Apostila - Planejamento estratégico na gestão pública

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PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO 
NA GESTÃO PÚBLICA
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Ana Claudia Moreira Miguel Philippini
Londrina 
Editora e Distribuidora Educacional S.A. 
2019
Planejamento estratégico na gestão pública
1ª edição
33 3
2019
Editora e Distribuidora Educacional S.A.
Avenida Paris, 675 – Parque Residencial João Piza
CEP: 86041-100 — Londrina — PR
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Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
Philippini, Ana Claudia Moreira Miguel
P552p Planejamento estratégico na gestão pública/ Ana Claudia 
Moreira Miguel Philippini, – Londrina: 
 Editora e Distribuidora Educacional S.A. 2019.
112 p.
 
ISBN 978-85-522-1624-7
 
1. Estado. 2. Administração pública. I. Philippini, Ana 
Claudia Moreira Miguel. Título.
CDD 300
Thamiris Mantovani CRB: 8/9491
© 2019 por Editora e Distribuidora Educacional S.A.
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por escrito, da Editora e Distribuidora Educacional S.A.
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SUMÁRIO
Apresentação da disciplina 5
Construção do Estado e da sociedade 6
Administração pública brasileira 28
Planejamento e processo de tomada de decisão 51
Planejamento estratégico e seus precedentes históricos 73
Planejamento estratégico no setor público 93
Reforma administrativa e gestão pública 112
Planejamento estratégico na gestão pública 134
PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO NA GESTÃO PÚBLICA
55 5
Apresentação da disciplina
Administrar uma organização dentro do atual contexto político-
econômico, em que os conceitos de globalização e interdependência e de 
competividade e produtividade ao mesmo tempo em que se entrelaçam, 
se chocam, não é uma tarefa fácil. No entanto, muito mais complexo é 
administrar uma organização como o Estado, principalmente quando 
o governo não é capaz de estabelecer estratégias e políticas claras. Por 
essa razão, o mercado de trabalho passou a exigir cada vez mais de 
seus profissionais conhecimentos e atitudes mais dinâmicas e menos 
burocráticas, de modo a adequar a essa nova realidade um modelo 
gerencial de administração pública e viabilizar à gestão pública algumas 
das técnicas antes aplicadas somente ao setor privado. Esse é, portanto, o 
objetivo da disciplina Planejamento Estratégico na Gestão Pública.
É fato que, para garantir o alinhamento estratégico dos órgãos e entidades 
públicas às metas governamentais, é imprescindível que se desenvolva o 
planejamento estratégico, bem como sejam viabilizadas políticas de gestão 
pública. Por essa razão, a disciplina busca analisar a estrutura do Estado 
e de administração pública para, na sequência, estabelecer as técnicas de 
planejamento estratégico na administração pública.
Assim sendo, o grande desafio desta disciplina é entender como 
é possível transformar a estrutura eminentemente burocrática da 
administração pública em uma estrutura mais flexível e empreendedora, 
com capacidade de se manter competitiva no mercado, mesmo nos 
períodos de turbulência e de transição.
Esta disciplina também foi estruturada para que você compreenda as 
mudanças nos modelos de administração pública e, como consequência, 
possa avaliar os modelos de planejamento estratégico adequados ao 
caso concreto.
Espero contribuir para que esta disciplina amplie sua visão como gestor, 
de maneira a expandir seus horizontes e para que você se torne um 
profissional globalizado e atento às novas exigências do mercado.
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Construção do Estado 
e da sociedade
Autora: Ana Cláudia Moreira Miguel Philippini
Objetivos
• Apresentar a noção de Estado.
• Identificar as teorias relacionadas à origem do 
Estado e da sociedade.
• Apresentar a estrutura do Estado brasileiro.
77 7
1. Desenvolvimento do Estado e da sociedade
Para formar um bom profissional em gestão, é preciso ter em 
mente que, antes de entrar no estudo das matérias fins do curso, o 
aluno necessita adquirir conhecimento em matérias introdutórias, 
preparatórias aos conhecimentos que serão adquiridos na sequência. 
Entre essas disciplinas estão a Teoria Geral do Estado, o Direito 
Constitucional e o Direito Administrativo.
Em comum, as três disciplinas têm o objeto de estudo, ou seja, o 
Estado. No entanto, enquanto na Teoria Geral do Estado, o Estado é 
analisado de forma abstrata, considerando-o como sujeito de direitos 
e obrigações e como aquele que detém o poder jurídico com caráter 
político, o Direito Constitucional cuida da sua organização, ou melhor, 
como ele se constitui ao passo que o Direito Administrativo trata de sua 
estruturação, isso é, de como o Estado é administrado.
Por essa razão, faz-se necessário analisar a construção do Estado e da 
sociedade, bem como entender como o Estado brasileiro é estruturado. 
Portanto, antes de adentrar ao estudo do planejamento estratégico na 
gestão pública, deve-se primeiro entender: o que é o Estado? Para que 
ele serve? Como é estruturado?
É possível observar que não há um conceito satisfatório do que seja 
o Estado. Na verdade, a noção de Estado nada mais é do que uma 
criação humana que se desenvolve de concepções políticas, jurídicas e 
filosóficas de cada época específica, para dar respaldo às atitudes de 
quem detém o poder (MALUF, 2013).
Acrecenta Bonavides (2000) que, embora a ordem política da sociedade 
a qual se denomina Estado seja conhecida desde a Antiguidade, nem 
sempre era utilizada essa denominação, nem tampouco com essa 
realidade. São exemplos a polis grega (cidade-estado da Grécia antiga) e a 
res publica romana, que deu origem ao que se entende hoje por república. 
O emprego da palavra Estado no sentido utilizado nos dias atuais remonta 
à Idade Moderna com o surgimento das monarquias absolutistas.
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PARA SABER MAIS
Quem revolucionou o conceito de Estado foi Maquiavel, 
ao ignorar os valores humanos, incluindo os de cunho 
moral e religioso, e construir a concepção de que somente 
a criação de uma autoridade forte é capaz de instituir a 
ordem e a paz. Sua obra O Príncipe (MAQUIAVEL, 1997), 
escrita em 1513, é um tratado político sobre a estrutura 
do Estado moderno, em que aborda a maneira como o 
soberano deve agir para manter seu reino, bem como 
alerta o povo sobre tais mecanismos utilizados pelo 
príncipe para se manter no poder. 
Por conseguinte, Estado nada mais é do que uma concepção criada pelo 
homem e desenvolvida por diversas teorias que tentam equacionar 
sua origem sob o ponto de vista histórico-sociológico e sob o 
prisma racional.
Maluf (2013) ensina que as teorias que buscam explicar o Estado de 
forma histórico-social nada mais são do que meras conjunturas por 
serem desenvolvidas de raciocínio hipotético. Para o autor, essas teorias 
são agrupadas em três: teoria da origem familiar, teoria da origem 
patrimonial e teoria da força.
Pela teoria da origem familiar, o Estado deriva-se do núcleo familiar, uma 
vez que a família é o primeiro modelo de organização política. Aqui há 
duas bases de sustentação: a primeira é a origem matriarcal do Estado, 
enquanto a segunda é a base patriarcal como autoridade suprema.
Rabinovich-Berkman (2013) sustentaa teoria matriarcal e se baseia na 
análise histórica da sociedade. O respaldo para a autoridade familiar 
feminina advém do estudo das primeiras gravuras e esculturas da 
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humanidade, uma vez que, segundo o autor, a forma originária de se 
retratar o ser humano era pela imagem feminina. Uma das esculturas 
analisadas pelo autor foi a denominada Vênus de Willendorf, uma 
estatueta esculpida entre 28.000 e 25.000 anos antes de Cristo:
Figura 1 – Vênus de Willendorf
Fonte: jgaunion/iStock.com.
É possível verificar na escultura as seguintes características: seios 
avantajados de quem amamenta diversos filhos, vulva proeminente, 
resultado de várias gestações, e abdômen de quem acabou de dar à 
luz. Por essa razão, Rabinovich-Berkman (2013) ensina que a sociedade 
se desenvolveu em volta da mulher, por ser ela aquela que detinha 
o poder, ou seja, de conceber a vida. No entanto, à medida que a 
sociedade começou a associar a gestação com a relação sexual, a mulher 
deixou de ser vista como a detentora do poder. Com isso, ela passou a 
ser, nas palavras do autor, a terra que fecunda a semente. Explicando 
melhor, ela só tem o poder de gerar filhos porque é fecundada pelo 
homem, surgindo, a partir de então, a noção de família patriarcal.
1010 
A teoria patriarcal, por sua vez, tem sua origem na Bíblia, sendo 
reafirmada pelos doutrinadores gregos e pelo direito romano. 
Segundo Maluf (2013, p. 62-63):
O Estado seria, assim, uma ampliação da família patriarcal. Grécia e Roma 
tiveram essa origem, segundo a tradição. O Estado de Israel (exemplo 
típico) originou-se da família de Jacob, conforme o relato bíblico.
Conta esta teoria com a tríplice autoridade da Bíblia, de Aristóteles e do 
Direito Romano. Seus principais divulgadores foram Summer Maine, 
Westermack e Starke.
Na Inglaterra deu-lhe notável vulgarização Robert Filmer, que defendeu o 
absolutismo de Carlos Iperante o Parlamento.
Os pregoeiros da teoria patriarcal encontram na organização do Estado 
os elementos básicos da família antiga: unidade do poder, direito 
de primogenitura, inalienabilidade do domínio territorial etc. Seus 
argumentos, porém, se ajustam mais às monarquias, especialmente às 
antigas monarquias centralizadas, nas quais o monarca representava, 
efetivamente, a autoridade do pater familias.
Já a teoria patrimonial tem como base a união econômica como forma 
de proteção da propriedade e de regular as relações patrimoniais. 
Seu fundamento encontra-se nos ensinamentos de Platão (2003) 
e no embasamento de que o direito de propriedade é anterior ao 
próprio Estado.
Maluf (2013) observa, inclusive, que essa teoria se ajustava 
perfeitamente à Idade Média, que tinha no Estado feudal uma 
organização essencialmente de ordem patrimonial.
Por fim, há a teoria da força, segundo a qual o Estado nada mais é do que 
resultado do poder de dominação dos mais fortes sobre os mais fracos. 
Assim sendo, o poder público surgiu como forma de regular a relação 
entre os indivíduos e eliminar as lutas travadas entre estes, de forma a 
evitar a dominação dos vencedores sobre os vencidos. Entre os teóricos 
1111 11
que fundamentam essa teoria encontra-se Hobbes (1979), que explica a 
origem do Estado como resultado do contrato existente entre os homens 
para evitar o estado de natureza, ou seja, a guerra de todos contra todos.
PARA SABER MAIS
Para Maluf (2013, p. 65), a força que dá respaldo ao 
Estado não é a força bruta, pois esta, por si só, não possui 
outra finalidade senão a de dominação. Utilizando um 
entendimento racional, aduz que se trata da força que 
“promove a unidade, estabelece o direito e realiza a justiça”.
De acordo com Maluf (2013), sempre houve a necessidade de se justificar 
o poder exercido pelo Estado, quer sob o ponto de vista social, quer sob 
o ponto de vista político, quer sob o ponto de vista jurídico. Para tanto, 
sempre existiram doutrinas que o justificassem, seja para legitimar o 
comando, seja para legitimar a obediência. No início, a justificação para o 
Estado partia de uma justificação natural, ou seja, de ordem carismática, 
aceitável pela simples crença religiosa. Ela refletia o pensamento político 
dominante na Antiguidade, com uma contextualização mística ou de 
origem sagrada. Tratava-se das chamadas teorias teológico-religiosas, 
que justificaram o poder desde a Antiguidade até a Idade Média, bem 
como o Absolutismo, especialmente com a figura do rei Luiz XIV. As 
teorias teórico-religiosas dividiram-se em dois grupos: teoria do direito 
sobrenatural e teoria do direito divino providencial.
Na sequência, a justificação do Estado veio com as teorias racionalistas. 
Tais teorias tinham como base o fato de ser o Estado um produto da 
razão humana, haja vista que sua origem era tida como convencional. 
As teorias racionalistas de justificação do Estado partem dos princípios 
de direito natural e subdividem-se em três. A primeira das teorias 
1212 
racionalistas é a teoria do jusnaturalismo, que tem como expoente 
Grócio. Trata-se das primeiras noções de direito desvinculadas do 
aspecto religioso em que se procura um fundamento eminentemente 
humano para o Estado. Grócio (1625) separou o direito em direito 
natural e direito voluntário, considerando aquele como não baseado na 
vontade divina e com valor próprio. Conceitua, ainda, o Estado como 
uma organização perfeita formada por homens livres e que tem como 
finalidade regular o direito e alcançar o bem-estar coletivo.
A segunda das teorias racionalistas é a teoria contratualista, na qual se 
destacam Kant (2003), Hobbes (1979), entre outros. Kant (2003) procura 
na filosofia política os fundamentos para a construção do Estado. 
Para ele, os homens devem obediência às regras de comportamento 
preexistentes, feitas pela razão prática, de modo que o direito, ao 
mesmo tempo que tem por finalidade garantir a liberdade, tem por 
fundamento a coexistência entre essas liberdades. Por essa razão, 
os homens saem do seu estado de natureza para se associarem, de 
modo a se submeterem às limitações do Estado. Hobbes (1979), por 
sua vez, explana em sua obra Leviatã acerca da natureza humana e das 
necessidades de governos e de sociedade. Para ele, o sistema anárquico 
leva o homem ao seu estado de natureza, de modo a se conduzir para 
a guerra. Assim, para se evitar a “guerra de todos contra todos”, faz-se 
necessário que as sociedades firmem um contrato social, designando 
um soberano sobre os demais para garantir a paz interna e a defesa 
de uma nação. Esse soberano deve ser o Leviatã, uma autoridade 
inquestionável, e somente assim os homens podem viver em paz. 
Afirma, ainda, que não são apenas os homens que vivem em estado de 
natureza, mas também os Estados, que, como os indivíduos, possuem 
o direito de se preservar. Maluf (2013) cita, ainda, como filósofos 
importantes da teoria contratualista Spinoza e Locke.
Da teoria contratualista, de origem convencional da sociedade humana, 
surge a terceira teoria racionalista, a teoria do contrato social, tendo 
como expoente Rousseau. Trata-se de uma concepção voluntarista, 
1313 13
destacada pela amplitude da formação dos Estados. Para Rousseau 
(2004), o Estado resulta da vontade geral, que é uma soma da vontade 
manifestada pela maioria dos indivíduos. Assim sendo, o governo 
é instituído para promover o bem comum. Observa-se, no entanto, 
que embora o contrato social criado por Rousseau (2004) tenha sido 
inspirado em ideias democráticas, ele guarda consigo influência do 
absolutismo de Hobbes.
De acordo com Maluf (2013), opondo-se ao artificialismo da teoria 
contratualista, foi desenvolvida a escola histórica, consubstanciada 
na afirmação de que o Estado não é uma organização convencional, 
mas produto de um desenvolvimento natural de uma determinada 
comunidade estabelecida em determinado território. Nela destacaram-
se Burke, Savigny e Gustavo Hugo. Maluf (2003, p. 78) afirma que essa 
corrente se apoiou nos ensinamentos de Aristóteles, na medida em 
que,para ela:
(...) o homem é um ser eminentemente político; sua tendência natural 
é para a vida em sociedade, para a realização das superiores formas 
associativas. No espírito associativo está a gênese da Polis (Estado-cidade 
da Grécia antiga). A família é a célula primária do Estado; a associação 
da família constitui o grupo político menor; a associação destes grupos 
constitui o grupo maior, que é o Estado. É o Estado uma união de 
famílias e de comunas, união bastante em si mesma, não apenas para 
viver, mas, ainda, para viver bem e feliz. O fim do Estado, em suma, é a 
prosperidade da vida.
Para tentar a justificação do Estado, também existiram as teorias 
idealistas. Estas, por sua vez, subdivididas em três. A primeira foi a 
escola panteísta, baseada em um sistema filosófico monista, que associa 
a uma só realidade Deus e o mundo. Para os panteístas, o Estado é a 
expressão do absoluto. Conforme Maluf (2013, p. 81), “o poder do Estado 
é um poder absoluto, já que essa entidade é a suprema encarnação 
de ideias”. A segunda teoria idealista é a escola orgânica, que, por sua 
1414 
vez, é eminentemente panteísta. Para a escola orgânica, o Estado é um 
organismo natural, semelhante aos organismos dos seres vivos e sujeito 
às mesmas leis biológicas. Por fim, a terceira teoria é o neopanteísmo, 
que deu nova orientação ao organicismo da escola panteísta ao 
abandonar o paralelismo do Estado como organismos biológicos para 
compará-lo com os organismos psicológicos ou éticos (MALUF, 2013). 
Há, ainda, como forma de justificação do Estado, as teorias socialistas. 
A primeira delas é a teoria da supremacia de classes, coordenada por 
Gumplowicz e Oppenheimer. Nela são reunidos os princípios da força 
e do interesse patrimonial como justificativa do Estado (MALUF, 2013). 
Trata-se, portanto, do Estado como organização suprema da classe 
dominante. A segunda teoria é a do fundamento doutrinário do Estado 
bolchevista, no qual se destacam Marx e Engels (2014). Para eles, o 
Estado é tido como um instrumento de dominação da classe operária.
Por fim, têm-se as teorias sociais democráticas como forma de 
justificação do poder do Estado. De acordo com Maluf (2013), nelas se 
propõe o Estado como diferenciação entre governantes e governados, e 
nessas teorias se destaca Duguit.
Em contrapartida, também é possível analisar o Estado sob o prisma 
racional, ou seja, como uma criação humana que se desenvolve 
de concepções diversas – políticas, jurídicas ou filosóficas, com o 
objetivo de, em cada época específica, embasar as atitudes de quem 
detém o poder.
Pela teoria organicista, defendida por Platão (2000), Aristóteles 
(1999), Tomás de Aquino (1990) e Hegel (1968), entre outros, há uma 
prioridade do Estado frente aos indivíduos por ele ser independente 
e anterior as próprias pessoas que o compõem. Para essa teoria, o 
Estado é interpretado como um organismo independente, embora 
formado por parte ou membros, que são os indivíduos. Desse modo, 
o Estado, por ser a totalidade, precederia as partes, que são os 
indivíduos que o compõem.
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Em contrapartida, pela teoria atomista, os indivíduos são considerados 
anteriores ao Estado, de modo a criá-lo mediante contrato estabelecido 
por aqueles que o compõem. Segundo essa teoria, o Estado nada mais 
é do que uma obra humana, de modo que todos os seus caracteres 
são conferidos pelos indivíduos que o produziram. Essa teoria pode ser 
analisada por meio do contratualismo clássico, defendido por Hobbes 
(1979), Locke (2004) e Rousseau (2004), ou pelo neocontratualismo, 
inspirado na tese de Bobbio (2000) e Rawls (2000).
Há, ainda, a teoria formalista, que parte do princípio de que o 
Estado nada mais é do que uma formação jurídica, cujo enfoque, 
diferentemente da teoria organicista e atomista, desconsidera o seu 
aspecto sociológico para se focar em seus elementos característicos: 
agrupamento humano que se estabelece em um território determinado 
e com governo independente (ACCIOLY; SILVA; CASELLA, 2019). Por 
conseguinte, são considerados Estados aqueles que reúnem os 
seguintes requisitos: povo, território e governo, sendo esta teoria 
desenvolvida a partir dos ensinamentos de Jellinek (2002). Trata-se da 
teoria mais utilizada por levar em conta a estrutura do Estado, tendo 
como base seus elementos constitutivos do Estado.
1.1 Elementos constitutivos do Estado
O Estado é formado, basicamente, por três elementos: um humano, 
um físico e um formal, que, segundo Maluf (2003), são concomitantes 
e conjugados, de modo que a ausência de qualquer um deles tem o 
condão de retirar a qualidade de Estado.
Para que um Estado exista, é preciso que ele seja composto por pessoas 
e que estas mantenham com ele um vínculo jurídico-político, pelo qual 
se tornam parte integrante. A este elemento dá-se o nome de povo.
Segundo Pinho (2011), a denominação povo é um conceito jurídico-político 
que pressupõe das pessoas a qualidade jurídica de cidadão. A denominação 
povo não se confunde com os conceitos de população e de nação.
1616 
Ao contrário do que se entende por povo, que é um conceito qualitativo, 
o conceito de população é quantitativo, pois engloba não só os nacionais 
como os estrangeiros residentes. De acordo com Rezek (1998, p. 178), 
população é “o conjunto das pessoas instaladas em caráter permanente 
sobre seu território”.
ASSIMILE
Nacionais são os indivíduos submetidos à autoridade 
direta de um Estado, aos quais este reconhece direitos, 
poderes e proteção que ultrapassam, inclusive, as 
fronteiras do Estado. Por outro lado, nacionalidade é 
a qualidade inerente a essas pessoas, isso é, o vínculo 
político entre o Estado e o indivíduo, que lhe permite ser 
localizado e identificado na coletividade.
Em contrapartida, nação é um conceito sociológico e histórico, pois 
tem como fundamento o conjunto de indivíduos que formam uma 
comunidade e são unidos por vínculos históricos e culturais, sem que 
isso acarrete, necessariamente, um vínculo jurídico-político com o 
território do Estado o qual ocupam, como, por exemplo, no caso dos 
judeus e dos curdos (MALUF, 2013).
Além do elemento humano, o Estado necessita de uma base física, ou 
seja, um espaço delimitado no qual exerce seu poder de jurisdição sobre 
bens e pessoas. A este elemento dá-se o nome de território.
Por território entende-se não só seu espaço terrestre como também seu 
espaço marítimo e aéreo. Em outras palavras, território abrange não só 
a área delimitada entre as fronteiras do Estado como também seu mar 
territorial, espaço aéreo sobrejacente, bem como seu leito e subsolo 
(PINHO, 2011).
1717 17
PARA SABER MAIS
De acordo com o art. 1º da Lei nº 8.617/93, mar territorial é 
“uma faixa de doze milhas marítima de largura, medidas a 
partir da linha de baixa-mar do litoral continental e insular, 
tal como indicada nas cartas náuticas de grande escala, 
reconhecidas oficialmente no Brasil”.
Há, ainda, um espaço considerado como território, mas por extensão. 
Trata-se dos navios e aeronaves militarmente ocupados ou a serviço do 
país onde quer que estejam.
Por fim, coordenando os elementos humano e físico, encontra-
se o elemento formal, com o objetivo de gerenciar política e 
administrativamente os indivíduos que habitam um território delimitado. 
A este elemento dá-se o nome de governo.
Por governo entende-se o conjunto de funções imprescindíveis à 
conservação da ordem jurídica e da Administração Pública (MALUF, 
2013). É por meio dele que se tomam decisões em nome da coletividade 
e que exerce o que se denomina de soberania. Portanto, para que haja 
o Estado, não basta que exista um governo, pois este necessita ser 
soberano. Como governo soberano depreende-se aquele em que “a 
autoridade superior não pode ser limitada por nenhum outro poder” 
(MALUF, 2013, p. 35).
Importante acrescentar que há autores, como Groppali (1968) e 
Acquaviva (2010), que incluem um quarto elemento constitutivo ao 
Estado: a finalidade, que é a realização do bem comum. Noentanto, 
é imprescindível frisar que o Estado não é um fim em si mesmo, mas 
um meio para a satisfação das necessidades do povo organizado 
politicamente sobre determinado território.
1818 
1.2 Estado brasileiro
Estruturado o Estado com seus elementos, faz-se necessário constituir 
uma norma jurídica básica que estruture o poder do Estado ao 
mesmo tempo que estabeleça limites a esse poder, bem como fixe 
a sua estrutura político-administrativa. Assim, cada Estado moderno 
elabora por meio de sua Constituição suas regras basilares, levando em 
consideração seu modo.
No Brasil, vigora a Constituição Federal de 1988. É ela que estrutura 
o Estado brasileiro e fixa suas diretrizes. De acordo com o art. 1º da 
Constituição Federal:
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel 
dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado 
Democrático de Direito e tem como fundamentos:
I – a soberania;
II – a cidadania;
III – a dignidade da pessoa humana;
IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V – o pluralismo político.
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de 
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.
Considerado como mandamento nuclear da Constituição, o mencionado 
artigo estabelece como forma de Estado a federação. Segundo Lenza 
(2017), entende-se por federação a aliança de Estados para a formação 
de um Estado único, em que suas unidades preservam autonomia 
política, enquanto o Estado Federal é soberano. Diferencia-se do 
Estado unitário, em que há um todo homogêneo e indivisível, havendo 
um único centro de onde emanam as decisões, sem qualquer divisão 
interna de autonomias.
1919 19
ASSIMILE
Soberania é o atributo conferido ao Estado em virtude 
se ser juridicamente ilimitado. Divide-se em soberania 
interna, que é o poder de dizer o direito dentro de seu 
território e à sua população, e soberania externa, que é a 
igualdade entre os Estados. Autonomia, por sua vez, está 
relacionada a independência, liberdade ou autossuficiência 
de determinada posição ou governo. Portanto, soberano 
é a República Federativa do Brasil e autônomos são 
seus entes. Como federação, o Brasil possui uma divisão 
espacial de poder em dois planos, um central e outro local. 
Ao central, compete o exercício da soberania, enquanto 
no plano local, há a capacidade de auto-organização, 
autoadministração, autogoverno e autolegislação. No 
Brasil, a unidade central é representada pela União Federal 
no âmbito interno, que também dispõe de competência 
de auto-organização, autoadministração, autogoverno e 
autolegislação. Já a comperência local fica a cargo dos seus 
outros entes federativos: os Estados-Membros, o Distrito 
Federal e os Municípios.
O art. 1º estabelece, ainda, como o poder é instituído, ou seja, sua 
organização política. Como forma de governo, o Estado brasileiro 
adotou a república, de modo que, no Brasil, existe a eletividade e 
temporariedade dos membros do Poder Executivo e Legislativo, além 
de um regime de responsabilidade das pessoas que ocupam cargos 
públicos, ao contrário do que ocorre com a monarquia, em que há 
vitaliciedade, hereditariedade e irresponsabilidade (política) do Chefe de 
Estado/Governo (PINHO, 2011).
2020 
Embora não conste do art. 1º da Constituição Federal, quanto ao 
grau de relacionamento entre os Poderes, o Brasil adota o sistema de 
governo presidencialista, o que significa dizer que os Poderes Executivo, 
Legislativo e Judiciário são independentes, sendo a chefia de Estado 
(representação) e a chefia de Governo (administração) atribuídas a uma 
mesma pessoa, ou seja, ao Presidente da República, com mandato certo 
para exercer a chefia do poder.
Ao contrário do presidencialismo, no sistema parlamentarista, os 
Poderes Executivo e Legislativo são interdependentes, pois as chefias de 
Estado e de Governo são atribuídas a pessoas diferentes. A condução 
das políticas do Estado é de competência do Parlamento, representado 
pela figura do primeiro-ministro, que não possui mandato, enquanto a 
representatividade do Estado é confiada ao Presidente da República ou 
Rei, dependendo da forma de governo adotada pelo Estado, isso é, se 
república ou monarquia (SILVA, 2005).
Além disso, como tipo de Estado, o Brasil adotou o princípio 
democrático, uma vez que seu regime político tem como base que todo 
poder emana da vontade popular, em oposição aos regimes totalitários 
e autoritários.
Segundo Bonavides (2000), no regime totalitário, todos os poderes 
ficam concentrados na mão do governante, não existindo espaço para a 
prática democrática. Nele, o líder decreta leis e toma decisões políticas 
e econômicas de acordo com sua vontade, sem observar a vontade 
popular e, por vezes, manipulando conceitos. Além disso, em que pese o 
fato de poder existir sistema judiciário e legislativo, nos países em que se 
adota o sistema totalitário, esses sistemas ficam sempre às margens do 
poder do governante.
Com as mesmas características do totalitário, à exceção da concepção 
ideológica imposta, de guerra de conquista externa e do partido 
político único, o regime autoritário é um sistema de governar em que o 
2121 21
governante exerce o poder sem respeitar a democracia, ou seja, governa 
de acordo com suas vontades ou com as do grupo político ao qual 
pertence (BONAVIDES, 2000).
Observa-se, todavia, que, no Brasil, o regime democrático adotado 
combina a possibilidade de exercício direto do poder pelo povo com 
o indireto. Indiretamente, o poder é exercido por meio do voto, em 
que o povo elege seus representantes legais nos Poderes Executivo 
e Legislativo. Diretamente, o poder é exercido por meio de plebiscito 
e referendo, bem como de ações de iniciativa popular (art. 14, I, II 
e III), além de estabelecer oportunidades a participação popular na 
Administração Pública (arts. 5º, XXXVIII e LXXIII, 29, XII e XIII, 37, § 3º, 74, 
§ 2º, 187, 194, parágrafo único, VII, 204, II, 206, VI, e 224) (LENZA, 2017).
ASSIMILE
Tanto o plebiscito como o referendo são formas de 
consulta ao povo para decidir sobre matéria relevante 
para o Estado. No entanto, diferenciam-se na medida que, 
no plebiscito, a consulta é realizada antes da criação da 
lei ou do ato administrativo (pergunta-se primeiro para 
depois fazer o ato), enquanto no referendo, a consulta é 
posterior, podendo o povo ratificar ou rejeitar a lei ou o ato 
administrativo (pergunta-se depois de elaborar o ato).
Se ao art. 1º competiu estabelecer a estrutura do poder para fixar 
a forma do Estado brasileiro como federação, a forma de governo 
como república e o regime de governo como democrático, ao art. 
2º coube estabelecer os poderes constituídos. De acordo com o art. 
2º da Constituição Federal: “São Poderes da União, independentes e 
harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”.
2222 
Embora a Constituição Federal mencione a palavra “poderes”, cumpre 
esclarecer que o que se divide não é o poder, mas as funções estatais 
básicas, que são atribuídas a órgãos independentes e especializados, ou 
seja, a função executiva, a função legislativa e a função judiciária.
Nesse sentido, ensina Lenza (2017) que se trata da divisão funcional do 
poder político do Estado e não do poder em si. Assim sendo, tem-se a 
divisão das três funções tradicionais do Estado: administrar, legislar e 
dirimir conflitos (julgar).
Ao denominado Poder Executivo compete essencialmente os atos de 
administração, sendo sua chefia representada em âmbito federal pelo 
Presidente da República, em âmbito estadual e distrital pelo Governador 
e em âmbito municipal pelo Prefeito.
Por sua vez, cabe ao Poder Legislativo legislar e fiscalizar os atos 
do Poder Executivo, ficando sua representação federal a cargo dos 
Senadores (representantes dos Estados-Membros e do Distrito Federal) 
e dos Deputados Estaduais (representantes do povo), a representação 
estadual a cargo dos Deputados Estaduais, a representaçãodistrital 
a cargo dos Deputados Distritais e a representação municipal a cargo 
dos Vereadores.
Já a função de julgar compete tipicamente ao Poder Judiciário, existindo 
na esfera federal juízes e tribunais federais e na esfera estadual e 
distrital, juízes e tribunais de justiça estadual e distrital (SILVA, 2005).
Salienta-se, por necessário, que embora cada um desses Poderes 
tenha sido criado para exercer as funções que lhe são típicas, ou 
seja, as funções para as quais foram estabelecidos, existem funções 
que lhe são atribuídas de forma atípica. Isso significa dizer que, 
embora a função típica do Poder Executivo seja administrar, ele 
pode atipicamente julgar, como, por exemplo, no caso de recursos 
administrativos, ou legislar, como, a título de ilustração, nos casos em 
que o Presidente editora uma Medida Provisória.
2323 23
Nesse mesmo sentido, em que pese a função típica do Poder Legislativo 
seja legislar, ele pode atipicamente administrar, como, por exemplo, no 
caso de concessão de férias aos seus servidores, ou julgar, como, por 
exemplo, no caso de crimes de responsabilidade praticados pelos chefes 
do Poder Executivo.
Do mesmo modo, mesmo sendo a função típica do Poder Judiciário 
dirimir conflitos, a ele compete atipicamente administrar, como, por 
exemplo, no caso de concessão de licença aos seus magistrados 
e serventuários, ou legislar, como, por exemplo, na edição das 
denominadas Súmulas Vinculantes (MORAES, 2019).
Como resultado deste tema, conclui-se que a noção-conceito de 
Estado é uma criação humana, sobre a qual podem ser desenvolvidas 
diversas teorias. Sob o ponto de vista histórico-sociológico, sua origem 
é explicada de três formas: origem familiar, patrimonial e teoria da 
força, ao passo que, sob o prisma racional, têm-se as teorias organicista, 
atomista e formalista.
Observa-se, ainda, que, com base na teoria formalista, o Estado possui 
três elementos constitutivos. O povo é seu elemento humano; o 
território, seu elemento físico; e o governo, seu elemento formal, sendo 
os três concomitantes e conjugados, sob pena de, faltando um deles, 
perder-se a qualidade de Estado.
Por fim, com relação ao Estado brasileiro, verifica-se que é a 
Constituição Federal de 1988 sua norma basilar, de modo a estruturar 
no seu art. 1º a sua forma do Estado (federado), sua forma de governo 
(república) e seu regime de governo (democrático). Ao seu art. 2º, 
competiu fixar as funções essenciais do Estado (legislar, administrar e 
julgar). Por conseguinte, o presente tema apresenta uma abordagem 
introdutória ao estudo do planejamento estratégico na gestão pública 
por ter como objeto o estudo do Estado.
2424 
TEORIA EM PRÁTICA
De acordo com o art. 2° da Constituição Federal, são 
Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o 
Legislativo, o Executivo e o Judiciário. O que se denomina 
Poderes são, na verdade, os três órgãos investidos das três 
funções básicas do Estado: administrar, legislar e julgar. 
Cada um desses órgãos públicos possui funções chamadas 
de típicas e de atípicas. Considerando que a função de 
administrar compete tipicamente ao Poder Executivo, 
reflita sobre a atuação do gestor dentro desse órgão 
público. Tendo conhecimento que os outros dois Poderes 
(Legislativo e Judiciário) também exercem atipicamente 
a função de administrar, analise a importância de esses 
órgãos possuírem profissionais técnicos na área de gestão.
VERIFICAÇÃO DE LEITURA
1. Como uma criação humana, o conceito de Estado foi 
estruturado levando em conta diversas óticas e teorias 
que tentam, basicamente, equacionar a sua origem sob 
dois pontos de vista: um histórico-sociológico, outro 
racional. Com base nisso, assinale a alternativa que 
apresenta corretamente uma das teorias histórico-
sociológica e outra racional:
a. Teoria matriarcal e teoria patriarcal.
b. Teoria atomista e teoria organicista.
c. Teoria patrimonial e teoria formalista.
d. Teoria patrimonial e teoria da força.
e. Teoria atomista e teoria formalista.
2525 25
2. São três os elementos constitutivos do Estado. Assinale 
a alternativa que apresenta corretamente o elemento 
formal do Estado:
a. Povo.
b. População.
c. Nação.
d. Território.
e. Governo.
3. O art. 1º da Constituição Federal estabelece que o 
Brasil é uma República Federativa. Nesse sentido, 
assinale a alternativa que apresenta corretamente e 
respectivamente a estrutura das formas adotadas.
a. Forma de governo e forma de Estado.
b. Forma de governo e sistema de governo.
c. Forma de Estado e sistema de governo.
d. Forma de Estado e forma de governo.
e. Sistema de governo e regime de governo.
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Gabarito
Questão 1 – Resposta C
As teorias que justificam a origem pela ótica histórico-sociológica 
são: teoria familiar, que se divide em matriarcal e patriarcal, 
teoria patrimonial e teoria da força. Já pela ótica racional, têm-se 
as teorias organicista, atomista e formalista. Portanto, a única 
alternativa que possui as duas concepçõesé a alternativa C. 
As alternativas A e D dizem respeito à ótica histórico-sociológica, 
e as alternativas B e E, ao prisma racional.
Questão 2 – Resposta E
O elemento formal do Estado é o governo. Povo é o elemento 
humano enquanto território, o elemento físico. População e nação 
não são elementos do Estado.
Questão 3 – Resposta A
São formas de Estado: o Estado Unitário e o Estado Federado 
(federação). São formas de governo: a república e a monarquia. 
São sistemas de governo: o presidencialismo e o parlamentarismo. 
São regimes de governo: a democracia, o totalitarismo e o 
autoritarismo. Como o art. 1º da Constituição Federal estabelece 
que o Brasil é uma República Federativa, têm-se, respectivamente, 
uma forma de governo e uma forma de Estado. Portanto, a 
alternativa correta é a letra A.
282828 
Administração pública brasileira
Autora: Ana Cláudia Moreira Miguel Philippini
Objetivos
• Apresentar a estrutura organizacional da 
administração pública brasileira.
• Expor o regime jurídico-administrativo.
• Identificar os meios de controle da 
administração pública.
2929 29
1. Administração pública
Com o surgimento das primeiras comunidades humanas adveio 
a necessidade de administrar os interesses dos indivíduos que 
compunham o grupo social. Inicialmente, essa atividade não possuía 
limitações, sendo estruturada a partir do arbítrio do monarca. 
Posteriormente, passou a ser submetida às leis e aos tribunais.
A noção atual de Administração Pública foi estruturada a partir da 
formação do Estado de Direito, devido à limitação do exercício do 
poder pelo Estado, à concessão de direitos e garantias aos indivíduos e, 
principalmente, à separação dos três Poderes.
No léxico, a palavra “administração” tem o significado de administrar, 
comandar, governar ou gerir (SILVA; CARVALHO; SLAIBI FILHO, 2009). 
Já o vocábulo “público” traz consigo a ideia daquilo que é destinado à 
coletividade (FERREIRA, 1988). Etimologicamente, portanto, a expressão 
Administração Pública significa gerir bens e interesses públicos.
No âmbito jurídico, todavia, o conceito de Administração Pública 
não é tão bem delimitado como no léxico, quer pela diversidade de 
sentidos da expressão, quer pelos diferentes campos que desenvolve 
a atividade administrativa. Mello (2006) traz à expressão o significado 
de dirigir e gerir, bem como o de executar e servir, demonstrando ideia 
de subordinação, de hierarquia. No mesmo sentido, Di Pietro (2019) 
ensina que a expressão abrange tanto a atividade de planejar, dirigir e 
comandar como a ação de executar.
Assim sendo, este tema é destinado a apresentar as noções básicas 
do que se entende por Administração Pública, bem como delinear a 
estrutura organizacional da Administração Pública brasileira.
Inicialmente, é necessário consignar que os conceitos de Estado, 
Governo e Administração Pública são de extrema importância para 
quem se propõe a desempenhar a gestão no setor público. Não se trata 
de conceito único ou de sinônimo, mas de situações jurídicas distintas, 
embora entrelaçadas.
3030 
Importante observar que é da noção de Estado de Direito que decorrem 
as noções de Governo e Administração Pública. Se, por um lado, a 
noção de Estado em sua acepção moderna pressupõe a estruturação 
do poder politico e dos poderes constituídos por este, por outro, 
necessita delinear sua estruturação legal, de modo a englobar os órgãos 
e agentes administrativos como também a atividade exercida por eles. 
Por conseguinte, enquanto a organização do Estado é tratada como 
matéria pertencente ao direito constitucional, ao direito administrativo 
compete a análise da atividade jurídica do Estado, ou seja, o modo pelo 
qual o Estado é administrado ou governado (DI PIETRO, 2019).
Em síntese, o Estado pode ser entendido como uma organização 
composta por três elementos essenciais: povo, território e governo 
soberano, e que é dotada de personalidade jurídica. Explicando melhor, 
o Estado, na condição de pessoa jurídica de direito público, possui a 
aptidão para adquirir direitos e contrair obrigações. Trata-se de um 
atributo conferido nos mesmos moldes do aplicado a uma empresa, em 
que a lei capacita determinados entes para serem sujeitos de direitos e 
obrigações (GONÇALVES, 2016).
PARA SABER MAIS
Por ser uma estrutura organizada e administrada 
pelos próprios indivíduos, o Estado é considerado uma 
pessoa jurídica e não uma pessoa física. Além disso, por 
administrar interesses que pertencem a toda coletividade, 
ele se submente a um regime jurídico diferenciado, próprio, 
e, por essa razão, é tido como pessoa jurídica de direito 
público e não de direito privado.
Como uma organização pública, o Estado possui uma finalidade, 
que é a de alcançar o bem-estar social e atender às necessidades da 
coletividade. Para isso, ele necessita de um grupo de pessoas que 
3131 31
trabalhem na consecução dos objetivos. A estes, dá-se o nome de 
Governo (ALEXANDRINO; PAULO, 2019). Trata-se do elemento formal do 
Estado, responsável pelo controle, pela fixação de metas e comando, em 
outras palavras, pela tomada das decisões em prol da coletividade.
PARA SABER MAIS
No caso brasileiro, de acordo com o art. 3º da 
Constituição Federal, seus objetivos fundamentais: 
“I – construir uma sociedade livre, justa e solidária; 
II – garantir o desenvolvimento nacional; III – erradicar a 
pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades 
sociais e regionais; IV – promover o bem de todos, sem 
preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer 
outras formas de discriminação”.
É fato que o Estado devidamente constituído e possuidor de uma norma 
jurídica base (Constituição) atribui suas funções precípuas a determinados 
órgãos para seu exercício efetivo e atingimento de sua finalidade. Trata-se 
do que se denomina divisão dos poderes de Estado, que, na clássica visão 
de Montesquieu (1996), é tripartido em Poder Executivo, Poder Legislativo 
e Poder Judiciário, com o objetivo de manter equilíbrio na atividade 
estatal. Tal separação e harmonia entre os poderes encontra-se, no Brasil, 
assegurada no art. 2º da Constituição Federal de 1988.
Assim sendo, a função de gerir a coisa pública é uma atividade típica 
do Poder Executivo, ao passo que a função de legislar é típica do 
Poder Legislativo, e a de dirimir conflitos, típica do Poder Judiciário, 
ressaltando que, em situações específicas, é possível o exercício de 
funções tidas como atípicas, ou seja, funções diversas para o qual o 
Executivo, Legislativo e Judiciário foram criados (LENZA, 2019). Assim, 
por exemplo, se tipicamente compete ao Executivo administrar, 
atipicamente, ele pode editar medidas provisórias (legislar) e julgar os 
processos administrativos (julgar).
3232 
A instituição constitucional dos três Poderes compõe o Governo e 
desempenha atividade essencialmente política. De acordo com Di Pietro 
(2019), a função de governo, que é uma função política, implica uma 
atividade de ordem superior à direção-geral do Estado, entendido este 
em seu conjunto (União Federal) e em suas unidades (Estados-membros, 
Distrito Federal e Municípios), com o objetivo de estabelecer os fins da 
ação do Estado, a assinalar as diretrizes para as outras funções e buscar 
a unidade da soberania estatal. Segundo a autora, a função política 
compreende as atividades de direção e as atividades colegislativas, o que 
significa dizer que, no direito brasileiro, elas se repartem entre Executivo 
e Legislativo, com predominância do primeiro.
Nesse sentido, ensina Meirelles (1998, p. 65):
Governo – Em seu sentido formal, é o conjunto de Poderes e órgãos 
constitucionais; em sentido material, é o complexo de funções estatais 
básicas; em sentido operacional, é a condução política dos negócios 
públicos. Na verdade, Governo ora se identifica com os Poderes e órgãos 
supremos do Estado, ora se apresenta nas funções originárias desses 
Poderes e órgãos manifestação da soberania. A constante, porém do 
Governo é a sua expressão políticade comando, de iniciativa, de fixação, 
de objetivos do Estado e de manutenção da ordem jurídica vigente.
Segundo Alexandrino e Paulo (2019), o Governo estabelece o comando 
e é a Administração Pública que o executa. A Administração Pública atua 
de forma técnica e neutra, sempre desempenhando suas funções de 
forma vinculada à lei ou à norma técnica. Por esse motivo, sua atividade 
é eminentemente técnica e instrumental.
ASSIMILE
A forma como é grafada a palavra Administração Pública 
é importante para se determinar o sentido. Administração 
Pública com letra maiúscula significa o conjunto de órgãos, 
entidades e agentes que exercem a função administrativa. 
Já administração pública com letras minúsculas significa a 
própria função ou atividade administrativa por eles.
3333 33
Meirelles (1998, p. 65) conceitua Administração Pública da 
seguinte forma:
Administração pública – Em sentido formal, é o conjunto de órgãos 
instituídos para consecução dos objetivos do Governo; em sentido 
material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em 
geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, 
legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em 
benefício da coletividade. Numa visão global, a Administração é, pois, todo 
o aparelhamento do Estado preordenado à realização dos serviços, visando 
à satisfação das necessidades coletivas. A Administração não pratica atos 
de governo; pratica, tão-somente, atos de execução, com maior ou menor 
autonomia funcional, segundo a competência do órgão e de seus agentes.
A expressão “Administração Pública” é comumente empregada em 
dois sentidos. Em seu sentido subjetivo, formal ou orgânico, leva em 
consideração o sujeito que desempenha a atividade administrativa, ao 
passo que em seu sentido objetivo, material ou funcional, designa a 
própria função administrativa.
Em seu sentido subjetivo, formal ou orgânico, a Administração Pública é 
vista pelo conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas em que a lei atribui 
o exercício da função administrativa do Estado (DI PIETRO, 2019). Nos 
termos do artigo 41 do Código Civil, tratam-se:
Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno:
I – a União;
II – os Estados, o Distrito Federal e os Territórios;
III – os Municípios;
IV – as autarquias, inclusive as associações públicas;
V – as demais entidades de caráter público criadas por lei.
Parágrafo único. Salvo disposição em contrário, as pessoas jurídicas 
de direito público, a que se tenha dado estrutura de direito privado, 
regem-se, no que couber, quanto ao seu funcionamento, pelas normas 
deste Código.
3434 
Deste modo, são considerados sujeitos da Administração Pública as 
pessoas jurídicas políticas (entes da Federação: União Federal, Estados-
membros, Distrito Federal e Municípios) e de pessoas jurídicas que 
executam a atividade administrativa.
Gonçalves (2016) ensina que esses sujeitos/pessoas jurídicas de direito 
público interno classificam-se de duas formas: Administração Pública 
Direta, composta pelas pessoas jurídicas políticas, e Administração 
Indireta, formada pelas autarquias, fundações públicas e demais 
entidades de caráter público criadas por lei. Trata-se de órgãos 
descentralizados, estabelecidos por lei, com personalidade jurídica 
própria para o exercício de atividade de interesse público.
PARA SABER MAIS
No ordenamento jurídico brasileiro, a classificação em 
Administração Direta e Indireta encontra-se enumerada 
no art. 4º do Decreto-lei nº 200 de 25 de fevereiro de 1967. 
Este rol foi incorporado pelos demais entes da federação, 
de modo a se aplicar tanto para o âmbito federal, como 
estadual, como distrital e municipal.
Em seu sentido objetivo, material ou funcional, a administração pública 
é empregada como a atividade exercida pelos órgãos, pessoas jurídicas 
e agentes. Trata-se das atividades de fomento, polícia administrativa, 
serviços públicos e intervenção.
Considera-se fomento, a atividade administrativa de incentivo à 
iniciativa privada de interesse público, como nos casos dos auxílios 
financeiros ou subvenções, por meio dos orçamentos públicos e de 
favores fiscais para estimular atividades consideradas benéficas ao 
desenvolvimento do Estado.
3535 35
Por polícia administrativa, entende-se a atividade de execução das 
denominadas limitações administrativas, que são as restrições impostas 
por lei ao exercício do direito individual em prol do interesse publico, 
como, por exemplo, no caso das licenças, autorização e sanções.
Já serviço público é toda a atividade executada direta ou indiretamente 
para satisfazer a necessidade coletiva, como nos casos do serviço postal, 
do serviço de telecomunicação, serviços e instalação de energia elétrica, 
entre outros.
Por fim, entende-se por intervenção a regulamentação e fiscalização da 
atividade econômica de natureza privada, assim como a atuação direta 
do Estado no domínio econômico (DI PIETRO, 2019).
1.1 Regime jurídico administrativo
Via de regra, a Administração Pública se submete a um regime jurídico 
de direito público, ou seja, a sua atuação independe da concordância 
dos administrados, pois se funda na própria soberania estatal. 
No entanto, embora a regra seja a do regime jurídico de direito público, 
não há óbice em se adotar o regime jurídico de direito privado.
Na verdade, a opção por um regime ou outro é feita pela Constituição 
ou pela lei. Di Pietro (2019) cita como exemplo o artigo 173, § 1º, II da 
Constituição que estabelece a possibilidade de a lei instituir na empresa 
pública, sociedade de economia mista e suas subsidiárias que explorem 
atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de 
prestação de serviços, regime de sujeição nos mesmos moldes das 
empresas privadas, inclusive com relação aos direitos e obrigações 
civis, comerciais, trabalhistas e tributários. Exemplo de empresa pública 
dotada de personalidade jurídica de direito privado é a Caixa Econômica 
Federal, nos ternos do artigo 1º do Decreto-Lei nº 759/1969.
3636 
Figura 2 – Regime público e regime privado
Fonte: OliverleMoal/iStock.com.
Importante consignar que mesmo adotando um regime jurídico de 
direito privado, a Administração conserva parcela de suas prerrogativas. 
Por esse motivo, utiliza-se a expressão “regime jurídico-administrativo” 
para denominar tanto os regimes de direito privado como os de direito 
público a que se submete a Administração Pública.
A posição privilegiada da Administração a coloca em uma posição 
vertical, ou seja, de superioridade em relação aos particulares. Por esse 
motivo se diz que a Administração possui prerrogativas ou privilégios 
sem equivalência nas relações privadas, como, por exemplo, nos casos 
de autotutela, de autoexecutoriedade ou do poder de expropriar. 
Possui, ainda, outros privilégios importantes, como prazos dilatados 
em juízo, presunção de veracidade de seus atos, imunidade tributária, 
entre outros (DI PIETRO, 2019).
Todavia, ao mesmo tempo em que possui privilégios, a Administração 
se sujeita a limites que, por vezes, são mais estritos do que aqueles em 
que estão submetidos os particulares, como, por exemplo, o dever de 
observância da finalidade pública.
3737 37
De acordo com Mello (2006), esse regime de prerrogativas e sujeições 
para a Administração Pública está fundamentado na supremacia 
do interesse público em relação ao interesse particular e na 
indisponibilidade do interesse público pela Administração.
Observa-se que diversas das prerrogativas e sujeição encontram-se 
expressas em forma de princípios. Segundo Gasparini (2002, p. 6):
Constituem os princípios um conjunto de proposições que alicerçam ou 
embasam um sistema e lhe garantem a validade. Os princípios são: 1) 
onivalentes, isto é, os que valem para qualquer ciência, a exemplo do 
princípio de não-contradição: uma coisa não pode ser e não ser ao mesmo 
tempo; 2) plurivalente, ou seja, os que valem para um grupo de ciências, 
a exemplo do princípio da causalidade,que informa as ciências naturais: 
a causa corresponde a um dado efeito; 3) monovalentes, tais como os 
que valem só para a ciência, a exemplo do princípio da legalidade (a lei 
submete a todos), só aplicável ao Direito. Estes últimos podem ser: a) gerais, 
a exemplo dos que valem só para o ramo de uma dada ciência, como o 
princípio da supremacia do interesse público (no embate entre o interesse 
público e o privado há de prevalecer o público), que só é aplicável ao Direito 
Público; b) específico, ou seja, os que valem só para uma parte de um 
ramo de certa ciência, nos moldes do princípio da continuidade do serviço 
público (a atividade pública é ininterrupta), só verdadeiro para o Direito 
Administrativo que é sub-ramo do Direito Público.
Os princípios pelos quais a Administração se orienta estão elencados 
tanto em norma constitucional como em norma infraconstitucional. 
A Constituição Federal trouxe no seu artigo 37 os cinco princípios 
basilares da administração pública, assim compreendidos: legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
O Princípio da Legalidade constitui um dos sustentáculos da concepção 
de Estado de Direito e do próprio regime jurídico-administrativo. Trata-
se da sujeição da Administração Pública aos mandamentos da lei. A 
3838 
legalidade traduz o sentido de que a Administração Pública somente 
pode fazer o que a lei manda ou permite, bem como somente pode 
proibir o que a lei expressamente proíbe (CARVALHO FILHO, 2019).
Destarte, o administrador público só pode fazer o que a lei determina, 
observando que esse princípio deve nortear tanto a atividade 
administrativa típica como a atípica. Cumpre consignar que do princípio 
da legalidade deriva a presunção relativa de legalidade dos atos 
praticados pela Administração Pública.
Importante consignar que, ao contrário da Administração Pública que só 
pode atuar segundo o que a lei estabelece, o particular pode fazer tudo 
o que a lei não proíbe expressamente, em decorrência do estabelecido 
no artigo 5º, II da Constituição Federal: “ninguém será obrigado a fazer 
ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.
O Princípio da Impessoalidade traz a neutralidade necessária 
para o exercício da atividade administrativa. Destinado tanto ao 
administrador como ao administrado, o princípio impõe a objetividade 
e isonomia da conduta administrativa. Sob a ótica do administrador, 
os atos praticados por este são atribuídos ao órgão ou à entidade 
administrativa em nome da qual agiu.
Assim, as realizações não são do funcionário ou da autoridade, mas da 
própria entidade pública. Sob a ótica do administrado, vigora a isonomia, 
uma vez que a atividade administrativa é dirigida a todos os cidadãos de um 
modo geral, ficando o administrador impedido de buscar outro objetivo ou 
de praticá-lo no interesse próprio ou de terceiros (MAZZA, 2019).
O Princípio da Moralidade diz respeito à moral administrativa. 
Segundo ele, os atos da Administração Pública devem ser balizados 
nas matrizes éticas dominantes. Sua origem adveio da teoria do desvio 
de poder concebida no enfrentamento dos poderes discricionários 
da Administração. O desvio de poder caracteriza-se quando o 
3939 39
administrador, ao praticar um determinado ato administrativo, faz uso 
do poder discricionário de que é detentor com o objetivo de atingir 
fim diverso daquele previsto em lei. A finalidade desse princípio foi 
fixar limites à atuação discricionária da Administração, evitando a 
atuação do administrador por excesso de poder ou desvio de finalidade 
(CARVALHO FILHO, 2019).
Princípio da Publicidade exige a divulgação dos atos da Administração 
Pública com o objetivo de permitir o conhecimento e o controle por 
toda a sociedade. Ao administrador compete agir com transparência. 
A princípio, todos os atos são públicos e, por isso, devem ser publicados. 
O sigilo somente será admitido em casos de segurança nacional, 
investigação policial ou interesse superior da administração.
Por fim, o Princípio da Eficiência impõe à Administração a obrigação 
de realizar suas atribuições com rapidez, perfeição e rendimento. Esse 
princípio advém do princípio republicano que quem administra gere o 
que pertence à sociedade. Cabe ao administrador gerir os interesses 
públicos e atingir os seguintes pressupostos: plena satisfação do 
administrado e menor custo para a sociedade (DI PIETRO, 2019).
Além desses cinco princípios, existem outros de grande importância. 
Na Lei nº 9.784/99, encontram-se os princípios da razoabilidade, da 
proporcionalidade, da motivação, da finalidade, da indisponibilidade do 
interesse público, da segurança jurídica e da autotutela. Já no Decreto-lei 
nº 200/67, encontram-se os princípios de planejamento, coordenação, 
descentralização, delegação de competência e controle.
1.2 Meios de controle
A Administração Pública, no exercício de suas funções, encontra-se 
sujeita ao controle de seus atos. Trata-se de meios de fiscalização e de 
correção sobre a Administração Pública com o objetivo de garantir a sua 
atuação com os princípios constitucionais que lhe foram impostos.
4040 
Segundo Alexandrino e Paulo (2019), o controle administrativo tem o 
escopo de limitar arbítrios da Administração, de forma a proteger os 
direitos individuais. Seu fundamento encontra-se na própria separação 
dos poderes em Executivo, Legislativo e Judiciário. Como cada um 
deles possui funções típicas e atípicas, cada um passa a desempenhar 
atividades de controle das atuações dos demais. Trata-se da prerrogativa 
de estabelecer freios e contrabalancear os atos praticados pelos outros 
poderes, que se denomina teoria dos freios e contrapesos.
Há de se mencionar, no entanto, que o controle da atividade 
administrativa é desempenhado com um menor grau de autonomia 
em decorrência do princípio da legalidade, que somente permite que 
a Administração aja quando autorizada pela lei e sem descumprir os 
limites legalmente estabelecidos (ALEXANDRINO; PAULO, 2019).
Importante consignar que, quando se fala em controle da atividade 
administrativa, existem diversas espécies de controle, que variam de 
acordo com os critérios levados em conta para sua sistematização.
Um dos critérios utilizados é aquele que diz respeito à localização do 
órgão de controle, isso é, se o controle é interno ou externo. Controle 
interno, que está previsto no artigo 74 da Constituição Federal, é aquele 
que advém da própria estrutura do órgão controlador, ou seja, de 
sua própria estrutura hierarquizada e escalonada. Em contrapartida, 
controle externo é aquele alheio à estrutura do órgão controlador, 
de modo que o órgão controlador se situa em poder diverso daquele 
de onde a conduta se originou, como, por exemplo, quando o Poder 
Legislativo susta os efeitos de um ato normativo do Poder Executivo 
(ALEXANDRINO; PAULO, 2019).
Outro critério utilizado é o que leva em consideração o momento em 
que o controle é realizado, dividindo-o em prévio, concomitante ou 
posterior. Controle preventivo ou prévio é aquele verificado antes da 
realização da prática do ato. Controle concomitante é o efetuado ao 
mesmo tempo do ato. Controle subsequente, posterior ou corretivo é o 
feito após o ato ter sido praticado (CARVALHO FILHO, 2019).
4141 41
Há, ainda, o critério que considera o aspecto a ser controlado, dividindo 
o controle em de legalidade e de mérito. A primeira modalidade de 
controle decorre do princípio da legalidade e objetiva verificar se o ato 
administrativo está em conformidade com a lei. Esse tipo de controle é 
exercido pelos três Poderes. Na segunda modalidade, analisa-se o mérito 
administrativo, ou seja, sua conveniência e oportunidade. Importante 
frisar que compete à Administração o controle de mérito de seus atos; ao 
Legislativo, é possível, com algumas limitações, porém, para Alexandrino e 
Paulo (2019), não há controle de mérito pelo Poder Judiciário.
Quanto à natureza do órgão controlador, o controle divide-se em 
administrativo,legislativo ou judicial. Entende-se por controle 
administrativo a atividade da Administração consistente em fiscalizar e 
corrigir os seus próprios atos ou os atos das entidades a ela vinculadas. 
Ele decorre do poder-dever da Administração que impede que ela 
permaneça inerte ao descobrir que praticou atos ilegais ou atos que se 
tornaram inconvenientes e inoportunos (DI PIETRO, 2019).
Importante esclarecer que, quando os Poderes Judiciário e Legislativo 
exercem a função administrativa (função atípica a eles), também têm a 
possibilidade de controlar os atos de seus agentes, realizando o controle 
administrativo interno sobre seus atos, como, por exemplo, no caso de 
revogação de edital de licitação ou anulação de nomeação de servidor.
O controle administrativo advém do poder da autotutela ou do 
autocontrole da Administração Pública sobre seus atos, atividades 
e agentes, e encontra respaldo nos princípios da legalidade e da 
predominância do interesse público. Por essa razão, considera-se 
o controle administrativo mais amplo que os demais (executivo e 
legislativo), por englobar não só a análise da legalidade do ato, mas 
também a sua conveniência e oportunidade, aspectos estes relacionados 
ao mérito administrativo. Nesse sentido, dispõe o artigo 53 da Lei 
nº 9.784/1999: “A Administração deve anular seus próprios atos, quando 
eivados de vícios de legalidade, e pode revogá-los por motivo de 
conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos”.
4242 
Desse modo, entende-se por revogação a eliminação de um ato 
administrativo perfeito pela Administração Pública por ser esse 
inconveniente ou inoportuno. Trata-se do controle de mérito pela 
Administração. Meirelles (1989, p. 154) ensina que:
(...) a avaliação (valoração) da conveniência e oportunidade relativas ao 
objeto e ao motivo, na prática do ato discricionário, ou seja, aquele em 
que a lei permite ao agente público proceder a uma avaliação de conduta 
(motivo e objeto), ponderando os aspectos relativos à conveniência e à 
oportunidade da prática do ato.
Salienta-se que a Administração deve cumprir estritamente o que a lei 
dispõe. No entanto, a lei, ao regular as diversas situações do mundo real, 
ao mesmo tempo em que pode disciplinar a conduta do agente público 
em termos estritamente objetivos pode conceder a ele um juízo de 
discricionariedade no que diz respeito a não agir ou à escolha da ocasião 
para fazê-lo. Por essa razão, é possível à Administração, embasada no 
juízo de conveniência e oportunidade, sustar, a qualquer tempo, os 
efeitos dos seus atos, ou seja, revogá-los.
Em contrapartida, se o ato administrativo possui vício de legalidade 
(contraria alguma lei), ele pode ser anulado, de modo que será 
considerado como inexistente desde a origem do ato. Trata-se do 
controle de legalidade feito pela Administração.
Os instrumentos do controle administrativo são: fiscalização hierárquica 
e recursos administrativos (DI PIETRO, 2019).
O controle legislativo, por sua vez, é aquele realizado pelo Poder 
Legislativo e corresponde a uma exceção à regra da separação dos 
Poderes, uma vez que se trata da interferência de um dos poderes nas 
atribuições de outro. No entanto, tal controle se encontra delimitado 
pela Constituição Federal e, por conseguinte, deve seguir rigorosamente 
os parâmetros estabelecidos por esta. Esse controle é exercido quer de 
forma política, quer de forma financeira (DI PIETRO, 2019).
4343 43
Por fim, o controle judicial, que também é exceção à separação dos 
Poderes, advém do artigo 5º, XXXV da Constituição Federal, que 
assim dispõe: “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário 
lesão ou ameaça a direito”. Verifica-se, portanto, que todos os atos 
da Administração Pública que causem prejuízo a terceiros e a própria 
Administração Pública estão sujeitos ao exame pelo Poder Judiciário. 
Os meios postos à disposição do cidadão no exercício desse controle, 
entre os quais se destacam as seguintes ações constitucionais: mandado 
de segurança individual, mandado de segurança coletivo, ação popular, 
ação civil pública, mandado de injunção, habeas corpus, habeas data, 
ações de inconstitucionalidade, entre outros (MAZZA, 2019).
Importante mencionar, ainda, que existem dois sistemas clássicos 
de controle dos atos administrativos: sistema do contencioso 
administrativo e sistema do controle jurisdicional único da legalidade 
dos atos administrativos.
O sistema do contencioso administrativo baseia-se na doutrina da 
separação dos Poderes de Montesquieu (1996). Segundo esse sistema, 
não cabe ao Poder Judiciário interferir nas questões em que o Estado 
é parte, uma vez que estas devem ser decididas por órgãos do próprio 
Poder Executivo em cuja cúpula existe um Conselho de Estado. Ele foi 
adotado primeiramente na França como resultado da desconfiança 
dos revolucionários franceses em relação à magistratura do antigo 
regime, bem como da luta entre o Parlamento francês e os Intendentes 
representantes das administrações locais. Decorreu, principalmente, do 
ambiente favorável à implantação do regime liberal e da separação dos 
Poderes conquistados pela Revolução de 1789. Não obstante, o sistema 
também foi favorecido com a edição da Lei nº 16, de 24 de agosto de 
1790, que separou as funções jurisdicionais das funções administrativas. 
Posteriormente, tal separação foi adotada pela Constituição Francesa 
de 1791, proibindo os tribunais de entrarem na esfera de atribuição 
da administração. Destarte, a Administração Pública francesa passou a 
subordinar à jurisdição especial do contencioso administrativo, a partir 
da autoridade máxima do Conselho de Estado (SAWEN FILHO, 2009).
4444 
O sistema do contencioso administrativo caracteriza-se pela 
composição de tribunais organizados com o escopo de apreciar os atos 
administrativos ou conhecer os litígios advindos deste. De acordo com 
Sawen Filho (2009, p. 75):
A essa jurisdição, formada por juízes administrativos aos quais se 
reconhece parcela do poder jurisdicional do Estado, é dado, assim, 
conhecer e julgar a validade dos atos administrativos e as questões 
decorrentes de sua prática irregular.
Nesse sistema há uma dualidade de jurisdições: a comum, formada 
pelos órgãos do Poder Judiciário, com a competência de resolver 
os litígios, e a administrativa, formada pelos tribunais de natureza 
administrativa, com plena jurisdição em matéria administrativa, fazendo 
com que essas decisões promovam coisa julgada.
As vantagens apontadas pelos defensores do sistema contencioso 
administrativo são: rapidez, eficiência e especialização dos julgadores, 
vez que aqueles que proferem as decisões, por serem integrantes 
da Administração, são profundos conhecedores dos problemas 
administrativos. Entretanto, há uma grande desvantagem na aplicação 
do sistema: o Esprit de corps por parte dos julgadores administradores, 
isso é, a escassez de imparcialidade (SAWEN FILHO, 2009).
Cumpre consignar que o sistema do contencioso francês é aplicado em 
países como Suíça, Finlândia, Grécia, Turquia e Polônia, todavia, com as 
devidas adaptações.
Por outro lado, o sistema do controle jurisdicional único da legalidade 
dos atos administrativos, também denominado sistema judiciário 
ou de jurisdição única, é o sistema pelo qual o Poder Judiciário 
tem legitimidade para examinar a legalidade de quaisquer atos, 
administrativos ou privados. Originário da Inglaterra, é o sistema 
adotado no Brasil. Segundo ele, somente as decisões do Poder Judiciário 
são definitivas, ou seja, nenhuma decisão emanada de outro órgão fará 
coisa julgada, quer no sentido material quer no formal (DI PIETRO, 2019).
4545 45
O Poder Judiciário tem a função de assegurar a coexistência harmônica 
dos três Poderes. Todavia, em que pese o fato de ser o detentor da 
última palavra no pertinente à aplicação de normas e princípios do 
ordenamento jurídico, ele também se submete à lei e mantém-se no 
mesmo nível hierárquico dos Poderes Executivo e Legislativo. Assimsendo, o sistema do controle jurisdicional único da legalidade consiste 
na análise e no conhecimento dos atos por parte do Poder Judiciário, 
visando apurar sua validade.
A principal vantagem desse sistema é a imparcialidade dos julgadores, 
uma vez que, pelas características constitucionais que são atribuídas 
aos magistrados, estes têm condições de se colocarem alheios ao 
conflito, decidindo de forma imparcial lide. Em contrapartida, a falta 
de especialização dos julgadores togados deixa de atender, por vezes, 
às necessidades da Administração e ao interesse público (SAWEN 
FILHO, 2009).
É fato, ainda, que são insuscetíveis de controle por parte do Poder 
Judiciário os atos políticos e legislativos. Atos políticos são aqueles 
cuja prática se ampara na existência da soberania do Estado. São 
as questões referentes ao exercício dos poderes colocados pela 
Constituição à disposição do Poder Legislativo e Executivo. São exemplos 
de atos políticos as declarações de guerra, as intervenções federais 
na administração dos Estados ou as intervenções dos Estados nos 
Municípios que, por emanarem do poder político da autoridade pública, 
somente por ela poderão ser revistos (DI PIETRO, 2019).
Atos legislativos são as normas de conduta impostas a todos pelo 
Poder Legislativo como consequência da separação dos Poderes. Em 
decorrência da doutrina de Montesquieu (1996), não cabe originalmente 
ao Poder Judiciário a fiscalização da constitucionalidade de uma lei. 
No entanto, em que pese o fato de o Judiciário poder se manifestar 
nesse sentido, não cabe a ele editar uma alteração para adequá-lo à 
Constituição, por competir somente ao Poder Legislativo, em que pese 
o fato de poder incluir um sentido diverso para adequar o ato ou a lei à 
Constituição, como, por exemplo, no caso das súmulas vinculantes.
4646 
PARA SABER MAIS
Outros atos do Poder Legislativo que são inatingíveis pelo 
controle externo são: decisões emanadas das Mesas da 
Câmara e do Senado para regular escolha das Comissões, 
eleições de membros das respectivas Mesas do Congresso 
Nacional, atos que concedem licença ou estabelecem 
regimentos internos, etc.
Cabe consignar, finalmente, que o sistema do controle jurisdicional 
é aplicado nos Estados Unidos da América, na Bélgica, no México, 
dentre outros.
Assim sendo, a Administração Pública possui mecanismos jurídicos 
e administrativos para revisar e fiscalizar os seus atos. Conforme 
explanado, a Administração encontra-se sujeita a uma espécie de 
controle com o escopo de assegurar a observância dos princípios da 
legalidade, moralidade, finalidade pública, publicidade, motivação e 
impessoalidade, uma vez que, embora o ato administrativo esteja sujeito 
a um regime próprio, ele pode produzir, por vezes, efeitos que afetem 
o direito das pessoas, causando alguns danos. Em razão disso, existem 
os mecanismos de fiscalização e de correção, objetivando garantir a 
observância dos princípios constitucionais.
TEORIA EM PRÁTICA
O controle administrativo é o meio de controle mais amplo. 
Nele é possível realizar tanto o juízo de oportunidade e 
conveniência (controle do mérito administrativo) como o 
controle da legalidade do ato. Esse controle é realizado 
tipicamente pelo Poder Executivo e atipicamente pelos 
4747 47
Poderes Executivo e Judiciário e, por essa razão, pode ser 
desempenhado pelos gestores públicos nos três Poderes. 
Por essa razão, reflita sobre a atuação do gestor quando 
da tomada de decisão entre a revogação e a anulação do 
ato administrativo. Há um prazo para que essa decisão 
seja tomada?
VERIFICAÇÃO DE LEITURA
1. Analise a assertiva e assinale a alternativa que preenche 
corretamente a lacuna. Com relação ao , a 
Administração Pública divide-se em direta e indireta, 
sendo um exemplo desta .
a. Objeto; fomento.
b. Sujeito; fomento.
c. Objeto; autarquia.
d. Sujeito; autarquia.
e. Sujeito; intervenção.
2. A Administração Pública encontra-se sujeita a diversos 
princípios. Assinale a alternativa que indica corretamente 
o princípio que impõe à Administração a neutralidade 
necessária para o exercício da atividade administrativa.
a. Legalidade.
b. Impessoalidade.
c. Motivação.
4848 
d. Publicidade.
e. Eficiência.
3. O controle da atividade administrativa pode ser 
classificado de diversas formas, variando conforme o 
critério utilizado para sua sistematização. Assinale a 
alternativa que apresenta correta e respectivamente 
um controle quanto levados em conta o momento e o 
aspecto a ser controlado.
a. Controle prévio e controle de legalidade.
b. Controle administrativo e controle de mérito.
c. Controle concomitante e controle administrativo.
d. Controle legislativo e controle externo.
e. Controle posterior e controle interno.
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SAWEN FILHO, J. F. Curso de direito em administração pública: a 
responsabilidade civil do Estado e o controle da administração pública. Rio de 
Janeiro: Fundação Trompowsky, 2009.
Gabarito
Questão 1 – Resposta D
Quanto ao sujeito, a Administração pode ser Direta ou Indireta. 
A primeira é composta pelos entes políticos, enquanto a segunda 
é composta pelas autarquias, fundações públicas, sociedades de 
economia mista e empresas públicas. Por outro lado, quanto ao 
objeto, a atividade administrativa pode ser de fomento, de polícia 
administrativa, de serviços públicos e de intervenção.
Questão 2 – Resposta B
Trata-se do Princípio da Impessoalidade, segundo o qual busca 
a igualdade. A Administração age com neutralidade, ou seja, 
impessoalidade sob dois aspectos: do administrador quando da 
prática do ato e a impessoalidade do próprio administrado como 
destinatário desse mesmo ato. Portanto, alternativa correta, letra B.
5050 
Questão 3 – Resposta A
Quanto ao momento em que é realizado o controle, ele se 
divide em prévio, concomitante e posterior. Quanto ao aspecto 
controlado, pode ser de mérito ou de legalidade. Portanto,