improbidade_administrativa

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ASPECTOS RELEVANTES DA LEI DE 
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Prof. JAMIL MIGUEL
Advogado e Consultor
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
 Tema discutido e falado em todos os cantos do país
Principalmente em período eleitoral
Especialmente em cidades que passaram o que 
Campinas viveu...
 Fala-se em corrupção, desvio de dinheiro público, 
propina... etc
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
MAS O QUE É IMPROBIDADE? 
Como ela se configura?
É ato que só político pode praticar, ou também o 
servidor?
BASE LEGAL DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
AS PRINCIPAIS LEIS QUE TRATAM DO TEMA 
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA SÃO:
 CONSTITUIÇÃO FEDERAL:
 Artigo 37, caput e § 4º;
 Lei Federal nº 8.429/1992 
 O art. 37, §4º da Constituição Federal:
Art. 37. (...)
§ 4º - Os atos de improbidade administrativa 
importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da 
função pública, a indisponibilidade dos bens e o 
ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em 
lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
 A Lei de Improbidade foi decretada e sancionada em 
02/06/1992, por Fernando Collor, já em momento de crise 
e pressionado pela opinião pública.
 São nos momentos de crise que a população ganha 
instrumentos de controle e aperfeiçoamento dos 
mecanismos de força.
A REPERCUSSÃO DO ESQUEMA PC NA IMPRENSA EM 
1992 E O CONTEXTO QUE PERMITIU A APROVAÇÃO DA 
LEI DE IMPROBIDADE
 19/02/92 – Revista Veja publica dossiê do irmão do presidente: as contas de Collor e de PC não entraram no confisco dos 15 primeiros dias do mandato de Collor;
 13/05/92 – PC Farias tem participação em pelo menos 09 empresas no exterior;
LEI DE IMPROBIDADE SANCIONADA NESTE MEIO TEMPO
 09/07/92 – Notícia de que os jardins da Casa da Dinda foram bancados pelos cofres públicos;
 Dezembro de 1992: Collor renuncia
CONHECENDO A LEI: 
ATO DE IMPROBIDADE NÃO É CRIME.
NÃO SE FALA EM “CRIME DE IMPROBIDADE”
 O art. 37, §4º in fine, da CF, + art. 12 da Lei + decisão do STF 
(ADI 2797) atestam que ato de improbidade não é crime.
 Portanto a ação de improbidade administrativa é civil e não penal.
 O ato praticado pelo agente público pode, todavia, gerar três 
tipos de responsabilidade: civil, penal e administrativa.
Ou seja: Não há impedimento para instauração de processo nas 3 
instâncias:
Administrativa- apura o ilícito administrativo (obrigatória - poder/dever 
da autoridade); Civil – apura a improbidade administrativa e pede 
ressarcimento dos cofres públicos; Penal – apura o ilícito penal.
 O QUE É IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA?
DUAS TEORIAS:
1. Probidade é diferente de moralidade, pois a CF/88 
emprega os dois termos. 
(Prevalece esta)
2. Probidade e moralidade são sinônimos. Entende-
se a moralidade como princípio e improbidade 
como lesão a esse princípio.
 O QUE É IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA?
 Vincula-se à ideia de honestidade, exigindo a estrita observância de 
padrões éticos, de boa-fé e de lealdade. 
 É um conceito jurídico indeterminado.
 Necessidade de que haja abuso de poder ou má-fé do agente 
público para que sua conduta seja passível de punição.
 A ilegalidade capaz de tipificar improbidade exige uma forma de 
credenciada pela má-fé, pois o simples desvio de legalidade, por 
exemplo, representado por um lançamento fiscal equivocado, não é 
capaz de materializar ato de improbidade. 
 É exigido que o "ato" seja, ao menos, potencialmente danoso.
 QUANDO SE CONFIGURA IMPROBIDADE 
ADMINISTRATIVA?
 “Os agentes políticos, por terem liberdade 
funcional, ficam a salvo de responsabilização 
por eventuais falhas de atuação, quando estas 
não decorrem de culpa grave, má-fé ou abuso 
de poder.” TJMG, 4a Câm. Cível, v.u., AC 
1.0155.02.002510-4/001, rel. Des. Almeida Melo, j. em 
29/11/2007, DJMG 06/12/2007; TJMG, 4a Câm. Cível, v.u., 
AC 1.0430.06.500005-0/001, rel. Des. Almeida Melo, j. em 
01/03/2007, DJMG 23/03/2007.
 O QUE É IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA?
“1. A configuração de qualquer ato de improbidade 
administrativa exige a presença do elemento 
subjetivo na conduta do agente público, pois não é 
admitida a responsabilidade objetiva em face do 
atual sistema jurídico brasileiro, principalmente 
considerando a gravidade das sanções contidas na 
Lei de Improbidade Administrativa.
2. Assim, é indispensável a presença de conduta dolosa ou 
culposa do agente público ao praticar o ato de 
improbidade administrativa, especialmente pelo tipo 
previsto no art. 11 da Lei 8.429/92”
(STJ – EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA EM RESP Nº 875.163 - RS 
(2009/0242997-0) - RELATOR: MINISTRO MAURO CAMPBELL 
MARQUES - DJe 30/06/2010 – Decisão: 23/06/2010)
 O QUE É IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA?
 “Nem todo ato irregular ou ilegal configura 
ato de improbidade, para os fins da Lei 
8.429/92. A ilicitude que expõe o agente às 
severas sanções da Lei é apenas aquela 
especialmente qualificada em norma 
tipificadora, no geral dos casos praticada 
dolosamente. São, portanto, ilicitudes 
sujeitas ao princípio da tipicidade”.
Recurso Especial nº 751.634-MG pelo Ministro Teori Albino Zavascki, do 
Superior Tribunal de Justiça
 O QUE É IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA?
MARCELO HARGER (“A inexistência de improbidade administrativa na 
modalidade culposa” in Interesse Público, ano 11, n. 58, nov./dez. 2009. 
Belo Horizonte: Fórum, 2009, p. 166/167): 
“Atualmente quaisquer equívocos ou ilegalidades praticados por 
um servidor público podem ser enquadrados na Lei de 
Improbidade. Não há praticamente nenhum servidor público do 
primeiro escalão que não esteja sendo processado por 
improbidade administrativa. 
Muitas dessas ações, no entanto, são injustificadas e geram 
danos irreparáveis aos acusados, pois a propositura da 
ação normalmente é acompanhada de matérias 
jornalísticas fomentadas pelo próprio Ministério Público. 
A eventual absolvição, que somente irá ocorrer tempos 
depois, jamais servirá para reparar o dano causado a essas 
pessoas que foram marcadas com a pecha de desonestas 
antes mesmo de terem sido julgadas.”
 O QUE É IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA?
Continuação MARCELO HARGER: 
“A exemplo do que acontecia em tempos idos, dá-se aos 
acusados uma ‘pena infamante’ que é mais grave do 
que aquelas praticadas séculos atrás. É mais séria 
porque no mundo atual a vergonha não se resume aos 
membros da coletividade, mas se espalha por toda a 
nação e quiçá pelo mundo. É mais séria porque 
implica um retrocesso inadmissível em um Estado de 
Direito, pois se condena primeiro para julgar depois.”.
A REALIDADE DOS GESTORES E O MITO DA 
ESPADA DE DÂMOCLES
Min. CÁRMEN LÚCIA ANTUNES ROCHA (STF):
“A ‘corruptocracia’, vale dizer, governo ambientado na 
corrupção e que atua acolhendo a sua prática, não pode 
ser aceita. 
Nem a ‘corruptofobia’, quer-se dizer, governo e 
Administração que não atuam segundo as necessidades 
públicas e o interesse coletivo, mas com medo permanente 
da desonestidade de todos, também não pode ser acolhida. 
Este medo ilimitado pode conduzir à produção de 
normas que paralisem a Administração Pública e 
comprometam a dinâmica administrativa necessária. 
 Em geral, a ‘corruptofobia’ leva à presunção de que todas 
as pessoas e, em especial, todos os agentes públicos são 
não apenas desonestos, mas culpados; não haveria colegas 
de atividade, mas cúmplices de desonestidade na 
Administração Pública. (...)
 Entretanto, a ‘corruptofobia’ faz com que a lei seja 
produzida não se voltando à obtenção de um fim público, 
mas apenas ao cerceamento de determinados 
comportamentos que possam permitir a corrupção. 
 O sistema de Direito deve, isto sim, valer-se de 
instrumentos asseguradores da prevenção de práticas 
corruptas e da repressão a estas, quando ocorram. 
 O que ele não pode é fazer secundária qualquer conduta 
administrativa que não o próprio combate a corrupção”. 
(ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Princípios constitucionais da 
Administração Pública, Belo Horizonte: Del Rey, 1994, p. 214/215.)
PRESENÇA DO DOLO: TEMA CONTROVERTIDO
 Autor: Edilson Pereira Nobre Júnior:
 Ato deimprobidade só pode ser doloso, não se admitindo a forma 
culposa (conceito de improbidade administrativa: “imoralidade 
administrativa qualificada, onde indissociável a presença de 
desonestidade. Por esta razão é imprescindível a vontade 
deliberada de malferir a ordem jurídica, ou seja o dolo”. Em 
conclusão, “mostra-se incompatível com a CF a expressão 
‘culposa’, inserta no art. 10, caput, da Lei 8.429/92) 
Quais as modalidades de atos de 
improbidade previstos na Lei? 
A Lei classifica os atos de improbidade em 3 tipos:
 Atos que importam enriquecimento ilícito 
(art. 9º da Lei 8.429/92);
 Atos que importam dano ao Erário (art. 10 da 
Lei 8.429/92);
 Atos que importam violação de princípios (art. 
11 da Lei 8.429/92).
Atos de improbidade que 
importam enriquecimento ilícito
I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou 
qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de 
comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, 
direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão 
decorrente das atribuições do agente público;
II - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a 
aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a 
contratação de serviços pelas entidades referidas no art. 1° por preço 
superior ao valor de mercado;
III - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a 
alienação, permuta ou locação de bem público ou o fornecimento de 
serviço por ente estatal por preço inferior ao valor de mercado;
Atos de improbidade que 
importam enriquecimento ilícito
IV - utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, 
máquinas, equipamentos ou material de qualquer 
natureza, de propriedade do poder público, bem como o 
trabalho de servidores públicos, empregados ou terceiros 
contratados;
V - receber vantagem econômica de qualquer natureza, 
direta ou indireta, para tolerar a exploração ou a prática de 
jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, 
de usura ou de qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar 
promessa de tal vantagem;
Atos de improbidade que 
importam enriquecimento ilícito
VI - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou 
indireta, para fazer declaração falsa sobre medição ou avaliação 
em obras públicas ou qualquer outro serviço, ou sobre quantidade, 
peso, medida, qualidade ou característica de mercadorias ou bens 
fornecidos;
VII - adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, 
cargo, emprego ou função pública, bens de qualquer natureza 
cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à 
renda do agente público;
VIII - aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria 
ou assessoramento para pessoa física ou jurídica que tenha 
interesse suscetível de ser atingido ou amparado por ação ou 
omissão decorrente das atribuições do agente público, durante a 
atividade;
Atos de improbidade que 
importam enriquecimento ilícito
IX - perceber vantagem econômica para intermediar a 
liberação ou aplicação de verba pública de qualquer 
natureza;
X - receber vantagem econômica de qualquer natureza, 
direta ou indiretamente, para omitir ato de ofício, 
providência ou declaração a que esteja obrigado;
XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio 
bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo 
patrimonial das entidades do art. 1° desta lei;
XII - usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou 
valores integrantes do acervo patrimonial das entidades 
mencionadas no art. 1°.
Atos de improbidade que importam dano ao Erário
I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a 
incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou 
jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do 
acervo patrimonial do poder público;
II - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica 
privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes 
do acervo patrimonial do poder público, sem a observância 
das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;
III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente 
despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assistenciais, 
bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio do poder público, 
sem observância das formalidades legais e regulamentares 
aplicáveis à espécie;
Atos de improbidade que importam dano ao Erário
IV - permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bem 
integrante do patrimônio público, ou ainda a prestação de 
serviço por entidades públicas, por preço inferior ao de 
mercado; IMPORTANTE
V - permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem 
ou serviço por preço superior ao de mercado; IMPORTANTE
VI - realizar operação financeira sem observância das normas 
legais e regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou 
inidônea;
VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a 
observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à 
espécie;
Atos de improbidade que importam dano ao 
Erário
VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-
lo indevidamente; IMPORTANTE
IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não 
autorizadas em lei ou regulamento;
X - agir negligentemente na arrecadação de tributo ou 
renda, bem como no que diz respeito à conservação do 
patrimônio público;
XI - liberar verba pública sem a estrita observância das 
normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua 
aplicação irregular;
Atos de improbidade que importam dano ao 
Erário
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se 
enriqueça ilicitamente;
XIII - permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, 
veículos, máquinas, equipamentos ou material de 
qualquer natureza, de propriedade ou à disposição do poder 
público, bem como o trabalho de servidor público, 
empregados ou terceiros contratados pelo poder público.
Atos de improbidade que importam dano ao Erário
XIV – celebrar contrato ou outro instrumento que tenha 
por objeto a prestação de serviços públicos por meio da 
gestão associada sem observar as formalidades previstas na 
lei; 
XV – celebrar contrato de rateio de consórcio público sem 
suficiente e prévia dotação orçamentária, ou sem observar 
as formalidades previstas na lei.
Atos de improbidade que violam os princípios
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta 
contra os princípios da administração pública qualquer ação 
ou omissão que viole os deveres de honestidade, 
imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e 
notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento 
ou diverso daquele previsto, na regra de competência;
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de 
ofício;
III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em 
razão das atribuições e que deva permanecer em segredo;
Atos que violam os princípios
IV - negar publicidade aos atos oficiais;
V - frustrar a licitude de concurso público;
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-
lo;
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de 
terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de 
medida política ou econômica capaz de afetar o preço de 
mercadoria, bem ou serviço.
QUEM PODE SER VÍTIMA DE IMPROBIDADE? 
(SUJEITOS PASSIVOS)
O art. 1º da Lei estabelece que podem ser vítimas: 
 a União, os Estados, o Distrito Federal, os 
Municípios;
 Autarquias, empresas públicas, sociedades de 
economia mista, empresas com recursos públicos;
 as entidades que recebam subvenção, benefício ou 
incentivo, fiscal ou creditício, de órgãos ou 
empresas públicas.
QUEM PODE CAUSAR IMPROBIDADE? 
SUJEITOS ATIVOS
 O art. 3º da LEI estabelece que o agente público e 
o particular podem vir a cometer ato de 
improbidade repreendido por esta lei.
 O art. 8º dispõe que os sucessores dos sujeitos 
ativos devem suportar as condenações 
patrimoniais advindas do ato de improbidadeaté o limite da herança, posto que se trata de 
sanção de natureza civil.
SUJEITO ATIVO
 É QUEM P R A T IC A O ATO DE IMPROBIDADE, 
C O N C O R R E PARA SUA PRÁTICA OU DELE 
E X T R A I V A N T A G E N S IN D E V ID A S
 NÃO É SOMENTE AQUELE QUE EXERCE A 
CONDUTA PESSOALMENTE, MAS TAMBÉM 
O F E R E C E S U A C O L A B O R A Ç Ã O , C IE N T E D A 
D E S O N E S T ID A D E D O C O M P O R T A M E N T O , OU 
O B T É M B E N E F ÍC IO S D O A T O , M U IT O E M B O R A 
S A B E D O R D E S U A O R IG E M P R O IB ID A
QUEM A LIA CONSIDERA COMO AGENTE PÚBLICO?
 
 Todos aqueles que exercem , “ainda que 
transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, 
nomeação, designação, contratação ou qualquer outra 
forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo ou 
função pública (art. 1º)
 Assim, a caracterização de agente público independe do 
caráter do vínculo que este tiver com o Estado: pode ser 
o ocupante de cargo permanente ou temporário, 
efetivo ou comissionado, remunerado ou não, 
eletivo ou não.
QUEM A LIA CONSIDERA COMO AGENTE PÚBLICO?
 
 Existia uma discussão sobre se os agentes políticos respondem ou 
não por ato de improbidade administrativa
 Caso do Ministro Gilmar Mendes, quando era Advogado Geral da 
União
 Hoje a tendência é pacificar que Presidente da República e 
Ministros não respondem por improbidade, mas só pelos crimes 
específicos previstos na legislação.
 Isso não se aplica a Prefeitos, Secretários Municipais e nem 
agentes políticos estaduais (v.g. caso da ex-Governadora Yeda 
Crusius)
QUEM A LEI CONSIDERA COMO PARTICULAR?
 Aquela pessoa que, não sendo agente público, 
induziu ou concorreu para prática do ato de 
improbidade, ou ainda dele se beneficiou 
direta ou indiretamente.
FERRAMENTAS ADMINISTRATIVAS PARA 
MONITORAR/INVESTIGAR O AGENTE PÚBLICO 
PREVISTAS NA LEI DE IMPROBIDADE 
ADMINISTRATIVA
 DECLARAÇÃO DE BENS
 PROCESSO ADMINISTRATIVO PARA 
APURAÇÃO DE IMPROBIDADE
Declaração de bens
Art. 13. A posse e o exercício de agente público ficam condicionados à 
apresentação de declaração dos bens e valores que compõem o seu 
patrimônio privado, a fim de ser arquivada no serviço de pessoal 
competente.
§ 1° A declaração compreenderá imóveis, móveis, semoventes, dinheiro, 
títulos, ações, e qualquer outra espécie de bens e valores 
patrimoniais, localizado no País ou no exterior, e, quando for o caso, 
abrangerá os bens e valores patrimoniais do cônjuge ou companheiro, 
dos filhos e de outras pessoas que vivam sob a dependência 
econômica do declarante, excluídos apenas os objetos e utensílios de 
uso doméstico.
§ 2º A declaração de bens será anualmente atualizada e na data em que o 
agente público deixar o exercício do mandato, cargo, emprego ou função.
§ 3º Será punido com a pena de demissão, a bem do serviço público, sem 
prejuízo de outras sanções cabíveis, o agente público que se recusar a 
prestar declaração dos bens, dentro do prazo determinado, ou que a prestar 
falsa.
Processo Administrativo para apuração de improbidade
Art. 14. Qualquer pessoa poderá representar à autoridade administrativa 
competente para que seja instaurada investigação destinada a apurar a 
prática de ato de improbidade.
Se a representação não for fundamentada, tampouco identificado o representante, a 
autoridade administrativa a rejeitará.
Atendidos os requisitos da representação, a autoridade determinará a imediata 
apuração dos fatos.
Art. 15. A comissão processante dará conhecimento ao Ministério Público e ao 
Tribunal ou Conselho de Contas (...)
Art. 16. Havendo fundados indícios de responsabilidade, a comissão representará ao 
Ministério Público ou à procuradoria do órgão para que requeira ao juízo 
competente a decretação do seqüestro dos bens do agente ou terceiro que tenha 
enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimônio público.
SANÇÕES PREVISTAS NA CF/88 
art. 37 §4º
 Suspensão de direitos políticos;
 Perda da função pública;
 Indisponibilidade de bens;
 Ressarcimentos ao Erário.
SANÇÕES PREVISTAS NA LEI DE IMPROBIDADE
 Perda de bens e valores acrescidos ilicitamente ao 
patrimônio;
 Ressarcimento integral do dano
 Perda da função pública
 Suspensão dos direitos políticos
 Pagamento de multa civil
 Proibição de contratar com o Poder Público
 Proibição de receber incentivos fiscais ou creditícios 
QUAIS AS CARACTERÍSTICAS DA AÇÃO DE 
IMPROBIDADE?
 A ação possui rito ordinário e pode ser proposta pelo 
Ministério Público ou por pessoa jurídica interessada – 
art. 17;
 É vedada a transação ou acordo - art. 17, §1º;
 O Ministério Público se não for o autor da ação 
intervirá sempre como fiscal da lei, sob pena de 
nulidade do processo - art. 17, §4º;
 Pode resultar em 07 tipos de sanções;
 A condenação em dinheiro reverte para a pessoa 
jurídica lesada – art. 18.
COMO SE OPERA A PRESCRIÇÃO DO ATO DE 
IMPROBIDADE?
 O ato de improbidade está sujeito à prescrição 
(perda do direito de ação), mas o dano ao Erário é 
imprescritível!
 Prescreve o direito de entrar com ação de 
improbidade em 05 anos após o término do 
exercício de mandato, de cargo em comissão ou 
de função de confiança - art. 23, I, da Lei
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