Apostila-Instrumentos-de-Gestão-Ambiental-Pública

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TURMA 3
FISCALIZAÇÃO, PERÍCIA E AUDITORIA AMBIENTAL 
POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS INSTRUMENTOS DE
GESTÃO AMBIENTAL PÚBLICA ORDENAMENTO JURÍDICO 
AMBIENTAL METODOLOGIA DA PESQUISA CIENTÍFICA 
E SEMINÁRIOS POLUIÇÃO DO AR, GERENCIAMENTO E 
CONTROLE DE FONTES FUNDAMENTOS DO CONTROLE DE 
POLUIÇÃO DAS ÁGUAS GESTÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS 
PREVENÇÃO E CONTROLE DA POLUIÇÃO DOS SOLOS E 
DAS ÁGUAS SUBTERRÂNEAS GERENCIAMENTO DE ÁREAS 
CONTAMINADAS ANÁLISE DE RISCO TECNOLÓGICO 
EMERGÊNCIAS QUÍMICAS, ASPECTOS PREVENTIVOS 
E CORRETIVOS LEGISLAÇÃO FLORESTAL APLICADA 
AO LICENCIAMENTO AMBIENTAL LICENCIAMENTO 
COM AVALIAÇÃO DE IMPACTO AMBIENTAL AIA 
LICENCIAMENTO AMBIENTAL SEM AVALIAÇÃO DE IMPACTO
ESCOLA SUPERIOR DA CETESB
GESTÃO DO CONHECIMENTO AMBIENTAL
 CONFORMIDADE AMBIENTAL COM REQUISITOS TÉCNICOS E LEGAIS
PÓS•GRADUAÇÃO 
L A T O S E N S U
INSTRUMENTOS
D E G E S TÃ O
A M B I E N T A L
P Ú B L I C A
MÓDULO I – FUNDAMENTOS GERAIS
GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULO
Governador
 SECRETARIA DO MEIO AMBIENTE
Secretário
Márcio França
Eduardo Trani
CETESB • COMPANHIA AMBIENTAL 
DO ESTADO DE SÃO PAULO
Diretor-Presidente
Diretoria de Avaliação de 
Impacto Ambiental
Diretoria de Controle e 
Licenciamento Ambiental
Diretoria de Engenharia e 
Qualidade Ambiental
Diretoria de Gestão Corporativa
Carlos Roberto dos Santos
Ana Cristina Pasini da Costa
Carlos Roberto dos Santos (em exercício)
Eduardo Luis Serpa
Waldir Agnello
CETESB • COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO DE SÃO PAULO
MISSÃO
Promover e acompanhar a execução das políticas públicas ambientais e de desenvolvimento 
sustentável, assegurando a melhoria contínua da qualidade do meio ambiente de forma a atender 
às expectativas da sociedade no Estado de São Paulo. 
Visão
Buscar a excelência na gestão ambiental e nos serviços prestados aos usuários e à população em 
geral, aprimorando a atuação da CETESB no campo ambiental e na proteção da saúde pública.
Valores
Ética, legalidade, transparência, eficiência, eficácia, isonomia, imparcialidade, responsabilidade, 
valorização do capital humano e compromisso com a empresa.
Instrumentos de 
Gestão AmbIentAl 
PúblIcA
Professor Responsável
Flávio de Miranda Ribeiro
São Paulo, Novembro de 2018
CETESB 
Companhia Ambiental do Estado de São Paulo
Av. Profº. Frederico Hermann Júnior, 345 - Alto de Pinheiros - 
CEP: 05459-900 - São Paulo - SP
http://www.cetesb.sp.gov.br / e-mail: treinamento_cetesb@sp.gov.br
Coordenação do Curso
Carlos Roberto dos Santos
Lina Maria Aché
Tânia Mara Tavares Gasi
Secretaria
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Equipe Técnica de Apoio
ETGB: Sonia Teresinha Barbosa
ETGC: Bruno Marcondes Conceição, Elizeu Vasconcelos 
O. Barreto, Rita de Cassia Guimarães
ETGD: Alexandre Nery Gerene Ferreira, Lina Maria Aché
Escola Superior da CETESB
Supervisão:
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ET - Departamento de Apoio Operacional
Gerenciamento:
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ETG - Divisão de Gestão do Conhecimento
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ETGB - Setor de Biblioteca e Memória Institucional
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ETGC - Setor de Cursos e Transferência de Conhecimento
Lina Maria Aché
ETGD - Setor de Capacitação e Formação Continuada
O Curso “Conformidade Ambiental com Requisitos Técnicos e Legais”, na modalidade especialização lato sensu, foi autorizado 
pelo Conselho Estadual de Educação – CEE, conforme Portaria nº 449, publicada no Diário Oficial, em 20/11/2015
© CETESB, 2018
Este material destina-se a uso exclusivo dos participantes do Curso de Pós Graduação Lato Sensu “Conformidade 
Ambiental com Requisitos Técnicos e Legais”, sendo expressamente proibida a sua reprodução total ou parcial, 
por quaisquer meios, sem autorização da CETESB - Companhia Ambiental do Estado de São Paulo.
Diagramação: ETGD - Setor de Capacitação e Formação Continuada
Capa: Vera Severo / Editoração Gráfica: Alexandre Nery Gerene Ferreira / Impressão: AAAG-CETESB
SUMÁRIO
Introdução.......................................................................................................................................... 9
1 Conceitos de gestão pública ambiental ...................................................................................... 11
1.1 Definições iniciais ...............................................................................................................................11
1.2 Motivação e objetivos da gestão pública ambiental ...........................................................................12
1.3 Definições dentro da regulação ambiental .........................................................................................14
1.4 Estruturação de programas ambientais .............................................................................................17
1.5 Gerações de regulação ambiental .....................................................................................................24
1.6 Instrumentos de Regulação Ambiental: conceito e taxonomia ..........................................................28
2 Instrumentos de Comando e Controle (ou regulação direta) ...................................................... 31
2.1 Padrões Ambientais ...........................................................................................................................31
2.2 Banimentos e restrições .....................................................................................................................36
2.3 Licenciamento ambiental ...................................................................................................................37
2.4 Avaliação de impactos ambientais .....................................................................................................40
2.5 Estabelecimento de restrições ao uso do solo ...................................................................................42
3 Instrumentos econômicos, ou de mercado ................................................................................. 45
3.1 Tributos ambientais ............................................................................................................................46
3.2 Subsídios ...........................................................................................................................................50
3.3 Comércio de emissões .......................................................................................................................52
3.4 Responsabilidade estendida do produtor e sistemas de depósito-retorno ........................................56
3.5 Outros ................................................................................................................................................57
4 Instrumentos com base em informação e participação .............................................................. 58
4.1 Acordos ambientais ............................................................................................................................58
4.2 Assistência técnica .............................................................................................................................61
4.3 Informação ao público ........................................................................................................................62
4.4 Outros ................................................................................................................................................64
5 Avaliação e seleção de instrumentos ......................................................................................... 66
5.1 Aspectos para análise dos instrumentos regulatórios ambientais .....................................................70
5.2 Critérios para seleção de instrumentos ..............................................................................................74
6 Uma nova regulação ambiental .................................................................................................. 76
6.1 Limites da regulação ambiental tradicional ........................................................................................766.2 Propostas de uma nova regulação ambiental ....................................................................................79
6.3 Consolidação de requisitos de qualidade regulatória .......................................................................82
7 Conclusão ................................................................................................................................... 84
Referências ..................................................................................................................................... 85
7
Instrumentos de 
Gestão AmbientAl PúblicA
Flávio de Miranda Ribeiro
8
9
Introdução
Ao desenvolver suas diversas atividades, a sociedade interage com o meio natural, 
provocando vários tipos de efeitos ambientais. Da substituição de florestas por cultivos 
agrícolas, passando pela instalação e operação de indústrias, até o descarte de lixo pelos 
cidadãos, a todo o tempo são consumidos recursos naturais e gerados resíduos, além 
de se modificar o espaço físico, representando possibilidades, maiores ou menores, de 
impactos ambientais. 
A prevenção, controle, mitigação ou compensação destes impactos ambientais nem sempre 
é tarefa fácil, e poucas vezes ocorre sem que haja interferência do governo na definição e 
cobrança de regras e condutas. Seja por falta de percepção dos atores sociais quanto aos 
efeitos destes impactos ambientais, seja por dificuldades em fazer valer seus interesses, 
ou ainda em situações nas quais ocorre um conflito entre vários interesses legítimos, cabe 
ao poder público mediar esta discussão na sociedade, atuando na definição e aplicação 
de regras de conduta sobre a atuação destes atores sociais, regulando e condicionando o 
desenvolvimento de suas atividades. É disso que se trata a Gestão Pública Ambiental.
Embora haja vários casos de legislações atuando sobre aspectos ambientais já a muito 
tempo, foi apenas a partir da segunda metade da década de 1960 que a Gestão Pública 
Ambiental se estabeleceu de fato. Este processo é caracterizado não apenas pelo 
estabelecimento de leis e normas, que passaram a ser publicadas em maior quantidade e 
frequência, mas também pela criação de órgãos ambientais, dedicados a atuar sob a égide 
destas normas – e com a clara missão de fazer a lei ser cumprida. 
Desde então, a Gestão Pública Ambiental evoluiu bastante, tornando-se hoje uma área 
robusta das ciências sociais, do direito e da administração pública, e tendo provocado 
em empresas e órgãos públicos o desenvolvimento de departamentos específicos para 
o assunto. Dos poucos países e regiões que possuíam ações ambientais no início, hoje 
praticamente todos os locais possuem sua própria estrutura dedicada, evidenciando que a 
expansão da Gestão Pública Ambiental não se deu apenas em relação à profundidade do 
tema, mas também em relação à sua cobertura geográfica.
Conforme veremos, a Gestão Pública Ambiental compreende uma série de ações, incluindo 
a definição de princípios, objetivos, o estabelecimento de requisitos ambientais, a definição 
da legislação, a estruturação de órgãos ambientais, e uma série de medidas e instrumentos 
para aplicar na prática todo este arcabouço. Esta última parte da Gestão Pública Ambiental, 
mais operacional, é o que chamamos de “regulação ambiental”, e será o cerne deste curso.
Conforme a Gestão Pública Ambiental passou a ser aplicada, por meio das ações de 
regulação ambiental, muitos modelos foram testados e tiveram sua eficácia questionada. 
Algumas formas mais tradicionais persistem até os dias de hoje, tendo sucesso em muitas 
situações. Em outros casos, porém, novos instrumentos foram desenvolvidos, ampliando 
as possibilidades de atuação disponíveis aos órgãos responsáveis. Aspectos como custo e 
eficácia de cada alternativa, principalmente, são sempre questionados, e muitos reguladores 
têm dificuldade em comparar e selecionar a melhor opção de instrumento em cada situação.
Assim, o que se percebe ainda hoje é a tendência de se optar por formas mais tradicionais de 
regulação ambiental, o que em alguns casos se torna objeto de crítica, gerando importantes 
discussões e propostas sobre uma reforma na regulação ambiental.
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É sobre este panorama que o curso de “Instrumentos de Gestão Pública Ambiental” se 
debruça, com a presente apostila dividida em sete capítulos, além desta Introdução, 
estruturados segundo os temas das aulas, a saber:
 y Capitulo 1: Conceitos de Gestão Pública Ambiental
 y Capítulo 2: Instrumentos de comando e controle, ou regulação direta
 y Capítulo 3: Instrumentos econômicos, ou de mercado
 y Capítulo 4: Instrumentos com base em informação ou participação
 y Capítulo 5: Avaliação e seleção de instrumentos
 y Capítulo 6: Propostas de uma nova regulação ambiental
 y Capítulo 7: Conclusão
Antes de iniciar o conteúdo desta disciplina, porém, é fundamental ressaltar que este se 
refere ao marco conceitual dos instrumentos de gestão pública ambiental, ou regulação 
ambiental, e não necessariamente ao funcionamento destes no âmbito da CETESB, do 
Estado de São Paulo ou mesmo no país. Da mesma forma a visão e afirmações apresentadas 
dizem respeito à literatura sobre o tema, e não correspondem a uma posição ou prática 
institucional. A aplicação ou a visão dos conceitos tratados aqui serão, eventualmente, 
abordados nas demais disciplinas do curso.
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1 Conceitos de gestão pública ambiental
1.1 Definições iniciais
1.1.1 Política Pública Ambiental
Para os fins deste capítulo, o primeiro conceito a ser apresentado é o de “Política Pública”, 
que Bucci (2006) define como o “conjunto de medidas articuladas, cujo escopo é dar 
impulso, isso é, movimentar a máquina do governo, no sentido de realizar algum objetivo 
de ordem pública ou concretizar um Direito” (p.14). Dye (2008) é mais sucinto, ao afirmar 
as políticas públicas “como qualquer coisa que os governos escolham fazer ou não fazer” 
(p.1), e que teria como objetivo principal regular conflitos, organizar a sociedade e distribuir 
recursos. Para os fins práticos, podemos considerar a definição de Política Pública adotada 
por Souza (2006) como “campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, ‘colocar o 
governo em ação’ e/ou analisar essa ação (...) e, quando necessário, propor mudanças no 
rumo ou curso dessas ações” (p.26).
Já a “Política Pública Ambiental” seria “o conjunto de objetivos, diretrizes e instrumentos 
de ação de que o Poder Público dispõe para produzir efeitos desejáveis sobre o Meio 
Ambiente” (BARBIERI, 2007, p.71). Neste contexto estão inseridos desde políticas amplas 
(de recursos hídricos, de gestão de resíduos, etc), até instrumentos bastante específicos 
(como padrões de emissão, p.e.), passando pelo que iremos denominar como “meta-
instrumentos”, ou seja, aqueles instrumentos que atuam sobre outros instrumentos, como 
o licenciamento ambiental.
1.1.2 Gestão Ambiental Pública
Outra definição encontrada na literatura é de “Gestão Pública Ambiental”, como a “ação do 
Poder Público conduzida segundo uma política pública ambiental” (BARBIERI, 2007, p.71). 
Este termo, por sua vez, encontra respaldo na teoria da administração, fazendo um paralelo 
da ação pública com formas e instrumentos de gestão das empresas.
Na gestão ambiental pública se inserem diversas iniciativas e ações referentes à discutir, 
estabelecer, publicar, comunicar, aplicar, exigir, monitorar e revisar as Políticas Públicas 
Ambientais. São, portanto, iniciativas amplas e que são distribuídas dentre vários órgãos 
dentro do governo – desde o poder legislativo até o executivo, e por vezes até mesmo o 
judiciário. 
1.1.3 Regulação Ambiental
Já a “Regulação Ambiental” (tradução livre do termo em inglês “environmental regulation”) 
pode ser definida como “o conjunto diverso de instrumentos pelos quais governos 
especificam requisitos para empresas e cidadãos” (JACOBZONE, CHOI e MIGUET, 2007, 
p.101). O mesmo significado é dado por PPIAF (2011), para quem a regulação é o processo 
pelo qualas autoridades supervisionam e determinam regras, colocam restrições sobre o 
comportamento e estabelecem incentivos.
Estas definições se mostram mais amplas que a visão tradicional da Agência Ambiental 
dos Estados Unidos (USEPA), para quem a regulação seria “qualquer restrição legal 
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com vistas a controlar e reduzir os efeitos negativos da interação humana com o meio 
ambiente” (USEPA, 1992). Ao contrário desta visão meramente legalista, e corroborando 
às definições anteriores, Grabosky (1995) defende que a regulação ambiental inclui não 
apenas as funções tradicionais de inspeção e enforcement, mas um conjunto amplo de 
instrumentos. Jacobzone, Choi e Miguet (2007) relacionam, dentre estes, as “leis, ordens 
formais e informais, regras subordinadas, formalidades administrativas e regras publicadas 
por órgãos não governamentais ou auto-reguladores as quais o governo tenha delegado 
poderes regulatórios” (p.101).
Para as finalidades deste curso, iremos considerar que a regulação ambiental é a parte 
instrumental da gestão ambiental pública, ou seja, o conjunto de instrumentos e regras 
administrativas por meio dos quais as políticas públicas ambientais são colocadas em 
prática. Assim, ao longo do curso será dado ênfase à regulação ambiental, por entender 
que esta é a parcela mais aplicada da gestão ambiental pública.
1.2 Motivação e objetivos da gestão pública ambiental
Um dos pilares das políticas ambientais contemporâneas é o reconhecimento do ambiente 
como “bem comum” (GRANZIERA, 2009). Enquanto este princípio resguarda que os bens e 
serviços ambientais são da coletividade, é fato que os benefícios do uso dos recursos tende 
a se concentrar nos atores que individualmente promovem sua exploração. No entanto, 
os custos ambientais destas atividades (denominados como “externalidades”), tipicamente 
se encontram dispersos por uma miríade de indivíduos, como por exemplo nos casos de 
contaminação ou de escassez de recursos (JORDAN, 2001). Um exemplo seria o uso da 
água por um cultivo agrícola: o lucro é de quem planta usando a água do rio, que é um bem 
comum, enquanto os eventuais custos ambientais, por exemplo os problemas no caso de 
uma escassez hídrica, são da coletividade que depende do rio.
Muito embora seja notável a evolução deste entendimento pela sociedade, e 
consequentemente tenha havido significativa melhoria na sua gestão, ainda são diversos 
os desafios a serem enfrentados. Neste contexto nem sempre as mudanças ocorrem 
espontaneamente, principalmente considerando que muitos dos obstáculos advêm de 
distorções do próprio sistema econômico e, portanto, faz-se necessário a atuação do Estado 
por meio de ações reguladoras do comportamento e das atividades econômicas.
Conforme afirmam Muzundo et al. (1990), um dos fatores determinantes da degradação 
ambiental são falhas e mercado ou políticas de governo que podem agravar a degradação 
(tais como uma equivocada distribuição de recursos do orçamento ou a criação de incentivos, 
explícitos ou implícitos, que encorajam a super-exploração dos recursos naturais). 
Observando a questão desde o ponto de vista da economia, os autores apresentam a 
degradação como uma externalidade dos sistemas de produção e consumo, refletida pela 
divergência entre custos (ou benefícios) privados e sociais. Nesta situação, dentro do 
contexto das economias de mercado, os agentes econômicos não possuiriam incentivos 
para internalizar os custos externos de suas atividades, e a ideia geral das estratégias 
de política ambiental seria garantir esta internalização de custos até um “ponto ótimo”, 
onde o custo marginal de abatimento deve ser igual ao benefício marginal da redução da 
poluição. No entanto, os próprios autores afirmam que neste caso, considerando que não 
é requerido um “nível zero” de poluição, deve-se reconhecer a existência de falhas no 
mercado, assimetrias na informação e condições imperfeitas de competição que exijam 
13
atuação do governo para garantir a saúde e qualidade ambiental, pois nem sempre o nível 
ótimo econômico é o nível ótimo social, além do que na prática existe uma grande dificuldade 
em determinar os níveis ótimos de poluição, em função de diversas incertezas.
De modo semelhante, Philippi Jr. e Marcovitch (1993) argumentam que com a evolução 
da sociedade contemporânea, a poluição passou a afetar a população, o que “explica a 
necessidade de intervenção do governo(...) para suprir a dificuldade do próprio sistema 
econômico em resolver o problema ambiental” (p.2). Para estes, a necessidade da 
participação do governo nas questões da degradação é reforçada pelas falhas do 
mercado (mecanismos de preços) e falhas no estabelecimento dos direitos de propriedade 
sobre recursos ambientais. Neste sentido, apontam para as seguintes vantagens da 
responsabilização monetária dos danos pelos causadores: propicia aproximação entre 
os custos privados e sociais; contribui para a aceleração da implantação de soluções de 
controle da poluição; induz novas tecnologias; e tem o efeito psicossocial de mostra à 
sociedade que o ambiente tem um valor.
Desta forma, um primeiro motivador da regulação ambiental das diversas atividades 
econômicas é a reordenação e distribuição dos custos e benefícios ambientais). Esta tarefa 
consiste no objetivo central da regulação ambiental, que visa promover a intervenção do 
poder público visando à solução dos problemas ambientais relacionados às “externalidades” 
(NUSDEO, 2006).
Adicionalmente, certas peculiaridades da questão ambiental fortalecem esta justificativa, 
como a falta de isonomia de influência política entre os atores. Ou seja, muitas vezes 
as comunidades afetadas não possuem o mesmo poder de influência, seja política ou 
econômica, que os proponentes do respectivo projeto – cabendo assim ao poder público 
que defenda os interesses coletivos. Outro fator que reforça a necessidade da regulação 
ambiental é a irreversibilidade, complexidade e alto grau de incerteza para tomada de 
decisões nos problemas ambientais (JORDAN, 2001).
A necessidade da regulação ambiental já é consagrada internacionalmente, por meio das 
Declarações Internacionais que afirmam a tarefa das nações em planejar, administrar e 
controlar a utilização dos recursos ambientais visando a melhoria da qualidade ambiental 
(MACHADO, 2009). Este aspecto, inclusive, já foi absorvido pelo do Direito Ambiental 
brasileiro, que reconhece como um de seus escopos “o de regular o desenvolvimento 
das atividades econômicas de forma a internalizar os efeitos ambientais negativos” 
(FIGUEIREDO, 2011, p. 104). Mais abrangente ainda é o expresso na Constituição Federal, 
destacando que a regulação tem escopo muito além da ação coercitiva (BRASIL, 1988):
“Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, 
na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este 
determinante para o setor público e indicativo para o setor privado” (Art. 174).
Neste contexto, a principal justificativa para a intervenção regulatória ambiental se encontra 
nos efeitos potenciais dos problemas ambientais na população, principalmente desde o 
ponto de vista da saúde pública, como apontam Philippi Jr. e Marcovitch (1993).
Assim, pode-se resumir que o objetivo da regulação é influenciar o comportamento dos 
entes regulados, de modo a obter a conformidade com requisitos ambientais, principalmente 
com vistas a corrigir qualquer ameaça à saúde e qualidade ambiental (USEPA, 1992).
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O papel da regulação ambiental, porém, vai além, como é reconhecido mesmo por autores 
da área da gestão empresarial, como Porter e van der Linde (1995). Estes destacam, 
principalmente, sua função de corrigir distorções geradas por incertezas inerentes à 
complexidade dos processos ambientais, que fogem à capacidade de apreensão de muitas 
empresas. Além disso, destacam que nos encontramos em um momento histórico de 
transição de modelos de atuação corporativa, no qual nem todas as empresas já mudaram 
seucomportamento, fazendo necessária alguma forma de pressão por parte do poder 
público. Os autores destacam também alguns benefícios da regulação para as empresas, 
tais como: sinalização de melhorias de eficiência ao mercado; criação de demanda por 
informação, melhorando a gestão empresarial; redução das incertezas nos investimentos; 
criação de pressão para inovação; melhoria do ambiente de negócios, eliminando 
“oportunistas”, dentre outros.
Para auxiliar no processo, defende-se que cabe ao Estado um papel indutor, tanto ao 
sinalizar para onde deve ocorrer mudança, como por criar demanda de produtos e serviços 
diferenciados até que o mercado absorva estes valores e evolua sozinho (Porter e van 
der Linde, 1995). Este papel se torna ainda mais relevante nos casos onde as mudanças 
de modelo de gestão não se traduzem em ganhos econômicos, seja pela necessidade de 
gastos (no caso de investimentos em infraestrutura, p.e.), aumento de custos de produção 
(na instalação de um equipamento de controle de emissões, p.e.), ou quando a curva de 
aprendizagem demora a ser percorrida. Esta visão do papel do Estado como indutor da 
evolução dos modelos de gestão ambiental, afirmam, será tão menos necessária quanto o 
grau de amadurecimento das instituições.
Mas mesmo neste cenário de potenciais benefícios, a ação regulatória não é “de modo 
algum uma ação perfeitamente previsível e consistente” (HANNIGAN, 1995, p.50), e 
representa um desafio aos governos, que em muitos momentos devem fazer “duras 
escolhas econômicas” (USEPA, 1992, p.5-1), motivo pelo qual é essencial o compromisso 
de governos e da população com a melhoria da qualidade ambiental.
1.3 Definições dentro da regulação ambiental
Para colocar em prática a regulação, estruturam-se as regras que compõe a arquitetura 
regulatória, composta por programas regulatórios, que podem se valer de duas abordagens 
complementares: a promoção da conformidade por ação positiva, como por exemplo pela 
educação e oferta de benefícios; e a ação coercitiva, que visa o enforcement. Embora seja 
natural a preferência por soluções não-coercitivas, a ação regulatória mandatória possui 
um papel fundamental, atuando como incentivo à busca da conformidade. É no equilíbrio 
dos instrumentos de cada vertente destas que se caracteriza a arquitetura regulatória em 
cada situação, sendo esta função de um balanço entre condições econômicas, normas 
culturais, valores e características institucionais (USEPA, 1992).
1.3.1 Programas regulatórios
Para efetivação do presente trabalho, podemos considerar que as ações de regulação 
ocorrem em geral dentro de “Programas de Regulação Ambiental”. Ainda que não haja 
na literatura uma definição precisa destes, pode ser adotada a definição de “programa” 
utilizada pelo Governo do Estado de São Paulo em seu Planejamento Plurianual – PPA 
(SÃO PAULO, 2011), como o:
15
“Instrumento de organização da atuação governamental, que articula um conjunto 
de ações que concorrem para um objetivo comum preestabelecido (...) visando 
a solução de um problema ou atendimento de necessidade ou demanda da 
sociedade ou ainda aproveitamento de uma oportunidade”.
1.3.2 Arquitetura regulatória
Formalmente um conjunto de ações governamentais necessita de certas formalidades para 
ser considerado um “programa” (tais como ser concebido como tal, possuir indicadores, 
etc), mas para os fins deste texto o conceito acima será apropriado, considerando como 
“programa de regulação ambiental” todas as iniciativas governamentais que, explicitamente, 
tenham como principal objetivo promover a regulação ambiental. Para execução destes 
programas, diferentes combinações de instrumentos e estratégias regulatórias podem ser 
adotadas, configurando o que denominaremos por “Arquitetura Regulatória”.
1.3.3 Instrumentos regulatórios
Por fim, para se colocar em prática a ação são utilizados os “Instrumentos Regulatórios”, 
termo que será utilizado em substituição à expressão mais usada na literatura, dos 
“instrumentos de políticas públicas ambientais”, definidos como (SANTOS et al., 2006):
“... meios adotados por autoridades para promover a adoção de medidas, ou a 
mudança no comportamento dos agentes, de forma a atingir objetivos sociais, 
especificamente reduzir e controlar as pressões e impactos originados pelas 
atividades econômicas no meio” (p.101).
1.3.4 Requisitos ambientais
Entendem-se como “Requisitos Ambientais” (tradução livre do termo em inglês “environmental 
requirements), as práticas e procedimentos específicos requeridos para, direta ou 
indiretamente, reduzir ou prevenir a poluição (USEPA, 1992, p.3-1), ou seja, o conjunto do 
que é exigido das empresas nas diversas situações de regulação.
1.3.5 Conformidade ambiental (compliance)
Uma vez estabelecidos os requisitos, a função do órgão regulador seria buscar a 
“Conformidade Ambiental”, ou simplesmente “conformidade”, que se definiria como o 
“atendimento total dos requisitos ambientais” (USEPA, 1992, p.1-2). Esta não ocorre 
automaticamente com o estabelecimento dos requisitos, mas depende de estratégias de 
gerenciamento para prevenir ou controlar poluição, ocorrendo quando os projetos atingem 
sucesso em atingir os resultados esperados nos programas ambientais.
Em muitos casos, como destaca a USEPA (1992), a obtenção da conformidade requer 
duras escolhas econômicas, dependendo de fortes investimentos que nem sempre trazem 
retorno financeiro. Nestes casos, a pressão oriunda do compromisso de governos e da 
população com a qualidade ambiental provê uma base importante para os programas 
regulatórios, e em cada local o modo de solucionar estas questões varia, com base nos 
recursos disponíveis e nas diferentes culturas empresariais.
16
1.3.6 Enforcement
Para buscar a conformidade com os requisitos ambientais, os órgãos reguladores promovem 
diversas estratégias – compondo o chamado “enforcement”, que é definido como “o conjunto 
de ações que o governo e outros realizam para obter a conformidade junto à comunidade 
regulada, e corrigir ou interromper situações que coloquem em risco o ambiente ou a saúde 
pública” (USEPA, 1992, p.1-2). 
Em geral as ações de enforcement incluem um conjunto de instrumentos e procedimentos 
administrativos, tais como inspeções, negociações, exigências, multas, e outras ações 
legais, mas também podem contemplar outros tipos de iniciativa, como ações de assistência 
técnica, subsídios, educação ambiental, entre outros. Na prática, porém, o termo é usado 
geralmente para se referir ao “lado coercitivo” da regulação ambiental – sendo, portanto, 
possível traduzi-lo como “imposição, obrigação, coerção, coação, constrangimento ou 
execução”. Mas nenhuma destas palavras expressa a totalidade das possibilidades do 
enforcement como “conjunto de ações de controle baseadas em legislação”.
Assim, a exemplo do que se encontra na maior parte da literatura nacional, ao longo deste 
curso será mantido o termo original em inglês (enforcement), por falta de uma tradução 
adequada.
1.3.7 Órgãos ambientais e poder de polícia
Dentro deste panorama, além da existência de marcos normativo alguns elementos da 
regulação ambiental são indispensáveis, como a existência de uma estrutura institucional 
adequada à sua implantação, que geralmente se apresenta na forma da fundação de 
“órgãos ambientais”, que não apenas façam lei ser cumprida (realizem o enforcement), mas 
busquem formas mais eficientes, igualitárias, e social e economicamente mais aceitáveis 
de fazê-lo (FREIRIA, 2011). 
Para atuação dos órgãos ambientais, é chave o exercício do “poder de polícia”, inclusive pela 
aplicação de multas e outras medidas para assegurar a capacidade do órgão ambiental de 
punição aos infratores (GUIMARÃES, MACDOWELL e DEMAJOROVIC, 1996). Esta forma 
de assegurar o enforcement é fundamental, como afirmam Gray e Shimshack (2011), para 
que a regulação “mostre os dentes”, por melhores que sejam os demais mecanismos de 
incentivo. Os autores também defendem que esta ação deve sercalcada no monitoramento, 
tanto de condições operacionais das fontes poluidoras, como da qualidade do meio que 
se quer proteger. Os sistemas de informação para este monitoramento, ressaltam, ainda 
são um ponto a ser fortalecido nos órgãos ambientais, principalmente nos países em 
desenvolvimento.
A justificativa do enforcement usando o poder de polícia se encontra na ampliação da 
predisposição dos regulados em atender à regulação – comportamento denominado como 
“deterrence” em inglês. A teoria do deterrence (que pode ser traduzido por “dissuasão”) 
pressupõe que os atores agem de forma racional, respondendo à estímulos financeiros 
como multas e interdições – seja de forma direta, seja pelo efeito pedagógico da aplicação 
da sanção sobre uma empresa no conjunto de entes regulados (GRAY e SHIMSHACK, 
2011). No entanto, esta maneira de atuar tem sido objeto de críticas, como apresenta 
Gunningham (2007), para quem nem sempre as hipóteses da teoria se confirmam, sendo 
necessária uma visão mais sofisticada e menos neoclássica do comportamento dos entes 
17
regulados, incluindo sua posição no mercado, as estruturas de tomada de decisão, os 
incentivos, motivadores e os obstáculos para atender as leis. A mesma visão é apresentada 
por Freiria (2011), que destaca a importância do poder público ir além do estabelecimento 
das leis, atuando na gestão ambiental. Estas argumentações, como será abordado mais 
adiante, são a base das propostas de reforma regulatória.
1.4 Estruturação de programas ambientais
Embora em cada caso as necessidades de regulação e as circunstâncias sociais demandem 
soluções particulares, existem recomendações gerais sobre como um programa ambiental 
deva ser estruturado. A USEPA (1992), lembra que “é praticamente impossível identificar e 
responder a todas violações e promover a conformidade entre todos os membros de uma 
comunidade regulada, não importa quão generoso é o orçamento de um programa” (p. 4-1), 
devendo sempre se buscar a melhor eficácia possível. 
Assim, o primeiro passo para um programa deve ser a definição e requisitos que sejam 
factíveis e, sobretudo, passíveis de controle quanto à sua conformidade (em inglês, usa-se 
o termo enforceables). Para isso, o primeiro passo é ter uma legislação adequada, criando 
a estrutura para aplicação da regulação. Nesse aspecto, é fundamental que esta garanta 
(USEPA, 1992):
 y credibilidade ao órgão ambiental, assegurando alto nível técnico e independência 
administrativa, incluindo mecanismos de combate à corrupção, falsificação de dados, 
etc;
 y autoridade necessária ao órgão ambiental para: publicar normas e regras 
administrativas; determinar requisitos e condicionantes; emitir licenças; inspecionar 
fontes de poluição; monitorar o meio e as fontes; manter registros e publicar 
informações; conduzir ações legais no caso de violações; e corrigir situações de alto 
risco;
 y ambiente institucional, especificando uma estrutura com responsabilidades claras;
 y compatibilidade com outras leis, principalmente de saúde, habitação, uso dos 
recursos e uso do solo; etc.
De posse de uma legislação adequada, deve-se estabelecer requisitos ambientais factíveis 
e passíveis de cobrança quanto à conformidade. Alguns aspectos fundamentais precisam 
ser observados neste momento, tais como:
 y Balancear rigor e viabilidade: A forma como os requisitos são formulados e, 
principalmente, seu rigor, podem influenciar enormemente o custo de conformidade 
de uma empresa, e consequentemente o grau de conformidade da comunidade 
regulada. Por exemplo, reduzir o valor de um padrão de emissão pode exigir da 
empresa a troca de toda a tecnologia de sua estação de tratamento de efluentes, o 
que nem sempre se justifica. Deve-se assim balancear o anseio do regulador por um 
rigor absoluto na definição de requisitos ambiciosos, com os obstáculos criados por 
estes. Requisitos muito duros, ambiciosos ou impraticáveis de início podem gerar 
desobediência e impedir o enforcement, podendo induzir inclusive à judicialização 
de situações que poderiam ser solucionadas por abordagens mais escalonadas, 
18
de rigor gradualmente crescente. Uma estratégia comum neste sentido é utilizar 
critérios de “linhas de corte”, com diferentes metas e objetivos com base no porte, 
tipologia, volume de produção ou poluição das fontes de poluição;
 y Melhorar o clima para conformidade: outra possibilidade estratégica é construir 
na comunidade regulada a disposição para a conformidade, ou seja, criar nestes 
a pretensão de cumprir as regras, mostrando o valor da conformidade, seja 
evidenciando que atender aos requisitos traz resultados importantes de melhoria 
ambiental, seja por prover informação técnica sobre alternativas e custos nem 
sempre conhecidos (principalmente no caso de pequenas e microempresas). Neste 
caso, uma abordagem seria optar por usar estágios de regulação, adotando primeiro 
requisitos menos rigorosos, que eliminem as vantagens dos violadores; evoluindo 
em seguida para uma segunda fase com requisitos mais rígidos;
 y Definir requisitos que sejam passíveis de cobrança: em muitos casos alguns órgãos 
criam exigências tão detalhadas e trabalhosas que não dão conta de processá-las 
quando as empresas entregam seus relatórios ou formulários. Cria-se assim um 
passivo de análise que pode prejudicar a credibilidade do programa ou até mesmo 
do órgão. Alguns cuidados neste sentido incluem: 
o dosar o tamanho da comunidade reguladas, podendo usar linhas de corte para 
focar em uma parcela por vez; 
o avaliar a capacidade dos regulados em cumprir as regras, evitando a definição de 
condicionantes que serão violadas com frequência por incapacidade (técnica ou 
financeira) dos regulados;
o incluir os regulados (e eventualmente outros entes como a população ou ONG´s) 
na definição das regras (formalmente em consulta pública, informalmente em reu-
niões ou ainda por meio de pilotos), assegurando não apenas que as definições 
de requisitos sejam factíveis, mas principalmente garantindo suporte às regras 
quando forem publicadas; 
o incluir nas discussões as equipes operacionais de fiscalização, que nem sempre 
participam desta etapa do processo regulatório, o que pode não apenas facilitar 
sua implantação mas também melhorar sua qualidade, com soluções de quem 
está habituado a enfrentar os problemas cotidianos;
o assegurar que os requisitos sejam comunicados de forma clara e precisa, inclu-
sive quanto à: exceções; forma e cobrança e avaliação dos resultados; prazos 
exigidos; e penalidade em caso de não conformidade;
o incluir modelos e formulários padronizados, simplificando o trabalho de quem terá 
de aplicar as regras ou atender aos requisitos; e
o assegurar a coerência com outros programas e requisitos de governo.
Desta forma, podemos resumir a implementação de um programa regulatório dentro de 
alguns passos principais, tais como:
1. Identificar a comunidade regulada, verificando quem será objeto das ações (indús-
trias, serviço, agricultura, órgãos públicos, indivíduos, etc). Busca obter informa-
ções tanto da identidade como sobre características deste universo, como sofisti-
cação, habilidades, motivações e interesse em conformidade, principalmente por 
meio de inventários específicos, exigências de informações via pedidos de licença, 
exigência de registros, entre outros;
19
2. Estabelecer prioridades dentre a comunidade: dificilmente se consegue iniciar o 
programa com foco em todas as fontes da comunidade, e deve-se escolher as 
prioridades com vistas a balancear objetivos de: proteção de saúde e qualidade 
ambiental; integridade do programa (assegurar seu bom funcionamento); integri-
dade do enforcement (fazê-lo presente); e potencializar recursos para melhores 
resultados. É preciso ter claro quem define estas prioridades, e como estas serão 
monitoradas, comunicadas e revistas. Em geral são usados três tipos de critérios 
para seleção das fontes, dependendo do objetivo principal: quando objetivo princi-
pal é protegerqualidade ambiental se enfatizam ações sobre empresas de maior 
relevância aos impactos, seja por tipologia, por região ou por compartimento am-
biental; quando o objetivo principal é a integridade do programa, prioriza a obten-
ção de informações de qualidade; e quando o objetivo principal é a integridade do 
enforcement, foca-se em empresas segundo um histórico de violação, ou realizam-
-se inspeções para verificar o atendimento às condicionantes;
3. Promover a conformidade, buscando atendimento às leis e regras por parte das 
empresas, evitando ao máximo a ação coercitiva. Pode envolver tanto as ações 
de estímulo (educação ambiental, assistência técnica, subsídios, etc) como as de 
enforcement. É o momento de estruturação e aplicação dos programas, operacio-
nalizados pelos instrumentos de política pública ambiental, descritos nos capítulos 
a seguir;
4. Monitorar a conformidade: é o processo de coletar e analisar informações sobre a 
evolução na conformidade de uma comunidade regulada, essencial para detectar e 
corrigir violações à lei; prover evidências para o enforcement; e avaliar o progresso 
dos programas. Em geral é realizada segundo quatro tipo de procedimentos, não 
excludentes entre si, a saber:
 y Inspeções: conduzidas por inspetores do órgão ambiental ou partes 
independentes contratadas, sendo o modo mais confiável de se obter 
informações- mas é altamente intensiva em recursos. Em grande parte dos 
países é a espinha dorsal da maioria dos programas, e podem ser otimizadas 
com planejamento e padronização. Podem ter como objetivo desde identificar 
problemas, coletar evidências, demonstrar comprometimento do governo ou 
verificar o atendimento a requisitos estabelecidos (no licenciamento, p.e.). 
Dependendo do objetivo são realizadas com ou sem agendamento junto à 
fonte emissora, podendo ser programada dentro de uma rotina ou realizada 
por um motivo específico. Em função de sua “profundidade”, pode ser de três 
níveis: mais superficial (para conhecer a empresa ou verificar a existências 
de algum processo ou equipamento, p.e.); de avaliação de conformidade (na 
qual alguns registros são verificados, funcionários são entrevistados, etc); ou 
de amostragem (quando se coletam amostras para análise). Podem seguir um 
plano e conter reuniões de abertura e/ou encerramento, e exigem recursos 
humanos devidamente capacitados;
 y Auto-monitoramento: é a forma na qual as fontes de poluição são requeridas 
a fornecer seus próprios dados e registros para revisão pelo órgão 
ambiental, fornecendo informações mais completas e atribuindo à empresa a 
responsabilidade pelos dados. Embora este tipo de solução possa aumentar 
a burocracia do processo, por outro lado favorece a ampliação da consciência 
das empresas sobre seus impactos, bem como inspirar melhoria de processos 
20
e a prevenção da poluição. O essencial ao governo neste caso é estabelecer 
meios de garantir a qualidade e representatividade dos dados, sendo por vezes 
importante criar protocolos para fornecimento de dados;
 y Reclamações da população: partindo do princípio de que o fim último da 
conformidade é assegurar qualidade de vida às pessoas, as reclamações da 
população podem servir como um modo importante de detectar violações às 
leis, inclusive aquelas que não são percebidas pelos outros meios. Há que se 
lembrar que se as empresas prestam contas ao órgão ambiental, este deve 
prestar contas à sociedade e, portanto, atender a reclamações da população é 
uma tarefa essencial das agências. Além disso, como destaca o Banco Mundial 
(World Bank, 2000), as denúncias podem ser uma forma bastante barata de 
complementar a fiscalização tradicional, sendo que em alguns locais há até 
incentivos para quem prestar informações - mas neste caso é necessário 
cuidado para assegurar a veracidade e qualidade destes dados; e
 y Monitoramento da qualidade ambiental: procedimento conduzido por grande 
parte das grandes agências ambientais do mundo, visa avaliar parâmetros 
do meio físico e biótico, de modo a verificar se os requisitos e licenças estão 
sendo eficazes na solução dos problemas. Embora seja o meio mais direto 
de verificar a melhoria da qualidade ambiental, é intenso em recursos (possui 
altos custos, inclusive para coleta e análise de amostras, e exige capacitação 
específica) e por vezes não permite o estabelecimento de nexo causal. Pode 
incluir mensurações e análises de amostras do meio (água, ar, solo, vegetação, 
etc), o sensoriamento remoto de algumas variáveis, ou mesmo uso de 
sobrevôos e imagens aéreas.
5. Responder às violações das leis: para que os programas tenham sucesso, é essen-
cial criar uma atmosfera na qual a comunidade regulada seja estimulada à confor-
midade, sempre que possível mediante a prevenção da poluição, mas também ofe-
recendo ao regulador as devidas condições para aplicação das sanções e demais 
respostas previstas, que podem ser dos seguintes tipos:
 y Mecanismos informais: inclui telefonemas, visitas, comunicados de alerta e 
notificações (adventências), com objetivo de alertar e orientar os gestores da 
empresa sobre qual violação ocorreu, o que deve ser feito e em que prazo; ou
 y Mecanismos formais: são determinados pela força das leis e acompanham 
requisitos procedimentais para proteger os direitos do indivíduo. Podem ser 
uma ação administrativa (emitidas diretamente pelo órgão responsável, como 
multas, de aplicação mais barata e rápida), geralmente usada em inspeções 
de rotina para problemas de menor abrangência; uma ação judicial (processos 
formais conduzidos pelo judiciário), mais demoradas e caras; ou uma ação 
criminal (usadas quando há violação muito grave ou intencional da lei), que 
demanda investigação e evidências.
É importante ressaltar que pode haver negociações entre as partes, o que permite 
considerar os fatos e as alternativas de ação, e consiste em oportunidade de encontrar 
uma solução que satisfaça a todos, além de enviar um sinal à comunidade regulada de que 
existe sensibilidade do poder público às suas dificuldades e preocupações. Sua condução 
21
é mais eficaz quando há a possibilidade real de avanço, estabelecido por um documento de 
“ajuste” que estabeleça as condições do acordo entre as partes.
6. Avaliar o desenvolvimento e rever as estratégias: a avaliação periódica dos pro-
gramas serve para determinar o sucesso das estratégias escolhidas; melhorar o 
desempenho dos programas; e informar ao público sobre seu andamento. Embora 
não seja fácil medir o sucesso de um programa (coletar e processar informação 
é um desafio constante), alguns indicadores têm sido usados com sucesso, tais 
como:
 y Resultados ambientais: é o modo mais desejável de mensuração de sucesso, 
podendo medir parâmetros de qualidade ambiental, redução (absoluta ou 
relativa) de emissões ou minimização de risco. No entanto nem sempre esta 
abordagem é adequada, como em casos nos quais possa haver defasagem 
de tempo significativa entre a ação e o resultado no meio, ou influência de 
fatores que possam afetar os resultados (padrões meteorológicos, condições 
econômicas, etc);
 y Taxas de conformidade: é uma das melhores medidas do sucesso das ações 
de conformidade, objetivo dos programas. No entanto é preciso confiar na 
qualidade dos dados e no rigor das inspeções, além de trazer dúvidas sobre 
as causas de eventuais desvios (o índice pode ficar favorável por falta de 
acompanhamento das fontes, p.e.);
 y Medidas ligadas à conformidade ou ao enforcement: demonstra quão bem um 
programa trata a conformidade, ou avalia a quantidade ou qualidade das ações 
de enforcement, como por exemplo: número de inspeções realizadas; prazo 
das respostas de enforcement; quantidade ou valor total de multas recebidas; 
quantidade ou qualidade de dados recebidos; etc;
 y Medidas ligadas a outras ações do órgão ambiental: mede a extensão das 
ações do órgão, como por exemplo: número de empresas atendidas em 
uma ação e assistência técnica; aumento da conformidade em função dos 
atendimentos;etc; e
 y Outras: taxa de reincidência nas violações, tempo de retorno à conformidade, 
etc;
Em cada programa as necessidades de recursos são específicas, podendo variar bastante 
entre si. De modo geral, porém, existem três tipos de recursos que sempre são importantes:
 y Recursos humanos: Considerando que a busca da conformidade exige 
grande preparo técnico e administrativo da mão-de-obra, é fundamental 
que os órgãos ambientais possuam equipes capacitadas, motivadas e em 
quantidade adequada. Em grande parte dos casos o tipo de conhecimento 
é tão especializado que o treinamento é feito durante o próprio exercício da 
atividade, com os funcionários mais novos acompanhando colegas de maior 
experiência. Sempre que há mudança das regras é fundamental re-capacitar 
as equipes, assim como alguns membros deve sempre ser atualizados como 
relação a novas tecnologias e processos, que podem vir a ser objeto de análise 
em sua rotina. O uso de terceiros, como consultores, pode ser feito, mas com o 
22
cuidado de assegurar a confidencialidade e a imparcialidade do processo. Na 
prática, porém, raramente os recursos humanos atendem a estes requisitos, 
e em muitos casos os objetivos dos programas precisam ser readequados à 
disponibilidade (ex: freqüência inspeções, n° inspeções, etc);
 y Sistemas de Informação: Para desenvolver estratégias e prioridades, monitorar 
e avaliar progresso é essencial que o órgão ambiental seja apto a coletar, 
processas, analisar, armazenar e prover informação de qualidade. Para 
isso, cada vez mais, é importante um sistema informatizado, lembrando a 
necessidade de robustez e segurança deste; e
 y Fontes de financiamento: Os programas podem ser financiados por diferentes 
fontes, dependendo inclusive do regime jurídico do país ou região em questão. 
A forma mais comum é que haja um montante designado dentro do próprio 
orçamento público, ou seja, ter os programas financiados por receitas do 
próprio estado. Cada vez mais, porém, os órgãos ambientais têm contado 
com parte de seus custos cobertos por valores advindos da cobrança da 
comunidade regulada, tais como taxas por serviços (emissão de licença, 
análise de documentos, inspeções, etc), taxas sobre poluição (valores 
cobrados proporcionalmente às emissões), ou pela aplicação de sanções 
(como multas, p.e.).
Uma vez que os programas estejam estruturados, durante sua implementação existem 
vários aspectos que podem afetar o grau de conformidade, tais como (USEPA, 1992):
 y Uso do poder de dissuasão (deterrence): algumas pessoas ou entidades 
atuam apenas quando percebem que outros entes receberam sanções quando 
não estão conformes. Este papel “pedagógico” é considerado como a mais 
importante função das sanções, e faz com que as ações de fiscalização atuem 
enviando uma mensagem clara aos pretensos violadores da lei, demonstrando 
que a não conformidade traz consequências adversas. Para que as ações 
tenham este efeito multiplicador (ou de influência), alguns fatores chave são 
essenciais na aplicação da sanção, como: ter sistemas de monitoramento 
que aumentem a chance de detecção das violações; gerar respostas rápidas, 
apropriadas e conforme o previsto; e ter algum mecanismo para difusão das 
ocorrências, ou seja, dar publicidade ao que foi feito. Neste sentido, a forma 
como as ações de enforcement são conduzidas é tão ou mais importante do 
que o fato de serem realizadas;
 y Grau de “incentivo” econômico: a penalidade a ser aplicada em caso de não 
cumprimento precisa ser tal que remova qualquer incentivo de não cumprir 
a lei, ou seja, se o valor de uma eventual multa for muito baixo, pode ser 
economicamente vantajoso infringir as regras e arcar com os custos da sanção. 
A divulgação de informações à população sobre as empresas que não estão 
conformes (information disclosure, como veremos adiante) pode ajudar neste 
aspecto, ao trazer potenciais prejuízos de imagem à empresa junto à sociedade 
seja a população, os acionistas, os clientes ou mesmo outras entidades como 
instituições financeiras;
 y Credibilidade institucional: para que a regulação tenha força é fundamental que 
as leis e instituições em cada local possuam credibilidade e reconhecimento 
23
da sociedade, principalmente dos entes regulados. O grau desta credibilidade 
se reflete diretamente na competência técnica, na capacidade de captação 
de recursos e, principalmente, no poder de enforcement dos órgãos. As 
estratégias para atingir esta credibilidade podem variar, e em muitas situações 
o excesso de rigor pode ser inclusive prejudicial, sendo visto como um 
autoritarismo desnecessário. Por outro lado, deixar de coagir um requisito pode 
passar a mensagem de que a lei não é importante, e que seu cumprimento não 
será objeto de acompanhamento;
 y Conhecimento e viabilidade técnica: se por um lado a capacitação técnica do 
regulador é um aspecto fundamental para o bom desenvolvimento e sucesso 
da regulação, o mesmo se deve dizer da comunidade regulada. Sem a devida 
capacidade de buscar a conformidade da parte dos regulados, dificilmente 
os requisitos serão cumpridos e os objetivos regulatórios alcançados. É 
necessário que estes conheçam os requisitos, tenham plena ciência daquilo 
pelo qual são exigidos, quais etapas e passos precisam cumprir para o 
atendimento, quais metas ou objetivos se esperam, e da mesma forma 
tenham capacidade de acessar e implementar as devidas técnicas de gestão e 
tecnologias (incluindo sua instalação, operação e manutenção).
 y Cultura local: em cada local há diferentes formas de exercer e perceber o 
poder, com base em diferentes valores sociais e morais. Dependendo da 
situação, estes podem favorecer ou dificultar a busca da conformidade – por 
exemplo, o grau de relacionamento e aproximação entre empresários ou 
consultores e membros do órgão ambiental pode ser vista como positiva (por 
permitir um melhor nível de diálogo), ou negativa (por abrir possibilidades de 
desvios na aplicação da lei). Em alguns casos fatores psicológicos também 
podem interferir, como o receio de correr riscos em alterar uma estratégia já 
existente e que funcione.
Outra observação importante sobre os programas regulatórios é que todos evoluem com o 
passar do tempo, sendo muito importante atualizar o planejamento sempre que necessário. 
Alguns exemplos de mudanças que costumam ser necessárias são:
 y Aumento do rigor, ou grau de enforcement, do programa: pode ser necessário 
por mudanças nas condições das empresas atenderem a lei, pela piora das 
condições ambientais, ou mesmo para seguir um planejamento de entrada em 
vigor gradual;
 y Alteração das responsabilidades regulatórias: conforme os problemas 
vão sendo encaminhados, pode haver demanda por mudanças nas 
responsabilidades das instituições reguladoras, seja com os órgãos existentes 
assumindo novas atribuições, seja criando novos órgãos para atender estas 
necessidades;
 y Ampliação da comunidade regulada: principalmente em contextos de restrição 
de orçamento, os programas começam com foco nas fontes mais significativas, 
chamadas de “prioritárias”, mas conforme avançam podem incluir outras fontes, 
ampliando esta comunidade;
24
 y Mudança de foco do enforcement: dependendo da cultura e situação local os 
programas podem começar mais suaves, com abordagem mais participativa e 
flexível, e adotar gradualmente enfoques cada vez mais restritivos;
 y Estruturação de procedimentos administrativos: conforme os programas 
evoluem ganha-se experiência, permitindo que sejam desenhados 
procedimento específicos para os desafios que aos poucos vão surgindo; e
 y Grau de monitoramento e avaliação: no início muitos programas não se 
preocupam em mensurar seu sucesso, principalmente quando há forte 
limitação de recursos, mas com o tempo pode-se desenvolver meios de avaliar 
o sucesso dos programas.
É dentro destes programas, principalmente na etapa de “promover a conformidade”, que se 
aplicam os instrumentos descritos a partir do próximo capítulo.
1.5 Geraçõesde regulação ambiental
Desde que a humanidade começou a alterar o ambiente, extraindo os recursos e obtendo 
serviços para atendimento de suas necessidades, estas interações têm promovido impactos 
ambientais. A intervenção do poder público no sentido de restringir os efeitos indesejáveis 
destes, porém, é bem mais recente, e durante muitas décadas se restringiu a normas de 
acesso e extração de recursos naturais, e posteriormente a regramentos de saneamento 
ambiental. A regulação ambiental tal qual concebemos hoje surgiu apenas na segunda 
metade do século XX, sendo denominada por alguns autores como “política ambiental 
moderna” (DOLZER, 2001).
A regulação ambiental propriamente dita surge na década de 1960, como resposta a uma 
expectativa da sociedade sobre a solução de problemas ambientais que se mostravam 
cada vez mais evidentes. Esta pressão surgiu em função de dois processos concomitantes: 
a ocorrência cada vez mais frequente de desastres ambientais (Flixborough, em 1974; 
Seveso, em 1976; Love Canal, em 1977; Bhopal, em 1984, entre outros); e a evolução 
das pesquisas científicas (que culminaram com a publicação de livros) sobre os riscos 
ambientais da modernidade, como a “Primavera Silenciosa”, de Rachel Carlson (em 1962), 
“A Tragédia dos Comuns”, de Garrett Hardin (em 1968), os “Limites do Crescimento”, pelo 
Clube de Roma (em 1972), entre outros (UNEP, 2002). 
Ao longo desta história, desde o surgimento das primeiras iniciativas de regular o acesso 
aos recursos naturais, até as negociações mais modernas sobre a governança ambiental, 
muitos modelos de gestão ambiental pública foram tentados ao redor do mundo. De um 
modo geral, e no que se refere à operacionalização dos órgãos ambientais, a literatura 
costuma dividir estes esforços em períodos, denominados como “gerações”.
A regulação ambiental estabelecida em um primeiro momento, hoje chamada de “1ª geração”, 
tinha como objetivo remover os riscos eminentes à população oferecidos pelas formas mais 
evidentes de poluição (esgotos domiciliares, resíduos sólidos e parâmetros mais simples 
de despejos industriais). A atuação possuía um caráter eminentemente coercitivo, calcada 
basicamente na aplicação de padrões de emissão com base no poder de polícia dos órgãos 
ambientais, uma vez que a ação enérgica do Estado era a única forma de mobilizar as 
empresas para as necessárias ações de proteção ambiental. Surgia um modelo regulatório 
25
totalmente baseado na regulação direta, gerando forte resistência por parte da indústria, 
que posteriormente foi denominado como “comando e controle”, ou “controle corretivo” 
(FIORINO, 2006; ALMEIDA, 2005; REJESKI, 2004; LONG, 1997). 
Com o avanço da regulação ambiental de 1ª geração, que Fiorino (2006) classifica como 
um dos maiores sucessos da política na segunda metade do século XX, muitos problemas 
mais evidentes começaram a ser solucionados. A atenção dos órgãos ambientais, ainda em 
configuração, se voltou então a problemas mais complexos e difusos, criando no final da 
década de 1970 uma 2ª geração de regulação ambiental. Embora ainda dentro do modelo 
de controle corretivo, essa se volta a questões como as emissões de substâncias tóxicas 
e as áreas contaminadas, transferindo a atenção do meio físico para as substâncias. A 
atuação passa a considerar fontes difusas de poluentes e a translação dos aspectos entre 
os compartimentos ambientais. Surge o conceito de “responsabilização pelos danos”, com 
forte expansão do direito ambiental, e as primeiras tentativas de racionalizar a regulação - 
como por exemplo a busca pela redução das barreiras 
No final da década de 1980, o modelo de “comando e controle” começou a demonstrar 
suas limitações, principalmente quanto ao seu custo de implantação e ao fato de gerar mais 
conflito que cooperação entre reguladores e regulados, dificultando o avanço de estratégias 
mais colaborativas (FIORINO, 2006; ALMEIDA, 2005; REJESKI, 2004; LONG, 1997).
Adicionalmente, o modo de atuação do poder público não favorecia a inovação tecnológica 
e gerava resultados aquém do possível, principalmente em relação a relação de custo-
efetividade das soluções adotadas pelas empresas (FIORINO, 2006; ALMEIDA, 2005; 
REJESKI, 2004; LONG, 1997). 
Surge então uma 3ª geração da regulação ambiental, com estratégias de “controle preventivo”, 
que reduzem ou evitam a geração da poluição na fonte, e a busca da incorporação de 
instrumentos de mercado na regulação, visando ampliar a eficiência econômica da 
regulação ambiental. São marcos legais que Rejeski (2004) classifica como baseados em 
mecanismos de mercado, orientados à informação e amigáveis junto à comunidade. Esta 
evolução foi também calcada na evolução da gestão ambiental empresarial, que trouxe 
mudanças na postura da indústria e aumento da consciência da população, e passou a 
permitir que governos buscassem novas oportunidades regulatórias, tais como a proposição 
de acordos voluntários e outros instrumentos alternativos.
Adicionalmente, em função dos avanços da ciência, novos problemas ambientais são 
trazidos à discussão, como as mudanças climáticas, que expõe a complexidade inerente a 
muitas das questões ambientais contemporâneas, e evidencia a necessidade de abordagens 
diferenciadas, inclusive quanto à governança dos processos (FIORINO, 2006; ALMEIDA, 
2005; REJESKI, 2004; LONG, 1997).
Estas características das três gerações de regulação podem ser resumidas como 
apresentado na Tabela 01 a seguir.
26
Tabela 01: Características básicas das gerações da regulação ambiental
(adaptado de FIORINO, 2006; ALMEIDA, 2005; REJESKI, 2004; LONG, 1997)
1ª Geração 2ª Geração 3ª Geração
Surgimento Déc. 1960 Déc. 1970/1980 Déc. 1990
Foco de 
atuação
Poluentes primários 
(CO, MP, SOx, NOx), 
lixo e esgoto
Poluentes secundários 
(ozônio troposférico, 
p.e.), substâncias 
tóxicas e áreas 
contaminadas
Problemas complexos 
(mudanças climáticas, 
p.e.) e adaptação das 
soluções a variáveis locais
Principal 
agente Grandes indústrias Fontes dispersas
Fontes não industriais e 
difusas.
Principais 
preocupações 
regulatórias
 y Remediar os 
problemas 
existentes;
 y Reduzir os riscos à 
saúde;
 y Foco no atendimento 
legal
 y Evitar a translação 
de poluentes entre 
compartimentos;
 y Reduzir as barreiras 
administrativas;
 y Incorporar a 
responsabilização 
por danos;
 y Melhorar a eficiência 
econômica;
 y Integrar políticas e 
instrumentos;
 y Reconhecer a 
complexidade dos 
problemas;
 y Inserir abordagens 
preventivas
A transição entre as “gerações” apresentadas na Tabela 01 não é algo claro nem linear. 
A evolução de uma a outra “geração” não significa que a anterior seja abandonada. Muito 
pelo contrário, em geral as estratégias e programas vão aos poucos se somando como 
parte da rotina das agências ambientais (FIORINO, 2006). 
Na verdade, em virtude da própria complexidade da relação entre a sociedade, a economia 
e o meio ambiente, em cada caso de problemas ambientais existe uma arquitetura 
regulatória que se mostra mais adequada ou viável. Estas variam em função de diversas 
características, não apenas da situação de qualidade ambiental, mas também peculiaridades 
sociais, econômicas, culturais, etc. Em específico, o modelo de Estado existente influencia 
diretamente o modo de aplicação da regulação. A cultura política de um país ou estado, 
referente a como se dá a participação dos diversos segmentos da sociedade nas tomadas 
de decisão, assim como o poder de influência de cada ator neste processo, são fatores 
determinantes do sucesso de algumas abordagens, e o modo como o governo estabelecer 
estas relações determina a propensão para adotar uma ou outra estratégia, no que se 
denomina como “estilos nacionais de política” (FREIRIA, 2011; COCKLIN, 2009; PARTO, 
2007; JORDAN, 2001).
Uma visão ampla das possibilidades destes estilos regulatórios é apresentada por Lange 
e Gouldson (2010), que propõem uma divisão destes entre estilos “consensuais” (onde um 
pequeno grupo de representantestoma as decisões) e estilos “participativo-transparentes” 
(que preveem oportunidades de participação da sociedade civil). Os autores ainda apresentam 
alguns tipos de estilos alternativos aos tradicionais, tais como: regulação contratual (na qual 
regulados e reguladores buscam alianças e parcerias); regulação suscetível (quando a 
ação de enforcement é priorizada pelo desempenho anterior do regulado); regulação por 
27
revelação (quando se submetem as decisões conjuntas de regulados e reguladores ao 
escrutínio popular, pela divulgação de informações); auto-regulação (qualquer forma que 
possua, ao menos em parte, uma regulação por entes privados); e os acordos voluntários 
(processos de negociação de metas e estratégias de comum acordo entre regulados e 
reguladores).
Apenas como exemplo, Fiorino (2006) apresenta uma visão histórica para os USA, 
estabelecendo três momentos:
 y Estabelecimento da regulação (1970-1983): quando surgem os marcos legais 
federais, sob a visão de que a existência de leis pode resolver os problemas 
ambientais. Partia-se do princípio de que os Estados não tinham capacidade 
regulatória ambiental, mas que as empresas têm recursos e capacidade para 
controlar a poluição. Este modelo, como foco exclusivo na adequação, já começou 
a ser questionado nos anos 1970, a partir de quando se promoveram importantes 
inovações como por exemplo a criação do mercado de emissões atmosféricas da 
Califórnia;
 y Período de reavaliação (1983-1993): quando houve, na era Reagan, um esforço de 
estado mínimo que não interviesse tanto na gestão empresarial. No entanto, acabou 
por ter um efeito contrário e a USEPA foi fortalecida, ampliando o foco de sua 
atuação e criando os estímulos à inovação por meio da prevenção da poluição que, 
importante reconhecer, só foi adotada por pressão do governo. Foram introduzidos 
novos instrumentos, como o disclosure das informações e o uso de instrumentos 
econômicos, e a filosofia da gestão integrada dos compartimentos ambientais em 
alguns casos; e
 y Reinvenção (1993-2001): quando muitos dos instrumentos e estratégias se 
afirmaram- como por exemplo a P2 e o disclosure de informações. Algumas 
dificuldades políticas impediram avanço federal, mas muitos Estados obtiveram 
grande sucesso em programas inovadores. Ao final, em 2001, o episódio de 11 de 
setembro marcou uma profunda mudança no governo, trazendo toda a atenção 
para a questão da segurança nacional. Da parte das empresas “líderes” na questão 
ambiental, destaca-se a adoção do conceito de sustentabilidade e responsabilidade 
socioambiental.
No caso do Brasil, Almeida (2005) sugere a divisão da evolução regulatória ambiental 
em quatro períodos: foco nas questões de apropriação de recursos e ações sanitárias 
(1930 a 1950); preocupação com a expansão rural e o início da industrialização (1950 a 
1960); priorização da poluição industrial, com a institucionalização do licenciamento (1970-
1980); e incorporação da questão ambiental à Constituição Federal, com o surgimento de 
novas abordagens, mais modernas, como a participação social em Audiências Públicas, 
elaboração e divulgação de Estudos de Impacto Ambiental, entre outros (1980 até hoje).
Por sua vez, Andrade, Marinho e Kiperstok (2001) consideram que a década de 1980 
foi a “década da institucionalização e regulamentação da questão ambiental” no Brasil, 
destacando a promulgação da Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA), da Resolução 
CONAMA 01/ 1986, além de outros marcos que consolidaram o tema no país. Seguindo 
a tradição internacional, estes marcos são nitidamente focados no modelo de comando 
e controle, típico da 1ª geração da regulação ambiental, e só na década de 1990 é que, 
principalmente após a Rio 92, este foi complementado por estratégias mais modernas. É a 
28
época nas quais surgem no país tendências como os programas voluntários (Responsible 
Care, ISO 14.001, etc) e outras estratégias que agregam os setores produtivos de forma 
positiva à discussão, embora ressaltem que ainda hoje persiste o desafio de construir 
um enfoque mais inovador, que fortaleça a prevenção e incorpore novos instrumentos à 
regulação ambiental.
Globalmente as perspectivas não têm sido muito diferentes. Fiorino (2006) cita alguns 
importantes resultados atingidos nos USA nos últimos anos, tanto mensuráveis (como a 
queda significativa na emissão e concentração de vários poluentes) como não-mensuráveis 
(como o aumento da capacidade institucional de identificar e responder a problemas, a 
estabilidade política no tema; a criação de uma infraestrutura legal e administrativa; a 
construção de uma base de conhecimentos científicos e técnicos sólidos; entre outros). 
Porém, destaca também que os resultados estão restritos aos problemas de 1ª geração, e 
podem trazer um efeito negativo ao serem percebidos pela população e assim ofuscarem 
os problemas remanescentes e a necessidade de mudança. A regulação tradicional, 
defende, não foi efetiva em muitos casos (como por exemplo com a poluição difusa, as 
fontes não-pontuais, o uso recursos naturais, a redução de volumes de resíduos, a emissão 
de GEE, etc). Segundo o autor, no futuro os avanços de qualidade ambiental serão “cada 
vez mais caros, difíceis e controversos” (p.61, tradução livre), e o desafio que persiste é 
obter resultados positivos em um novo desenho regulatório que supere os limites do modelo 
tradicional – objeto do capítulo final desta apostila.
1.6 Instrumentos de Regulação Ambiental: conceito e taxonomia
A busca por meios de atingir objetivos ambientais, e consequentemente a determinação 
programas e instrumentos regulatórios, pode assumir diversas estratégias dependendo de 
condições diversas, mas de modo geral os principais mecanismos de atuação podem ser 
resumidos como (UNITED STATES CONGRESS, 1995):
 y Especificar um resultado final desejado (ex: determinar quanto de poluição cada 
fonte emissora está autorizada a emitir, como nos padrões de emissão);
 y Especificar o que cada fonte deve fazer para obter um resultado (ex: exigir a 
instalação de um tipo específico de tecnologia de controle das emissões);
 y Auxiliar a fonte a melhorar seu desempenho (ex: usando assistência técnica ou 
subsídios);
 y Especificar um resultado final desejado para cada fonte, e permitir que estas 
negociem emissões entre si (ex: estabelecimento de mercado de emissões);
 y Desencorajar atividades ou ações indesejáveis (ex: taxa de aterro ou para emissão 
de poluentes);
 y Usar a opinião pública para pressionar a ação positiva (ex: exigir que a fonte 
emissora divulgue dados das emissões à população); e
 y Responsabilizar juridicamente os causadores de danos (ex: exigindo indenização por 
danos resultantes de suas atividades).
29
Estas possibilidades de atuação, que em geral são usadas de forma combinada, são a base 
da operação dos órgãos ambientais de diversas partes do mundo. Cada qual tem utilizado 
para isso instrumentos dos mais diversos, adequados a situações também diversas. Embora 
a diversidade destes seja limitada apenas pela capacidade dos órgãos responsáveis 
pelo controle ambiental, existem alguns tipos de instrumentos reconhecidamente mais 
comuns, amplamente usados ou estudados em diversos países e circunstâncias. Para 
melhor compreender e analisar esta multiplicidade de alternativas, muitos pesquisadores 
têm estabelecido sistemas taxonômicos para classificar estes instrumentos, que serão 
abordados sucintamente a seguir, para que nos próximos capítulos estes possam ser 
descritos com maior detalhe.
A divisão mais comum dos instrumentos regulatórios, utilizada a mais de 30 anos pela 
maioria dos autores, independente de instituições ou país de origem, se dá entre dois tipos 
(BARBIERI, 2007; Betts, 1991; ONU, 1997):
 y Instrumentos de regulação direta (ou de “comando e controle”): são medidas 
institucionais voltadas para influenciar diretamente o desempenho ambiental das 
empresas, pela regulação objetiva de processos ou produtos. Atuam pela imposiçãode limites ou condicionantes ao exercício das atividades econômicas potencialmente 
degradadoras do ambiente, em geral pelo estabelecimento de padrões, licenças, 
proibições, entre outros instrumentos. Ainda hoje constituem a base da operação 
dos órgãos ambientais em todo o mundo, e sua adoção depende de um sistema de 
monitoramento e sanções por não cumprimento, baseando sua eficácia na atuação 
coercitiva, pelo uso do “poder de polícia” pelos órgãos ambientais; e
 y Instrumentos de regulação indireta (ou “econômicos”, ou ainda “de mercado”): têm 
como objetivo regular indiretamente as atividades, seja favorecendo ou penalizando 
economicamente determinada atividade ou comportamento. Podem ser implementados 
por meio de transferências de recursos entre o Poder Público e as empresas, como 
por exemplo assumindo a forma de um tributo (taxa sobre emissões, p.e.) ou um 
subsídio (redução da alíquota de imposto, p.e.); ou por meio de transferências de 
recursos entre empresas, usando o mercado (no caso do comércio de emissões, 
p.e.). Fundamentados nos princípios econômicos, partem do pressuposto de que os 
aspectos ambientais das diversas atividades não têm seus custos socioambientais 
totalmente traduzidos pelo sistema de preços, sendo externalidades não refletidas nas 
tomadas de decisão sobre os custos reais das operações privadas sobre a sociedade. 
Embora a muito sejam discutidos, ainda enfrentam dificuldades para sua adoção, seja 
por questões culturais dos reguladores, seja pelas próprias dificuldades inerentes ao 
seu uso.
Alguns autores propõem subdivisões desta classificação, principalmente dos instrumentos 
de regulação direta, como forma de evidenciar que estes não são todos de mesma 
funcionalidade. Por exemplo, Hahn (1989) divide os instrumentos em quatro tipos (padrões; 
subsídios, taxas e cotas negociáveis), abrindo as possibilidades de incentivos econômicos. 
Outros autores destacam, dentro das opções de regulação indireta, o papel de abordagens 
menos ortodoxas, como por exemplo Santos et al. (2006), que sugerem uma categoria 
separada para “abordagens descentralizadas”, nas quais se inseririam compromissos 
voluntários e a auto-regulação. Outro exemplo é dado por Cocklin (2009), que cria 
quatro categorias (comando e controle; mercado; voluntários; e educação e informação), 
ressaltando com esta divisão a importância da prestação de informações à população e da 
própria educação ambiental como instrumentos de gestão para as ações regulatórias.
30
Vários autores criticam esta divisão, por ser demasiadamente simplista, e sugerem uma 
terceira categoria que agregaria diversos instrumentos que não se enquadram em nenhuma 
das duas divisões – como por exemplo os acordos voluntários, a assistência técnica, dentre 
outras possibilidades. 
Para os fins deste curso, iremos acrescentar uma terceira categoria de instrumentos, 
que iremos denominar como “instrumentos de informação e participação”. Estes são um 
tipo de instrumento de regulação indireta que não se encaixa na mesma categoria dos 
instrumentos econômicos, por atuarem basicamente com novas formas de interação entre 
as empresas, o poder público e a sociedade, com base na gestão das informações. Assim, 
nos três capítulos seguintes iremos apresentar os seguintes instrumentos:
 y Instrumentos de comando e controle (regulação direta);
 y Instrumentos econômicos (de mercado); e
 y Instrumentos de informação e participação.
Importante ressaltar que estas divisões taxonômicas são orientativas, e nem sempre 
estanques, uma vez que mesmo os instrumentos de comando e controle mais tradicionais 
possuem uma parcela econômica, referente aos custos de abatimento que devem ser 
internalizados para atendimento das regras estabelecidas. 
31
2 Instrumentos de Comando e Controle (ou regulação direta)
Como já comentado, o controle corretivo da poluição é a base da operação da maioria 
dos órgãos ambientais do mundo até hoje. O objetivo primário neste caso é mudar o 
comportamento de modo a assegurar a conformidade da comunidade regulada junto a 
requisitos ambientais, que por sua vez pretendem corrigir qualquer ameaça imediata ou 
séria à saúde e qualidade ambiental (USEPA, 1992).
Neste escopo, os instrumentos de comando e controle (C&C) visam assegurar o atendimento 
à legislação, através do estabelecimento de normas administrativas e padrões ambientais, 
da fiscalização do seu cumprimento, e mediante a aplicação de sanções administrativas e 
penais para as situações de não-conformidade. Como se pode perceber é um modelo onde 
regras claras e rígidas são estabelecidas, e um sistema de monitoramento assegura que as 
violações serão penalizadas, dento do mecanismo de enforcement.
A importância do enforcement como mecanismo se baseia na experiência de muitos países, 
de que esta é fundamental à conformidade, uma vez que infelizmente os estímulos sozinhos 
não são, em geral, suficientes para assegurar a adequação ambiental para a grande 
maioria das empresas. Segundo a USEPA (1992), o enforcement é fundamental para criar 
um clima no qual a comunidade regulada possua claros incentivos para fazer uso de todas 
as oportunidades de melhoria, inclusive encorajando-as a atender aos requisitos por meio 
da prevenção à poluição, ao invés de instalar equipamentos de controle e monitoramento 
da poluição e arcar com seus custos.
Assim, independente da perspectiva de uso de novos instrumentos, mais flexíveis ou 
participativos, a existência de mecanismos de C&C é fundamental para obter a conformidade. 
É por meio da definição de um forte arcabouço de regulação direta que se cria condições 
para aplicação de estratégias mais ousadas – assim, caso as tentativas de inovação 
regulatória não sejam bem-sucedidas, existe sempre a regra a cumprir.
A seguir os tipos mais comuns de instrumentos de comando e controle são descritos 
brevemente.
2.1 Padrões Ambientais
Padrões ambientais são definidos como o nível ou grau de qualidade de um elemento 
(substância ou produto) que é próprio ou adequado a determinado propósito. São valores 
ou especificações de referência definidos como normas oficialmente estabelecidas (seja 
por legislação ou entidade reconhecida), que determinam situações ou comportamentos 
esperados. Na prática, trata-se da forma mais direta de se estabelecerem limites ao 
comportamento dos agentes econômicos, buscando atingir um dado objetivo de qualidade 
ambiental.
A seguir veremos os principais tipos de padrões, já adiantando que o mais comum é a 
determinação de níveis máximos uma substância em uma região ou compartimento ambiental 
(padrões de qualidade) ou nas emissões das fontes de poluição (padrões de emissão), em 
ambos os casos com valores de concentração sendo especificados. Enquanto os primeiros 
se constituem no principal objeto do estabelecimento dos requisitos ambientais pelo poder 
público, os seguintes são o instrumento mais usado em todo o mundo para o licenciamento 
e a fiscalização de fontes fixas de poluição.
32
2.1.1 Padrão qualidade 
Padrões de qualidade (quality ou ambient standards) são valores estabelecidos para “a 
intensidade, a concentração, a quantidade e as características de toda e qualquer forma 
de matéria ou energia, cuja presença nas águas, no ar ou no solo possa ser considerada 
normal” (SÃO PAULO, 1976). Segundo Hahn (1989), especificam os níveis totais de 
qualidade ambiental em uma região ou compartimento ambiental. Em vários casos há mais 
de um padrão para uma mesma substância, em função de níveis de qualidade ambiental 
aceitáveis.
Um exemplo são os padrões para a água estabelecido no Estado de São Paulo pelo 
Decreto Estadual n° 8.468/1976. Neste caso a definição dos padrões de qualidade para 
água obedece uma classificação dos corpos hídricos determinada em função de seu uso. 
Assim não há expectativa que os padrões sejam sempre uniformes, reduzindo custos de 
atendimento, e é determinado que a qualidade da água de um rio utilizada para consumo 
humano deva ser melhor do que a de