nem mesmo um dos sofrimentos peculia-
res do proletariado moderno em comparação com todas as classes 
oprimidas anteriores; pelo contrário, ela atingiu todas as classes 
oprimidas de todos os tempos de modo bastante homogêneo. Para 
pôr um fim a essa escassez de moradia só existe um meio: eliminar 
totalmente a espoliação e a opressão da classe trabalhadora pela 
classe dominante. – O que hoje se entende por escassez de moradia 
é o peculiar agravamento das más condições de moradia dos traba-
lhadores em razão da repentina afluência da população às metró-
poles; é o aumento colossal dos preços de aluguel; é a aglomeração 
ainda maior de moradores nas casas particulares; e, para alguns, é 
a total impossibilidade de encontrar alojamento. 
Nota-se que a escassez de moradia está voltada às classes oprimidas e 
à pequena burguesia; a espoliação é o mal necessário, de modo que a Revo-
lução Social quer abolir o modo de produção econômico atual, no entanto 
o capitalismo proporciona ao capitalista comprar sua habitação, enquanto o 
trabalhador vende sua força de trabalho, sendo um agente de transformação 
da natureza, sem poder se apropriar da habitação própria, e o capital se enri-
quece da mais valia juntamente aos proprietários das terras (IAMAMOTO, 
2015). Marx, em uma de suas obras, O capital, descreve assertivamente 
sobre esse modo de exploração. Engels (2015, p. 39): “todos que traba-
lham só podem viver dos restos desse mais-valor que fluem até eles de uma 
maneira ou outra”. Esse mais-valor, mencionado, reflete sobre a divisão dos 
integrantes da classe capitalista, proprietários das terras, servidores pagos e 
cargos de liderança, portanto o mais-valor é produzido pelo trabalhador e 
subtraído deste e direcionado à classe dominante. Segundo Reigota (2007, 
p. 11), “A educação ambiental tem sido realizada a partir da concepção que 
se tem de meio ambiente. Mas o que significa meio ambiente? Trata-se de 
um conceito científico ou de uma representação social? O que é um conceito 
científico? O que é uma representação social?”.
O autor nos faz analisar o significado científico da expressão meio 
ambiente em sua totalidade universal, comparando as representações 
sociais que estão relacionadas com as pessoas que atuam na comunidade 
científica. A expressão meio ambiente possui várias definições de ecólo-
gos; geógrafos; dicionários francês, enciclopédico, entre outros; mas o 
destaque, aqui, é dizer sobre o meio ambiente que o homem está inserido, 
ou seja, qual ação humana está envolvida na questão ambiental, pois o 
homem é o protagonista que pode modificá-lo e transformá-lo. 
Finalizamos dizendo que a ocupação irregular nas cidades gera 
ambientes cada vez mais desprovidos de áreas vegetadas, provocando 
alterações impactantes no meio ambiente urbano. A poluição e as ilhas de 
Políticas de habitação
– 33 –
Urbanização: consequências do capitalismo 
calor são exemplos de impactos das ações humanas. Segundo o Conselho 
Nacional do Meio Ambiente - Conama, os impactos ambientais são:
qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas 
do meio ambiente causada por qualquer forma de matéria ou ener-
gia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, 
afetam: I- a saúde, a segurança e o bem-estar da população; II- as 
atividades sociais e econômicas; III- a biota; IV- as condições esté-
ticas e sanitárias do meio ambiente; V- a qualidade dos recursos 
ambientais (Conama, 1986).
Sendo assim, o meio ambiente precisa ser preservado e cuidado, pois 
é ele quem transforma a matéria-prima, produz energia, alimentos para 
toda a sociedade, mas o manuseio de forma irregular só tende a ser dimi-
nuído com o passar dos anos, por isso faz-se necessário estudar a inclusão 
da Educação Ambiental em todos os espaços de saber e cabe aos gover-
nantes criar políticas públicas voltadas à preservação e manutenção do 
meio ambiente. 
Síntese 
A história da urbanização é a base da constituição do capitalismo 
e sua ascensão, e o modo de produção capitalista é formado pelo capi-
tal x trabalho, ou seja, a venda da força de trabalho do cidadão ao capi-
tal, e o acúmulo de riqueza da burguesia, pela produção do excedente. É 
de fundamental importância estudarmos a história da urbanização para 
entendermos as desigualdades dentro da política de habitação, como tam-
bém o surgimento das mazelas sociais e ambientais, como o desemprego, 
a migração e o êxodo rural. Dessa forma, entendemos, neste capítulo, o 
quanto é importante a realização de um planejamento antes da implanta-
ção da urbanização, mas, muitas vezes, as ações são executadas de forma 
racional e cruel, de forma não planejada e estruturada, mas improvisada 
e imediata. Finalizamos abordando as consequências ambientais e sociais 
decorrentes do aumento populacional, perpassando diversas tragédias 
ocorridas devido à falta de planejamento, o que resultou em impactos 
irreversíveis à população mais pobre. A reflexão ilustrada também nos 
mostrou evoluções em sua trajetória, como os movimentos sociais, Plano 
Diretor e até a Constituição Federativa do Brasil de 1988. Deixamos, aqui, 
Política de Habitação
– 34 –
uma reflexão a você, profissional da área, sobre o êxodo rural, onde tudo 
se iniciou, e se o processo foi bom ou ruim para os pequenos camponeses 
e a sociedade capitalista. 
Atividades 
1. Discorra sobre o processo de crescimento das cidades. Faça 
uma análise dos desastres ambientais e sociais ocorridos no Bra-
sil, relacionando os municípios de Paraisópolis, Pinheirinho e 
Brumadinho. Reflita sobre o que ocorreu em cada município e 
explore o conteúdo de forma crítica, fazendo uma analogia sobre 
quais direitos dos moradores foram violados, com base na Cons-
tituição Federativa do Brasil de 1988. 
2. Relate sobre o que foi a Reforma Urbana, contextualizando o 
motivo pelo qual esta surgiu, em qual período político, quais 
foram seus objetivos e a quem ela atendeu. 
3. Diante do estudo da ascensão do capitalismo, discorra sobre o 
que foi a Revolução Industrial e quais foram os pontos negativos 
de tal ascensão; explique também a propagação de descobertas 
e invenções, que diminuiu distâncias e aumentou a velocidade 
de produção. 
4. Considere a educação ambiental sendo executada nas escolas 
regulares. Disserte sobre a importância disso para as cidades.
2
Violência urbana e 
segregação ambiental 
Quando falamos sobre violência, ampliamos sua conotação, 
na medida em que tentamos entender determinados conceitos, 
sendo que esses podem ter significados diferentes, dependendo 
das formas de violência que se pretende compreender. Nesse 
sentido, é necessário estarmos preparados para compreender as 
novas configurações de violência na contemporaneidade. No 
entanto, os conceitos de violência podem variar de acordo com 
a realidade de cada um, de cada espaço, de cada situação. Assim 
sendo, o estudo dessa obra vai abordar a violência urbana,em 
seu conceito, e como ela está relacionada ao tema desse capítulo, 
com o objetivo de compreender a sua existência em conjunto 
com a segregação social e ambiental, a qual será explicada por 
meio da ecologia.
Primeiramente, serão abordados os significados de cidades − 
legal, ilegal, oculta − e o que elas têm em comum com a segrega-
ção social e ambiental. Cabe ressaltar que a história do surgimento 
das cidades teve início com o êxodo rural, a ascensão do sistema 
capitalista, o aumento das indústrias automobilísticas, o desem-
prego, por meio da substituição da mão humana pela mecanizada, 
Política de Habitação
– 36 –
a degradação ambiental, o surgimento das ocupações irregulares (que resul-
taram no expressivo aumento das expressões das questões sociais) e, conse-
quentemente, com o crescimento da violência no meio urbano.
2.1 Conceitos de cidades
Em decorrência do processo de crescimento das cidades, anterior às 
leis, decretos, normativas e outras legislações, é preciso fundamentar os 
conceitos de legalidade e ilegalidade. Ao falarmos sobre o que é legal e ile-
gal, é necessário reforçar que a Constituição Federativa do Brasil, de 1988, 
mostra que todo cidadão tem direito à moradia, seguindo todas as legali-
dades e funcionalidades, para sua qualidade de vida e garantia dos direitos 
mínimos sociais. Tal acesso é considerado um direito social e também está 
expresso nas políticas públicas básicas, ou seja, é um direito fundamental. 
No entanto, Engels (2015) expõe que a questão da moradia não é interes-
sante para o Estado e que este não tem interesse em resolver a questão social 
na área de habitação, já que o que preconiza é a massa organizada dos capi-
talistas (WEGRZYNOVSKI, 2016). Os representantes brasileiros da elite 
política, nos anos de 1940, apontavam as cidades como um mecanismo de 
modernização e avanço sobre o modelo arcaico. Já nos anos de 1990, essas 
mesmas cidades potencializadoras, indústrias, resultavam em expressões da 
questão social, como a violência urbana, tráfico de drogas e de pessoas, 
poluição, desmatamento, entre outras questões sociais. Mesmo com toda a 
contrapartida gerada por meio da industrialização, sob o ideário positivista, 
cujo lema era “Ordem e Progresso”, acreditava-se, na época, que tal pro-
cesso de industrialização possibilitaria a independência brasileira, a qual, 
por muitos séculos, esteve sob a dominação coronelista. 
Com o desenvolvimento econômico e o processo de urbanização, 
a evolução da sociedade sofreu o aumento da pobreza em todas as 
regiões do país. A sociedade, como um todo, passou a ser depen-
dente do processo de urbanização e de progresso, deixando para trás 
o modelo da República Velha (WEGRZYNOVSKI, 2016, p. 18).
Diante disso, o desenvolvimento urbano passou a ser visto como 
uma alternativa de sobrevivência e futuro das cidades, pois, com 
o aumento das indústrias e da população, no meio urbano, surgiriam 
empregos, lazer, cultura, espaço para constituição de família, ou seja, 
– 37 –
Violência urbana e segregação ambiental 
um local para criação dos filhos e possibilidade de melhoria de vida. No 
entanto, a realidade foi ao contrário, isto é, não ocorreu o que era pre-
visto. Ainda de acordo com Wegrzynovski:
Nas primeiras décadas do século XX, o Brasil conseguia atender as 
demandas que existiam para os imigrantes e migrantes, através da 
inserção econômica e da melhoria da qualidade de vida, entretanto, 
essas possibilidades foram extintas. Como consequência da extin-
ção dessas oportunidades sociais, culturais e econômicas, aumen-
tou consideravelmente a exclusão social da população em situação 
de vulnerabilidade social (WEGRZYNOVSKI, 2016, p. 18).
Consequentemente, a população pobre foi a mais afetada na época, 
visto que teve de se isolar em locais inesperados, insalubres, irregula-
res, denominados “bolsões de pobreza”, ou seja, “ilhas no meio urbano” 
(WEGRZYNOVSKI, 2016, p. 18). A expressão mais relevante desse 
processo de exclusão social foi a segregação ambiental. Assim sendo, o 
acesso aos serviços de infraestrutura era limitado para a população, devido 
ao desemprego, desigualdade social, escassez dos serviços básicos e buro-
cracia para o acesso à justiça social.
Diante das demandas acima citadas, não se consegue determinar 
um perímetro preciso entre a ‘população excluída’ e a ‘popula-
ção incluída’. Essa dificuldade se estabelece no Brasil através dos 
trabalhadores do setor secundário, com as indústrias de modelo 
fordista, sendo eliminados do mercado imobiliário privado e pas-
sando a habitar as favelas (WEGRZYNOVSKI, 2016, p. 18).
Nessa linha de pensamento, destaca-se que o modelo de produção 
fordista “unificou as ações econômicas do modelo econômico keyne-
siano, resultando em um equilíbrio do modo de acumulação capitalista, 
compreendido como fordista keynesiano” (WEGRZYNOVSKI, 2015, p. 
12), ou seja, o modelo fordista foi adotado pelos Estados Unidos, que 
revolucionou a produção dos automóveis. Já no modelo keynesiano, havia 
interferência do Estado na economia, ou seja, no modelo capitalista, para 
não existir queda do lucro e do desemprego. Tal modelo também pode ser 
citado na produção em grande escala, na qual o trabalhador produz, vende 
sua força de trabalho, mas não sabe o valor desta. Nesse sentido, os bolsões 
de pobreza sinalizaram uma realidade, em que a população não conseguia 
suprir suas necessidades básicas, como se alimentar, vestir, ter acesso à 
saúde, ao lazer, entre outros direitos fundamentais da pessoa humana. 
Política de Habitação
– 38 –
Em paralelo com a atualidade, 
a exclusão social pode ser 
considerada como fruto 
da industrialização racio-
nal e excludente, na qual 
se ofertam salários bai-
xos e em que as cidades 
não possuem um planeja-
mento de sua infraestrutura 
para receber o expressivo 
aumento populacional. Ao 
mesmo tempo, o Estado 
não executa seu papel, 
enquanto garantidor de 
políticas públicas, e não 
fornece acesso aos bene-
fícios socioassistenciais, 
deixando a população à mercê da sociedade. 
Ela (a ordem social competitiva) reconhece a pluralização das 
estruturas econômicas, sociais e políticas como ‘fenômeno legal’. 
Todavia, não a aceita como ‘fenômeno social e, muito menos, 
como ‘fenômeno político’. Os que são excluídos do privilegia-
mento econômico, sociocultural e político também são excluídos 
do ‘valimento social’ e do ‘valimento político’. Os excluídos são 
necessários para a existência do estilo de dominação burguesa, que 
se monta dessa maneira (FERNANDES, 2005, p. 222).
Quando se trata dos termos “exclusão” e “capital”, cabe ressaltar 
que esses estão enraizados no processo de modernização e urbanização. 
A expansão do modelo de produção capitalista, denominada como apro-
priação da mais-valia, é o valor total do trabalho executado, ou seja, é o 
trabalho excedente, não disponibilizado ao trabalhador. Essa exploração 
se torna o aumento da riqueza da classe dominante (burguesia) e fica para 
as regalias e vantagens do capital. 
De acordo com Bunde (et al., 2007), o termo mais-valia, defendido 
por Karl Marx, está relacionado à exploração capitalista, ou seja, a um sis-
tema de desigualdade. A produção, fruto do trabalho, torna-se mercadoria, 
Figura 2.1 − Patrão versus Empregado
Fonte: BUNDE, Mateus. Mais Valia. Todo Estudo. 
Disponível em: https://www.todoestudo.com.br/historia/mais-
valia. Acesso em: 16 set. 2020.
– 39 –
Violência urbana e segregação ambiental 
gerando o lucro por meio do excedente, que faz o sistema capitalista girar. 
Diante disso, é importante destacar que: o trabalhador recebe um salário 
inferior ao resultando final do seu trabalho, não sendo igual ao esforço 
realizado. A riqueza produzida para o capital não é compartilhada igual-
mente a todos os envolvidos, isto é, o trabalhador não ganha por aquilo 
que produz.
Por sua vez, cabe enaltecer, nessa obra, que a exclusão social é 
imensurável:
(...) é um processo através do qual certos indivíduos são empurra-
dos para a margemda sociedade e impedidos de nela participarem 
plenamente, em virtude da sua pobreza ou a falta de competências 
básica e de oportunidades de aprendizagem ao longo da vida, ou 
ainda em resultado de discriminação (BORBA; LIMA, 2011, p. 
221).
Nesse sentido, pode-se dizer que esta é sinalizada por indicadores 
que apontam as irregularidades, a baixa escolaridade, o sexo, raça, níveis 
de pobreza e, principalmente, a ausência da cidadania e acesso aos direitos 
básicos, previsto na Constituição Federativa do Brasil. 
A questão da ilegalidade é um dos instrumentos que permite a cria-
ção de critérios para impor conceitos fundamentais para a compre-
ensão da conjuntura, como, por exemplo, o conceito de exclusão, 
de segregação social, ambiental, cultural, econômica, política. 
Esses conceitos acabam sendo utilizados pelos diversos grupos 
sociais, conforme o interesse de cada um. Como, por exemplo, um 
governo municipal pode desenvolver uma política de habitação 
municipal utilizando-se da sua realidade social, ambiental e outras 
(WEGRZYNOVSKI, 2016, p. 19).
Historicamente, temos a questão da legalidade e da ilegalidade, como 
fator integrante da sociedade capitalista, ou seja, ela faz parte do processo 
constitutivo da sociedade, em que se manter na ilegalidade é mais fácil, 
rápido, menos oneroso e burocrático. Nesse sentido, a classe que se man-
tém na ilegalidade, na maioria das vezes, é a classe baixa, pois não tem 
condições de pagar as custas do processo para a aquisição de uma moradia 
ou não se enquadra no perfil solicitado.
Nessa mesma linha, quando buscamos o conceito da palavra ilega-
lidade, no Dicionário Online de Português (2020), a resposta que temos 
Política de Habitação
– 40 –
é: “qualidade de ilegal, do que é contrário às leis, condição de quem não 
respeita as leis, age ou se opõe aos preceitos legais: prefere trabalhar na 
ilegalidade”. Fazendo um paralelo relevante: existe a questão da aliena-
ção. Nem todos os indivíduos têm acesso à informação sobre o que seria 
legal ou ilegal. A irregularidade significa um meio de sobrevivência nessa 
sociedade capitalista. Relacionar a ilegalidade com a questão social, ou 
seja, a propriedade de terra, meio rural ou urbano, as questões ambientais, 
é uma pauta debatida e incluída como um eixo central na tomada das deci-
sões para ambos, isto é, tanto o jurídico quanto o poder público estarão 
envolvidos na causa. 
Segundo o autor Baldez (2003), o direito à terra ou à posse de terra, 
no Brasil, concretizava-se por meio da ocupação, até os anos de 1850. O 
autor ainda reforça que a condição de subalternidade do trabalhador fazia 
com que este se tornasse refém do capitalismo; em contrapartida, ele teria 
um local para morar. Destaca-se que as legislações surgidas na época eram 
viáveis aos grupos do mercado imobiliário. Entretanto, no final do século 
passado, todos os municípios foram obrigados a elaborar o Código Muni-
cipal de Posturas, que é um conjunto de normas que vão regulamentar o 
espaço urbano para os cidadãos. Cabe lembrar que a lei existe desde o 
período colonial, porém, não havia obrigatoriedade para sua elaboração. 
Com o expressivo aumento populacional, os Códigos de Posturas tiveram 
uma perda de sua exigência, não sendo importante para o mercado imobi-
liário e para os gestores das cidades. Este Código resultou na expulsão da 
classe trabalhadora pobre do centro da cidade. 
Os códigos de posturas assumem uma postura correlacional, uma 
postura preventiva da ordem e da segurança pública, um conjunto 
de normas que estabeleciam regras de comportamento e convívio de 
uma determinada comunidade e sociedade, portanto, assumem tam-
bém uma esfera normativa (SCHMACHTENBERG, 2008, p. 1). 
Entretanto, o Código de Postura inibe a população em geral de come-
ter anomalias que possam colocar a cidade em risco. De uma outra forma, 
é possível dizer que é uma prevenção e coerção, com a finalidade de coibir 
a desordem e possibilitar uma nova ordem de convívio social, ao mesmo 
tempo. Conforme expõe Wegrzynovski (2016), o Código de Posturas se 
consolidou com a Constituição Federal de 1988, na qual os municípios 
passaram a assumir funções na política nacional. Diante disso, o Código 
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Violência urbana e segregação ambiental 
teve um papel importante e fundamental na segregação do espaço urbano, 
considerado como um “causador de problemas humanos, que será alvo 
de legisladores, engenheiros, médicos e sanitaristas que criaram códigos 
e leis para coibir a proliferação de doenças e disciplinar o ambiente e a 
população” (SCHMACHTENBERG, 2008, p.1). 
O espaço urbano ascendeu, devido às transformações sociais, nor-
mas, regulamentação do convívio social e organização da vida urbana. 
Consequentemente, a Medicina Social surgiu. Esta se preocupava com a 
saúde pública no espaço urbano, fazendo parte das ações entre Estado e 
cidade, ficando evidente que a população urbana trabalhadora necessitava 
de cuidados, para ser mais explorada pela burguesia, já que o surgimento 
das expressões da questão social são consequências do sistema capitalista 
até os dias de hoje. Segundo Vilhaça (2011, p. 37), “o espaço urbano é 
socialmente produzido, ou seja, não é dado pela natureza, mas é produto 
produzido pelo trabalho humano”. 
Todo o contexto diante das questões existentes entre mercado fundi-
ário, legislação e exclusão social que se evidenciavam nas grandes 
metrópoles está cada vez mais visível em todas as cidades brasilei-
ras, através da ocupação desordenada em áreas rejeitadas pelo mer-
cado imobiliário, independentemente de ser área privada ou pública, 
situadas nas encostas dos morros, na beira de córregos, nas áreas 
em quota de enchente ou de risco, regiões completamente poluídas 
ou áreas de proteção ambiental (WEGRZYNOVSKI, 2016, p. 20).
Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), 
no ano de dezembro de 2010, havia 3,22 milhões de lares nos chamados 
“aglomerados subnormais” − que são formas de ocupação irregular de 
terrenos de propriedade alheia, para fins de habitação, caracterizados por 
um local irregular sem serviços essenciais para a população. Em 2019, os 
números chegaram a, aproximadamente, 5,12 milhões. Isso nos mostra 
como o tema é atual e intrigante ao mesmo tempo, ou seja, não houve 
redução, mas aumento de 59% ao longo de nove anos. Segundo Vasconce-
los e Rosas (2020), em dezembro de 2019, estima-se que 734 municípios 
brasileiros, ou 13,2% deles, possuíam aglomerados subnormais, mais que 
o dobro do número de cidades apontadas com exatidão no censo de 2010; 
isto é, 323 municípios ou 7,8% do total. O IBGE estima que o número 
total de áreas desse tipo chegue a 13.151, novamente, mais que o dobro do 
Política de Habitação
– 42 –
número verificado há dez anos (6.329). Conclui-se, com o exposto acima, 
que há falta de interesse do poder público em resolver a questão da mora-
dia no Brasil. Analisando os números, é nítido como o problema está pre-
sente na população brasileira até os dias atuais.
Retomando o termo iniciado acima, sobre a legalidade e a ilegali-
dade, podemos dizer que a realidade é intrínseca, ou seja, o Estado não se 
posiciona frente à mazela social e esse problema envolve toda a sociedade 
civil e a classe de baixa renda. É notório que a riqueza do sistema capita-
lista foi conquistada por meio da urbanização, globalização e industriali-
zação. Consequentemente, esta deixou sequelas sociais, mesmo com toda 
a legislação regularizada ao longo dos anos. Wegrzynovski (2016) reforça 
que nunca vamos conseguir evoluir nesta questão, pois não é interessante 
tal resolução para o poder capitalista, mesmo estando previsto em Carta 
Magna, para todos os cidadãos brasileiros que vivem em uma democra-
cia. Infelizmente, o conceito de direito à cidade, ou seja, a moradia, é 
meramente uma troca de interesses políticos e partidários. Nesse sentido, 
a ilegalidade sobre o poder da terra se torna exclusivamente uma questão 
de exclusão social. 
Realizando uma analogia