Aula_02 09 CICLO ORÇAMENTÁRIO

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Aula 02
Direito Financeiro p/ Carreira Jurídica
2021 (Curso Regular) - Prof. Vanessa
Arns
Autor:
Vanessa Brito Arns
Aula 02
15 de Fevereiro de 2021
 
Sumário 
Direito Financeiro ................................................................................................................................. 2 
1. Ciclo Orçamentário ........................................................................................................................ 3 
2. Leis orçamentárias ...................................................................................................................... 18 
3. Plano Plurianual .......................................................................................................................... 19 
4. Lei de Diretrizes Orçamentárias .................................................................................................. 25 
5. Lei Orçamentária Anual............................................................................................................... 35 
Legislação e Jurisprudência Destacadas ............................................................................................. 45 
Resumo ............................................................................................................................................... 56 
Considerações Finais ........................................................................................................................... 68 
Lista de Questões Comentadas .......................................................................................................... 69 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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DIREITO FINANCEIRO 
Na aula de hoje vamos continuar os estudos da disciplina de Direito Financeiro, com foco nas 
principais leis orçamentárias, um tema essencial na nossa disciplina e foco de todo o esforço da 
legislação financeira. 
Vejamos o tópico específico do edital que será abordado em aula: 
Leis orçamentárias. Ciclo orçamentário. Plano Plurianual. Lei de Diretrizes Orçamentárias. Lei 
orçamentária anual. 
A Constituição da República Federativa do Brasil contém diversas normas que estruturam o nosso 
sistema orçamentário, sendo que o orçamento, quando elaborado por meio da Lei Orçamentária 
Anual (LOA), deve respeitar a Lei de Diretrizes Orçamentárias e o Plano Plurianual (PPA), de acordo 
com o objetivo dos governantes eleitos. 
Tudo isso deve acontecer, contudo, seguindo os objetivos previstos no art. 3º da Constituição 
Federal: 
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: 
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária; 
II - garantir o desenvolvimento nacional; 
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; 
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e 
quaisquer outras formas de discriminação. 
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Lembrando também que toda a legislação deve respeitar os fundamentos da república brasileira, 
previstos no art. 1º da Constituição. Nas palavras de Harrison Leite1: 
(..) 
“Assim, há um processo de afunilamento, partindo dos fundamentos e objetivos 
constitucionais, PPA, LDO até a LOA, que restringem as opções orçamentárias, fazendo 
com que o primeiro planejamento, o PPA, seja uma aplicação estratégica de longo prazo 
da vontade constitucional, partindo para um segundo plano operacional de curto prazo, 
a LDO, e, por fim, a concretização desses planejamentos, em uma lei de realização, 
chamada de LOA.” 
É evidente, portanto, a necessidade de se estudar as leis orçamentárias, considerando sua 
importância para o entendimento de todo o sistema orçamentário e financeiro nacional, incluindo-
se receitas, despesa, créditos públicos e os tipos de controle, que veremos nas próximas aulas. 
Vamos explorar os vários tópicos que envolvem esse tema? 
Estou à disposição se surgirem dúvidas! Boa aula! 
 
1. CICLO ORÇAMENTÁRIO 
O chamado ciclo orçamentário é uma série de fatos orçamentários que deve ser iniciada com a 
necessidade de um recurso, desde que justificada, até sua aplicação e fiscalização. É, portanto, um 
conjunto de etapas que não se limitam a um exercício financeiro, visto que os fenômenos 
orçamentários não terminam com sua ocorrência. 
É por isso, portanto, que a doutrina afirma que o ciclo orçamentário não se confunde com o exercício 
financeiro, pois o exercício financeiro é apenas uma fase do ciclo considerando que existem as fases 
de preparação da proposta orçamentaria, elaboração, avaliação e prestação de contas. 
Veremos as etapas do Ciclo Orçamentário: 
 
 
 
1 LEITE, Harrison. Manual de Direito Financeiro. 8.ed. ver. ampl. E atual. Salvador: JUSPODIVM, 2019. 
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1. Iniciativa 
As leis orçamentárias são de iniciativa privativa do Poder Executivo, além de serem indelegáveis. É 
o que diz o art. 84 da Constituição Federal: 
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: 
XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes 
orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição; 
Por ser o Poder Executivo o incumbido de verificar os recursos necessários à satisfação das 
necessidades públicas, e por ser também o poder encarregado de executar tarefas delineadas no 
orçamento é que o constituinte o concedeu a iniciativa das leis orçamentárias. O Congresso nacional, 
embora apto para o exercício da produção de leis, não possui o nível de informações técnicas e 
peculiares da administração para o entendimento das necessidades públicas. Nas palavras de 
Harrison Leite: 
“É o executivo que conhece a realidade sobre o qual atua e pode, aprioristicamente, melhor julgar 
a sua alocação, que será posteriormente analisada pelos legisladores.”2(grifo nosso) 
O legislativo, portanto, não tem competência para iniciar um projeto de lei orçamentária. É 
importante frisar, no entanto, que o legislativo pode alcançar de forma reflexa o orçamento por 
meio de leis tributárias, já que está dentro do poder legislativo a iniciativa de lei tributária apta a 
reduzir receita pública. O STF já decidiu nesse sentido: 
 
A Constituição de 1998 admite a iniciativa parlamentar na instauração do processo 
legislativo em tema de direito tributário. A iniciativa reservada, por constituir matéria de 
direito estrito, não se presume e nem comporta interpretação ampliativa, na medida em 
que, por implicar imitação ao poder de instauração do processo legislativo, deve 
necessariamente derivar de norma constitucional explicita e inequívoca. O ato de legislar 
sobre direito tributário, ainda que para conceder benefícios jurídicos de ordem fiscal, 
não se equipara, especialmente para os fins de instauração do respectivo processo 
 
 
2 LEITE, Harrison. Manual de Direito Financeiro. 8.ed. ver. ampl. E atual. Salvador: JUSPODIVM, 2019. 
P. 169. 
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legislativo, ao ato de legislar sobre o orçamento do Estado. (ADE 724-MC Rel. Min. Celso 
de Mello, julgamento em 7-5-1992 Plenário DJ de 27/04/2001) No mesmo sentido: RE 
590/697-ED, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 23/08/2011) 
É possível entender, portanto, que parlamentares podem apresentar projeto de lei sobre matéria 
fiscal, no sentido de conceder benefícios jurídicos de origem fiscal. A exceção prevista na 
constituiçãoé quanto aos territórios, em que a lei tributária tem iniciativa reservada ao Presidente 
da República: 
 
Art. 61§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: 
II - disponham sobre: 
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços 
públicos e pessoal da administração dos Territórios; 
 
Conforme vimos, o Supremo Tribunal Federal tem reafirmado o entendimento de que a iniciativa 
de lei para benefícios fiscais é concorrente, não cabendo apenas ao chefe do poder executivo. Desta 
forma, o impacto dos incentivos fiscais nas contas públicas – ou seja, a renúncia de receita – não faz 
delas verdadeiras leis orçamentárias para os fins do disposto no art. 165 da Constituição Federal. 
Para Harrison Leite, no entanto, tema merece maior reflexão, visto que 
“[L]eis concessivas de benefícios fiscais são, na verdade, leis que alteram o orçamento 
com equivalência a criação de despesa. Logo, como compete primariamente ao 
Executivo mensurar os efeitos do aumento ou da criação de despesas, dentro do seu 
plano político-governamental, tendo em vista sua missão principal, igualmente apenas 
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ele pode medir diretamente as consequências da ausência de receitas nos programas e 
projetos existentes”3 
 
A concessão de incentivos fiscais e medidas desonerativas por parte do poder legislativo são 
bastante comuns no país, podendo causar um desequilíbrio orçamentário. Há uma série de 
requisitos para a ocorrência da renúncia de receitas, como os descritos na Lei de Responsabilidade 
fiscal, art. 14: 
Da Renúncia de Receita 
 Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da 
qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto 
orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois 
seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das 
seguintes condições 
 I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de 
receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de 
resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias; 
 II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, 
por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base 
de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição. 
 § 1o A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão 
de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo 
que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que 
correspondam a tratamento diferenciado. 
 § 2o Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput 
deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor 
quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso. 
 
 
 
3 LEITE, Harrison. Manual de Direito Financeiro. 8.ed. ver. ampl. E atual. Salvador: JUSPODIVM, 2019. 
P. 170. 
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É importante destacar, também, sobre a iniciativa de elaboração de projeto das leis orçamentárias, 
que se trata de verdadeiro DEVER para o poder executivo, de modo que sua omissão constitui crime 
de responsabilidade, conforme o art. 85, VI da Constituição Federal. 
Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem 
contra a Constituição Federal e, especialmente, contra: 
VI - a lei orçamentária; 
 
O projeto de lei orçamentária é resultado do trabalho e das análises feitas pelos setores 
competentes. No caso da União, por exemplo, o trabalho é feito pela Secretaria de Orçamento 
Federal. O órgão setorial de planejamento faz um apanhado de todas as demandas de cada órgão 
para encaminhar a proposta consolidada ao órgão central de planejamento, Ministerial ou 
Secretarial. Uma vez consolidada a proposta de cada poder, forma-se o projeto de lei que será 
encaminhado ao legislativo. O art. 99 da Constituição Federal prevê que o Poder Judiciário, por 
exemplo: 
Art. 99. Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira. 
§ 1º Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados 
conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias. 
§ 2º O encaminhamento da proposta, ouvidos os outros tribunais interessados, compete: 
I - no âmbito da União, aos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais 
Superiores, com a aprovação dos respectivos tribunais; 
II - no âmbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territórios, aos Presidentes dos Tribunais 
de Justiça, com a aprovação dos respectivos tribunais. 
§ 3º Se os órgãos referidos no § 2º não encaminharem as respectivas propostas 
orçamentárias dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes orçamentárias, o Poder 
Executivo considerará, para fins de consolidação da proposta orçamentária anual, os 
valores aprovados na lei orçamentária vigente, ajustados de acordo com os limites 
estipulados na forma do § 1º deste artigo. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 
2004) 
§ 4º Se as propostas orçamentárias de que trata este artigo forem encaminhadas em 
desacordo com os limites estipulados na forma do § 1º, o Poder Executivo procederá aos 
ajustes necessários para fins de consolidação da proposta orçamentária anual. (Incluído 
pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004) 
§ 5º Durante a execução orçamentária do exercício, não poderá haver a realização de 
despesas ou a assunção de obrigações que extrapolem os limites estabelecidos na lei de 
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diretrizes orçamentárias, exceto se previamente autorizadas, mediante a abertura de 
créditos suplementares ou especiais. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004) 
 
 
O art. 12º da Lei de Responsabilidade Fiscal prevê que o Poder Executivo de cada ente colocará à 
disposição dos demais Poderes e do Ministério Público, no mínimo trinta dias antes do prazo final 
para encaminhamento de suas propostas orçamentárias, os estudos e as estimativas das receitas 
para o exercício subsequente, inclusive da corrente líquida, e as respectivas memórias de cálculo. 
Os poderes Judiciário, Legislativo e o Ministério Público elaboram suas próprias propostas parciais 
que são encaminhadas ao poder executivo, responsável pelo envio da proposta consolidada ao 
Legislativo. 
 
Ao Poder Judiciário, ao Ministério Público e à Defensoria Pública é assegurada a 
autonomia administrativa e financeira. Tais entes devem, no entanto, respeitar os 
limites previstos na Lei de Diretrizes Orçamentárias. 
O Poder Executivo não pode, unilateralmente, reduzir a despesa prevista. 
 
Como os poderes são autônomos administrativa e financeiramente, poderia o executivo alterar a 
proposta orçamentária encaminhada, vetar ou alterar as despesas? 
Existem duas hipóteses: 
I. Se os Poderes e o Ministério Público ao elaborarem suas propostas orçamentárias não 
observaram os limites estipulados conjuntamente na Lei de Diretrizes orçamentárias, o Poder 
Executivo poderá proceder aos ajustes necessários para fins de consolidação da proposta 
orçamentária anual. 
II. No entanto, se houve observância dos limites estipulados na LDO e mesmo assim o Executivo 
não concordou com a proposta encaminhada, ele não pode consolidar ou alterar a proposta 
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de acordo com a sua visão e encaminhar ao legislativo um projeto de Lei Orçamentária 
Anual diferente do encaminhado pelos demais Poderes e Ministério Público. No caso, o 
Poder Executivo consolida como encaminhado e, querendo, propõe uma emenda 
modificativa à comissão mista permanente a fim de o legislativo discutir a matéria. O que 
não pode é o executivo alterar a proposta orçamentária do judiciário ou demais poderes e 
órgãos. Trazemos o seguinte julgado nesse sentido: 
 
A ministra Rosa Weber, do Supremo Tribunal Federal (STF), negou liminar no Mandado 
de Segurança (MS) 33490, impetrado pelo Sindicato dos Trabalhadores do Poder 
Judiciário e do Ministério Público da União no Distrito Federal (Sindjus-DF) contra ato da 
Presidência da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do 
Congresso Nacional, que não teria respeitado decisão do STF no MS 33186. 
Em outubro de 2014, a ministra Rosa Weber deferiu liminar no MS 33186 para impedir o 
corte unilateral promovido pelo Poder Executivo nas propostas orçamentárias do 
Judiciário e do Ministério Público da União (MPU) para o ano de 2015. Na ocasião, a 
relatora alegou que eventual adequação nos orçamentos de outros Poderes e órgãos 
autônomos deve ser conduzida pelo Legislativo ao analisar o projeto de lei 
orçamentária anual e não previamente pelo Executivo ao consolidar tais propostas. 
Fonte: 
http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=287511&tip=UN 
Tal entendimento também pode ser encontrado no Julgamento da ADI 5287PB de 18/05/2016, de 
Relatoria do Min. Luiz Fux. 
 
 
2. Apreciação e Emendas ao orçamento 
Após o encaminhamento da proposta consolidada, ela é apreciada pelo Poder Legislativo, que no 
caso da união acontece em análise conjunta das duas casas do congresso nacional. 
Tal apreciação é prevista nas regras do Regimento Comum (Regimento do Congresso Nacional – 
Resolução n. 01 de 1970), em que ocorre a sessão conjunta, mas com apuração de votos em 
separado. Isso significa que em cada votação haverá a sessão conjunta, mas, quando da votação, 
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será verificada a maioria simples em cada casa (Câmara dos deputados e Senado) para que não haja 
a rejeição da matéria. 
A Constituição Federal previu a criação de uma Comissão Mista Permanente (CMP) ou Comissão 
Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO): 
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao 
orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso 
Nacional, na forma do regimento comum. 
§ 1º Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados: 
 
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas 
apresentadas anualmente pelo Presidente da República; 
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais 
previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, 
sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, 
criadas de acordo com o art. 58. 
§ 2º As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e 
apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional. 
 
A Resolução 01/2006 dispõe que a comissão mista de planos, orçamentos públicos e Fiscalização, 
composta de 40(quarenta) membros titulares, sendo 30 (trinta) Deputados Federais e 10 (dez) 
Senadores, com igual número de suplentes. A Comissão mista possui quatro comitês permanentes, 
assim distribuídos: 
i. Comitê de Avaliação, Fiscalização e Controle da Execução Orçamentária 
ii. Comitê de Avaliação da Receita 
iii. Comitê de Avaliação das Informações sobre Obras e Serviços com Indícios de Irregularidades 
Graves 
iv. Comitê de Exame da Admissibilidade de Emendas. 
 A Comissão Mista tem por competência emitir parecer e deliberar sobre: 
i. projetos de lei relativos ao plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual e 
créditos adicionais, assim como sobre as contas dos Chefes do Poder Executivo, as dos 
Presidentes dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Chefe do Ministério Público, 
bem como do Tribunal de Contas; 
ii. planos e programas nacionais, regionais e setoriais; III – documentos pertinentes ao 
acompanhamento e fiscalização da execução orçamentária e financeira e da gestão fiscal 
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Durante a análise e apreciação dos projetos, os congressistas podem oferecer emendas aos projetos 
de leis orçamentárias, que serão discutidas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e 
apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional. 
Ou seja, antes de submeter o projeto do Poder Executivo à apreciação pelo poder Executivo, o 
projeto de lei é encaminhado à Comissão Mista Permanente, que examina e emite parecer, 
podendo, durante tal análise, os congressistas oferecerem emendas aso projetos de lei. Esse mesmo 
procedimento deve ser observado quando os projetos de lei solicitam autorização para a abertura 
de créditos adicionais, que veremos adiante. 
As Emendas Parlamentares são fundamentais e podem ser apresentadas individuais ou 
coletivamente. As Emendas são o instrumento pelo qual os Deputados e Senadores podem 
interferir de alguma forma no conteúdo dos projetos de lei que são trazidos; incluindo, alterando 
e suprimindo proposições. 
Segundo Marcus Abraham4, as emendas parlamentares podem ser classificadas da seguinte 
maneira: 
1) quanto ao autor: 
a) emenda individual: apresentada por qualquer parlamentar individualmente (81 
senadores e 513 deputados federais), no limite de até 25 emendas no seu mandato; 
b) emenda coletiva: apresentada por bancadas estaduais, de interesse de cada unidade 
da federação, ou por comissões permanentes, de caráter institucional e de interesse 
nacional; 
c) emenda de relator: apresentada para corrigir erros e omissões de ordem técnica ou 
legal; recompor, total ou parcialmente, dotações canceladas, limitada a recomposição 
ao montante originalmente proposto no projeto; atender às especificações dos 
Pareceres Preliminares; 
 
2) quanto ao objeto: 
a) emenda à receita: é a que tem por finalidade alteração da estimativa da receita, 
devido a sua reestimativa por variações positivas ou negativas, ou por renúncia de 
receitas; 
 
 
4 ABRAHAM, Marcus. Curso de Direito Financeiro Brasileiro. 5.ed, ver. Atual. E ampl. Rio de Janeiro: 
Forense, 2018. 
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b) emenda à despesa: pode ser de remanejamento, que propõe acréscimo ou inclusão 
de dotações com a anulação equivalente de outras dotações; de apropriação, que 
propõe acréscimo ou inclusão de dotações com a anulação equivalente de recursos 
integrantes da Reserva de Recursos ou outras dotações definidas no Parecer 
Preliminar; ou de cancelamento :que propõe a redução de dotações constantes do 
projeto; 
c) emenda ao texto: pode ser aditiva, que acrescenta proposta; modificativa, que altera 
proposta existente; supressiva, que exclui uma proposta; substitutiva, que substitui 
proposta principal por outra. 
 
 
 
As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente 
podem ser aprovadas caso: 
I – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, 
excluídas as que incidam sobre: 
a) dotações para pessoal e seus encargos; 
b) serviço da dívida; 
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou 
III – sejam relacionadas: 
a) com a correção de erros ou omissões; ou 
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. (§§ 2º e 3º do art. 166, CF/1988). 
Feitas as análises pela Comissão Parlamentar Permanente e após a emissão de parecer, haverá a 
redação final do projeto de lei e encaminhamento ao plenário do Congresso Nacional para a 
votação conjunta, embora a contagem seja separada, como já afirmamos. A maioria das casas deve 
aprovar as leis orçamentarias e não a maioria do Parlamento, pois tal raciocínio poderia resultar 
numa maioria na Câmara dos Deputados e numa minoria no Senado, por exemplo. 
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Após a votação pela aprovação, o projeto é encaminhado ao Presidente da República para sanção, 
promulgação e publicação, conforme as demais leis ordinárias. (art. 166 §7º) 
 
 
 
 (FGV/Analista Legislativo – Senado Federal/2018) 
Após o Presidente da República remeter ao Congresso o projeto de lei orçamentária: 
I. cabe às comissões permanentes o exame da matéria, sendo desnecessária a 
instituição de comissão temporária; 
II. será lido o projeto em sessão conjunta, especialmente convocada, até quarenta e 
oito horas após a entrega; 
III. o projeto será apreciado por Comissão mista e pelas comissões permanentes; 
IV. o parecer do relator da Comissão Mista deverá fazer referência expressa ao ponto 
de vista expendido pela Comissão Permanente; 
V. poderão ser realizadas sessões conjuntas entre comissões permanentes do Senado e 
da Câmara, para discutir o orçamento. 
Analise os itens acima e assinale: 
a) se somente os itens I e II estiverem corretos. 
b) se somente os itens II, III, IV e V estiverem corretos. 
c) se somente os itens I, III e IV estiverem corretos. 
d) se somente os itens II, IV e V estiverem corretos. 
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e) se somente os itens IV e V estiverem corretos. 
Gabarito: B 
 
 
 
3. Sanção ou Veto 
Seguindo o trâmite legislativo, o Poder Executivo tem 15 dias úteis a contar da data de recebimento 
do projeto para sancioná-lo. Pode também vetá-lo, em todo ou em parte, comunicando o fato em 
48 horas ao presidente do Senado Federal, expondo seus motivos. O silêncio significa sanção. 
Caso ocorra veto, será apreciado em sessão conjunta dentro de 30 dias de recebimento. Não 
havendo deliberação, o veto será colocado na ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as 
demais proposições, até sua votação final, com exceção das medidas provisórias. 
Para que haja a rejeição do veto e reestabelecimento da proposta original é necessária a maioria 
absoluta dos Deputados e Senadores, de acordo com o art. 66 §4º da Constituição Federal: 
§ 4º O veto será apreciado em sessão conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu 
recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e 
Senadores. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 76, de 2013) 
Se o veto for derrubado, o projeto deve ser enviado para promulgação ao presidente da república. 
Se for mantido, o projeto será promulgado pelo executivo sem a parte vetada. 
É dever do executivo vetar as emendas ilegais, como as que indicam fonte de recursos proibidas ou 
deixa m de indicar fontes. Alguns recursos podem ficar sem despesas correspondentes em virtude 
de um veto, e para tanto temos o art. 166 §8º da Constituição Federal: 
Art. 166§ 8º Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de 
lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, 
conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica 
autorização legislativa. 
 
4. Execução 
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Aprovada e publicada a lei orçamentária, ela entra em vigor e começa a ser cumprida. Isso significa 
que o Executivo está autorizado a despender os recursos aprovados na lei orçamentária. O executivo 
deve estabelecer, em até 30 dias após a publicação do orçamento, a programação financeira e o 
cronograma de execução mensal de desembolso. 
Com a Programação Financeira e o Cronograma de execução mensal de desembolso, os 
administradores começam a executar o orçamento. Tal programação prevê, mês a mês, o quanto 
cada Ministério, Secretaria ou outro órgão receberá, segundo estipulado pelo Poder Executivo. Com 
a finalidade de permitir que a sociedade conheça, acompanhe e controle a execução orçamentária 
do Governo, o Executivo deve publicar, também, os seguintes relatórios: 
1. Quadro de Detalhamento de Despesa ou Detalhamento de Despesa por elemento, 
autorizando o Ministério ou Secretaria a liberar os créditos para as unidades orçamentarias 
vinculadas 
2. O Relatório Resumido de Execução Orçamentária, previsto na Constituição Federal em seu 
art. 165: 
§ 3º O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, 
relatório resumido da execução orçamentária. 
De acordo com o art. 9º da LRF, se verificado que ao final de um bimestre que a realização da receita 
poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecido no 
Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos 
montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, uma limitação de empenho e movimentação 
financeira, segundo critérios estabelecidas pela Lei de Diretrizes orçamentárias. 
Conforme veremos, a limitação de empenho existe para que não haja despesa sem a devida receita. 
Há despesas que não podem ser objeto de limitação de empenho. São: 
1. As que constituem obrigações constitucionais do ente 
2. As destinadas ao pagamento do serviço da dívida 
3. As ressalvadas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias 
Quanto aos repasses aos demais órgãos e Poderes o art. 168 da Constituição Federal dispõe que: 
20 de cada mês, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º. 
Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os 
créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e 
Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 
20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, 
§ 9º. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004) 
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Tal lei complementar, no entanto, não foi editada, logo há um repasse mensal de 1/12 da dotação 
global fixada na lei orçamentária independente das circunstâncias específicas de cada ente 
federativo. 
 
 
 
5. Controle 
A realização do gasto público exige um acompanhamento para que possa ser efetuado, bem como 
fiscalização e controle. Teremos uma aula especial dedicada aos Tribunais de Contas e sua 
apreciação da correta aplicação dos recursos públicos. 
 O controle é essencial para transparência e aplicação dos valores recolhidos aos cofres públicos e 
devem ser observados todos os princípios e leis que regem o sistema financeiro nacional. 
Conforme ensina Marcus Abraham5, 
“Como em qualquer atividade humana, a execução orçamentária precisa ser 
devidamente acompanhada, fiscalizada e controlada. Issoporque a concretização da 
programação orçamentária é feita através de atos da Administração Pública, que, da 
mesma forma que outros atos, estão sujeitos a equívocos, inobservância de suas normas, 
desvios de conduta dos agentes e toda a sorte de irregularidades. 
(...) Uma das características dos regimes absolutistas ou autoritários é a ausência de 
mecanismos de fiscalização e controle, para que não haja limitação de poderes. No Estado 
Democrático de Direito, porém, o controle representa um fundamental instrumento para 
garantir a realização do interesse público. 
Infelizmente, a malversação do Erário tem sido ao longo dos anos, no Brasil, um fato 
comum que precisa ser combatido de modo constante. Felizmente, nosso ordenamento 
jurídico-financeiro possui um eficiente sistema de avaliação, fiscalização e controle. 
Aplicar essas normas é fundamental para o desenvolvimento da nação.” 
 
 
5 ABRAHAM, Marcus. Curso de Direito Financeiro Brasileiro. 5.ed, ver. Atual. E ampl. Rio de Janeiro: 
Forense, 2018. 
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6. 
 
7. Ciclo Orçamentário 
8. 
Iniciativa
Apreciação e 
Emendas ao 
Orçamento
Sanção ou 
Veto
Execução
Controle
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2. LEIS ORÇAMENTÁRIAS 
Conforme ensina Marcus Abraham6, “planejamento é o processo permanente, dinâmico e 
sistematizado de gestão, composto de um conjunto de ações coordenadas e integradas, pelo qual se 
estabelece antecipadamente o que se pretende realizar e quais metas se busca atingir, com o 
objetivo de se chegar a um resultado satisfatório e desejado.” 
Segundo Abraham, procuramos, pelo planejamento, responder as seguintes questões básicas: onde 
queremos chegar e como atingiremos nossos objetivos? 
“Em se tratando de patrimônio e recursos financeiros públicos, o orçamento público é o instrumento 
típico de planejamento utilizado pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Através dele, os 
entes federativos deverão projetar e controlar, a curto, médio e longo prazos, suas receitas e 
despesas, estabelecendo metas e objetivos a serem atingidos.” 
No ciclo orçamentário brasileiro, integram-se três leis orçamentárias que permitem o 
planejamento no setor público. No Plano Plurianual (PPA), lei de duração de 4 anos, encontramos 
a previsão, além do que já está em andamento, do que se pretende realizar no quadriênio em termos 
de aprimoramento de ação governamental. Já na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), temos a 
orientação para a elaboração do orçamento, definindo as prioridades e metas do PPA para o 
exercício financeiro subsequente. E, finalmente, na Lei Orçamentária Anual (LOA), que é lei de 
execução do orçamento para o exercício seguinte, tem-se a estimativa de receita e a autorização das 
despesas. As duas primeiras planejam e a última executa. 
Vemos, portanto, que tais leis orçamentárias estão estritamente ligadas entre si, devendo obedecer 
às disposições de acordo com a hierarquia: 
 
 
 
 
6 ABRAHAM, Marcus. Curso de Direito Financeiro Brasileiro. 5.ed, ver. Atual. E ampl. Rio de Janeiro: 
Forense, 2018. 
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Embora tenham a mesma hierarquia formal, sendo todas leis ordinárias, é possível notar uma 
subordinação entre elas por suas temáticas, prevalecendo o Plano Plurianual sobre a Lei de Diretrizes 
Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual. O PPA, mais abrangente, acaba por orientar a LDO e a 
LOA. Em caso do conflito entre as duas leis, por exemplo, a doutrina entende que prevalece o 
disposto no PPA. No caso da LOA, ela é subordinada ao PPA e ao LDO, que prevalecem. 
É importante ressaltar que embora estudemos Direito Financeiro com enfoque em leis 
federais, especialmente no tocante ao orçamento da união, as normas devem ser também aplicadas 
nos demais entes da federação (simetria das normas constitucionais). 
3. PLANO PLURIANUAL 
9. Conceito e Conteúdo 
O Plano Plurianual (PPA), está previsto no artigo 165 da Constituição Federal e regulamentado pelo 
Decreto 2.829, de 29 de outubro de 1998. O PPA estabelece as diretrizes, objetivos e metas a serem 
seguidos pelo Governo Federal, Estadual ou Municipal ao longo de um período de quatro anos. 
Trata-se de lei que estabelece o planejamento estratégico do governo de longo prazo e influencia 
diretamente as demais leis orçamentárias, como a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei 
Orçamentária Anual. 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
 
Plano Plurianual
Lei de Diretrizes 
Orçamentárias
Lei 
Orçamentária 
Anual
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I - o plano plurianual; 
II - as diretrizes orçamentárias; 
III - os orçamentos anuais. 
 
§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as 
diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital 
e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. 
O Plano Plurianual tem como objetivo, portanto, estabelecer diretrizes, objetivos e metas (sigla 
DOM) da Administração Pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e 
para as despesas e duração continuada. 
Como se verá adiante, as despesas de capital são, em regra, aquelas atreladas à ideia de 
investimento. Logo, no PPA, encontramos as despesas voltadas ao investimento e também às 
chamadas despesas correntes, ou seja, despesas para manutenção da máquina pública. 
 
 
 
Despesas de capital são, geralmente aquelas atreladas à ideia de investimento. 
Encontramos no PPA, portanto, aquelas despesas voltadas ao investimento, sendo que 
desses surgem outras despesas, chamadas despesas correntes, para manutenção da 
máquina pública. Por exemplo, quando um ente constrói um posto de saúde, tal despesa 
é prevista como uma despesa de capital. No entanto, para o Estado manter o posto de 
saúde, necessita-se pagar médicos, enfermeiros, zeladores, entre outros. Tais despesas 
são consideradas despesas correntes e naturalmente DECORREM das chamadas 
despesas de capital. 
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Pela sua redação, temos que no PPA devem estar todas as obras e serviços de duração prolongada, 
já que nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado 
sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de 
responsabilidade (art. 167, §1º da CF). 
A vigência do Plano Plurianual inicia no segundo ano de um mandato presidencial e dura até o final 
do primeiro ano do mandato seguinte. Com a adoção do Plano Plurianual, o Governo deve planejar 
todas as suas ações e também o orçamento de modo a não ferir as diretrizes nele contidas. O prazo 
para envio do projeto do PPA é até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício 
financeiro (31 de Agosto) e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa (22 de 
Dezembro) 
O PPA é dividido em planos de ações, e cada plano deverá conter: 
• Objetivo 
• Órgão do Governo responsável pela execução do projeto 
• Valor 
• Prazo de conclusão 
• Fontes de financiamento 
• Indicador que represente a situação que o plano visa alterar 
• Necessidade de bens e serviços para a correta efetivação do previsto 
• Ações não previstas no orçamento daUnião 
• Regionalização do plano 
P
P
A
Estabelece as diretrizes, 
objetivos e metas da 
administração pública federal 
para as despesas de capital e 
outras dela decorrentes
Estabelece as diretrizes da 
administração pública 
federal para as despesas de 
duração continuada
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• Etc. 
O Plano Plurianual deve, além de promover a integração nacional, orientar a elaboração dos planos 
e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição. Segundo Harrison Leite, “seu 
caráter programático é manifesto. Não se trata aqui de valores, dos custos reais dos programas, mas 
de verdadeira carta de intenções, a serem realizadas dentro das disponibilidades financeiras ao longo 
do governo.”7 
10. Prazo para envio 
O art. 165 §9º inciso I da Constituição Federal dispõe que: 
§ 9º Cabe à lei complementar: 
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do 
plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual; 
Como tal lei complementar ainda não foi promulgada, seguimos a regra do art. 35, §2º, Inciso I do 
ADCT, que afirma que o projeto do PPA será encaminhado até quatro meses antes do encerramento 
do primeiro exercício financeiro (31 de agosto) e devolvido para sanção até o encerramento da 
sessão legislativa (22 de dezembro). 
 
O prazo de envio do projeto do PPA e das demais leis orçamentárias é o final do 
exercício financeiro. 
 
 
 
7 LEITE, Harrison. Manual de Direito Financeiro. 8.ed. ver. ampl. E atual. Salvador: JUSPODIVM, 2019. 
P. 170. 
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e
 
 
 
 
 
 
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Os prazos de envio e devolução constantes no ADCT vinculam a União. Os demais entes 
federativos poderão eleger nas suas Constituições ou Leis Orgânicas prazos próprios, 
distintos daqueles do ADCT. 
11. Vigência 
A vigência do PPA é de 4 (quatro) anos, não coincidente com o mandato do Executivo. Segundo o 
art. 35 §2º do ADCT: 
 § 2º Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, 
serão obedecidas as seguintes normas: 
 I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício 
financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses 
antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o 
encerramento da sessão legislativa; 
A ideia do constituinte é de que haja uma continuidade no processo de planejamento do setor 
público, de tal forma de que no primeiro ano de mandato o gestor tendesse à continuidade do PPA 
do governo anterior. 
 
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1o
Ano
• Execução do 4o ano do PPA 
anterior
2o 
Ano
• 1o ano do PPA
3o 
Ano
• 2o Ano do PPA
4o 
Ano
• 3o Ano do PPA
1o ano
do mandato 
seguinte
• 4o Ano do PPA
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Em muitos concursos o termo “planeamento” refere-se a lei do plano plurianual. 
 
 
4. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS 
12. Definição e Conteúdo 
No Brasil, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) tem como a principal finalidade orientar a 
elaboração dos orçamentos fiscais e da seguridade social e de investimento do Poder Público, 
incluindo os poderes Executivo, Legislativo, Judiciário, as empresas públicas e autarquias. 
A LDO foi criada pela Constituição de 1988 como um ele entre o planejamento (PPA) e o operacional 
(LOA). Enquanto o PPA tem como objetivo o planejamento estratégico do governo, a LDO planeja o 
curto prazo, o planejamento operacional. 
 
 
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Está prevista no art. 165 da Constituição Federal: 
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da 
administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro 
subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações 
na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais 
de fomento. 
 
 
 
A LDO busca harmonizar a Lei Orçamentária Anual (LOA) com as diretrizes, objetivos e metas da 
administração pública estabelecidas no Plano Plurianual. 
De acordo com o art. 165, § 2º da Constituição Federal, a LDO: 
1. Estabelece as metas e propriedades da administração, incluindo despesas de capital para o 
exercício subsequente - nesse ponto, pode-se afirmar que a LDA é um recorte do PPA. Ou 
seja, enquanto o PPA prevê as diretrizes, objetivos e metas da administração para o período 
de quatro anos, a LDO, recorda o que é mais importante para o exercício subsequente. 
 
2. É também função da LDO orientar a elaboração da LOA, sendo uma ponte entre a PPA e a 
LOA. A LDO orienta também a elaboração do orçamento dos poderes legislativo, executivo e 
judiciário, bem como do MP, que possuem orçamentos próprios, mas devem seguir o 
disposto na LDO. 
 
 
3. Dispõe sobre as alterações na legislação tributária – como alterações na legislação tributária 
podem trazer implicações no orçamento público, pela majoração de tributos ou concessão 
de benefícios fiscais, tais reflexos precisam ser antevistos na LDO, já que podem afetar 
resultados fiscais, investimentos, concessão de isenções etc. Buscamos a definição de 
legislação tributária no Código Tributário Nacional: 
Art. 96. A expressão "legislação tributária" compreende as leis, os tratados e as convenções 
internacionais, os decretos e as normas complementares que versem, no todo ou em parte, 
sobre tributos e relações jurídicas a eles pertinentes. 
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Segundo o Professor Harrisson Leite, “por esse entendimento, toda e qualquer alteração 
na legislação tributária demandaria prévia autorização na LDO, o que não tem ocorrido 
no dia a dia da Administração Pública que, muitas vezes, concede benefícios fiscais sem 
lei, com inobservância inclusive do art. 150 §6º da Constituição Federal, que veda 
benefícios sem previsão em lei. “ 
Para o autor, parte da crise fiscal no país é devido a alterações na legislação tributária sem previsão 
na LDO, já que demandaria planejamento para compensação da receita renunciada. 
 
4. Fixa a política de aplicação das agencias financeiras oficiais de fomento. É comum ouvirmos 
que o país investirá em financiamentos habitacionais ou em facilidades para empréstimos em 
pequenos negócios, etc. a ideia de política publica relativa a investimentos é desenvolvida 
pelos bancos oficiais do governo, como a Caixa Econômica Federal, o Banco Do Brasil, o Banco 
Do Nordeste e o Banco Nacional de Desenvolvimento. Como há recursos públicos envolvidos 
nesses incentivos, tal previsão e forma de alocação devem estar contidas na LDO, sempre no 
ano anterior à sua ocorrência. 
5. Autoriza a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração de servidores, a 
criação de cargos, empregos, funções ou alteração na estrutura de carreira, bem como 
admissão e contratação de pessoal a qualquer título na administração, exceto para as 
empresas públicas e as sociedades de economia mista (art. 169, CF). Qualquer gasto público 
com m pessoaldeve necessariamente ser previsto na LDO, compatibilizando tais gastos com 
metas de crescimento e endividamento. 
O STF decidiu que a previsão na LDO é necessária para o aumento da remuneração dos 
servidores. No entanto, se for dado um aumento sem tal previsão, isso não significa que o 
aumento seja invalido, tão somente que não valera para o exercício em que foi concedido e sim 
para o exercício seguinte. Vejamos: 
 
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 EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Leis federais nº 11.169/2005 e 
11.170/2005, que alteram a remuneração dos servidores públicos integrantes dos 
Quadros de Pessoal da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. 3. Alegações de 
vício de iniciativa legislativa (arts. 2º 37, X, e 61, § 1º, II, a, da Constituição Federal); 
desrespeito ao princípio da isonomia (art. 5º, caput, da Carta Magna); e inobservância da 
exigência de prévia dotação orçamentária (art. 169, § 1º, da CF). 4. Não configurada a 
alegada usurpação de iniciativa privativa do Presidente da República, tendo em vista que 
as normas impugnadas não pretenderam a revisão geral anual de remuneração dos 
servidores públicos. 5. Distinção entre reajuste setorial de servidores públicos e revisão 
geral anual da remuneração dos servidores públicos: necessidade de lei específica para 
ambas as situações. 6. Ausência de violação ao princípio da isonomia, porquanto normas 
que concedem aumentos para determinados grupos, desde que tais reajustes sejam 
devidamente compensados, se for o caso, não afrontam o princípio da isonomia. 7. A 
ausência de dotação orçamentária prévia em legislação específica não autoriza a 
declaração de inconstitucionalidade da lei, impedindo tão-somente a sua aplicação 
naquele exercício financeiro. 8. Ação direta não conhecida pelo argumento da violação 
do art. 169, § 1º, da Carta Magna. Precedentes: ADI 1585-DF, Rel. Min. Sepúlveda 
Pertence, unânime, DJ 3.4.98; ADI 2339-SC, Rel. Min. Ilmar Galvão, unânime, DJ 1.6.2001; 
ADI 2343-SC, Rel. Min. Nelson Jobim, maioria, DJ 13.6.2003. 9. Ação direta de 
inconstitucionalidade parcialmente conhecida e, na parte conhecida, julgada 
improcedente. 
 
Eventual aumento concedido aos empregados de empresas publicas e sociedades de 
economia mista não precisam estar previstos na LDO 
O conteúdo da LDO pode ser esquematizado da seguinte forma: 
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L
ei
 d
e 
D
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O
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am
en
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as
 
Estabelece as metas e proridades da administracão, 
incluindo despesas de capital para o exercício 
subsequente
Orienta a elaboração da LOA
Dispõe sobre as alterações na legislação tributária
Fixa a Política de aplicação das agências financeiras 
oficias de fomento
Autoriza a concessao de qualquer vantagem ou 
aumento de remuneracao de servidores, a criacao de 
cargos, empregos , funcoes ou alteracao na estrutura 
de carreira, bem como admissao e contratacao de 
pessoal a qualquer titulo na administracao, excto 
empresas publicas e sociedades de economia mista
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13. Prazo para envio 
 
. DE acordo com o art. 57 da CF a sessão legislativa é dividida em períodos: 
• Legislatura 
Período de 4 anos. 
• Sessão Legislativa 
De 02 de Fevereiro a 22 de Dezembro 
• Período Legislativo 
o Primeiro Período 
De 2 de Fevereiro a 17 de julho (Devolução da LDO) 
o Segundo Período 
De 1º de Agosto a 22 de Dezembro. (Devolução do PPA e da LOA). 
Logo, a LDO deve ser aprovada entre a data do envio, que não deve ser após o dia 15 de abril, até a 
devolução, que deve se dar até o dia 17 de julho. 
Há um rigor constitucional nesse sentido, no art. 52: 
§ 2º A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de 
diretrizes orçamentárias. 
Ou seja, não haverá recesso sem a aprovação da LDO. 
Como a LDO orienta a LOA, entrando em vigor no primeiro momento da sua vigência, a LDO orientará 
a LOA. A LDO entra em vigor no ano de sua aprovação. 
Após a LOA entrar em vigor, a LDO disporá sobre diversos aspectos, como a execução de despesas 
de investimentos, como para orientação de metas e propriedades da administração para o exercício 
subsequente. 
No caso dos municípios, o poder executivo deve encaminhar o projeto de lei de diretrizes 
orçamentárias até uma data limite, definida pela Lei Orgânica do Município. A Câmara dos 
vereadores tem um prazo para realizar a votação - que varia de cidade para cidade. Caso contrário, 
esta não poderá entrar em recesso. 
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14. Vigência 
O período de vigência da LDO depende da data de sua publicação, mas geralmente tem vigência por 
mais de um ano, para atender a metas e prioridades da administração e orientar a LOA. 
Normalmente a LDO entra em vigor após 17 de Julho de um exercício, permanecendo a sua vigência 
até o dia 31 de dezembro do exercício subsequente. 
Esquematizamos a vigência da LDO no quadro abaixo: 
 
 
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Até 15 de Abril
• Prazo para envio da LDO do Executivo 
ao Legislativo
Entre 15 de 
Abril e 17 de 
Junho
• Discussão da LDO perante o Poder 
Legislativo
SANÇÃO
• Sanção da LDO, quando entra em 
vigor
Entre Sanção e 
até 31 de Agosto
• Orientará a elaboração do Projeto da 
LOA (Lei Orçamentária Anual)
Entre 31 de 
Agosto até 
aprovação da 
LOA
• Orientará a aprovação da LOA (Lei 
Orçamentária Anual)
(ANO+1)
Entre 1 de 
Janeiro e 31 de 
Dezembro
• Disporá sobre execução da LOA e será 
executada nos outros conteúdos.
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15. 4. LDO e a Lei de Responsabilidade Fiscal. 
É comum encontrar nos concursos questões sobre as inovações trazidos á LDO pela LRF, de modo a 
contextualizá-la com a política macroeconômica, por meio de interação de metas fiscais com as 
políticas monetária e cambial (assuntos que trato em Direito Econômico! ) 
Além dos 5 pontos do conteúdo da LDO, o art. 4º da LRF ampliou sua competência, que deverá dispor 
também sobre: 
Art. 4o A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o do art. 165 da 
Constituição e: 
I - disporá também sobre: 
a) equilíbrio entre receitas e despesas; 
b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na 
alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no inciso II do § 1o do art. 31; 
c) (VETADO) 
d) (VETADO) 
e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas 
financiados com recursos dos orçamentos; 
f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e 
privadas; 
II - (VETADO) 
III - (VETADO) 
 
 
Além disso, o art. 4º da LRF determinou que a LDO contivesse dois anexos, que também costumam 
cair em provas de concursos. São o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais. 
§ 1o Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em queserão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, 
despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a 
que se referirem e para os dois seguintes. 
§ 2o O Anexo conterá, ainda: 
I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; 
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II - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que 
justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios 
anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política 
econômica nacional; 
III - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a 
origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos; 
IV - avaliação da situação financeira e atuarial: 
a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de 
Amparo ao Trabalhador; 
b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial; 
V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de 
expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado. 
§ 3o A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados 
os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as 
providências a serem tomadas, caso se concretizem. 
§ 4o A mensagem que encaminhar o projeto da União apresentará, em anexo específico, 
os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as 
projeções para seus principais agregados e variáveis, e ainda as metas de inflação, para o 
exercício subseqüente. 
São inovações trazidas pelas LRF à LDO: 
16. O Equilíbrio entre receita e despesa 
17. Critérios e forma de limitação de empenho 
18. Normas relativas ao controle de custos 
19. Avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos 
20. Condições e exigências para transferência de recursos 
21. Anexo de Metas Fiscais 
22. Anexo de Riscos Fiscais 
 
5. LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL 
 
 
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A Lei Orçamentária Anual (LOA) é uma lei elaborada pelo Poder Executivo que estabelece as 
despesas e as receitas que serão realizadas no próximo ano. De acordo com a Constituição Federal, 
Art. 165 § 5º A lei orçamentária anual compreenderá: 
 
 I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades 
da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder 
público; 
 
 II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou 
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
 
 III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela 
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações 
instituídos e mantidos pelo poder público. 
 
 § 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado 
do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, 
subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. 
 
 § 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano 
plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo 
critério populacional. 
 
 § 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e 
à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos 
suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de 
receita, nos termos da lei. 
 
23. Conceito 
A Lei orçamentária anual trata da parte da execução dos projetos previstos nas diretrizes, objetivas 
e metas contidas no Plano Plurianual e nas metas e prioridades antevistas na Lei de Diretrizes 
Orçamentárias. 
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8É a lei que traz no seu corpo os recursos propriamente ditos, seja na parte das receitas, 
prevendo-as, seja na parte das despesas, fixando-as. De rigor, é a mais importante das 
leis orçamentárias, por pormenorizar as projeções de receitas e despesas para o ano 
subsequente, a justificar a maior preocupação do constituinte em dedicar atenção aos 
contornos da sua feitura, aplicação e fiscalização. 
O orçamento é, portanto, uma lei que prevê receitas e fixa despesas. 
24. Conteúdo 
A novidade da Constituição Federal de 1988 é que o orçamento anual deve retratar as finanças 
públicas do país. Até antes da CF/88, o Brasil conviveu com três suborçamentos, mas apenas um 
deles estava submetido pela Constituição ao Congresso nacional. 
 
De acordo com o princípio da universalidade e de acordo com a Constituição Federal de 
1988, toda a projeção de receitas e fixação de despesas da administração direta e indireta 
devem ser retratadas no orçamento anual, sem exceção. 
Conforme vimos o art. 165 da Constituição Federal, a LOA compreende três orçamentos: 
A Lei Orçamentária Anual compreenderá: 
❖ o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da 
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, 
e estatais chamadas de dependentes(deficitárias). 
❖ o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, 
detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
 
 
8 LEITE, Harrison. Manual de Direito Financeiro. Ed. Juspodivm, 2019. P. 196 
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❖ o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, 
da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos 
pelo Poder Público. 
 
25. 
Orçamento Fiscal
• O orçamento fiscal é o mais importante orçamento e alcança todos os os 
Poderes da União, fundos, órgãos e entidades da administração direta e 
indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público. 
• Empresas que fazem parte deste Orçamento devem demonstrar todas as 
suas receitas e despesas
Orçamento de Investimentos
• Abrange as empresas em que a União, direta ou indiretamente, 
detenha a maioria do capital social com direito a voto. Os gastos com 
investimentos e a origem dos recusos devem ser demonstrados. 
Orçamento da Seguridade Social
Segundo o art. 165, o orçamento da seguridade social abrange todas 
as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta 
ou indireta, bem como os fundos e fundações instutuídos e mantidos 
pelo poder público.
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26. Prazo para envio 
De acordo com o art. 35 §2º do ADCT, o projeto de lei orçamentário da União será encaminhado 
até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o 
encerramento da sessão legislativa. Isso significa que no âmbito federal o prazo de envio ao 
legislativo é de até 31 de Agosto. 
 
...e se houver atraso ou não envio do projeto da lei orçamentária pelo executivo? Tal 
hipótese está no art. 32 da Lei n.4.320/64: 
Art. 32. Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas Constituiçõesou nas 
Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei de 
Orçamento vigente. 
 
27. Vigência 
A Lei Orçamentária Anual, também chamada apenas de orçamento, tem a vigência de um ano e, na 
linha do princípio da anualidade, entra em vigor em 01 de Janeiro, com vigência até o dia 31 de 
dezembro. 
 
28. Inovações trazidas pela LRF 
A Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe também novidades em relação à LOA, acrescentando que o 
projeto da LOA deverá: 
❖ Conter anexo demonstrando a compatibilidade da programação dos orçamentos com os 
objetivos e metas constantes do Anexo de Metas Fiscais 
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❖ Ser acompanhado do demonstrativo referido no art. 165 da Constituição, assim como de 
medidas de caráter compensatório a renúncias de receita e ao aumento de despesas 
obrigatórias de caráter continuado 
❖ Conter reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na 
receita corrente líquida, serão estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias. 
 
 
 
Foi publicada no final de 2019 a EC 105/2019, que acrescenta o art. 166-A ao Texto Constitucional: 
Emendas individuais de Deputados Federais e Senadores ao orçamento da União 
O art. 166-A trata das emendas que Deputados Federais e Senadores poderão apresentar à lei 
orçamentária anual transferindo recursos do orçamento da União para os Estados, Distrito Federal 
e Municípios. 
O novo artigo prevê que as emendas individuais impositivas poderão repassar esses 
recursos por meio de duas espécies diferentes de transferências: 
1) Transferência especial; (pertence ao ente federado no ato da efetiva transferência) 
2) Transferência com finalidade definida. (programação estabelecida em emenda 
parlamentar) 
IMPORTANTE. Os Estados, DF e Municípios não poderão aplicar os recursos recebidos para o 
pagamento de: 
a) despesas com pessoal e encargos sociais relativas a ativos e inativos, e com pensionistas; e 
b) encargos referentes ao serviço da dívida. 
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De acordo com a nova emenda constitucional, esses recursos não integram a receita do Estado, DF 
e Municípios 
Os recursos transferidos na forma do art. 166-A não integrarão a receita do Estado, do 
Distrito Federal e dos Municípios para fins de repartição e para o cálculo dos limites da 
despesa com pessoal ativo e inativo, nos termos do § 16 do art. 166, e de endividamento 
do ente federado. 
Vejamos o que diz o § 16º do art. 166: 
§ 16. Quando a transferência obrigatória da União para a execução da programação prevista nos 
§§ 11 e 12 deste artigo for destinada a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios, independerá 
da adimplência do ente federativo destinatário e não integrará a base de cálculo da receita corrente 
líquida para fins de aplicação dos limites de despesa de pessoal de que trata o caput do art. 169. 
Como funciona a TRANSFERÊNCIA ESPECIAL? 
Na transferência especial, os recursos: 
I - serão repassados diretamente ao ente federado beneficiado (Estado, DF ou Município), 
independentemente de celebração de convênio ou de instrumento congênere. 
 Obs: antes da EC 105/2019, era necessária a celebração do convênio ou outro 
instrumento, o que tornava mais burocrática essa transferência. Com a dispensa do 
convênio, os entes terão maior liberdade para definir o destino dessas verbas; 
II - pertencerão ao ente federado no ato da efetiva transferência financeira; e 
III - serão aplicadas em programações finalísticas das áreas de competência do Poder 
Executivo do ente federado beneficiado. 
 
Obs: pelo menos 70% das transferências especiais deverão ser aplicadas em despesas de capital 
 (§ 5º). 
Despesas de capital são os gastos realizados pela Administração Pública com: 
• investimentos; 
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• inversões financeiras e 
• transferências de capital (art. 12 da Lei nº 4.320/64). 
Segundo o § 3º, o ente federado beneficiado da transferência especial poderá firmar contratos de 
cooperação técnica para fins de subsidiar o acompanhamento da execução orçamentária na 
aplicação dos recursos. 
Essa hipótese será mais comum no caso de pequenos Municípios. 
Percentual mínimo de 60% das transferências especiais relativas ao ano de 2020 deverão ser 
executadas no 1º semestre 
O art. 2º da EC 105/2019 prevê o seguinte: 
Art. 2º No primeiro semestre do exercício financeiro subsequente ao da publicação desta Emenda 
Constitucional, fica assegurada a transferência financeira em montante mínimo equivalente a 60% 
(sessenta por cento) dos recursos de que trata o inciso I do caput do art. 166-A da Constituição 
Federal. 
Segundo os parlamentares, o objetivo dessa previsão é “evitar que, num ano eleitoral, haja 
contingenciamento de tais recursos como forma de pressão político-partidária”. 
 
Como funciona essa TRANSFERÊNCIA COM FINALIDADE DEFINIDA? 
Na transferência com finalidade definida, os recursos serão: 
I - vinculados à programação estabelecida na emenda parlamentar; e 
II - aplicados nas áreas de competência constitucional da União. 
 
Vigência 
A EC 105/2019 entrou em vigor no dia 1º de janeiro de 2020. Segue a Emenda Constitucional em sua 
integralidade, por sua novidade ela provavelmente começará a aparecer muito nos concursos 
públicos: 
 
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Subchefia para Assuntos Jurídicos 
 
EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 105, DE 12 DE DEZEMBRO DE 2019 
 
 
Acrescenta o art. 166-A à Constituição Federal, para autorizar a transferência de 
recursos federais a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios mediante emendas ao 
projeto de lei orçamentária anual. 
 
As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do § 3º do art. 60 
da Constituição Federal, promulgam a seguinte Emenda ao texto constitucional: 
 
Art. 1º A Constituição Federal passa a vigorar acrescida do seguinte art. 166-A: 
 
"Art. 166-A. As emendas individuais impositivas apresentadas ao projeto de lei 
orçamentária anual poderão alocar recursos a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios 
por meio de: 
 
I - transferência especial; ou 
 
II - transferência com finalidade definida. 
 
§ 1º Os recursos transferidos na forma do caput deste artigo não integrarão a receita do 
Estado, do Distrito Federal e dos Municípios para fins de repartição e para o cálculo dos 
limites da despesa com pessoal ativo e inativo, nos termos do § 16 do art. 166, e de 
endividamento do ente federado, vedada, em qualquer caso, a aplicação dos recursos a 
que se refere o caput deste artigo no pagamento de: 
 
I - despesas com pessoal e encargos sociais relativas a ativos e inativos, e com 
pensionistas; e 
 
II - encargos referentes ao serviço da dívida. 
 
§ 2º Na transferência especial a que se refere o inciso I do caput deste artigo, os 
recursos: 
 
I - serão repassados diretamente ao ente federado beneficiado, independentemente de 
celebração de convênio ou de instrumento congênere; 
 
II - pertencerão ao ente federado no ato da efetiva transferência financeira; e 
 
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III - serão aplicadas em programações finalísticas das áreas de competência do Poder 
Executivo do ente federado beneficiado, observado o disposto no § 5º deste artigo.§ 3º O ente federado beneficiado da transferência especial a que se refere o inciso I do 
caput deste artigo poderá firmar contratos de cooperação técnica para fins de subsidiar 
o acompanhamento da execução orçamentária na aplicação dos recursos. 
 
§ 4º Na transferência com finalidade definida a que se refere o inciso II do caput deste 
artigo, os recursos serão: 
 
I - vinculados à programação estabelecida na emenda parlamentar; e 
 
II - aplicados nas áreas de competência constitucional da União. 
 
§ 5º Pelo menos 70% (setenta por cento) das transferências especiais de que trata o 
inciso I do caput deste artigo deverão ser aplicadas em despesas de capital, observada a 
restrição a que se refere o inciso II do § 1º deste artigo." 
 
Art. 2º No primeiro semestre do exercício financeiro subsequente ao da publicação desta 
Emenda Constitucional, fica assegurada a transferência financeira em montante mínimo 
equivalente a 60% (sessenta por cento) dos recursos de que trata o inciso I do caput do 
art. 166-A da Constituição Federal. 
 
Art. 3º Esta Emenda Constitucional entra em vigor em 1º de janeiro do ano subsequente 
ao de sua publicação. 
 
Brasília, em 12 de dezembro de 2019 
 
 
 
 
 
 
 
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LEGISLAÇÃO E JURISPRUDÊNCIA DESTACADAS 
Aqui destacaremos a legislação e jurisprudência mais importantes para a aula. 
29. Iniciativa 
As leis orçamentárias são de iniciativa privativa do Poder Executivo, além de serem indelegáveis. É 
o que diz o art. 84 da Constituição Federal: 
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: 
XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes 
orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição; 
 
O legislativo, não tem competência para iniciar um projeto de lei orçamentária. É importante frisar, 
no entanto, que o legislativo pode alcançar de forma reflexa o orçamento por meio de leis 
tributárias, já que está dentro do poder legislativo a iniciativa de lei tributária apta a reduzir receita 
pública. O STF já decidiu nesse sentido: 
 
A Constituição de 1998 admite a iniciativa parlamentar na instauração do processo 
legislativo em tema de direito tributário. A iniciativa reservada, por constituir matéria de 
direito estrito, não se presume e nem comporta interpretação ampliativa, na medida em 
que, por implicar imitação ao poder de instauração do processo legislativo, deve 
necessariamente derivar de norma constitucional explicita e inequívoca. O ato de legislar 
sobre direito tributário, ainda que para conceder benefícios jurídicos de ordem fiscal, 
não se equipara, especialmente para os fins de instauração do respectivo processo 
legislativo, ao ato de legislar sobre o orçamento do Estado. (ADE 724-MC Rel. Min. Celso 
de Mello, julgamento em 7-5-1992 Plenário DJ de 27/04/2001) No mesmo sentido: RE 
590/697-ED, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 23/08/2011) 
A exceção prevista na constituição é quanto aos territórios, em que a lei tributária tem iniciativa 
reservada ao Presidente da República: 
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Art. 61§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: 
II - disponham sobre: 
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços 
públicos e pessoal da administração dos Territórios; 
 
Conforme vimos, o Supremo Tribunal Federal tem reafirmado o entendimento de que a iniciativa 
de lei para benefícios fiscais é concorrente, não cabendo apenas ao chefe do poder executivo. Desta 
forma, o impacto dos incentivos fiscais nas contas públicas – ou seja, a renúncia de receita – não faz 
delas verdadeiras leis orçamentárias para os fins do disposto no art. 165 da Constituição Federal. 
A concessão de incentivos fiscais e medidas desonerativas por parte do poder legislativo são 
bastante comuns no país, podendo causar um desequilíbrio orçamentário. Há uma série de 
requisitos para a ocorrência da renúncia de receitas, como os descritos na Lei de Responsabilidade 
fiscal, art. 14: 
Da Renúncia de Receita 
 Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da 
qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto 
orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois 
seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das 
seguintes condições 
 I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de 
receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de 
resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias; 
 II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, 
por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base 
de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição. 
 § 1o A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão 
de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo 
que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que 
correspondam a tratamento diferenciado. 
 § 2o Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput 
deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor 
quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso. 
 
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É importante destacar, também, sobre a iniciativa de elaboração de projeto das leis orçamentárias, 
que se trata de verdadeiro DEVER para o poder executivo, de modo que sua omissão constitui crime 
de responsabilidade, conforme o art. 85, VI da Constituição Federal. 
Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem 
contra a Constituição Federal e, especialmente, contra: 
VI - a lei orçamentária; 
O projeto de lei orçamentária é resultado do trabalho e das análises feitas pelos setores 
competentes. No caso da União, por exemplo, o trabalho é feito pela Secretaria de Orçamento 
Federal. O órgão setorial de planejamento faz um apanhado de todas as demandas de cada órgão 
para encaminhar a proposta consolidada ao órgão central de planejamento, Ministerial ou 
Secretarial. Uma vez consolidada a proposta de cada poder, forma-se o projeto de lei que será 
encaminhado ao legislativo. O art. 99 da Constituição Federal prevê que o Poder Judiciário, por 
exemplo: 
Art. 99. Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira. 
§ 1º Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados 
conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias. 
§ 2º O encaminhamento da proposta, ouvidos os outros tribunais interessados, compete: 
I - no âmbito da União, aos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais 
Superiores, com a aprovação dos respectivos tribunais; 
II - no âmbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territórios, aos Presidentes dos Tribunais 
de Justiça, com a aprovação dos respectivos tribunais. 
§ 3º Se os órgãos referidos no § 2º não encaminharem as respectivas propostas 
orçamentárias dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes orçamentárias, o Poder 
Executivo considerará, para fins de consolidação da proposta orçamentária anual, os 
valores aprovados na lei orçamentária vigente, ajustados de acordo com