Direito urbanistico - 3 e 4

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Selma Freitas
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Direito Ambiental
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 Urbanístico
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Direito Urbanístico
Selma Freitas
Coordenação Geral
Nelson Boni
Coordenação de Projetos
Leandro Lousada
Professor Responsável
Marcelo Augusto Travezani
Revisão Ortográfica
Vanessa Almeida
Coordenadora Pedagógica de Curso- EAD
Eleonora Altruda de Faria
Projeto Gráfico, Diagramação e Capa
Ana Flávia Marcheti
1º Edição: Fevereiro de 2013
Impressão em São Paulo/SP
Copyright © EaD Know How 2013
Nenhuma parte desta publicação pode 
ser reproduzida por qualquer meio sem
a prévia autorização desta instituição.
Catalogação elaborada por Glaucy dos Santos Silva - CRB8/6353
F866d Freitas, Selma.
 Direito urbanístico. / Selma Freitas. - São Paulo : 
 Know How, 2013
 000 p. : 22 cm..
	 	 Inclui	bibliografia
 ISBN :
 1. Direito urbanístico. 2. Estatuto da cidade. 
 3. Plano diretor. I. Título.
 CDD – 346.81045
Direito Urbanístico
SUMÁRIO
 Capítulo.
1. Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano
2. Legislação e Executivo são responsáveis 
pelo Plano Diretor
3. A participação da sociedade 
4. A participação democrática 
5.	Definição	das	ações	prioritárias	e	
dos instrumentos urbanísticos
6. O projeto de Lei do Plano Diretor 
Capítulo
1. A origem das posturas municipais 
2. Preceito municipal escrito de ordem pública
3. A natureza jurídica das posturas 
4. Posturas e Autonomia local 
5.	Considerações	sobre	as	posturas	municipais	
6. Instituir posturas municipais 
7.	A	recodificação	do	município	de	São	Paulo	
8. Códigos de obras 
Sumário
3
4
7
31
Capitulo 3
Plano diretor de desenvolvimento urbano 
1. Plano diretor de desenvolvimento urbano 
 
Plano Diretor é o principal instrumento insti-
tuído pelo Estatuto da Cidade, reunindo os demais 
instrumentos e estabelecendo como cada porção do 
território municipal cumpre sua função social. 
O Plano Diretor, especialmente em razão da 
obrigatoriedade	de	sua	aprovação	definida	pelo	Es-
tatuto da Cidade, em seu artigo 41.º, incisos. I e II, 
combinado com o seu artigo 50.º, aos municípios 
que possuam mais de vinte mil habitantes, ou inte-
grem	aglomerações	urbanos	e	 regiões	metropolita-
nas, como segue:
Art. 41. “O plano diretor é obrigatório 
para cidades:
I – com mais de vinte mil habitantes;
II – integrantes de regiões metropolitanas e 
aglomerações urbanas;”
Art. 50. “Os Municípios que estejam enqua-
drados na obrigação prevista nos incisos I e II do art. 
41 desta Lei que não tenham plano diretor aprova-
do na data de entrada em vigor desta Lei deverão 
aprová-lo até 30 de junho de 2.008. (Redação dada 
pela Lei n.º 11.673, 2.008).”
O Estatuto da Cidade determina que o Plano 
Diretor seja obrigatório para os municípios que:
1. Plano diretor de desenvolvimento urbano 
•	 tenham	mais	de	20	mil	habitantes;
•	 integrem	regiões	metropolitanas	ou	aglome-
rações	urbanas;
•	 estejam	incluídos	em	áreas	de	especial	inte-
resse	turístico;
•	 façam	parte	de	áreas	de	influência	de	empre-
endimentos	ou	atividades	com	significativo;
•	 impacto	 ambiental	 de	 âmbito	 nacional	
ou	regional;
•	 queiram	 utilizar	 os	 instrumentos	 urbanísti-
cos previstos no Estatuto da Cidade.
Como lei municipal deve ser revista pelo menos 
a cada dez anos e deve expressar a construção de um 
pacto social, econômico e territorial para o desen-
volvimento urbano do Município.
O	Estatuto	da	Cidade	define	quais	cidades	têm	
a obrigatoriedade de elaborar o Plano Diretor, que 
não deve tratar somente da área urbana, mas da to-
talidade do território municipal, englobando as áreas 
rurais,	 as	florestas,	 as	 comunidades	 tradicionais,	 as	
áreas de preservação ambiental, os recursos hídricos, 
enfim,	toda	a	área	do	município.
Os Planos Diretores são diferentes de um mu-
nicípio para outro, em função da região do país em 
que o município insere-se, diferenças tais como:
8
•	 do	bioma;
•	 da	extensão	do	território	municipal;	
•	 da	extensão	da	área	urbanizada;	
•	 da	 aglomeração	 urbana	 da	 qual	 eventual-
mente	o	município	faz	parte;	
•	 do	tamanho	da	população;	
•	 dos	padrões	de	urbanização;	
•	 dos	aspectos	econômicos;	
•	 da	existência	e	configuração	de	grandes	infraes-
truturas, tais como portos, ferrovias, estradas, aeroportos.
As	aprovações	de	 resoluções	 serão	 feitas	pelo	
Conselho Nacional das Cidades que estabelecerá os 
critérios	que	devem	ser	utilizados	para	definir	quais	
são os municípios integrantes das áreas de especial.
Tais áreas devem ser de interesse turístico e de 
influência	 de	 empreendimentos	 com	 significativo	
impacto	ambiental	de	âmbito	nacional	ou	regional,	
que tenham grandes obras que venham colocar o 
meio ambiente em risco ou que alterem as caracterís-
ticas da região como aeroportos, rodovias, barragens 
ou hidrelétricas.
A concepção de Plano Diretor expressa no Es-
tatuto	da	Cidade	pressupõe	o	enfrentamento	dos	pro-
blemas urbanos, principalmente como um processo 
político	de	tomada	de	decisões	sobre	a	gestão	do	ter-
ritório municipal, que envolva toda a sociedade.
Para que o processo de elaboração do Plano é 
fundamental que haja a participação efetiva da popu-
9
lação em todas as etapas garantidas pelo Poder Pú-
blico Municipal e participação dos diversos segmen-
tos da sociedade, de fóruns de acompanhamento, da 
realização	de	audiências	públicas,	e	ainda,	conferin-
do	transparência	nas	informações.
Os instrumentos do Estatuto da Cidade devem 
ter	sua	aplicação	prevista	no	Plano	Diretor,	definin-
do conceitos, procedimentos de aplicação e a demar-
cação no território. Alguns deles, como o parcela-
mento,	edificação	e	utilização	compulsórios,	direito	
de preempção, outorga onerosa do direito de cons-
truir,	operações	urbanas	consorciadas	e	transferên-
cia do direito de construir, só podem ser aplicados se 
houver previsão expressa no Plano Diretor.
Vale	destacar	que	o	Plano	Diretor	 é	 a	 instân-
cia	 de	 integração	 das	 políticas	 setoriais	 no	 âmbito	
do planejamento e do ordenamento de todo o ter-
ritório e o Município deve tirar partido desse poder 
de regulação para constituir suas políticas setoriais e 
programar seus investimentos no tempo. 
A obrigação de aprovação do Plano Diretor 
deve ser cumprida, sob pena de serem impostas san-
ções	ao	gestor	municipal	que	deixar	de	fazê-lo,	e	o	
artigo	52.º,	inciso	VII,	do	Estatuto	da	Cidade,	define	
como sendo um ato de improbidade administrativa 
o descumprimento da obrigação de aprovação do 
Plano Diretor, como segue:
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“Art. 52. Sem prejuízo da punição de outros 
agentes públicos envolvidos e da aplicação de outras 
sanções cabíveis, o Prefeito incorre em improbidade 
administrativa, nos termos da Lei n.º 8.429, de 2 
de junho de 1992, quando:
I – (VETADO);
II – deixar de proceder, no prazo de cinco 
anos, o adequado aproveitamento do imóvel incorpo-
rado ao patrimônio público, conforme o disposto no 
§ 4.º do art. 8.º desta Lei;
III – utilizar áreas obtidas por meio do direito 
de preempção em desacordo com o disposto no art. 26 
desta Lei;
IV – aplicar os recursos auferidos com a ou-
torga onerosa do direito de construir e de alteração 
de uso em desacordo com o previsto no art. 31 desta 
Lei;
V – aplicar os recursos auferidos com opera-
ções consorciadas em desacordo com o previsto no § 
1.º do art. 33 desta Lei;
VI – impedir ou deixar de garantir os requi-
sitos contidos nos incisos I a III do § 4.º do art. 40 
desta Lei;
VII – deixar de tomar as providências neces-
sárias para garantir a observância do disposto no § 
3.º do art. 40 e no art. 50 desta Lei;
VIII – adquirir imóvel objeto de direito de 
preempção, nos termos dos arts. 25 a 27 desta Lei, 
11
pelo valor da proposta apresentada, se este for, com-
provadamente, superior ao de mercado.”
O Poder Público municipal deve atentar para 
a constituição de uma política fundiária no Plano 
Diretor,que disponibilize terrenos para provisão de 
habitação de interesse social e para a implantação de 
infraestrutura	na	perspectiva	de	combater	os	déficits	
habitacionais e melhorar os serviços públicos.
Os pontos importantes do Plano Diretor, que é 
lei municipal, será o desenvolvimento do município. 
Nele, deve estar explicitado o projeto de cidade, re-
sumidamente, como vemos:
•	 é	resultado	do	planejamento	do	futuro	da	cidade;
•	 organiza	seu	crescimento	e	transformação;
•	 define	as	ações	prioritárias;
•	 dimensiona	as	metas	a	serem	buscadas;
•	 regulamenta	 os	 instrumentos	 urbanísticos	
para normatizar o processo de construção e o mer-
cado	imobiliário;
•	 estabelece	o	sistema	de	gestão	democrático.
O	Plano	Diretor	definirá	as	principais	obras	e	
programas urbanos que o município vai realizar no 
período	 de	 sua	 vigência,	 ou	 seja,	 Diretrizes	Orça-
mentárias e o Orçamento Anual devem incorporar 
12
as diretrizes e as prioridades nele contidas da Cidade.
A Lei 10.257/01 regulamenta os artigos 182.º 
e 183.º da Constituição Federal de 1.988 estabele-
cendo e complementando com diretrizes gerais a 
política	urbana	e	outras	providências.	A	propriedade	
urbana cumpre sua função social, quando atende às 
exigências	do	Plano	Diretor.
2. Legislativo e executivo são responsáveis 
pelo plano diretor
Vem estabelecido no Estatuto da Cidade que a 
iniciativa da elaboração do Plano Diretor deve par-
tir do poder executivo, ou seja, o prefeito da cidade, 
caso contrário sua validade pode ser questionada.
Essa iniciativa de elaboração do Plano deve 
partir do prefeito. Não, apenas, porque o Estatuto 
da Cidade exige, mas porque começar a elaboração 
de um Plano Diretor é uma decisão política e requer 
recursos	financeiros,	técnicos	e	administrativos,	que	
só o Executivo detém.
Tanto a administração, como sociedade civil e 
Câmara	de	Vereadores	devem	participar	da	iniciativa	
desse processo, pois é obrigatório por Lei, e terá que 
ser sempre participativo.
É importante não esquecer, ainda, que a par-
ticipação deve estar de acordo com a Resolução n.º 
25/05 do Conselho Nacional das Cidades, pois se 
13
o prefeito ou os vereadores obstruírem o processo, 
isto pode ser considerado um ato de improbidade 
administrativa e, se julgado procedente, serão puni-
dos com a perda de seus direitos políticos (Estatu-
to da Cidade, Art. 52, inciso VI e Lei Federal n.º 
8.429/92).
Se o Poder Executivo for pressionado e não to-
mar a iniciativa, será possível entrar com uma repre-
sentação junto ao Ministério Público denunciando a 
omissão do poder Executivo e exigindo o início do 
processo de elaboração do Plano Diretor.
É neste aspecto que, muitas vezes, o proces-
so	 se	perde,	 as	 cidades	ficam	à	mercê	dos	 interes-
ses econômicos de pequenos grupos detentores do 
poder, quase sempre, interesses escusos ao interes-
se público e o planejamento é conceituado sobre o 
prisma da temporalidade.
O ato de planejar deverá ser calcado dentro de 
metas a curto, médio e longo prazo, cabendo à ges-
tão	do	município	dar	continuidade	às	ações,	a	médio	
e longo prazo, idealizadas nos planos diretores de 
gestões	anteriores.
Na omissão do representante do poder executi-
vo,	sempre	será	possível	a	Câmara	Municipal	formular	
um Plano Diretor (ou mesmo a sociedade civil, atra-
vés de uma Lei de Iniciativa Popular) para começar a 
discussão e, eventualmente até ir para a votação.
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Neste caso, mesmo que o processo venha a ser 
questionado pelo fato de que a iniciativa não tenha 
sido do poder Executivo, toda essa discussão já é 
uma forma de pressionar o prefeito a envolver-se 
com a elaboração do Plano Diretor.
Essa observação é pertinente principalmente 
nas cidades de médio e pequeno porte, quando há 
interesses de grupos políticos que fazem seus suces-
sores, sendo comum uma administração abandonar 
um Plano Diretor para substituí-lo em parte, ou to-
talmente, atribuindo a autoria à sua gestão. 
3. A Participação da sociedade
O Estatuto da Cidade exige que haja participa-
ção popular em todas as etapas do Plano Diretor. 
O Conselho Nacional das Cidades, na Resolução 
25/05,	 estabeleceu	 regras	 mais	 específicas	 para	 o	
processo participativo dos Planos Diretores.
Alguns municípios elaboram um Decreto tra-
tando do tema como será feita a participação, o que 
torna	as	regras	públicas	passíveis	de	cobrança	e	fisca-
lização por todos, inclusive pelo Ministério Público.
A Prefeitura deve formar um núcleo gestor, um 
grupo paritário de representantes do poder público 
e da sociedade responsável por preparar, conduzir e 
monitorar a elaboração do Plano Diretor.
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Esse grupo deve ter técnicos do poder públi-
co e representante da sociedade civil, para que as 
decisões	não	sejam	tomadas,	apenas,	no	gabinete	e	
fiquem	estabelecidas	as	formas	e	modos	de	construí-
-lo, bem como os prazos para cada etapa.
Embora não esteja tudo normatizado, cabe ao 
poder público, induzir e proporcionar os elementos 
econômicos, políticos e culturais dentro do espaço 
urbano e através de diretrizes formuladas em seu 
plano,	fazer	intervenções	de	forma	a	orientar	e	pro-
duzir o processo de desenvolvimento urbano. 
4. A Participação democrática 
 Acompanhando o processo de elaboração 
do Plano Diretor no Executivo, o poder legislativo 
poderá	fiscalizar	e	avaliar	se	está	sendo	implementa-
do de forma participativa, e se preparar para orga-
nizar	os	trabalhos	na	Câmara,	assim	que	o	Plano	foi	
encaminhado, observando os seguintes aspectos:
•	 Se	 os	 prazos	 estabelecidos	 são	 suficientes	
e respeitam o tempo de mobilização da população. 
Desconfie	quando	os	prazos	estiverem	apertados	ou	
se	existirem	poucas	reuniões	agendadas.	
•	 Se	a	metodologia	está	sendo	participativa,	
de forma a permitir que todos tenham possibili-
dade de manifestarem-se, de falarem e decidirem, 
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de forma democrática.
•	 Se	 as	 atividades	 estão	 sendo	 realizadas	 em	
locais de fácil acesso, servidos de transporte públi-
co, em horários adequados, preferencialmente serem 
noturnas	ou	acontecerem	em	finais	de	semana.
•	 Se	há	a	garantia	nas	discussões,	de	uma	diver-
sidade de pessoas, grupos sociais ou bairros. A Resolu-
ção 25/05 estabelece que os debates devam ser organi-
zados	por	segmentos	sociais,	por	temas	e	por	regiões.
•	 Se	estiver	havendo	participação	da	sociedade	
através de um grupo de representantes escolhidos 
democraticamente (núcleo gestor), mas também de 
forma direta, em grandes eventos com plenária am-
pliada, onde a proposta de lei seja discutida e pactua-
da com todos. A Resolução 25/05 sugere que a pro-
posta	de	Plano	seja	aprovada	em	uma	Conferência	
ou evento similar, com plenária ampliada.
•	 Se	o	número	e	a	forma	das	reuniões	e	audi-
ências	públicas	foi	suficiente.
•	 Se	 aconteceram	 atividades	 de	 capacitação	 ao	
longo do processo, que permitiram que a população fos-
se capacitada sobre os temas e fortalecida para discutir e 
tomar	decisões	de	forma	qualificada	e	equilibrada.
•	 Se	as	informações	foram	divulgadas	através	
de ampla comunicação pública, para todos, com an-
tecedência	e	com	material	disponível,	em	linguagem	
acessível. A Resolução 25/05 diz que devem ser 
divulgados:	 o	 cronograma,	 os	 locais	 das	 reuniões,	
17
apresentações	dos	estudos	e	propostas	sobre	o	Pla-
no	Diretor,	com	antecedência	de	no	mínimo	15	dias;	
e os resultados dos debates e das propostas adotadas 
nas diversas etapas do processo.
Mesmo	 com	 as	 dificuldades	 para	 sua	 elabo-
ração com vários problemas a serem observados, 
podemos constatar que certos tópicos do Plano Di-
retor	estão	sendo	aplicados	com	alguma	eficiência,	
em muitas prefeituras de pequeno, médio e grande 
porte, tais como: 
-	Assentamentos	de	população	de	baixa	renda;
-	Urbanização	dos	loteamentos	de	baixa	renda;	
- Delimitação de áreas de interesse, principal-
mente	as	destinadas	à	habitação;	
- Não aprovação de projetos que causam impac-
to	ao	sistema	viário,	infraestrutura	e	paisagem	urbana;	
- Criação e implantação de equipamentos co-letivos, bem como normatização para sua utilização 
e	implantação;	
- Preservação e regulamentação de utilização dos 
recursos	naturais	e	patrimônios	culturais	e	históricos;	
-	Lei	de	Uso	e	Ocupação	do	Solo;	
- Lei de Parcelamento do Solo. 
São estas leis elaboradas que ditam as normas e 
regulamentam a produção e construção do seu espa-
ço, em termos de regulação espacial. Dessa forma, 
regulamentam	as	construções	públicas	e	privadas	na	
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área	municipal,	definindo	as	condições	de	utilização	
do	solo	no	âmbito	do	perímetro	urbano.	
Cabe ao Plano Diretor criar normas complemen-
tares que se adaptem à realidade do território urbano, 
porém,	 o	 que	 vemos,	 novamente,	 são	 adaptações	 a	
leis de zoneamento e uso de solo de outras cidades e 
regiões,	nem	sempre	atendendo	à	realidade	local.	
Como exemplo, podemos citar o artigo 4.º da 
Lei de Parcelamento do Solo, o item II DOS RE-
QUISITOS URBANÍSTICOS PARA LOTEA-
MENTO, que diz: “Os lotes terão área mínima de 
125,00 m² (cento e vinte e cinco metros quadrados) 
e frente mínima de 5,00 m (cinco metros).”
Quando observados os planos diretores em seu 
conteúdo, em várias cidades, veremos que este item 
não apresenta qualquer norma complementar alte-
rando	 as	 dimensões	mínimas	 exigidas	 ou	 determi-
nando o desmembramento mínimo, para assegurar 
uma melhor qualidade de vida. Novamente, parece 
que	se	interpõe	o	interesse	imobiliário	como	deter-
minador do espaço urbano. 
Nas	intervenções	às	leis	originais,	o	Plano	Di-
retor tem o dever de dinamizar a própria utilização 
do	solo	com	programas	específicos,	que	tenham	um	
objetivo maior que é a de induzir o desenvolvimen-
to. Podemos citar como intervenção pública: 
•	 Renovação	urbana	-	revitalização	e	restaura-
ção	de	áreas	degradadas,	dando-lhes	nova	dinâmica	
19
e incentivando seu uso. Como exemplo, podemos 
citar as proximidades dos trilhos ferroviários. 
•	 Estruturação	urbana	-	integrar	ao	tecido	ur-
bano as áreas rarefeitas, através da implantação de 
atividades econômicas e de uso habitacional, além de 
soluções	para	preservação	ambiental.	Como	exem-
plo, podemos citar os fundos de vale.
•	 Dinamização	urbana	-	criar	focos	de	interes-
ses	urbanos,	de	maneira	a	diversificar	o	crescimento	
e ordenamento urbano. Como exemplo, podemos 
citar a remodelação paisagística de uma região urba-
na pouco valorizada. 
5. Definição das acções prioritárias e 
dos instrumentos urbanísticos 
São necessários para que os objetivos do Plano 
sejam	cumpridos,	as	ações	e	os	instrumentos	urba-
nísticos.	As	ações	são	planos	específicos,	programas	
projetos e obras que precisam ser executados no 
prazo	de	vigência	do	Plano	Diretor,	para	que	se	al-
cance os resultados esperados.
As	ações	prioritárias	deverão	ser	consideradas	
nos orçamentos anuais. Os instrumentos servem 
para regular a atuação de todos os agentes que cons-
troem no território do município.
Nem todos os instrumentos do Estatuto da Ci-
dade precisam estar no Plano Diretor, mas apenas 
20
aqueles que são necessários para cumprir os obje-
tivos	 definidos	 e,	 quando	 adotados,	 devem	 ser	 re-
gulamentados para que sejam autoaplicáveis, para 
que tenham validade a partir da aprovação do Plano 
Diretor.
O legislativo municipal deve cuidar para que 
não	sejam	adotados	instrumentos	e	ações,	que	não	
estejam ligados a nenhuma proposta e que não haja 
propostas	sem	instrumentos	ou	ações.	É	necessário,	
também,	verificar	se	existem	instrumentos	aplicados	
de forma contraditória ou sem delimitação física no 
território,	e	se	as	ações	prioritárias	são,	realmente,	as	
mais importantes para a cidade. 
Esse mesmo poder legislativo tem o dever de 
defender no projeto de lei o conteúdo mínimo exigi-
do pelo Estatuto da Cidade, tais como os da Refor-
ma	Urbana	e	os	estabelecidos	pelas	Resoluções	do	
CNC sejam tratados.
6. O projeto de lei do plano no diretor 
A tramitação do Projeto de Lei do Plano Diretor 
na	Câmara	Municipal	é	de	suma	importância	para	sua	
elaboração. Para alcançar um bom resultado, alguns 
princípios são fundamentais para conduzir de forma 
adequada	sua	aprovação	na	Câmara	Municipal:
21
•	A	tramitação	do	PL	não	pode	ser	sumária	e	
superficial,	mas	também	não	pode	alongar-se	indefi-
nidamente,	sem	cronograma	e	prazos;
•	O	processo	de	participação	já	realizado	deve	
ser	avaliado	e	respeitado;
•	O	Legislativo	precisa	estar	capacitado	e	isento	
para	promover	audiências	públicas	e	analisar	a	pro-
posta	de	acordo	com	os	interesses	coletivos;
•	O	conteúdo	mínimo	e	a	autoaplicabilidade	da	
lei	devem	ser	garantidos;
•	Todas	 as	 críticas,	 sugestões,	 emendas	e	pro-
postas devem ser analisadas e sua inclusão ou rejei-
ção	deve	ser	justificada;
•	As	modificações	que	vierem	a	 ser	 feitas	de-
vem ser coerentes e apresentadas publicamente, com 
transparência;
•	O	PL	deve	ser	votado	em	dia	e	horário	que	
permitam a presença da imprensa e de todos os seg-
mentos que participaram do processo.
O Projeto de Lei do Plano Diretor é um docu-
mento árido e difícil de ser compreendido para os 
que não são especialistas. Para analisar a proposta 
é	necessário	que	o	Executivo	envie	para	a	Câmara	
alguns	documentos,	que	 justifiquem	e	expliquem	a	
estratégia adotada. 
22
No mínimo, os seguintes documentos devem 
ser encaminhados:
•	Relatório	contendo	uma	síntese	e	a	documen-
tação	detalhada	do	processo	participativo;
•	Relatório	completo	da	leitura	técnica	e	comu-
nitária da cidade, incluindo uma síntese. Esse relató-
rio	deve	conter	 informações	de	mapas	e	fotos	que	
devem estar disponíveis para consulta, com a cola-
boração	do	Executivo;
•	 Relatório	 descrevendo	 a	 estratégia	 traçada	
para	 alcançar	 os	 objetivos	 definidos	 no	 Plano	Di-
retor. Por exemplo, se o objetivo é reservar espaço 
para moradia social, mostrar como ele aparece na lei, 
em quais princípios e diretrizes, quais instrumentos 
previstos para alcançar este objetivo, qual o critério 
para	delimitar	as	zonas,	quais	ações	estratégicas	pre-
vistas. Lembrando que um Plano não pode ter ape-
nas bons objetivos, princípios e diretrizes, ele deve 
prever como realizá-los.
•	Documento	que	 justifique,	de	maneira	deta-
lhada, a proposta como um todo, mostrando como 
ela articula-se com a política municipal.
As	 Câmaras	 dos	 municípios	 têm	 autonomia	
para debater, aceitar ou rejeitar o Projeto de Lei do 
Plano Diretor. Dependendo do processo participa-
tivo e da qualidade do projeto encaminhado pelo 
23
Executivo, os vereadores podem aprová-lo, propor 
modificações	 ou	 até	mesmo	 recusá-lo,	 devolvendo	
ao Executivo para uma reelaboração.
É	preciso	que	a	Câmara	Municipal	esteja	prepa-
rada para avaliar o projeto de lei do ponto de vista 
técnico, e do ponto de vista do seu processo partici-
pativo, observando se preciso a criação de uma Co-
missão Especial do Plano Diretor, que se encarrega-
rá de organizar o processo de discussão do assunto, 
de reunir os conhecimentos necessários para analisar 
e	propor	alterações.
O Estatuto da Cidade estabeleceu o prazo de 
outubro de 2.006 para que 1.683 municípios tives-
sem um Plano Diretor aprovado. No entanto, mui-
tos	municípios	ficam	sem	prazo	para	promover	um	
adequado processo de tramitação.
De	maneira	 alguma	 significa	 que	 as	 Câmaras	
Municipais	devam	aprovar	 em	 regime	de	urgência,	
sem debater adequadamente o projeto, deve-se sim 
estabelecer um cronograma consistente para análise 
e discussão do PL e procurar o Ministério Público 
para	justificar	o	atraso,	pois	a	responsabilidade	será	
exclusivamente do Legislativo.
24
Questões
1. O Plano Diretor é obrigatório para cidades:
a) com mais de dez mil habitantes.
b) com mais de vinte mil habitantes.
c) com mais de trinta mil habitantes.
d) com mais de cinquenta mil habitantes.
e) com mais de cem mil habitantes.
2. A lei que instituir o Plano Diretor deverá ser 
revista, pelo menos, a cada:
a) dois anos. 
b)	três	anos.
c) cinco anos.
d) oito anos.
e) dez anos.
3.		Dentre	as	afirmações	sobre	o	Plano	Diretor,	
quais estão corretas?
I - OPlano Diretor é parte integrante do proces-
so de planejamento municipal, devendo o plano pluria-
nual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual 
incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas.
II - O Plano Diretor deverá englobar o territó-
rio do Município como um todo.
III - Os Poderes Legislativo e Executivo munici-
25
pais deverão garantir a publicidade dos documentos e 
informações	referentes	à	elaboração	do	Plano	Diretor.
a)	 Todas	as	afirmações	estão	corretas.
b)	Somente	a	afirmação	I	está	correta.
c)	 Somente	a	afirmação	II	está	correta.
d)	Somente	a	afirmação	III	está	correta.
e)	 Somente	a	afirmação	I	e	II	estão	corretas.
4.	São	sanções	aplicáveis	ao	proprietário	de	imó-
vel urbano, que descumpre o Plano Diretor, exceto:
a)	 parcelamento	ou	edificação	compulsória.
b)	confisco	ou	perdimento	de	bens.
c) IPTU progressivo no tempo.
d) desapropriação com pagamento mediante 
títulos da dívida pública.
5.	As	Câmaras	dos	municípios	têm	autonomia	
para debater, aceitar ou rejeitar o Projeto de Lei do 
Plano Diretor?
a) Sim
b) Não
26
Capitulo 4
A origem das posturas municipais 
1. A origem das posturas municipais 
Em	 decorrência	 do	 crescimento	 das	 cida-
des na Europa, a partir do império napoleônico, 
postularam-se normas cada vez mais rígidas de 
procedimentos de conduta dos cidadãos, do uso 
dos bens urbanos, e a avançar sobre a regula-
mentação	dos	padrões	de	higiene	e	salubridade	
das	áreas	públicas	e	das	construções.
Surgiram os Códigos de Posturas ou as Pos-
turas Municipais no século XIX, originadas da 
necessidade de um novo delineamento jurídico 
que	reestruturasse	as	relações	sociais	e	a	convi-
vência	nas	cidades.	
O espaço urbano como causador de tais 
problemas humanos seria o alvo de legisladores, 
engenheiros, médicos e sanitaristas, que criariam 
os códigos e leis para coibir a proliferação de 
doenças e disciplinar o ambiente das cidades e a 
população de forma geral. 
As	concepções	de	punição	dos	Códigos	de	
Posturas Municipais apontavam para a ideia de 
prevenção, entendendo-se assim como um mal 
positivo, e que deveria ser corrigido na forma da 
prevenção. 
Os códigos de posturas correlacionam, uma 
postura preventiva da ordem e da segurança pú-
blica, um conjunto de normas que estabeleciam 
1. A origem das posturas municipais 
regras de comportamento e convívio de uma 
determinada comunidade e sociedade, portanto 
assumem também uma esfera normativa.
Seriam criados um conjunto de normas, re-
gras	e	imposições	de	penalidades	aos	infratores,	
deu-se o nome, em Portugal e, por conseguinte, 
no Brasil, de Código de Posturas, no qual inú-
meros assuntos eram tratados, entre eles: 
•	 o	controle	de	animais	soltos;	
•	 os	vendedores	de	ruas;	
•	 a	licença	de	comerciar;	
•	 o	policiamento	da	cidade;	
•	 o	regulamento	do	trânsito	e	do	tráfego;
•	 o	horário	de	funcionamento	do	comércio;	
•	 o	controle	de	certas	atividades	profissionais;	
•	 assuntos	ligados	à	saúde,	como	a	vacinação,	
higiene	pública	e	de	atividades	de	matadouros;
•	 organização	dos	cemitérios;
•	 proibição	de	despejos	de	restos	nas	ruas;	
•	 licença	para	construir	e	tantos	outros.
O Código de Posturas Municipal teve sua 
origem na época do Brasil colonial, quando em 
pequenos povoados e vilas, apesar de todo o 
poder centralizador das Capitanias Hereditárias, 
assumia	 por	 iniciativa	 própria,	 funções	 impor-
tantes de governo, entre elas o estabelecimen-
to	de	regras	e	normas,	seguindo	padrões	éticos,	
32
morais e culturais da época, que facilitassem a 
convivência	dos	habitantes	de	um	mesmo	local.
As cidades portuárias passaram a receber 
embarcações,	tornaram-se	lugares	de	trânsito	de	
comerciantes, aventureiros, imigrantes, e a cida-
de como meio de sociabilidade, ganha espaço 
mais efetivo na vida brasileira, e nesse sentido, 
surge, também, a preocupação com a higiene 
pública, com a medicina psiquiátrica, o clima e 
suas doenças.
Segundo Weber: “serão os códigos de pos-
turas municipais, formulados pelas autoridades 
locais, que regularão o dia a dia da população”, 
e através destas normas e de uma constante vi-
gilância	sobre	os	habitantes	tem	um	mecanismo	
regulamentador. Foucault, analisando as socie-
dades do século XIX, esclarece que:
“Temos, portanto, nas sociedades moder-
nas, a partir do século XIX até hoje, por um 
lado, uma legislação, um discurso e uma organi-
zação do direito público articulados em torno do 
princípio do corpo social e da delegação de poder; 
e por outro, um sistema minucioso de coerções 
disciplinares que garanta efetivamente a coesão 
deste mesmo corpo social.”
33
Regulamentar	a	cidade	também	significava	ini-
bir	 a	 ação	 de	 indivíduos	 que	 poderiam	 desafiar	 o	
poder	do	Estado.	Limpar	a	cidade	significa	também	
organizar os mecanismos institucionais capazes de 
garantir a continuidade do sistema social.
A	 delinquência	 precisava	 ser	 inibida,	 pois	 ela	
polui	a	vida	nas	cidades	e	desafia	o	poder	do	Estado.	
Era necessário limpar, higienizar física e espiritual, 
moralizar o corpo e a alma do indivíduo.
Os códigos de posturas foram os instrumentos 
utilizados para difundir estas técnicas de controle e 
vigilância	 com	a	finalidade	de	coibir	 a	desordem	e	
possibilitar uma nova ordem de convívio social.
As posturas municipais eram um conglomera-
do de normas que regulavam o comportamento dos 
munícipes,	desde	suas	relações	de	vizinhança	e	cida-
dania,	até	relações	de	cunho	trabalhista,	referentes	a	
"criados e amas de leite".
Com	 a	 Proclamação	 da	 Independência	 em	
1.824, surge a Constituição Imperial, citando, textu-
almente,	como	competência	das	Câmaras	de	Verea-
dores: “Especialmente o exercício de suas funções municipais, 
formação de suas posturas policiais, aplicação de suas rendas 
e todas as suas particulares e úteis atribuições”.
34
Nessa época, não havia praticamente qualquer 
outra legislação que dissesse respeito aos problemas 
específicos	do	município,	não	só	a	nível	local,	como	
também a nível estadual e federal. Os Códigos Sanitá-
rios e de Obras, a Consolidação das Leis de Trabalho 
e mesmo o Código Civil só surgiram posteriormente.
Como ilustração, coletamos a matéria abaixo:
“Foi determinado pelo Código de Posturas de 
Porto Alegre, em 1.831, que os castigos aos escravos 
deveriam ser feitos na parte interior da cadeia e não 
em lugares patentes e públicos, evitando, portanto, o 
olhar de cena tão infamante pela população.” (Códi-
go de Posturas de Porto Alegre de 1.831, de Paulo 
Roberto Staud Moreira)
A partir de então, os Códigos de Posturas co-
meçaram	 a	 perder	 importância	 e	 sofrer	 processo	
de esvaziamento. Processo este incrementado pelo 
fato de que os problemas decorrentes da urbaniza-
ção acentuada, principalmente a partir da segunda 
metade do século, levaram à necessidade de abrir-se 
o	leque	da	legislação	urbana,	a	fim	de	responder-se	
adequadamente	às	novas	solicitações	criadas.
	Cada	vez	mais	as	competências	são	atribuídas	
aos municípios desde a partir da Constituição de 
1.988, voltando a ter um papel de destaque dentro da 
35
estrutura	política	nacional.	Com	isso,	cresceu	signifi-
cativamente	a	importância	das	posturas	municipais.
Num sentido mais atual, as posturas municipais 
compreendem um instrumento jurídico, constituído 
por um conjunto de normas, que regulam a utiliza-
ção do espaço e o bem-estar público, sendo o princi-
pal órgão mantenedor do nível de qualidade de vida 
urbana do município.
2. Preceito municipal escrito de 
ordem pública
Muitos juristas observam que a expressão “or-
dem	pública”	tem	definição	vaga	e	ampla,	e	varia	no	
tempo e no espaço, sendo mais fácil a sua percepção 
na vida social.
Normas de ordem pública são normas de apli-
cação imperativa que visam direta e, essencialmente, 
tutelar os interesses primordiais da coletividade.
A ordem pública consiste num agrupado dos 
princípios	fundamentais,	refletidos	em	normas	de	direi-
to privado, subjacentes ao sistema jurídico que o Esta-
do e a Sociedade estão fundamentalmenteinteressados 
em	que	predominem	sobre	as	convenções	privativas.
O conceito de Ordem Pública pode ser analisa-
do sob duas perspectivas: 
•	 a	perspectivada	ordem	pública	 interna,	 res-
36
pectivamente às normas e princípios que não podem 
ser afastados pela vontade das partes, agindo como 
marco limitador à atividade individual de contratar.
•	 e	sob	a	perspectiva	da	ordem	pública	inter-
nacional que está vinculada aos atos praticados no 
exterior,	que	têm	repercussão	em	território	nacional	
e	funcionam	como	filtro	de	leis,	sentenças	e	atos	em	
geral,	impedindo	sua	eficácia	quando	proeminentes	
valores de justiça e moral são ameaçados.
Isto	 significa	 que	 normas	 de	 ordem	 pública,	
tanto no Direito interno como no Direito interna-
cional, constituem os princípios indispensáveis para 
organização da vida social.
Trata-se conforme preceito de Direito, con-
substanciando em um conjunto de regras e princí-
pios, que tendem a garantir a singularidade das ins-
tituições	de	determinado	país,	e	a	proteger	os	senti-
mentos de justiça e moral de determinada sociedade.
As Posturas municipais são o regramento ema-
nado	das	câmaras	municipais,	que	obrigam	ao	cum-
primento de certos deveres de ordem pública.
É consenso, pois, que a ordem pública materializa-
-se	pelo	convívio	social	pacífico	e	harmônico,	pautado	
pelo	interesse	público,	pela	estabilidade	das	instituições	
e	pela	observância	dos	direitos	individuais	e	coletivos.
37
3. A natureza jurídica das posturas
A natureza jurídica das posturas reclama, pri-
meiramente, a delimitação face ao conceito de regu-
lamentos de polícia.
Assim, parece-nos incontornável, neste domí-
nio,	a	definição	sobre	regulamentos	de	polícia,	como	
sendo aqueles que são elaborados independente-
mente da necessidade de estabelecer os pormenores 
de	 aplicação	 de	 uma	 lei	 especial	 específica,	 que	 se	
fundem na sua força obrigatória, no desempenho 
das	atribuições	normais	e	permanentes	da	autorida-
de administrativa.
Por esta ordem de ideias, distinguem-se as pos-
turas dos regulamentos policiais, segundo o Código 
Administrativo	de	1.940,	as	deliberações	das	câma-
ras municipais podem revestir a forma de postura, 
ou regulamento policial sempre que contenham dis-
posições	preventivas	de	caráter	genérico	e	execução	
permanente. 
Quando	 estas	 deliberações	 são	 tomadas	 por	
iniciativa	da	câmara,	sobre	matérias	das	atribuições	
municipais, nasce a postura, regulamento autônomo.
O caráter preventivo das suas normas confere-
-lhe natureza policial. A polícia caracteriza-se pelo 
fim	de	prevenir	ou	evitar	danos	sociais.
Ao aprofundarmo-nos na análise sobre a natu-
38
reza	 jurídica	das	posturas,	vislumbramos	uma	defi-
nição de posturas, no seu duplo aspecto material e 
formal, como sendo:
a) normas imperativas de conteúdo negativo 
e	 fins	 preventivos,	 gerais,	 impessoais,	 de	 execução	
permanente, que os corpos administrativos elabo-
ram	no	exercício	da	sua	competência	regulamentá-
ria, como entes autônomos e que obrigam na área 
das	respectivas	circunscrições,	tendo	como	limites	a	
lei e regulamentos superiores, que elas não podem 
contrariar ou substituir. A sua coercitividade consis-
te numa pena – em regra multa, que cominam relati-
vamente a cada caso. 
b)	outra	definição	de	posturas	que	nos	cabe	en-
tender é que, os regulamentos de polícia assumem 
grande	relevância	no	domínio	da	administração	lo-
cal, cumprindo a esse propósito distinguir entre as 
posturas, que são regulamentos locais, independen-
tes ou autônomos e os regulamentos policiais que, 
diversamente, são regulamentos locais, de polícia, 
mas complementares ou de execução. 
c)	 E	numa	visão	avançada	à	definição	de	pos-
tura, poderíamos observar como o ato normativo 
geral e abstrato, proveniente de um órgão colegial 
democrático representativo, emanado em matéria de 
39
polícia	e	em	áreas	de	atribuições	próprias	das	autar-
quias locais.
Sobre esta temática os regulamentos de polícia 
disciplinam	as	relações	entre	a	administração	pública	
e os particulares, ou destes entre si, a expressão po-
lícia é utilizada num sentido amplo, não abrangendo 
apenas a atividade administrativa de manutenção da 
ordem, segurança e tranquilidade públicas, e que a 
postura constitui a forma normal dos regulamentos 
policiais dos órgãos das autarquias locais.
Neste domínio, trazemos, ainda, à colação o pa-
recer n.º 28/2.008, do Conselho Consultivo da Pro-
curadoria Geral da República, onde se entendeu que 
as	“medidas	de	polícia”	configuram-se	como	provi-
dências	 limitativas	da	 liberdade	de	certa	pessoa	ou	
do direito de propriedade de determinada entidade, 
aplicadas pelas autoridades administrativas indepen-
dentemente	 da	 verificação,	 e	 julgamento	 de	 trans-
gressão, ou contravenção, ou da produção de outro 
ato	concretamente	delituoso,	com	o	fim	de	evitar	a	
produção de danos sociais, cuja prevenção caiba no 
âmbito	das	atribuições	da	polícia.
Assim,	bastará	que	o	perigo	assuma	proporções	
graves para, independentemente da produção de fato 
delituoso,	a	polícia	poder	tomar	as	precauções	permi-
tidas por lei, a título de defesa da segurança pública.
Este entendimento foi aproveitado nas postu-
40
ras que restringem a liberdade dos indivíduos im-
pondo sob coação, limites ao exercício de certas 
atividades, e à prática de atos que pela sua natureza 
possam prejudicar a tranquilidade, a segurança e a 
higiene pública, dentro dos vários setores da polícia 
municipal, que compreenderá a polícia urbana, a po-
lícia rural, a polícia econômica, a polícia das estradas 
e a polícia sanitária.
Por	 outro	 lado,	 ficam	 configuradas,	 juridica-
mente, as posturas, do ponto de vista formal, como 
regulamentos autônomos, de polícia, embora reves-
tidos	de	especificidades,	que	nos	 levam	a	concebê-
-las, numa perspectiva material, como uma lei local, 
na medida em que as mesmas introduzem com cará-
ter inovador, no ordenamento jurídico com coman-
dos normativos, dotados de generalidade e abstra-
ção, embora circunscritos a uma área delimitada do 
território, inaugura o poder de emanar estas normas, 
diretamente na Constituição e sendo as mesmas 
emitidas por órgão democrático representativo.
O procedimento de elaboração, aprovação e 
entrada em vigor das posturas segue as normas pre-
vistas para os regulamentos, das quais se evidencia 
procedimento administrativo, o que serve para dizer 
que, deverá sujeitar-se a um projeto de postura e a 
apreciação pública.
41
4. Posturas e autonomia local 
Como vimos, as posturas são dotadas de cará-
ter inovador, ao nível da regulação de matérias que 
se inserem na esfera dos interesses próprios locais, 
pois regulamentam áreas ainda não abrangidas pela 
lei, constituindo, nesta medida, uma manifestação 
do princípio da autonomia local.
Entende-se por autonomia local, o direito e a 
capacidade efetiva de as autarquias locais regulamen-
tarem e gerirem, nos termos da lei, sob sua respon-
sabilidade	e	no	interesse	das	respectivas	populações,	
uma parte importante dos poderes públicos. 
Como exemplos, poderiam tratar do tema con-
forme a Lei 9.011 de 1.º de Janeiro de 2.005, que 
dispõe	sobre	a	estrutura	organizacional	da	Adminis-
tração Direta do Poder Público Municipal. A Secre-
taria Municipal Adjunta de Regulação Urbana tem 
por	finalidade	planejar	 e	 coordenar	 a	 elaboração	 e	
implementação da política de regulação e controle 
urbano no Município, visando ao pleno cumprimen-
to da função social da propriedade e ao bem-estar da 
população.
Compete à Secretaria Municipal Adjunta de 
Regulação Urbana, segundo Código de Posturas de 
Belo Horizonte:
42
I - planejar, coordenar e gerenciar a política de 
controle urbano no Município, visando à unificação 
dos procedimentos de atendimento aos munícipes;
II - manter banco de dados atualizado sobre 
as redes existentes no subsolo;
III - coordenar as ações de concessionárias de 
serviço público, visando a articulá-las com o Municí-
pio e monitorando a utilização do subsolo;
IV - licenciaras atividades de obras e posturas 
urbanas, em conjunto com as Secretarias de Admi-
nistração Regional Municipal, na forma e no limite 
do regulamento desta Lei;
V - coordenar o licenciamento de atividades em 
espaços públicos, no solo, no subsolo e nos espaços aéreos;
VI - coordenar a expedição de atos de autori-
zação, permissão ou concessão de uso e parcelamento 
do solo;
VII - desenvolver outras atividades destinadas 
à consecução de seus objetivos.
Podemos, ainda, citar como exemplo, o código 
de posturas de São Paulo de 1.886 e do Rio de Ja-
neiro de 1.889. Tinham uma postura moralizante e 
não	aceitavam	a	permanência	de	cortiços	em	áreas	
centrais, sob o argumento de que era preciso sanear 
e limpar a cidade.
Além disso, com o crescimento urbano acelera-
do, o saneamento tornou-se de fato um problema a 
43
ser enfrentado e tratado na escala urbana em várias 
cidades do Brasil, como São Paulo, Santos, Recife. 
5. Considerações sobre as 
posturas municipais
Inicialmente, devemos compreender alguns ter-
mos utilizados de modo geral, como posturas públi-
cas, quais sejam como exemplo alguns da cidade de 
Belo Horizonte:
a) logradouro público é o conjunto formado 
pelo passeio e pela via pública, no caso da aveni-
da,	rua	e	alameda;	a	passagem	de	uso	exclusivo	de	
pedestre	e,	excepcionalmente,	de	ciclista;	a	praça;	o	
quarteirão fechado.
b) via pública é o conjunto formado pela pista 
de	rolamento;	pelo	acostamento;	pelas	faixas	de	es-
tacionamento, ilha e canteiro central, se existentes.
c) afastamento frontal mínimo e a menor dis-
tância	entre	a	edificação	e	o	alinhamento	do	lote	per-
mitido pela Lei de Parcelamento, Ocupação e Uso 
do Solo.
d)	afastamento	frontal	e	a	distância	entre	o	ali-
nhamento	do	lote	ou	terreno	e	a	edificação.
e)	afastamento	lateral	e	a	distância	entre	a	divisa	
lateral	do	lote	ou	terreno	e	a	edificação.
f) alinhamento e o limite divisório entre o lote 
44
ou terreno e o logradouro público.
g) comprimento da fachada do estabelecimento 
e a medida da projeção da fachada frontal do estabe-
lecimento sobre o alinhamento do lote.
h) testada do lote ou terreno e a medida da li-
nha divisória entre o lote ou terreno e o logradouro 
público.
i) fachada e qualquer uma das faces externas da 
edificação.
	j)	fachada	frontal	e	face	externa	da	edificação	
voltada para o logradouro público.
k) publicidade e a mensagem veiculada por 
qualquer	meio,	forma	e	material,	cuja	finalidade	seja	
a	 de	 promover	 ou	 identificar	 produtos,	 empresas,	
serviços,	 empreendimentos,	 profissionais,	 pessoas,	
coisas ou ideias de qualquer espécie.
l) engenho de publicidade e todo e qualquer 
dispositivo	 ou	 equipamento	 utilizado,	 com	 o	 fim	
de veicular publicidade, tais como: tabuleta, cartaz, 
letreiro, totem, poliedro, painel, placa, faixa, pintu-
ra, banner, adesivos, bandeira, estandarte, balão ou 
pipa, bem como outros mecanismos que se enqua-
drem	nestas	definições,	 independentemente	da	de-
nominação dada.
Em todo o Código de Posturas, encontramos 
citações	à	classificação,	quanto	ao	uso	do	espaço	pú-
blico. Logo, o uso sempre será condicionado ao li-
45
cenciamento	ou	proibições.	Essas	premissas	são	en-
contradas na Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação 
do Solo, Lei 7.166/96, e nos mapas do zoneamento 
das Áreas de Diretrizes Especiais e a Hierarquização 
do Sistema Viário.
6. Instituir posturas municipais
Quando instituído um Código de Posturas, 
que é parte integrante do Plano Diretor, deverão 
ser	observadas	disposições	 sobre	medidas	de	polí-
cia administrativa a cargo do Município, em matéria 
de	higiene	e	ordem	pública;	tratamento	da	proprie-
dade,	dos	logradouros	e	dos	bens	públicos;	horário	
de funcionamento dos estabelecimentos comerciais 
e industriais e matéria conexa, estatuindo as necessá-
rias	relações	entre	o	poder	público	e	os	particulares.
A	competência	será	do	prefeito	e,	em	geral,	aos	
funcionários municipais incumbe velar pela obser-
vância	dos	preceitos	deste	Código	e	as	infrações,	que	
já são punidas pelo Código Penal e outras leis fede-
rais ou estaduais.
Constituirá infração e dano, toda ação ou omis-
são	contrária	às	disposições	do	Código,	ou	de	outras	
leis,	decretos,	 resoluções	e	 atos	baixados	pelo	Go-
verno Municipal, passíveis de penalidades, além da 
imposição de obrigação de fazer ou desfazer, acar-
retando multa e/ou apreensão, conforme gravidade 
46
e	circunstância.
Esse auto de infração será o instrumento por 
meio	do	qual	a	autoridade	Municipal	(fiscais	muni-
cipais) apurará a violação de leis, decretos e regula-
mentos do Município.
Deverá ser observado o tratamento da proprie-
dade, dos logradouros e dos bens públicos, a cons-
trução e a reconstrução dos passeios dos logradou-
ros e, ainda, o fechamento e conservação de terre-
nos no alinhamento. 
E, ainda, tratativas referentes às queimadas e 
fiscalização			sanitária	abrangendo	inclusive	a	parte	
de alimentação pelo órgão competente do Municí-
pio, que cooperará com as autoridades estaduais na 
execução da legislação Sanitária do Estado, e com as 
autoridades federais.
A Prefeitura deverá exercer, em cooperação 
com	os	poderes	do	Estado,	as	funções	de	polícia	da	
sua	 competência,	 estabelecendo	medidas	 preventi-
vas e repressivas no sentido de garantir a ordem, o 
sossego, a moralidade, tranquilidade dos habitantes 
e dos divertimentos, garantindo a segurança pública.
No interesse público a Prefeitura Municipal 
fiscalizará	a	fabricação,	o	comércio,	o	transporte,	o	
depósito	e	o	emprego	de	 inflamável	e	explosivo	e,	
ainda, do funcionamento do comércio, da indústria 
e	atividades	profissionais.
Dispor, ainda, sobre o comércio localizado e do 
47
comércio ambulante em logradouros públicos ou lu-
gares franqueados ao público, das atividades indus-
triais que dependem de licença da Prefeitura.
Existem, na atualidade, séries de atividades para 
as quais o Alvará de funcionamento, ou licenciamen-
to emitido pelo município poderá ser feito via Inter-
net,	verificando	a	periodicidade	do	mesmo.
7. A recodificação do município 
de São Paulo
Em Assembleia Provincial de 14 de maio de 
1.873 foi aprovado o primeiro código de posturas 
da cidade de São Paulo. Muito rigoroso e injusto, 
sofreu oposição da população paulistana, até, então, 
desacostumada a respeitar as posturas municipais, 
por	falta	de	uma	eficiente	fiscalização.	
Com	sua	 suspensão	 imediata	 a	presidência	da	
Província não tinha poder para revogá-las. A solução 
foi manter vigente até aprovação de outro, mais ade-
quado. Foi, então, nomeada uma comissão em 1.873 
que substituiu o Código de Posturas em 1.875.
Na época, com o rápido desenvolvimento eco-
nômico	propiciado	pelo	florescimento	da	atividade	
agroexportadora baseada no café, demonstrou que 
não bastava uma compilação de normas municipais 
de confusa e simplória redação.
A responsabilidade de reorganizar as posturas 
48
vigentes faziam-se necessárias pelo fato de que o 
chamado código de 1.886 não era na verdade um 
novo	código,	e	sim	mera	recodificação	do	código	de	
1.875.
Nas	 recodificações,	ou	 rearranjos,	 que	houve-
ram foram incorporadas posturas aprovadas depois 
da	entrada	em	vigência	do	código	de	1.875.
As	Câmaras	Municipais	 sofriam	 limitação	 das	
atribuições,	no	que	se	refere	a	novas	formas	de	in-
tervenção pública, e o poder público era considera-
do	como	sendo	uma	abusiva	ingerência	na	esfera	do	
privado, numa atitude de proteção à liberdade indi-
vidual e à inviolabilidade da propriedade particular.
A modernização do Estado ocorreu na época 
da República, com a descentralização administrativa 
e com a revalorização política dos municípios. Em 
São Paulo, a reorganização das estruturas burocráti-
cas no nível municipal e estadual, objetivaria, preci-
puamente, renovar a capacidade de ação.
Os projetos com o decorrer do tempo, diante de 
urgente modernidade, passaram a atender quatro condi-
ções	básicas:	higiene,	comodidade,	estética	e	economia.
Ao longo do tempo, a maior parte das atribui-
ções	dopoder	local	passou	a	ser	regida	por	legisla-
ção	específica,	como	temos	exemplos	atuais:	 lei	de	
zoneamento, lei de parcelamento do solo, código de 
obras,	código	 tributário,	ficando	o	Código	de	Pos-
turas	restrito	às	demais	questões	de	 interesse	 local,	
49
notadamente aquelas referentes ao uso dos espaços 
públicos, ao funcionamento de estabelecimentos, à 
higiene e ao sossego público.
Com novos programas municipais estabeleceu-
-se	uma	melhoria	das	condições	de	habitabilidade	e	
de saneamento básico das moradias subnormais, a 
reurbanização de favelas e a regularização fundiária, 
em caso de invasão de áreas públicas municipais.
Devemos deixar constatado que as posturas 
municipais, até hoje, são um importante instrumen-
to que visa a mitigar uma situação dolorosa, infeliz-
mente, dia a dia mais grave e que cumpre ao Estado 
e à iniciativa privada atuar, para diminuir o agudo 
déficit	habitacional	nas	cidades	brasileiras.
8. Códigos de obras
São normas disciplinadoras do crescimento urbano.
A	providência	 inicial,	 uma	vez	decidida	 à	 ela-
boração	 de	 um	projeto	 de	 edificação,	 é	 a	 consulta	
junto aos Órgãos Públicos, particularmente junto 
às	Prefeituras	Municipais,	 sobre	as	exigências	a	se-
rem observadas para a aprovação de tal projeto. Tais 
exigências,	de	uma	maneira	geral,	estão	contidas	no	
Código	de	Obras	específico	de	cada	Município.
Os	códigos	de	obras	têm	por	objetivos,	en-
tre outros:
50
•	 Coordenar	o	crescimento	urbano.
•	 Regular	o	uso	do	solo.
•	 Controlar	a	densidade	do	ambiente	edificado.
•	 Proteger	o	meio	ambiente.	
•	 Garantir	 espaços	 abertos	 destinados	 a	 pre-
servar a ventilação e iluminação naturais adequadas 
a todos os edifícios. 
•	 Eliminar	barreiras	arquitetônicas	que	 impe-
dem ou limitam a possibilidade de deslocamento de 
pessoas	portadoras	de	deficiência	ou	com	dificulda-
de de locomoção.
Códigos	de	Obras	definem,	entre	outros,	os	se-
guintes itens:
•	 Tipo	de	ocupação	permitido	para	um	deter-
minado lote, se residencial, comercial, industrial ou 
de uso misto.
•	 A	projeção	máxima	do	edifício	sobre	o	ter-
reno (taxa de ocupação).
•	 Área	 máxima	 permitida	 para	 a	 construção	
(coeficiente	de	utilização).
•	 Espaços	a	serem	observados	com	relação	às	
divisas.
•	 Dimensões	mínimas	e	detalhes	construtivos	
de corredores, escadas e rampas.
O Código de obras acabou sendo uma forma 
51
de regulamentar a ocupação da cidade, que se con-
solidava com Legislação de Zoneamento da cidade. 
Na cidade de São Paulo, como exemplo, foi 
substituído pelo Plano Diretor de Desenvolvimento 
Integrado/PDD,	Lei	n.º	7.688/71	e	sofreu	alterações	
significativas,	através	do	Plano	Diretor	de	Desenvol-
vimento Estratégico - PDE, aprovado pela Lei n.º 
13.430/2002,	que	fixando	diretrizes	gerais	 relativas	
ao uso e ocupação do solo, que deve ser seguida por 
todos os agentes públicos e privados que atuam no 
município de São Paulo.
O objetivo desse método foi desenvolver a ci-
dade, formando polos industriais, comerciais e de 
serviços. Assim, trazendo um desenvolvimento so-
cial e cultural, manutenção das características origi-
nais de alguns bairros, proteção ao meio ambiente e 
configuração	do	espaço	urbano	pautado	pelo	 inte-
resse	público,	que	assegure	o	bem-estar	equânime	de	
seus habitantes.
Questões
1.O que se postulava com as posturas municipais?
52
2. Qual a concepção de punição dos Códigos 
de Posturas?
3.	Quem	tem	competência	para	fiscalizar	o	Có-
digo de Obras e Posturas?
4.	As	Câmaras	Municipais	sofriam	restrições	na	
aplicação do Código?
53
5.	Qual	a	providência	inicial	quando	da	elabora-
ção	de	um	projeto	de	edificação?
54
Capítulo 1
1 - d
2 - a
3 - e
4 - e
5. Direito Urbanístico abrange a cidade, o 
campo, e deixa de ser mera disciplina da cidade, 
que passa por projetos de estruturação regional e, 
posteriormente, os planos nacionais de um país.
Capítulo 2
1 - c
2 - d
3 - d
4 - b
5. A gestão, essencialmente, deve ser forma-
da com a participação direta da população, atra-
vés	de	fóruns	de	discussão,	debate	e	definições	
Gabarito
de políticas públicas e acompanhamento na im-
plantação	das	deliberações.
Capítulo 3
1 - b
2 - e
3 - a
4 - b
5 - a
Capítulo 4
Resposta n.º 1 - Postularam-se normas cada 
vez mais rígidas de procedimentos de conduta dos 
cidadãos, do uso dos bens urbanos, e a avançar 
sobre	a	regulamentação	dos	padrões	de	higiene	e	
salubridade	das	áreas	públicas	e	das	construções.
Resposta	n.º	2	-	As	concepções	de	punição	
dos Códigos de Posturas Municipais apontavam 
para a ideia de prevenção, entendendo-se, assim, 
como um mal positivo e que deveria ser corrigi-
do na forma da prevenção.
Resposta	n.º	3	-	A	competência	será	do	pre-
feito e, em geral, aos funcionários municipais in-
cumbe	velar	pela	observância	dos	preceitos	do	
Código	de	obras	e	posturas	e	as	 infrações,	que	
já são punidas pelo Código Penal e outras leis 
federais ou estaduais.
Resposta	n.º	4	-	As	Câmaras	Municipais	so-
friam	limitação	das	atribuições,	no	que	se	refere	
a novas formas de intervenção pública, e o po-
der público era considerado como sendo uma 
abusiva	 ingerência	 na	 esfera	 do	 privado,	 numa	
atitude de proteção à liberdade individual e à in-
violabilidade da propriedade particular.
Resposta n.º 5 - É a consulta junto aos Ór-
gãos Públicos, às Prefeituras Municipais, sobre 
as	exigências	a	serem	observadas	para	a	aprova-
ção	do	projeto.	Tais	exigências,	de	uma	maneira	
geral, estão contidas no Código de Obras espe-
cífico	de	cada	Município.
Capítulo 5
1 - b
2 - d
3 - b
4 - a
5 - c
Capítulo 6
1 - a
2 - b
3 - d
4 - c
5 - Direito de Propriedade. 
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