AUDITORIA-AVALIAÇÃO-E-FINANCIAMENTO-DA-SAÚDE-APOSTILA

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NÚCLEO DE PÓS GRADUAÇÃO 
 
CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO 
Coordenação Pedagógica – IBRA 
 
 
 
 
 
DISCIPLINA 
 
AUDITORIA, 
AVALIAÇÃO E 
FINANCIAMENTO DA 
SAÚDE 
 
 
 
 
 
 
 
SUMÁRIO 
 
 
 
INTRODUÇÃO ................................................................................................. 03 
 
 
 
1 REGULAÇÃO DA SAÚDE............................................................................ 07 
 
1.1 Instrumentos utilizados para regulação da saúde ...................................... 13 
 
 
 
2 AUDITORIA .................................................................................................. 17 
 
 
 
3 AVALIAÇÃO ................................................................................................. 21 
 
 
 
4 FINANCIAMENTO DA SAÚDE E A EMENTA CONSTITUCIONAL N.29 .... 24 
 
4.1 Custeio mínimo e as consequências do seu descumprimento................... 24 
 
4.2 O sistema de informações sobre orçamentos públicos de saúde (SIOPS) 26 
 
4.3 Conceitos básico: verbas públicas e execução orçamentária .................... 28 
 
 
 
REFERÊNCIAS CONSULTADAS E UTILIZADAS.......................................... 33 
 
 
 
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INTRODUÇÃO 
 
 
 
 
 
Nos esforçamos para oferecer um material condizente com a graduação 
daqueles que se candidataram a esta especialização, procurando referências 
atualizadas, embora saibamos que os clássicos são indispensáveis ao curso. 
 
As ideias aqui expostas, como não poderiam deixar de ser, não são neutras, 
afinal, opiniões e bases intelectuais fundamentam o trabalho dos diversos institutos 
educacionais, mas deixamos claro que não há intenção de fazer apologia a esta ou 
aquela vertente, estamos cientes e primamos pelo conhecimento científico, testado e 
provado pelos pesquisadores. 
 
Não obstante, o curso tenha objetivos claros, positivos e específicos, nos 
colocamos abertos para críticas e para opiniões, pois temos consciência que nada 
está pronto e acabado e com certeza críticas e opiniões só irão acrescentar e 
melhorar nosso trabalho. 
 
Como os cursos baseados na Metodologia da Educação a Distância, vocês 
são livres para estudar da melhor forma que possam organizar-se, lembrando que: 
aprender sempre, refletir sobre a própria experiência se somam e que a educação é 
demasiado importante para nossa formação e, por conseguinte, para a formação 
dos nossos/ seus alunos. 
 
Melhorar os programas e serviços bem como uma orientação para a 
distribuição dos recursos humanos e financeiros na área de saúde foram os 
objetivos definidos pela Organização Mundial de Saúde (OMS) em 1981, o que 
acontece através da regulação e da avaliação. 
 
No caso do Brasil, um dos maiores desafios do SUS na atualidade consiste 
no desenvolvimento e aperfeiçoamento de instrumentos de gestão que auxiliem na 
regulação da atenção e assistência à saúde. 
Segundo Tomimatsu (2006) para que esta regulação ocorra de forma 
satisfatória, este mecanismo deve ser fundamentado em sistema de planejamento, 
 
 
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controle, avaliação e regulação integrados tanto entre os três níveis de governo 
quanto em cada um dos níveis. Somente esta integração pode garantir o 
direcionamento e condução do SUS, nos moldes definidos na Lei nº 8080/90, 
reforçada pela NOAS 01/02 e, mais atualmente, pela edição do Pacto de Gestão no 
Pacto pela Saúde 2006. 
 
Mas o que vem a ser regulação? 
 
Se tomarmos por base as Normas Operacionais de Assistência à Saúde 
(NOAS 01/02) veremos que se trata de disponibilizar alternativas assistenciais mais 
adequadas às necessidades do cidadão de forma equânime, ordenada, oportuna e 
qualificada. 
 
Entretanto, antes das ações de regulação, controle e avaliação, Tomimatsu 
(20060) nos lembra que é importante considerar os instrumentos que norteiam as 
ações do gestor como veremos ao longo da apostila. 
 
O instrumento de controle administrativo que se destaca como ponto de 
convergência de todos os feitos, fatos e informações no sentido de que sejam 
confiáveis, adequados, totais e seguros é a auditoria, outro tópico a ser analisado. 
 
Como penúltimo assunto a ser estudado temos a avaliação dos programas 
de saúde que deve incorporar a abordagem da avaliação econômica. A 
complexidade crescente dos sistemas de saúde e o reconhecimento de que as 
necessidades de saúde são inesgotáveis exigem que se avalie a relação entre os 
recursos utilizados e a prestação de serviços ou atividades desenvolvidas. É 
importante considerar que nem todos os benefícios decorrentes de serviços, 
programas ou atividades de saúde desenvolvidos podem ser quantificados. Esse é o 
limite da avaliação econômica (TANAKA, 2001). 
 
A partir das informações estatísticas é possível realizar o planejamento, o 
controle e a avaliação dos serviços de saúde. O planejamento deve ser realizado de 
acordo com a necessidade local, recursos disponíveis, objetivos propostos, entre 
outros. A avaliação pode ser considerada uma das partes do planejamento. O 
controle é o processo de avaliação dos serviços e ações em relação ao que foi 
planejado; tem como objetivo medir e corrigir o desempenho e assegurar que os 
planos sejam alcançados (CERCHIARI; ERDMANN, 2008). 
 
 
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Em saúde, é indispensável o acompanhamento dos custos decorrentes dos 
serviços e ações desenvolvidas. Uma dificuldade reconhecida na avaliação 
econômica diz respeito à necessidade de calcular o custo unitário da atividade ou 
procedimento. Os custos dizem respeito ao consumo de tudo que é incorporado ao 
produto (TANAKA, 2001). 
 
Sob o ponto de vista econômico, custo significa aplicações de recursos, sob 
diferentes formas e expressa em seu valor monetário, para produção ou prestação 
de serviços. Em qualquer administração, o controle dos custos determina a análise 
sistemática das variações, tanto em seu aspecto numérico, quanto nos motivos que 
as tenham determinado. O cálculo dos custos deve ser o mais completo e exato 
possível, para servir de meio de conhecimento das condições econômicas dinâmicas 
e de controle de produtividade e eficiência administrativa (LIMA, 1979). 
 
A análise dos custos é essencial para o controle dos programas 
desenvolvidos em saúde. Para tal análise deve-se considerar todos os fatores 
envolvidos nos processos em questão. Além dos custos, um fator importante é o 
aproveitamento adequado dos recursos, ou seja, por meio do planejamento, 
coordenação, direção e controle (CERCHIARI; ERDMANN, 2008). 
 
Em procedimentos de avaliação, os indicadores proporcionam visualização 
de tendências e resultados dos fatores a serem analisados. Com o auxílio de 
indicadores hospitalares, por exemplo, torna-se possível avaliar se os programas e 
os serviços hospitalares estão influenciando de maneira positiva na saúde e na 
população, ao mesmo tempo em que também evidenciam a qualidade e a 
quantidade produzidas, bem como a imagem do institucional e nível de satisfação do 
cliente. 
 
Segundo Tanaka (2001), o indicador é uma variável, característica ou 
atributo de estrutura, processo ou resultado que é capaz de sintetizar e/ou 
representar e/ou dar maior significado ao que se quer avaliar. 
 
Para avaliar o grau de saúde da população estabeleceram-se níveis de 
saúde que permitem a comparação de coeficientes obtidos em outras áreas e 
períodos. Para isso, são utilizados indicadores que mensuram o grau de saúde 
(MORAES, 1994). 
 
 
 
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O direito à saúde é um direito social, dependendo de verbas públicas para 
ser assegurada que por sua vez depende de recursos orçamentários, ou seja, a 
saúde depende de financiamento para cumprir suas metas. 
 
Enfim, regulação, auditoria, avaliação e financiamento serão os assuntos 
discutidos ao longo desta apostila. 
 
Ressaltamos que este material trata-se de uma reunião do pensamento de 
vários autores que entendemosserem os mais importantes para a disciplina. 
 
Para maior interação com o aluno deixamos de lado algumas regras de 
redação científica, mas nem por isso o trabalho deixa de ser científico. 
Desejamos a todos uma boa leitura e caso surjam algumas lacunas, ao final 
da apostila encontrarão nas referências consultadas e utilizadas aporte para sanar 
dúvidas e aprofundar os conhecimentos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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1 REGULAÇÃO DA SAÚDE 
 
 
 
 
Para Nascimento et al (2009) o termo Regulação, aplicado ao setor saúde 
no país, tem diversos entendimentos, concepções e práticas, sendo definida como 
regulação da atenção à saúde, a regulação assistencial e a regulação do acesso. 
 
Existem conceitos que definem a regulação estatal na saúde apenas como o 
ato de regulamentar, de elaborar as regras, mas a regulação em saúde tem uma 
aplicação mais ampla: é um conjunto de ações mediatas, que se interpõem entre as 
demandas dos usuários e seu acesso aos serviços de saúde, traduzidas em fluxos, 
protocolos assistenciais, centrais de leitos, centrais de consultas e exames, além 
dos processos de trabalhos correspondentes. A concepção ampliada de regulação 
no setor saúde, além da fiscalização e controle, incorpora funções de regulação à 
condução política, à análise da situação, ao planejamento e à comunicação, 
confundindo-se, assim, com o conceito de gestão (BRASIL, 2004). 
 
Dessa forma, a regulação é definida em três dimensões: 
 
 Regulação da atenção à saúde, que ―compreende a contratação, a regulação 
assistencial, o controle assistencial, a avaliação da atenção à saúde, a 
auditoria assistencial e as regulamentações da vigilância epidemiológica e 
sanitária‖; 
 
 Regulação assistencial, definida como o ―conjunto de relações, saberes, 
tecnologias e ações, que intermedeiam a demanda dos usuários por serviços 
de saúde e o acesso a eles‖; e, 
 
 Regulação do acesso, considerada como o ―estabelecimento de meios e 
ações para a garantia do direito constitucional de acesso universal, integral e 
equânime‖ (BRASIL, 2007). 
 
Para Tomimatsu (2006) a regulação assistencial como uma das funções de 
fortalecimento da capacidade de gestão, institui ao poder público e desenvolvimento 
de sua capacidade sistemática em responder às demandas de saúde em seus 
diversos níveis e etapas do processo de assistência, de forma a integrá-la às 
necessidades sociais e coletivas. 
 
 
 
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A regulação sobre os serviços de saúde é realizada pelo responsável pela 
gestão desses serviços, reforçando o comando único. Em todos os municípios, 
independentemente do nível de gestão, deverão ser desenvolvidas atividades de 
regulação, controle e avaliação. O que varia são os instrumentos mais adequados a 
serem empregados para a regulação. Enquanto alguns instrumentos são úteis ao 
desempenho de mais de uma das funções – controle, regulação ou avaliação (ex. 
CNES) – outros são mais específicos (ex. protocolo clínico) (TOMIMATSU, 2006). 
 
A regulação pode ser realizada de duas formas, em nível municipal e 
regional: 
 
a) Regulação da atenção à saúde: tem por objetivo atuar sobre a 
produção das ações diretas e finais de atenção à saúde, dirigindo-se mais a 
prestadores de saúde, públicos ou privados, compreendendo: contratação; 
regulação do acesso à assistência; avaliação da atenção à saúde; controle 
assistencial. 
 
b) Regulação do acesso à assistência ou regulação assistencial: 
conjunto de relações, saberes, tecnologias e ações que intermediam a demanda dos 
usuários por serviços de saúde e o acesso a esses. Deve viabilizar o acesso do 
usuário aos serviços de saúde de forma a adequar, à complexidade de seu 
problema, a assistência mais adequada ao caso. O processo regulatório abrange 
três aspectos: a regulação das referências intramunicipais, das referências 
intermunicipais e a regulação sobre os prestadores de serviços de saúde. Principais 
ações: regulação médica pré-hospitalar de urgência/emergência; controle dos leitos 
disponíveis e agenda de consultas especializadas e de exames complementares; 
padronização das solicitações de internações, consultas, exames e terapias 
especializadas por meio de protocolos assistenciais; estabelecimento de referência 
entre unidades de saúde e atenção especializada; organização de fluxos de 
referência especializada intermunicipal; subsídio ao redimensionamento da oferta; 
implantação de complexos reguladores. 
A função de regulação é entendida como estratégia em estreita interface 
com o planejamento, o controle, a avaliação e com os diversos níveis de 
complexidade da assistência, buscando garantir a assistência integral aos usuários 
 
 
 
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do SUS. A regulação é um dos instrumentos de gestão que viabiliza o ordenamento 
da relação dos usuários com os prestadores de saúde (BRASIL, 2002, 2004). 
 
Assim, os marcos conceituais da regulação em saúde delimitam claramente 
a regulação de acesso dos usuários aos serviços assistenciais, trazendo também a 
noção de complexos reguladores. Desse modo, a Política de Nacional de 
Regulação, no sistema de serviços de saúde, vem trazendo ações ou instrumentos 
de operacionalização, através do pacto de gestão do SUS, a efetivação dos 
princípios e diretrizes do SUS, viabilizando o acesso equânime e oportuno à atenção 
integral e de qualidade, a universalidade e a garantia de direitos sociais dos 
usuários. 
 
Na busca do conceito de Regulação em trabalhos, portarias ministeriais, 
artigos e livros, encontrou-se a expressão Regulação como ações diretas e finais de 
atenção à saúde. No aspecto econômico, a Regulação é entendida como a 
capacidade de intervenção estatal nos mercados. Num conceito mais restrito, pode 
ser considerada como a compatibilização de oferta e serviços assistenciais 
(BATISTA, 2000). 
 
A palavra regulação, neste sentido, traz raízes fincadas na intervenção do 
Estado, destacando a regulamentação e a fiscalização de algo. No decorrer dos 
anos, sempre o Estado é soberano nas decisões, fato que vem desde o início da 
história das políticas de saúde, como, por exemplo, no Brasil. 
 
O Pacto Pela Saúde define regulação como um conjunto de relações, 
saberes, tecnologias e ações que intermediam a demanda dos usuários por serviços 
de saúde e o acesso a eles. A Regulação do acesso é o estabelecimento de meios e 
ações para a garantia do direito constitucional de acesso universal, integral e 
equânime, independente de pactuação prévia estabelecida na Programação 
Pactuada e Integrada (PPI) ou da disponibilidade de recursos financeiros 
(MESQUITA, 2002). 
 
Portanto, a regulação da assistência à saúde é uma estratégia de serviço 
adequada à necessidade do usuário, de forma equânime, ordenada, oportuna e 
qualificada, que deverá ser efetivada através de complexos reguladores, que façam 
congregar unidades de trabalho responsáveis pela regulação das urgências, 
consultas, leitos, entre outros. Desse modo, a regulação é definida como um 
 
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conjunto de ações e instrumentos para organizar a oferta, conforme a necessidade 
da população, estabelecendo competências, fluxos e responsabilidades, a fim de 
garantir o acesso com qualidade e resolubilidade, em todos os níveis de atenção à 
saúde (BRASIL, 2007). 
 
Entendido o conceito de regulação, especificamente na área de saúde, 
vamos tentar compreender a organização e a hierarquização do SUS, pressupondo 
a regionalização, considerada como princípio orientador, constitucionalmente 
definido, que integra as ações e serviços de saúde numa rede regionalizada e 
hierarquizada. 
 
Para conseguir a regulação em saúde é preciso entender o que é um 
processo técnico, científico e político de intervenção no sistema de saúde e decoordenação da integração dos sistemas municipais, a fim de adequar a relação 
entre a oferta e a demanda das ações e serviços de saúde e obter resultados 
superiores, do ponto de vista social, viabilizando o acesso à saúde (NASCIMENTO 
ET AL, 2009). 
 
Na perspectiva da concretização das diretrizes da regulação no Pacto de 
Gestão do SUS, onde estabeleceram que cada prestador responde apenas a um 
gestor; a regulação dos prestadores de serviços deve ser, preferencialmente, do 
Município, conforme desenhado na rede de assistência pactuada na Comissão 
Intergestores Bipartite (CIB), observando o termo de compromisso de gestão do 
pacto; a regulação das referências intermunicipais é responsabilidade do gestor 
estadual (MESQUITA, 2002). 
 
Resumidamente, a regulação dos prestadores não tem um modelo único 
para o País, pois cada Comissão Intergestores Bipartite (CIB) poderá adotar o 
modelo que melhor se adapte à realidade do Estado e dos Municípios envolvidos. 
No entanto, a regulação assistencial não é, exclusivamente, prerrogativa de uma 
esfera do governo. 
 
Inicialmente, a regulação em saúde deve ser pensada sempre no contexto 
dos princípios norteadores do SUS, e não apenas como forma de racionalizar os 
recursos existentes. A Política Nacional de Regulação, no tocante à função de 
regulação, propõe três eixos a serem operacionalizados pelos gestores, conforme 
estabelecido nas diretrizes do Pacto de Gestão do SUS, os quais são definidos 
 
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como os Recursos financeiros para a implantação e para o custeio dos Complexos 
Reguladores, os instrumentos para operacionalização dos Complexos Reguladores 
e o Programa de capacitação permanente de recursos humanos. 
 
O primeiro eixo traz o financiamento inicial, visando à implantação dos 
complexos reguladores e contempla uma estrutura mínima composta por: estrutura 
logística, elétrica e de telefonia, inerentes ao seu funcionamento; infraestrutura de 
mobiliário e equipamentos, inclusive de informática, o aplicativo do Sistema de 
Regulação (SISREG III). 
 
Em relação ao eixo dois são definidos instrumentos para operacionalização 
dos Complexos Reguladores como o pacto de gestão, que define toda a política 
norteadora do SUS; os contratos com os prestadores de serviços, que expressam 
formalmente a oferta de serviços de saúde e sua coerência com as necessidades 
populacionais; o cadastramento das pessoas através do Cartão Nacional de Saúde 
(CNS) e do Cadastro Nacional de Estabelecimentos e Profissionais (CNES); o Plano 
Diretor de Regionalização (PDR); a Programação Pactuada e Integrada (PPI); o 
Programa Nacional de Avaliação de Serviços de Saúde (PNASS) e outros. 
 
O eixo três aborda o Programa de capacitação permanente de recursos 
humanos. A capacitação pretende formar multiplicadores proporcionando à Gestão 
Estadual e as Gestões Municipais as condições para o estabelecimento de um polo 
de educação permanente, que garanta a formação de novos atores no processo de 
regulação, bem como a contínua atualização (LOCKS, 2002). 
 
Com relação aos complexos reguladores definidos no primeiro eixo, esses 
deverão estruturar a relação entre os vários serviços, formando uma rede de 
atenção, determinando o fluxo dos pacientes no sistema e gerando um canal de 
comunicação aberto à população, através dos quais os pedidos são recebidos, 
avaliados e hierarquizados e a resposta fornecida, de acordo com as necessidades 
de cada caso, com o consequente acompanhamento da solução (SES-CE, 2006). 
 
Ao entender que os Complexos Reguladores são estruturas que agregam 
todas as ações da Regulação do Acesso à Assistência, de modo articulado e 
integrado, adequando a oferta de serviços de saúde à demanda, que mais se 
aproxima das necessidades reais em saúde, podemos inferir que essas estruturas 
permitem aos gestores articular e integrar os dispositivos de Regulação do Acesso, 
 
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como as Centrais de Internação, as Centrais de Marcação de Consultas e Exames 
Especializados, os Protocolos Assistenciais com outras ações de Regulação da 
Atenção em Saúde como: Contratação, Controle e Avaliação, assim como em outras 
funções de gestão, como programação e regionalização. 
 
Regular a oferta e a demanda por meio de Complexos Reguladores 
possibilitam a organização das ações de regulação do acesso, no sentido de garantir 
a integralidade das ações de Atenção à Saúde, com qualidade e equidade (LOCKS, 
2002). 
 
De fato, a efetivação dessa política depende da existência da rede 
assistencial estruturada e com o fluxo estabelecido, utilizando instrumentos de 
acompanhamento e monitoramento de conformidades, na questão da 
operacionalização, ou seja, instituído o complexo regulador. 
 
Observa-se, em alguns municípios brasileiros, que a implantação das 
Centrais de Marcação de Consultas (CMC) tem funcionado como uma estratégia 
necessária para operacionalizar o Sistema de Referência e Contra-referência, a 
partir de um modelo assistencial que propõe a reorganização do acesso dentro do 
Sistema de Saúde. As CMC funcionam como um centro aglutinador das consultas 
especializadas. A função das CMC é, portanto, contribuir para a regulação das 
ações de saúde ao administrar as consultas especializadas, geradas pelas unidades 
básicas de saúde nos Municípios (SILVA, 2008). 
 
Portanto, considera-se que a Central de Regulação é uma ferramenta de 
gestão, constituindo-se em um instrumento que fortalece o papel do gestor, dando 
maior transparência à relação com a rede prestadora, tornando possível planejar e 
distribuir equitativamente os recursos de saúde de uma região, tendo como 
referência sua respectiva Programação Pactuada Integrada (PPI). 
 
A Central de Regulação é uma estrutura que compreende toda a ação meio 
do processo regulatório, ou seja, é o local que recebe as solicitações de 
atendimento, avalia, processa e agenda, garantindo o atendimento integral de forma 
ágil e de qualidade aos usuários do Sistema de Saúde. Faz-se necessário o 
conhecimento da capacidade instalada nas unidades prestadoras de serviços e a 
oferta dessas unidades, pois isso possibilitará a identificação dos déficits e falhas do 
 
 
 
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sistema e a tomada de decisões de forma consistente, eficaz e eficiente em cada 
esfera do governo (SES-CE, 2006). 
 
Esperamos que tenha ficando entendido que: 
 
1. A função de regulação possui uma estreita relação com o planejamento, o 
controle, a avaliação e com os diversos níveis de complexidade da 
assistência, buscando garantir a assistência integral aos usuários do SUS. 
 
2. A regulação em saúde é uma necessidade absoluta no SUS, através da qual 
são operadas as pactuações entre Municípios e Regiões da unidade 
federada. 
 
 
 
Enfim, na linha do fortalecimento e da concretização, o Pacto de Gestão do 
SUS traz importantes mudanças para a reorganização dos processos de gestão e de 
regulação do sistema, destacando o papel fundamental dos entes federados, 
Municípios, Estados e Ministério da Saúde, para melhorar e qualificar o acesso do 
cidadão aos serviços de saúde, na busca da universalidade e da integridade, com 
eficiência, eficácia e efetividade. 
 
 
 
1.1 Instrumentos utilizados para regulação da saúde 
 
 
 
 
 
citar: 
Para execução da regulação, existem instrumentos, entre os quais podemos
 
Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde (CNES) – Banco nacional de 
dados, comportando informações cadastrais atualizadas dos estabelecimentos de 
saúde no país, prestador ou não do SUS, de qualquer esfera administrativa, base 
para a programação, regulação, controle e avaliação assistencial. 
 
 
 
Cartão Nacional da Saúde (Cartão SUS) – Sistema informatizado de base nacional 
que possibilita a vinculação dos procedimentos realizados pelo SUS ao usuário, ao 
profissional que o realizoue também à unidade de saúde, estabelecendo um 
sistema de identificação comum, integrando estes atores. Considerado do ponto de 
 
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vista da atenção à saúde, sua adoção promove a identidade entre usuários e 
profissional com o SUS. Visto pelo ângulo da gestão, aprimora o processo de 
integração dos sistemas de informação em saúde e viabiliza o registro eletrônico de 
dados e informações, facilitando o processo de gestão. Propicia também a 
integração com o processo geral de planejamento, orientado por problemas de 
saúde com base nas prioridades locais. Também deve ter conectividade com outros 
sistemas de regulação e controle do SUS, como o Sistema de Informações 
Ambulatoriais (SIA), Sistema de Informações Hospitalares (SIH), Cadastro Nacional 
de Estabelecimentos de Saúde (CNES) e outros sistemas de regulação. 
 
 
 
Centrais de Regulação (CR) - Consistem em estruturas de operacionalização da 
regulação do acesso assistencial, incluindo marcação de consultas, exames, 
internação, atendimento pré-hospitalar, urgência e emergência, etc. 
 
A abrangência da CR deve contemplar: 
 
Ações e serviços existentes no município; 
 
Ações e serviços existentes em outros municípios que integrem a 
microrregião ou regional de saúde. 
 
A complexidade das ações que devem estar sob o controle da central, é 
decisão do gestor do município e deve ter como princípios: 
 
a) Se a oferta de serviços é menor que a demanda da clientela, é 
necessário o controle, a fim de garantir o acesso do cliente de maneira racional, 
bloqueando-se a utilização inadequada dos serviços; 
 
b) Se a oferta de serviços é maior que a necessidade da clientela, é 
necessário controle a fim de não haver excesso de utilização das ações de saúde 
(por exemplo excesso de oferta procedimentos de alta complexidade). 
 
As centrais de regulação devem atuar de forma articulada, constituindo os 
complexos reguladores. Estes, devem ser implementados de acordo com os Planos 
Diretores de Regionalização e os desenhos de rede, da atenção básica, atenção 
especializada ambulatorial e hospitalar, atenção às urgências e emergências e 
centrais de leitos. Podem ter abrangência municipal, micro ou macrorregional, 
 
 
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estadual ou nacional, devendo essa abrangência e respectiva gestão ser pactuada 
em processos democráticos e solidários entre as três esferas de gestão do SUS. 
 
Para operacionalização das CR, poderão ser utilizados os instrumentos 
abaixo relacionados, dependendo de sua complexidade. 
 
Protocolo técnico (clínico) - Instrumento normativo do processo de 
atenção à saúde que visa garantir a alocação dos recursos 
terapêuticos e propedêuticos mais adequados a cada situação clínica 
considerada e devem ser elaborados a partir da colaboração da 
comunidade acadêmica, do corpo técnico da Secretaria Municipal de 
Saúde, Secretaria Estadual de Saúde, Ministério da Saúde, dos 
conselhos profissionais e outras fontes. Ex.: protocolo clínico para 
manejo e tratamento de diabetes e hipertensão arterial; protocolos 
clínicos para investigação de doenças; 
 
Protocolos operacionais - Visam orientar as referências a partir das 
quais os gestores farão as adequações às situações específicas, em 
termos de prioridades, recursos disponíveis, quadro epidemiológico, 
etc. Os protocolos deverão ser pactuados entre os gestores, 
formalizados e implementados nas unidades de saúde e nas 
comissões autorizadoras. Ex.: a sistematização dos mecanismos de 
referência e contra-referência da clientela; a utilização racional dos 
recursos de diagnose e terapia disponíveis; 
 
Comissões autorizadoras/médicos autorizadores - Organiza os 
processos autorizativos dos procedimentos especializados, de alta 
complexidade e de internações que exigem uma análise clínica mais 
detalhada, subsidiada, quando necessário, por protocolos clínicos 
definidos; 
 
Indicadores e parâmetros assistenciais de cobertura e 
produtividade - Padrões e medidas norteadoras do planejamento, 
programação, controle, regulação e avaliação assistencial, adequados 
à realidade local e definidos pelo gestor com base em parâmetros 
nacionais, estaduais e municipais; 
 
 
 
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Manuais dos Sistemas de Informações Ambulatoriais e Hospitalares 
 
(SIA e SIH); 
 
Mecanismos de acompanhamento da PPI e da programação dos 
estabelecimentos; 
 
Portarias técnicas; 
 
Sistemas de Orçamentos Públicos em Saúde – SIOPS; 
 
Instrumentos de avaliação da qualidade assistencial e da satisfação 
dos usuários. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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2 AUDITORIA 
 
 
 
 
Auditoria, tem origem no Latim Audire e significa ouvir, mas o termo melhor 
representado pela língua inglesa, Audit, significa examinar, corrigir, certificar. Sendo 
assim, essa é uma especialização da contabilidade que pode ser utilizada por outras 
profissões e tem por função avaliar a eficiência e a eficácia de serviços, bem como o 
controle do patrimônio (ATTIE, 1998; RIOLINO; KLIUKAS, 2003). 
 
No entanto, é difícil precisar quando se deu início à auditoria, pois toda 
pessoa que verificava financeiramente os registros, e tinha dever de prestar contas a 
um superior era considerado um auditor. Os imperadores romanos, por exemplo, 
encarregavam auditores de supervisionar as finanças de suas províncias (RIOLINO; 
KLIUKAS, 2003). 
 
Oficialmente a auditoria teve origem na Inglaterra, quando esta dominava os 
mares e o comércio, criando o cargo de auditor do tesouro inglês, em 1314. Em 
1559, a Rainha Elizabeth I estabeleceu a auditoria dos pagamentos a servidores 
públicos (ATTIE, 1998). 
 
A auditoria no Brasil surgiu com a vinda de empresas internacionais e com o 
crescimento das nacionais, ou seja, a partir da evolução dos mercados capitais. 
Porém, só foi oficializada em 1968, através do Banco Central do Brasil (ATTIE, 
1998). 
 
Em retrospectiva histórica sobre auditoria encontra-se que os primeiros 
registros hospitalares foram encontrados no Antigo Egito, isso comprova que os 
prontuários existem há cerca de dois mil anos (RIOLINO; KLIUKAS, 2003). 
 
Na Grécia Antiga encontraram-se traços de prontuários de hoje, mas foi 
Hipócrates quem fez os primeiros registros sobre as doenças de seus pacientes no 
ano de 460 antes de Cristo. Efetivamente só em 1137, no Hospital São Bartolomeu 
de Londres encontraram-se documentações de pacientes (MEZZOMO, 1977). 
 
Em 1580, na Itália, Camilo de Lellis passou a exigir que, dentre os 
documentos dos pacientes, constasse a prescrição médica individual, prescrição 
alimentar, passagem de plantão e relatórios de enfermagem em cada plantão. Em 
1877, o Hospital Geral de Massachussets, nos Estados Unidos, começou a arquivar 
 
"
18 
 
 
 
 
os documentos clínicos, organizando assim o Serviço de Arquivo Médico e 
Estatística e, em 1928 foi fundada a Associação Americana de Arquivo Médico. No 
ano de 1952, no Brasil, foi criada a Lei Alípio Correia Neto na qual, era dever dos 
hospitais filantrópicos a documentação das histórias clínicas completas de todos os 
pacientes. No Brasil foi fundada em 18 de julho de 1966 a Associação Brasileira de 
Arquivo Médico e Estatístico (MEZZOMO, 1977). 
 
Foi a partir da extinção do Instituto Nacional de Assistência Médica da 
Previdência Social (INAMPS), em 1993 que a Lei 8.689/93, ―cria o Sistema Nacional 
de Auditoria (SNA) e estabelece como competência o acompanhamento, a 
fiscalização, o controle e a avaliação técnico-científica, contábil, financeira e 
patrimonial das ações e serviços de saúde‖. 
 
O SNA enquanto "sistema" que deveria englobar as três esferas de governo 
 
- neste período de sua criação, esteve estagnado, demandando, portanto, a edição 
de instrumentosde forma a avançar a sua consolidação e para que pudesse ser 
reconhecida sua importância. 
 
A partir da reestruturação do Ministério da Saúde (MS), a Portaria MS nº. 
 
1.069, de 19 de agosto de 1999, estabelece nova organização de atividades do 
SNA: "as de controle e avaliação ficam com a Secretaria de Assistência à Saúde, e 
as atividades de auditoria com o Departamento Nacional de Auditoria do SUS 
(DENASUS), representados em todos os estados da federação e no Distrito Federal 
(DF)". (http://sna.saude.gov.br/historia.cfm). 
 
Segundo o DENASUS (2007) Auditoria é um conjunto de técnicas que visam 
verificar estruturas, processos, resultados e a aplicação de recursos financeiros de 
forma planejada, independente e documentada, baseada em evidências objetivas e 
imparciais, para determinar se as ações, serviços e sistemas de saúde encontram-se 
adequados quanto a sua eficiência, eficácia e efetividade, mediante a confrontação 
entre uma situação encontrada e critérios técnicos, operacionais e legais 
estabelecidos. A auditoria verifica, constata e valida. 
A Auditoria tem uma atuação direta na realidade, quando as informações já 
adquiriram o status de fato. Seu objeto é a atividade já concluída, o feito, o 
executado, e, possui, portanto, um caráter de fiscalização. As atividades de Auditoria 
devem estar voltadas exclusivamente para a fiscalização das ações e serviços de 
 
"
http://sna.saude.gov.br/historia.cfm
19 
 
 
 
 
saúde do SUS, com a finalidade de verificar a conformidade com a legislação e 
aspectos técnicos (PERON, 2009). 
 
Em saúde, a auditoria tem ampliado seu campo de atuação para a análise 
da assistência prestada, tendo em vista a qualidade e seus envolvidos, que são 
paciente, hospital e operadora de saúde, conferindo os procedimentos executados 
com os valores cobrados, para garantir um pagamento justo. Essa análise envolve 
aspectos quantitativos e qualitativos da assistência, ou seja, avaliação da eficácia e 
eficiência do processo de atenção à saúde (SCARPARO, 2005). 
 
Nesse campo de atuação destaca-se a auditoria em contas hospitalares, 
realizadas em prontuários, considerado processo necessário para a qualidade do 
serviço, além de reduzir desperdício de materiais e de medicamentos. Afinal, todos 
os procedimentos geram custos e o meio mais seguro para se comprovar e receber 
o valor gasto da assistência prestada, evitando glosas1, é o registro, principalmente 
em se tratando de um convênio do hospital com operadoras de saúde (ITO et al, 
2004). 
 
Em enfermagem, auditoria pressupõe avaliação e revisão detalhada de 
registros clínicos selecionados por profissionais qualificados para verificação da 
qualidade da assistência. Sendo, portanto, uma atividade dedicada à eficácia de 
serviços, que utiliza como instrumentos o controle e a análise de registros. 
Atualmente, o conceito mais ampliado de auditoria refere-se à análise das atividades 
realizadas pela equipe de enfermagem, através do prontuário em geral, 
principalmente das anotações, tendo em vista a qualidade da assistência prestada 
(RIOLINO; KLIUKAS, 2003). 
 
Inclui ainda, a condição de diminuir custos, conciliando a qualidade do 
cuidado prestado com a sustentabilidade financeira da instituição de saúde (PINTO; 
MELO, 2005). 
 
Em síntese, as atuais funções em auditoria são: 
 
 Fiscalizar se um serviço está sendo realizado corretamente; 
 
 
 
 
1 Cancelamento ou recusa, parcial ou total, de orçamento, conta, verba por serem considerados 
ilegais ou indevidos, ou seja, no caso de um hospital, refere-se aos itens que o auditor da operadora 
(plano de saúde) não considera cabível para pagamento. 
 
"
20 
 
 
 
 
 Verificar o que é para ser feito, o que está sendo feito e a qualidade dessas 
ações; 
 
 Analisar sistematicamente documentos, objeto de informação, observando e 
registrando as falhas que possam levar a uma compreensão errônea aos 
leitores do registro; 
 
 Verificar se as normas institucionais e/ou legais estão sendo seguidas; 
 
 Levantar fatos ou evidências objetivas que permitam avaliar o estado de 
conformidade e adequação do sistema da qualidade da informação escrita 
com procedimentos, instruções, códigos e normas estabelecidas e outros 
requisitos contratuais, e para monitorar a efetividade da implementação 
dessas informações (LUZ; MARTINS; DYNEWICZ, 2007). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
"
21 
 
 
 
 
3 AVALIAÇÃO 
 
 
 
 
Para Donabedian (1984), a avaliação constitui um processo sistemático e 
objetivo que busca analisar a efetividade ou o impacto de determinada atividade, a 
partir de objetivos predeterminados, de maneira a reorientá-la para a conquista de 
benefícios. 
 
Já na perspectiva de Vaitsman, Rodrigues e Paes-Souza (2006, p. 22), a 
avaliação compreende estudos que buscam analisar os processos e resultados de 
um programa ou política, a partir de indicadores relacionados à ―relevância, 
eficiência, efetividade, resultados, impactos ou a sustentabilidade‖. 
 
A avaliação geralmente tem como objetivo melhorar a qualidade de 
determinado programa ou política e oferecer subsídios que reorientem os processos 
de formulação e implementação. 
 
A avaliação é uma atividade de pesquisa que visa a solução de questões 
relativas a determinada coletividade, através da análise da efetividade ou não das 
intervenções sociais. Essa modalidade de atividade valoriza a formulação e a 
implementação do programa, considerando, principalmente, condições sociais 
problemáticas (BARZELAY, 2002). 
 
Um processo clássico de avaliação baseia-se nos princípios da 
confiabilidade e da isenção dos avaliadores. 
 
Para Barzelay (2002) e Noronha (2004) a pesquisa de avaliação deve 
focalizar os objetivos preestabelecidos ou a eficácia das ações, envolvendo suas 
diversas fases, desde a formulação até os impactos das políticas, além de suas 
causas e consequências. No entanto, ainda tem sido mantida como objetivo principal 
a análise dos impactos dos programas, verificando-se sua efetividade. O parâmetro 
utilizado para definir a efetividade é o seu alcance em relação ao controle ou à cura 
de determinado mal social, preservando-se a sociedade em geral. O mérito de um 
programa está no cumprimento de seus objetivos com um adequado custo- 
benefício. Nessa perspectiva, um avaliador tem a função de sugerir e implementar 
pesquisas capazes de emitir pareceres técnicos sobre o processo que envolve uma 
política pública. 
 
"
22 
 
 
 
 
A avaliação pode ser caracterizada como um processo analítico, que pode 
ser utilizado no âmbito da administração pública e em todas as etapas do processo 
de formulação e implementação das políticas públicas, compreendendo seus 
produtos e impactos, bem como viabilizando reformulações necessárias para a 
melhoria na tomada de decisões. As análises a posteriori, ou seja, aquelas que se 
baseiam apenas nos impactos das ações governamentais exigem procedimentos 
minuciosos de monitoramento, sistematização e classificação dos resultados das 
ações implantadas, pois é a partir dessas análises que poderão ser previstas 
melhorias futuras nessas ações (MELO; VAITSMAN, 2008). 
 
Falar de avaliação requer falar em planejamento, pois só podemos avaliar 
algo que foi planejado. 
 
No caso da saúde, a figura abaixo mostra o ciclo do planejamento, os 
passos envolvidos no planejamento dos cuidados em saúde e fornece uma estrutura 
útil para assegurar que toda a informação requerida pelos tomadores de decisão 
seja identificada. O processo é cíclico e os passos são os seguintes: 
 
 Avaliação da carga da doença; 
 
 Identificação das causas da doença; 
 
 Avaliação da efetividade das intervenções existentes; 
 
 Determinação da eficiência; 
 
 Implementação das intervenções; 
 
 Monitoração das atividades e avaliação dosprogressos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
"
23 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Normalmente, apenas uma parte da informação necessária para a tomada 
de decisão está disponível e precisa ser sempre avaliada criticamente. Se a 
informação for insuficiente, novos dados devem ser coletados para assegurar que a 
tomada de decisões seja feita de maneira racional. Isso pode ser aplicado a outros 
pontos relacionados com a política de saúde. Entretanto, é necessário ter cautela. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
"
24 
 
 
 
 
4 FINANCIAMENTO DA SAÚDE E A EMENTA CONSTITUCIONAL 
N.29 
 
 
 
O SUS é financiado com recursos das três esferas de governo. É atribuição 
constitucional dos poderes público municipal, estadual e federal destinarem uma 
parcela de seu orçamento para ações e serviços de saúde. É composto pelo 
orçamento da seguridade social (contribuições dos empregadores incidentes sobre a 
folha de salários, faturamento e o lucro; dos trabalhadores e sobre a receita de 
concursos de prognósticos - loterias oficiais), e orçamento fiscal da União, estados e 
municípios. 
 
Os recursos para saúde, repassados pelo Tesouro Nacional e seguridade 
social, geridos pelo Ministério da Saúde, são divididos em duas partes: uma é retida 
para o custeio e investimentos das ações federais; a outra é repassada às 
secretarias de Saúde estaduais e municipais, de acordo com critérios previamente 
definidos em função da população, necessidades de saúde e rede assistencial 
(CERCHIARI, ERDMANN, 2008). 
 
Em setembro de 2000, foi aprovada pelo Congresso Nacional a Emenda 
Constitucional n. 29 que vincula, no caso dos estados e municípios, recursos 
advindos de receitas de impostos para a manutenção e desenvolvimento das ações 
e serviços de saúde de maneira semelhante ao que já acontece com a educação. O 
valor desse recurso é de 12% das receitas de impostos no caso dos estados e 
Distrito Federal e de 15% no caso dos municípios, e quem estivesse aplicando um 
percentual inferior ao estipulado teve até o exercício financeiro de 2004 para atingi-lo 
(CERCHIARI, ERDMANN, 2008). 
 
 
 
4.1 Custeio mínimo e as consequências do seu descumprimento 
 
 
 
Nós vimos que tratando-se a saúde como um direito social, depende de 
políticas públicas para ser assegurada. Essas, por sua vez, dependem de recursos 
orçamentários. Atento a essa peculiaridade, tratou o constituinte (tanto o originário 
como o derivado) de estabelecer não só os deveres do Estado para com esse 
 
 
"
25 
 
 
 
 
fundamental direito social – uma vez que intimamente ligado à garantia da vida e da 
dignidade humana, sem dúvida direitos prioritários em nossa ordem constitucional –, 
como também as fontes de custeio (BRASIL/MPU, 2008). 
 
Sabiamente, e imbuído da mesma percepção de que a implementação do 
direito à saúde pressupõe investimentos públicos, o X Encontro Nacional dos 
Procuradores da Cidadania, ao colocar esse direito entre as prioridades para 
atuação dos PDC, destacou, para enfoque, uma temática dependente de gastos 
públicos (os medicamentos excepcionais), ao lado de outra relacionada ao custeio: 
implementação da Emenda Constitucional n. 29/2000 – que prevê a estrutura 
mínima de financiamento da saúde. 
 
Em setembro de 2000, foi aprovada pelo Congresso Nacional a Emenda 
Constitucional n. 29 que vincula, no caso dos estados e municípios, recursos 
advindos de receitas de impostos para a manutenção e desenvolvimento das ações 
e serviços de saúde de maneira semelhante ao que já acontece com a educação. 
Em última análise deve-se controlar para conquistar a boa qualidade, a maior 
eficiência e eficácia. Controlar não é castigar, mas eficientizar‖. 
 
Sobre a intervenção federal que os estados podem sofrer, encontramos 
respaldo no artigo 34. 
 
A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para: 
[...] 
VII – assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais: 
[...] 
e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, 
compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento 
do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde. (Alínea “e” com a redação dada 
pela EC n. 29/2000.) 
 
A União pode condicionar o repasse de verbas constitucionalmente 
destinadas ao Estado ao cumprimento da Emenda: 
Art. 160. É vedada a retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego 
dos recursos atribuídos, nesta seção, aos Estados, ao Distrito Federal e aos 
Municípios, neles compreendidos adicionais e acréscimos relativos a impostos. 
"
26 
 
 
 
 
Parágrafo único. A vedação prevista neste artigo não impede a União e os 
 
Estados de condicionarem a entrega de recursos: 
[...] 
II – ao cumprimento do disposto no art. 198, § 2o, incisos II e III. (Parágrafo 
único e incisos com redação determinada pela EC n. 29/2000.) 
 
Portanto, o objetivo maior e único de todo o controle é a conquista de um 
 
Sistema Único de Saúde de qualidade. 
 
 
 
4.2 O sistema de informações sobre orçamentos públicos de saúde (SIOPS) 
 
 
 
 
O sistema de informações sobre orçamentos públicos de saúde SIOPS tem 
como principal objetivo a coleta e a sistematização de informações sobre as receitas 
totais e despesas com ações e serviços públicos de saúde das três esferas de 
governo. 
 
A implantação do SIOPS teve origem no Conselho Nacional de Saúde em 
 
1993, tendo sido considerado relevante pela Procuradoria Federal dos Direitos do 
 
Cidadão (PFDC) quando da instalação dos Inquéritos Civis Públicos n. 001/94 e 
 
002/94 sobre o Funcionamento e Financiamento do SUS. 
 
Em 1998, a Procuradoria e o Ministério da Saúde viabilizaram a formalização 
do SIOPS, que passou a coletar dados por meio de planilhas eletrônicas, dadas as 
dificuldades das primeiras tentativas de coleta através de ofício e de formulários 
contidos em disquetes, principalmente devido à falta de padronização das respostas. 
Em 30 de abril de 1999, foi assinada a Portaria Interministerial n. 529 pelo Ministro 
da Saúde e pelo Procurador-Geral da República, designando uma equipe para 
desenvolver o projeto de implantação do SIOPS, que passou a coletar dados por 
Internet por intermédio de um sistema informatizado desenvolvido pelo 
Departamento de Informática do SUS (DATASUS), possibilitando a transmissão dos 
dados pela Internet (BRASIL/MPU, 2008) 
 
A partir do ano-base 1998, os dados transmitidos estão disponibilizados na 
Internet, tanto no formato das planilhas informadas, quanto na forma de indicadores, 
permitindo comparações e agregações de dados das mais diversas formas, por 
"
27 
 
 
 
 
municípios, por Unidade da Federação (UF), por porte populacional ou qualquer 
outro a ser escolhido pelo usuário, de forma a fortalecer o controle social sobre o 
financiamento do SUS. 
 
Aos Conselhos de Saúde é facilitada a transparência sobre a aplicação dos 
recursos públicos do setor. A consolidação das informações sobre gastos em saúde 
no país é uma iniciativa que vem proporcionar a toda a população, em especial 
àquela parcela que de alguma forma tem vínculo com o SUS, o conhecimento sobre 
quanto cada unidade político-administrativa do país tem aplicado na área 
(BRASIL/MPU, 2008) 
 
O objetivo do Ministério Público Federal ao firmar, em conjunto, as Portarias 
 
Interministeriais n. 529, de 30 de abril de 1999, e n. 1.163, de 11 de outubro de 
 
2000, que regulamentaram o SIOPS, era facilitar, para seus membros, a obtenção 
de dados que lhes permitissem acompanhar o financiamento e a execução 
orçamentária da saúde no Brasil, tendo em vista sua função institucional prevista no 
art. 5º, inciso V, alínea a, da Lei Complementar n. 75, de 20 de maio de 1993 
(BRASIL/MPU, 2008) 
 
A Constituição Federal foi alterada em seus arts. 34, 35, 156, 160, 167 e 
 
198, passando a União, os estados e os municípios a teremem seus orçamentos 
percentuais vinculados à saúde. 
 
O sistema de informações sobre orçamentos públicos em saúde (Siops) será 
utilizado para subsidiar o acompanhamento. A parcela de custeio da esfera federal 
para assistência ambulatorial e hospitalar configura um teto financeiro global para 
cada estado e município. O teto financeiro do estado contém os tetos dos municípios 
(em qualquer gestão). É composto por: 
 
 PAB — piso de atenção básica é o montante de recursos destinados ao 
custeio de procedimentos e ações de assistência básica de responsabilidade 
tipicamente municipal. O município recebe o recurso independentemente do 
quantitativo da produção; 
 
 MAC — média e alta complexidade ambulatorial é o montante de recursos 
que corresponde aos procedimentos ambulatoriais apurados pelo sistema de 
informações ambulatoriais (SIA/SUS), tais como exames laboratoriais, raios 
X, medicamentos e insumos excepcionais, órteses e próteses ambulatoriais, 
"
28 
 
 
 
 
ultra-som, terapia renal substitutiva, oncologia e tratamento fora do domicílio 
de estado. O valor do teto financeiro para a MAC é pactuado e definido de 
acordo com critérios preestabelecidos na comissão bipartite (CIB); 
 
 AIH — autorização de internação hospitalar consiste no pagamento dos 
valores apurados por intermédio do sistema de informações do SUS (SIH/ 
SUS), englobando o conjunto de procedimentos realizados em regime de 
internação hospitalar, com base na autorização de internação hospitalar 
(AIH), documento de autorização e faturamento dos serviços. É quantificada 
de acordo com o número de habitantes do município. 
 
Os recursos do PAB, variáveis e fixos, são creditados em uma mesma conta 
e deverão estar identificados nos orçamentos municipais como receita de 
transferências intergovernamentais. Os recursos do MAC e AIH, destinados aos 
municípios em gestão plena de atenção básica, são transferidos diretamente às 
unidades prestadoras de serviços, conforme programação definida na comissão 
intergestores bipartite ou diretamente ao fundo municipal de saúde, quando o 
serviço oferecido for da rede própria. 
 
Para aplicação dos recursos, o plano municipal de saúde é o instrumento 
que disciplinará a destinação dos recursos, por ser o documento que explicita as 
intenções do gestor no período de governo específico e aprovado pelo Conselho 
Municipal de Saúde (CERCHIARI, ERDMANN, 2008). 
 
As informações sobre os recursos financeiros repassados para o fundo 
municipal de saúde e os dados estatísticos sobre atendimentos estão disponíveis no 
site do Ministério da Saúde.. Algumas informações também podem ser coletadas 
nas secretarias municipais de Saúde. 
 
 
 
4.3 Conceitos básico: verbas públicas e execução orçamentária 
 
 
 
 
O financiamento do SUS deve ocorrer com recursos do orçamento da 
seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além 
de outras fontes, isso atendendo ao que dispõem os artigos 195 e 198, parágrafo 
único, da Constituição Federal. 
 
 
"
29 
 
 
 
 
Além de encabeçar o SUS, a União, através do Ministério da Saúde, deve 
repassar recursos aos demais entes federados com o objetivo de financiar as 
políticas públicas de saúde realizadas em todo o país, fato que se reflete nas 
transferências do Fundo Nacional de Saúde (FNS) para os Fundos estaduais e 
municipais de saúde. De fato, dispõem os arts. 2º e 3º da Lei n. 8.142/1990. 
 
O empenho é o primeiro estágio da despesa pública. Despesa legalmente 
empenhada é aquela: 
 
a) ordenada por agente competente, investido ou delegado; 
 
b) previamente empenhada; 
 
c) anteriormente autorizada por lei orçamentária ou constante de créditos adicionais; 
 
d) advinda de processo licitatório ou dos casos de dispensa de tais formalidades. 
 
Portanto, sendo emitido o empenho, fica o Estado obrigado ao desembolso 
financeiro, desde que o fornecedor do material ou prestador dos serviços atenda a 
todos os requisitos legais de autorização ou habilitação de pagamento. 
 
A liquidação é o segundo estágio da despesa pública e consiste na 
verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e documentos 
comprobatórios do respectivo crédito, ou seja, o reconhecimento de que o serviço foi 
prestado ou que o bem foi adquirido e integrado ao patrimônio. 
 
O pagamento é o terceiro estágio da despesa e resulta na extinção da 
obrigação. Quando o pagamento deixa de ser efetuado no próprio exercício, 
procede-se, então, à inscrição em restos a pagar. 
 
A inscrição em restos a pagar decorre da observância do regime de 
competência para as despesas. Portanto, as despesas empenhadas, não pagas até 
o dia 31 de dezembro, não canceladas pelo processo de análise e depuração, e que 
atendam os requisitos previstos em legislação específica, devem ser inscritas em 
restos a pagar, pois referem-se a encargos incorridos no próprio exercício. 
 
Os restos a pagar podem ser processados, ou seja, liquidados, mas 
somente aqueles cujo pagamento não se deu no mesmo exercício para o qual se 
deu a autorização orçamentária; ou o não processado, ou seja, empenhado no 
exercício para o qual se deu a autorização orçamentária, mas sequer liquidado 
nesse mesmo exercício. 
"
30 
 
 
 
 
Não podem os entes federativos adquirir bens ou serviços sem observância 
do disposto na Lei n. 4.320/1964. Isso significa que essa aquisição somente se 
efetiva mediante emissão de empenho, dando início ao processo acima explicitado. 
 
Para o fim de verificação do cumprimento do comando constitucional de 
aplicação dos recursos mínimos nas ações e serviços de saúde, impõe-se conferir, 
tanto para a União quanto para os Estados, Municípios e Distrito Federal, o 
montante dos empenhos liquidados, pois somente nesse caso há reconhecimento 
de que o bem integrou o patrimônio do ente federativo ou foi o serviço efetivamente 
prestado. Empenhos podem ser cancelados, de forma que a sua simples soma pode 
não retratar o verdadeiro montante aplicado e a obediência ao comando 
constitucional (BRASIL/MPU, 2008) 
 
O fenômeno do cancelamento pode ocorrer também em Restos a Pagar não 
processados (ou seja, não liquidados), prejudicando, da mesma forma, o 
atendimento da aplicação mínima exigida constitucionalmente. 
 
Há que se observar os casos em que o empenho liquidado (ou Restos a 
Pagar processado) é cancelado. Nesse caso, o bem ou serviço já integrou o 
patrimônio do ente federativo, mas significa dívida deste para com o credor do bem 
ou serviço prestado. Ocorre, muitas vezes, que essa dívida é paga, indevidamente, 
com recursos orçamentários do exercício orçamentário subsequente àquele que 
autorizou a despesa, ocorrendo indevida dupla contagem da aplicação, tanto para o 
exercício anterior quanto para o subsequente, frustrando o atendimento ao comando 
constitucional de aplicação mínima em ações e serviços de saúde (BRASIL/MPU, 
2008) 
 
Outro fenômeno que deve ser cuidadosamente observado é o dos 
empréstimos efetuados com terceiros, para que o ente federativo se desincumba de 
sua tarefa constitucional. No caso dos Estados e Municípios, não se computa, para a 
verificação do cumprimento da Emenda Constitucional n. 29/2000, no ano em que a 
ação ou o serviço público de saúde foi executado (em face do empréstimo auferido), 
mas no ano do pagamento (observado que o pagamento deve ser feito com a 
receita dos impostos). No caso da União Federal, computa-se no ano em que a ação 
ou o serviço público de saúde foi executado. 
 
 
 
 
"
31 
 
 
 
 
Por fim, é preciso estar atento, em relação a Estados e Municípios, aos 
procedimentos de desvinculação de receita. Expedientes pelos quais se retira do 
montante dos impostos valores destinados ―fundos‖, e tais valores, destacados, 
diminuem a base de incidência do percentualprevisto no art. 77 do ADCT2, 
frustrando o seu cumprimento. No âmbito da União tal fenômeno (desvinculação de 
receita) não afeta a base para a incidência, pois esta é a variação do Produto Interno 
Bruto (BRASIL/MPU, 2008) 
 
É oportuno registrar que toda a interpretação que se deve dar a esses 
conceitos deve apontar somente para a garantia de que o recurso tenha 
efetivamente se transformado em alguma ação ou serviço público de saúde ou, no 
mínimo, que esteja disponível na conta corrente do Fundo de Saúde respectivo 
(municipal, estadual ou federal) para que essa transformação ocorra. 
 
Isso significa que o recurso que não se realiza nessas ações não pode ser 
computado de forma alguma para o atendimento do comando constitucional do art. 
77 do ADCT. 
 
As modificações ocorridas ao longo do tempo no sistema de saúde público e 
privado no Brasil, bem como sua enorme complexidade de serviços, tanto em sua 
conformação (consultórios, ambulatórios, policlínicas, hospitais) quanto em seus 
suprimentos e insumos, levam a concluir que há necessidade progressiva do 
trabalho de auditoria no serviço de prestação de assistência à saúde. 
Em face da crescente e desordenada incorporação de tecnologia e 
medicamentos de custo altíssimo e muitas vezes sem comprovação de sua 
efetividade, agravam-se os problemas relacionados à escassez de recursos 
financeiros para a saúde, tornando necessária a adoção de estratégias para o 
enfrentamento da questão. 
 
 
 
 
 
 
2 
ADCT quer dizer atos das disposições constitucionais transitórias. Elas Garantiram a transição do 
regime Constitucional de 1967 para a Constituição de 1988, e outras regras, estabelecendo situação 
de transição, porém após a sua implementação tem a sua eficácia exaurida. 
Exemplo: o art 3 da ADCT de caráter revisional já perdeu seu efeito, pois previa revisão da 
Constituição de 88 após 5 anos, de sua vigência. ADCT tem natureza transitória e não é considerada 
norma permanente. 
 
 
 
"
32 
 
 
 
 
Assim sendo, a avaliação e o controle em saúde constituem instrumentos 
fundamentais de monitoramento das políticas de saúde para a redefinição dos 
objetivos da instituição, a realocação dos recursos e a readequação de suas ações. 
Ademais, como diz Menezes (200?) a auditoria deixa de ser técnica ou 
modalidade de trabalho voltada para o policiamento dos profissionais de saúde e 
passa a assumir o significado de instrumento para avaliar a qualidade, a propriedade 
e a efetividade dos serviços de saúde prestados à população e para a educação 
continuada dos atores envolvidos, visando a melhoria progressiva da assistência à 
saúde, dentro das propostas de universalidade, igualdade e equidade. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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