DIREITO-ADMINISTRATIVO-I-Leonor-Jaleco-1

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Leonor Branco Jaleco Direito Administrativo II 
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Direito Administrativo II 
 
O Procedimento Administrativo (PA) 
Divisão em duas grandes partes: 
1. A parte geral; 
2. A parte especial. 
O Procedimento Administrativo é um caminho, uma via. O percurso que conduz a uma decisão. Temos 
estudado princípios que regem uma decisão (art. 266 CRP) contudo, não é apenas importante o conteúdo da 
decisão, mas também o caminho que leva a essa decisão. 
Ex: Alguém cometeu na realidade um crime, mas a confissão do crime é feita através da tortura. O facto de se 
ter descoberto a confissão através da tortura, faz com que a aplicação da lei penal não possa ser aplicada. 
O procedimento administrativo é também uma forma de limitar o poder porque define os termos em que o 
poder se forma, expressa ou executa uma vontade. 
A definição de procedimento administrativo encontra-se no art. 1º CP - Todo o agir administrativo tem uma 
decisão material (o conteúdo da decisão) e uma decisão procedimental (o caminho que leva a decisão). 
O CPA não esgota as normas de natureza procedimental, mas é o direito subsidiário: quando não há normas, 
encontramos a sua disciplina no CPA. E se não houver aqui nada que regule a situação em causa? Então, 
encontra-se a resposta por via analógica ou no funcionamento dos órgãos colegiais - e, quando não há norma 
específica no âmbito do funcionamento dos órgãos colegiais, aplica-se o Regimento da Assembleia da 
República. 
O procedimento administrativo pode ser: 
 De 1º grau- quando pela primeira vez se pede a análise de determinada matéria/situação; 
 De 2º grau- quando se pede a revisão modificação ou substituição de uma matéria já vista; 
 De natureza declarativa- diz o Direito; 
 De natureza executiva- quando se aplica uma anterior decisão materializando os procedimentos que 
podem ser materializados em suporte de papel ou eletrónicos ou mistos; 
 Simples; 
 Complexos/federativos- ex: licenciatura, porque é o conjunto de uma pluralidade de procedimentos. 
Cada disciplina em cada semestre é um procedimento autónomo. Questão: É um procedimento ou 
vários? P.O: Trata-se de um único procedimento - o propósito que unifica é o fim (o licenciar alguém 
em algo) + a média do curso. 
NOTA: o procedimento administrativo distingue-se do processo contencioso (que se passa nos tribunais) e do 
processo administrativo (que encontra a sua definição no art. 1º/2 CPA) 
 
$ Evolução do Procedimento Administrativo: 
 
 Começou por ser uma preocupação do séc. XX- havia que regular o caminho da AP. A Constituição de 
76 impõe também a regulamentação dessa preocupação. 
 Exigência de reserva de lei. 
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 Existindo um código de procedimento, não pode deixar de existir o mesmo código a regular a mesma 
matéria — podem as normas ser revogadas, modificadas, mas não podem deixar de existir num todo 
- art. 267º/5 CRP. 
 O procedimento administrativo limita a arbitrariedade. 
 O procedimento administrativo legitima a decisão (legitima democraticamente). 
 O procedimento administrativo permite uma previsibilidade do agir. 
 
Fontes fundamentais do procedimento administrativo: 
1. A natureza interna (Direito Constitucional); 
2. A CEDH (DIP de natureza procedimental art.6, nº1); 
3. A Carta dos Direitos Fundamentais da UE. 
 
O Procedimento Administrativo pode ter um propósito só de interesse privado - licença para construir uma 
melhoria -, de interesse público ou de interesse misto – Ex: concurso para catedráticos - interesse público: 
Universidade, interesse privado: o do candidato. 
 
Natureza do Procedimento Administrativo: 
 Atividade administrativa; 
 Atividade instrumental; 
 Cria uma relação jurídico-procedimental; 
 
Fontes do Procedimento Administrativo: 
o CPA; 
o Leis avulsas; 
o Usos, procedentes, costumes; 
o Uma margem de discricionariedade; 
o Regulamentos (art. 20º/3 CPA), atos legislativos (art. 78º/3 CPA) ou via contratual (art. 57º e 78º CPA). 
 
NOTA: Nem todas as normas do Procedimento Administrativo são injuntivas- prova: art. 57º CPA; e mesmo as 
normas injuntivas podem ceder em casos de estados de necessidade administrativa- art.3º/2 CPA e, existem 
ainda normas de caráter extra-jurídico. 
 
Principais regras interpretativas a ter em consideração: 
1. Princípio da interdição/proibição do formalismo excessivo - art. 8º e art. 108º/2 CPA; 
2. Princípio proactione - deve prevalecer a decisão sobre o mérito. Na dúvida, opta-se pela decisão 
material - art. 108º e 109º CPA; 
3. Princípio da economia processual - não se deve impor diligências inúteis - art. 60º/2 CPA; 
4. Princípio da segurança e tutela da confiança; 
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5. Princípio do justo procedimento/procedimento equitativo/devido procedimento legal - fundamento: 
art. 266º/2 CRP. Começou por ser sustentado pelo Tribunal Europeu dos direitos do homem com base 
no art. 6º/1 da CEDH que consagra o devido processo legal. 
Estabelece-se então que as pessoas devem ser julgadas respeitando as normas legais. Este devido processo 
legal não deveria ser só utilizado pelo tribunal, mas também em determinados processos administrativos - AP 
em matéria de sanções está obrigada a respeitar este princípio. 
A carta dos direitos humanos da UE consagra o mesmo no seu art. 41º/1. 
P.O.: Este princípio deixou de ser um princípio geral para passar a ser um direito fundamental. 
 
Natureza das Normas Procedimentais: 
Art. 56º CPA: o Procedimento Administrativo tanto tem normas jurídicas injuntivas como normas jurídicas 
supletivas: sem embargo da disponibilidade aplicativa do conteúdo destas últimas, a verdade é que ambas as 
categorias de normas produzem efeitos imperativos- as normas dispositivas se não forem afastadas e 
substituídas por outras, são tão imperativas quanto as normas injuntivas. 
A área de imperatividade das normas procedimentais delimita negativamente: 
1. A esfera de discricionariedade do responsável pela direção do procedimento na respetiva 
estruturação e a margem de autonomia dos diversos intervenientes na prática dos atos instrumentais 
e preparatórios do ato conclusivo; 
2. A competência do órgão competente para essa decisão final. 
Nem toda a imperatividade das normas procedimentais goza, no entanto, da mesma força jurídica ou do 
mesmo tipo de desvalor jurídico em caso de violação: a desconformidade do agir administrativo face às 
normas procedimentais, correspondendo a casos de violação da imperatividade da sua estatuição, pode obter 
como resposta a nulidade ou a anulabilidade dos atos ilegais. 
A regra é a da anulabilidade, uma vez que a nulidade, envolvendo um regime mais gravoso de privação de 
efeitos dos atos ilegais que dela enfermam, fica reservada aos casos mais graves de violação da imperatividade 
das normas jurídicas- as normas procedimentais cuja violação acarrete a nulidade têm uma força jurídica 
reforçada face às normas procedimentais cujo desvalor resultante da sua violação se reconduz à 
anulabilidade. 
Em segundo lugar, o art. 163º/5 CPA dispõe que, mesmo dentro da anulabilidade, há casos em que, apesar de 
existir violação da normatividade, não se produz o efeito anulatório: 
a) Se o conteúdo do ato não pode (legal ou factualmente) ser outro; 
b) Se, apesar da preterição da exigência procedimental ou formal, o fim desta foi alcançado; 
c) Se, sem o vício, o ato teria sido praticado com esse mesmo conteúdo. 
Em tais casos, a imperatividade da norma procedimental conhece um último nível de debilitação: o efeito 
anulatório decorrente da violaçãode tais normas é afastado pela lei, numa expressão do aproveitamento dos 
atos inválidos, num claro “esvaziamento do princípio da legalidade e dos direitos procedimentais dos 
interessados”- ocorre aqui um “golpe” às garantias dos cidadãos, passível de lesar o princípio constitucional 
da tutela jurisdicional efetiva. 
 
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Este artigo torna-se, assim, uma verdadeira cláusula de inexecução legítima de normas procedimentais, 
gerando um triplo efeito: 
(i) Um aparente sistema rígido de resposta à violação da imperatividade das normas procedimentais 
encontra aqui uma abertura flexibilizadora da sua vinculatividade; 
(ii) A ilegalidade cede lugar à mera irregularidade ou, formalmente, a uma anulabilidade que não 
produz efeito anulatório; 
(iii) Desenvolve-se uma atividade administrativa contra legem que, sem produzir efeito anulatório, 
acaba sendo aceite pela ordem jurídica. 
 
◊ Os cidadãos como destinatários das normas procedimentais 
O procedimento administrativo tem dois destinatários típicos: 
1. Estruturas administrativas e tribunais; 
2. Particulares que se relacionam com a Administração Pública. 
As normas procedimentais devem, neste sentido, refletir clareza, objetividade, simplicidade e percetibilidade 
para o cidadão comum, caso contrário, haverá um cumprimento defeituoso da vinculação emergente do art. 
267º/5 CRP. 
As normas procedimentais, impondo condutas aos cidadãos ou regulando o modo como a obtenção de 
determinadas vantagens depende do cumprimento de certas previsões, mostram-se suscetíveis de serem 
desrespeitadas: a violação das normas procedimentais pelos cidadãos não conhece um único modelo de 
sanções. É possível recortar três diferentes efeitos decorrentes dessa violação: 
a) Pode significar a preclusão ou preenção do exercício de uma posição jurídica de vantagem ou de um 
ónus do particular; 
b) Pode, em sentido diferente, o desrespeito habilitar o exercício de um poder de livre apreciação da 
conduta em causa pela Administração ou, em alternativa, justificar a rejeição liminar do requerimento 
ou o seu indeferimento liminar, o paralisar do procedimento ou a sua extinção, incluindo fundamentar 
a ausência de dever de resposta; 
c) O desrespeito poderá ainda consubstanciar efeitos sancionatórios de natureza pecuniária. 
A conduta procedimental da Administração face a um caso concreto não se mostra isenta de produzir efeitos 
extraprocedimentais- salvo declaração de reserva, essa conduta: 
1. Assume um papel autovinculativo para o seu autor; 
2. Revela-se passível de servir de base material de gestação de um precedente; 
3. Podem alicerçar-se nela situações de investimento da confiança de terceiros. 
Mas também os atos jurídicos preparatórios ou instrumentais, assim como meros comportamentos factuais 
da Administração Pública ao longo do procedimento, habilitam que, por indução, se possa extrair uma regra 
de conduta aplicável a futuras intervenções administrativas procedimentais. 
 
 
 
 
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$ Âmbito aplicativo do CPA 
- Aplicação Subjetiva- art. 2º CPA: 
❖ Órgãos de todas as entidades públicas, desde que exerçam funções administrativas a título principal 
(art. 2º/4); 
❖ Autoridades públicas que, sem integrarem a Administração Pública, exerçam uma atividade regulada 
por disposições de Direito Administrativo (art. 2º/1); 
❖ Entidades privadas que exerçam poderes públicos ou pautem a sua conduta de modo específico por 
normas de Direito Administrativo (art. 2º/1). 
NOTAS: 
1. O CPA pode ainda ser aplicado por privados que não exerçam poderes de autoridade, desde que, ao 
abrigo da autonomia da vontade, tenham convencionado ou determinado a aplicação das suas 
normas. 
2. Por força de normas de conflitos estrangeiros, desde que remetam para a aplicação do Direito 
Procedimental português, o CPA pode ser aplicado por autoridades administrativas estrangeiras face 
a condutas transnacionais e que tenham conexão com a OJ portuguesa. 
 
- Aplicação Material 
Nem todas as normas do CPA são aplicáveis por igual a todas as estruturas orgânicas submetidas ao seu 
complexo normativo: 
1. Há normas procedimentais que gozam de aplicação geral, aplicam-se a todas as entidades públicas e 
privadas que exerçam poderes públicos ou cuja regulação se faça pelo Direito Administrativo: 
- Princípios gerais da atividade administrativa (incluindo a atividade técnica e a de gestão privada); 
- Normas do CPA que concretizam preceitos constitucionais. 
Ou seja, a Parte I, III e IV do CPA são aplicáveis a quase todas as entidades, por força do primeiro critério do 
art. 2º/1 CPA. 
2. Há normas que apenas são aplicáveis a certos tipos de atividade administrativa: 
- As normas sobre o funcionamento de órgãos (arts. 20º a 52º CPA- Parte II) apenas se aplicam aos órgãos da 
Administração Pública, devendo deles se excluir: 
a) Os órgãos do Estado e das regiões autónomas que não exercem funções administrativas a título principal e, 
por maioria de razão, aqueles órgãos que nem sequer exercem quaisquer funções administrativas; 
b) Os órgãos de entidades privadas que, apesar de exercerem funções administrativas, não integram, à luz do 
art. 2º/4 CPA, a Administração Pública, salvo e na medida em que exerçam poderes de autoridade. 
As normas do CPA são ainda aplicáveis, a título subsidiário, aos procedimentos administrativos especiais (art. 
2º/5), devendo entender-se que as disposições que reconhecem garantias apenas poderão ser aplicáveis se 
aumentarem essas garantias e não se comportarem uma redução ou diminuição face às garantias que já 
decorrem das normas procedimentais especiais. 
 
 
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- Aplicação Temporal 
O art. 8º/1 do diploma que aprovou o CPA de 2015 (DL nº 4/2015 de 7 de janeiro), estabelece um regime de 
aplicação no tempo das suas disposições que se resumem nos seguintes termos: 
1. A totalidade das disposições do CPA só será aplicável aos procedimentos que se iniciem após a entrada 
em vigor do novo CPA; 
2. Os arts. 53º a 76º e 82º a 134º não se aplicam aos procedimentos administrativos em curso à data da 
entrada em vigor do CPA de 2015, continuando estes a reger-se, nos referidos domínios dispositivos, 
pelas normas do CPA de 1991. 
 
- Aplicação Territorial 
Não integra o CPA qualquer norma referente à aplicação no espaço das normas procedimentais, numa 
reiterada omissão de regulação de situações administrativas transnacionais, talvez no pressuposto (errado) 
de que tais normas apenas se mostram aplicáveis no território português, sem prejuízo da sua aplicabilidade 
nas embaixadas dos portugueses no estrangeiro. 
O art. 116º/4 CPA reconhece a aplicabilidade em Portugal de leis procedimentais estrangeiras. 
 
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Princípios gerais do Procedimento Administrativo 
 
Princípios Regra do Procedimento Administrativo 
 
1. Princípio do Procedimento Equitativo ou Devido Procedimento Legal 
Envolve as ideias de justo procedimento ou devido procedimento legal: é uma decorrência do princípio da 
justiça e, por essa via, do Estado de Direito material. 
Fonte Externa: Tribunal Europeu, ampliado pela Carta da UE e depois, em Portugal- art.262º/2 CRP e, cláusula 
aberta. 
Em matérias passíveis de produzir efeitos lesivos para os destinatários, o princípio supra mencionado envolve 
8 corolários: 
a) Audição prévia dos destinatários- quemé destinatário de uma decisão ou efeito lesivo deve sempre 
ser chamado a pronunciar-se (Participação Defensiva). Ex: Universidade Inglesa em que o aluno foi 
expulso e não foi ouvido. O ato foi destruído judicialmente.; 
b) Direito de acesso dos interessados aos documentos- a pessoa deve ter conhecimento prévio sobre 
aquilo que vai ser ouvido. Não basta ter acesso aos documentos, a pessoa tem de dominar a língua 
em que os documentos se encontram; 
c) Faculdade que a pessoa tem de ser acompanhado por um advogado- documentos são escritos em 
linguagem jurídica. As pessoas não podem criar situações embaraçosas - reforça o procedimento 
equitativo; 
d) Decisão final- esta tem de ser emanada por alguém que é imparcial e que respeita o princípio da 
igualdade. Estes são elementos essenciais para compor a decisão final; 
e) Fundamento da decisão - parte integrante do processo equitativo; 
f) Prazo razoável- para tudo: estudar os documentos, dar respostas, etc. Não dar um prazo violável viola 
o processo equitativo; 
g) Publicidade- procedimentos secretos é tudo menos um procedimento equitativo. A transparência e 
clareza são dadas pela publicidade; 
h) Acesso à justiça- a melhor garantia de um justo procedimento é a faculdade de “bater à porta” de um 
tribunal. 
Conclui-se então, o porquê de o princípio em causa ter começado por ser um princípio geral e, ser agora, um 
direito fundamental. Sem um procedimento equitativo, não haverá efetiva vinculação administrativa ao 
princípio da justiça, tal como o art. 266º/2 CRP estipula. 
A violação do princípio do procedimento equitativo, traduzindo-se na ofensa ao direito fundamental a um 
procedimento equitativo, mostra-se suscetível de, sem prejuízo de responsabilidade civil por danos morais, 
gerar um efeito invalidante das respetivas condutas administrativas: se essa violação atingir o “conteúdo 
essencial” do direito fundamental, a lei determina a nulidade do ato jurídico. 
 
2. Princípio da Adequação Procedimental- art. 56º CPA 
Significa que as normas do procedimento têm de ter flexibilidade, têm de poder ser adaptadas a cada fim do 
procedimento. Significa instrumentalidade das normas do procedimento. Este princípio procura respeitar 
quatro ideias: 
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1. Participação; 
2. Eficiência; 
3. Economicidade; 
4. Celeridade. 
Este princípio revela-se instrumental e garantístico de um procedimento equitativo: a adequação 
procedimental existe ao serviço do devido procedimento legal ou de um modelo de procedimento justo e 
equitativo. 
O responsável pela direção do procedimento encontra-se vinculado a exercer os seus poderes discricionários 
no sentido de estruturar o procedimento administrativo visando a busca da melhor solução ou daquela que 
se revele mais adequada, idónea e justa ao fim decisório em causa. 
Notas: 
a) O erro no procedimento: uma falsa representação da adequação do procedimento ao propósito, o 
escolher o procedimento que não é o mais idóneo. 
b) Desvio de poder no procedimento: significa que se alcança um propósito que não é permitido através 
da instrumentalização do procedimento. Por exemplo, imagine-se que por lei não é permitido o 
despedimento de funcionários públicos; se eu não despedir, mas extinguir o serviço, com o propósito 
de pôr termo aos contratos de trabalho subjacentes, estou a utilizar um procedimento para alcançar 
um fim que é diferente do previsto pela lei. 
 
3. Princípio do Inquisitório- art. 58º CPA 
A distinção entre a função administrativa e a função jurisdicional é que a função administrativa toma a 
iniciativa, não tem como característica a passividade. Ao contrário dos juízes, que apenas decidem os casos 
que lhes são submetidos, a Administração caracteriza-se pela possibilidade de não aguardar pela participação 
dos administrados, pode ela mesma desencadear diligências para apurar a factos, cujo conhecimento seja 
necessário e adequado à tomada de decisão. Não tem de aguardar pelo que se chama princípio do dispositivo. 
Para além disto, pode ainda recorrer a todos os meios de prova admitidos em Direito. 
O princípio do inquisitório, reforçando a centralidade das estruturas administrativas na instrução (fase de 
apuramento de factos), confere-lhes uma dupla competência: 
a) Poder de definir o início do procedimento e/ou de dirigir a sua tramitação- dimensão formal do 
princípio do inquisitório; 
b) Poder de conhecer, selecionar, valorar e ponderar o material instrutório apurado- dimensão material 
do princípio do inquisitório. 
 
Limites deste princípio: 
a) A intervenção do órgão instrutor tem de se mostrar idónea e adequada face ao propósito da sua 
atuação, não podendo revelar-se excessiva (art. 58º CPA), nem violadora dos limites decorrentes do 
art. 117º/2 CPA; 
b) A intervenção deve conformar-se com o propósito de um procedimento justo, visando a tomada de 
uma decisão legal e dentro de um prazo razoável- art. 115º/1; 
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c) Salvo tratando-se de factos notórios (art. 115º/2 CPA) ou daqueles cujo responsável do procedimento 
tenha conhecimento em virtude do exercício das suas funções (art. 115º/3), não pode o instrutor 
substituir-se aos interessados na prova de factos que estes tenham alegado- art. 116º/1; 
d) No âmbito de procedimentos desencadeados pelos cidadãos, a intervenção decisória da 
Administração apenas pode incidir sobre coisa diferente ou mais ampla do que a pedida se existirem 
motivos de interesse público justificativos- art. 13º/3 CPA. 
A distinção entre a função administrativa e jurisdicional é relevante ao nível dos concursos públicos 
académicos: os membros do júri devem estar limitados às informações que os candidatos apresentam 
(princípio do dispositivo), ou devem utilizar conhecimentos que têm sobre os candidatos mas que eles 
omitiram nos CV (princípio do inquisitório). Ex: normalmente os regulamentos destes concursos dizem que 
compete ao candidato dizer as 5 obras que devem ser avaliadas: o júri pode autonomamente tomar em 
consideração outras obras que o candidato não mencionou? 
Por um lado, isto pode beneficiar o candidato, na medida em que este era distraído e se esqueceu de 
mencionar obras de que é autor. Mas por outro lado, pode haver contrainteressados, que vêm defender que 
o candidato não deve ser avaliado por aquilo que não apresentou. 
Assim, se o júri tomar em consideração uma obra que o candidato não mencionou e alguém decide que isso 
não é válido, isso irá viciar a decisão final. Como resolver? O elemento probatório é, portanto, o alicerce de 
qualquer decisão administrativa. Todas as decisões administrativas são baseadas numa realidade factual. 
E como se faz a prova? O art. 115º CPA dispõe que em Direito Administrativo são admissíveis todos os meios 
de prova permitidos pelo Direito. Quem formula a acusação é que tem de provar que a outra pessoa cometeu 
determinada infração, sendo que a pessoa que está a ser acusada tem direito a refutar as ditas provas e a 
provar a sua inocência. 
A própria Administração, como dispõe o art. 117º, pode solicitar provas. E há ainda ónus, como dispõe o art. 
116º. 
Livre convicção do decisor- não basta utilizar os meios de prova, é também necessário a apreciação da prova, 
que está sujeita ao princípio da livre apreciação: 
i. O decisor administrativo pode apreciar livremente a admissibilidade e o valor em concreto das 
provas recolhidas, tendo em consideração a sua atendibilidade e a sua concludência face às 
circunstâncias, assim como pode, à luz do seu próprio critério, conferir prevalência a uma prova em 
detrimento de outra; 
ii. Há aqui um apelo à íntima convicção do decisor, alicerçada no materialprobatório recolhido, numa 
valoração racional e crítica, à luz de regras de lógica, de máximas de experiência e do saber científico, 
num propósito de alcançar a verdade material. 
Convém referir que nem todos os meios de prova têm o mesmo peso, daí que o decisor possa apreciar 
livremente- liberdade probatória- através de um juízo de ponderação na apreciação dos dados sempre tendo 
como fim o encontrar uma decisão justa. 
Note-se que a livre apreciação da prova não se reconduz à discricionariedade administrativa: 
a. Não há aqui qualquer escolha entre duas ou mais soluções legalmente possíveis, antes existe um juízo 
que envolve uma operação intelectual de natureza subjetivo-valorativa ou técnico-valorativa; 
b. Fala-se, neste contexto, em “liberdade probatória”, que se mostra um conceito operativo em toda a 
atuação administrativa: trata-se de uma “liberdade de apreciação e fixação de factos”, sem envolver 
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“a escolha de uma entre várias decisões possíveis”, mas antes vinculada a escolher a solução justa, 
segundo o prudente juízo do decisor; 
c. A liberdade probatória, sem ser uma verdadeira liberdade, reconduz-se a uma ponderação valorativa 
probatória a cargo da Administração Pública. 
O ideal é que a verdade procedimental seja igual à verdade real, mas nem sempre isso acontece. Podem dar-
se como provados factos que não ocorreram e dar-se como não provados factos que realmente aconteceram. 
Cada vez há mais problemas no Estado Preventivo, aquele que antecipa riscos, que procura antecipadamente 
combater os danos e perigos que antecipa. O princípio da precaução conduz a que muitas vezes, ante a 
natureza perigosa ou potencialmente perigosa de determinada conduta, tenham de se tomar medidas. Ex: 
riscos para a saúde decorrentes de determinado tipo de medicamentos; não é preciso que se prove que o 
medicamento provocou um determinado dano para que seja retirado do mercado. 
Inversão do ónus- a Administração não terá o ónus de provar que aquela atuação é perigosa, podendo atuar 
como medida de precaução. Devolve para os interessados o ónus a demonstrar que assim não sucede. 
 
4. Princípio da Colaboração- art. 11º CPA 
A colaboração procedimental entre todos os intervenientes, visando obter, dentro de um propósito de 
brevidade e eficácia, a decisão final, podendo falar-se no procedimento como uma “comunidade de trabalho”, 
desdobra-se em três mecanismos de colaboração : 
- Colaboração da Administração com os particulares- art. 60º e 11º; 
- Colaboração dos particulares com a Administração- art. 60º; 
Três deveres: 
1. Dever de legalidade- a intervenção procedimental dos interessados insere-se num contexto de 
“obtenção de decisões legais e justas”, motivo pelo qual não deverão formular pretensões ilegais ou 
contrárias à justiça. 
2. Dever de veracidade- os particulares só devem colaborar com base na veracidade e devem promover 
o esclarecimento dos factos e a descoberta da verdade. 
3. Dever de eficiência- os interessados estão obrigados a não requerer diligências inúteis ou recorrer a 
expedientes dilatórios, visando que a instrução e a decisão ocorram num prazo razoável. 
- Colaboração entre os órgãos da Administração- art. 66º. 
 
5. Princípio da Preferência pela Utilização dos Meios Eletrónicos- art. 61º CPA 
A instrução dos procedimentos deve ser feita, preferencialmente, através de meios eletrónicos, visando um 
aumento das garantias, uma melhor acessibilidade, mais eficiência e maior celeridade. 
Não pode levar a uma situação de desigualdade entre quem domina os meios eletrónicos e quem não domina. 
 
6. Princípio da Participação dos Interessados- art. 267º CRP 
É expressão de um modelo democrático de Administração Pública alicerçado na cidadania administrativa e 
traduz uma exigência do procedimento regulamentar e também dos atos administrativos, sendo essa 
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participação garantida nos contratos através da sua sujeição a procedimentos administrativos concursais. 
Concretiza princípios constitucionais. Esta participação pode ser individual (uma ou várias pessoas 
individualmente consideradas) ou coletiva (associações, ex: ordem dos advogados). 
A participação é uma manifestação de colaboração, pode ser uma expressão do direito ao contraditório (sendo 
aqui um direito fundamental). 
A participação procedimental dos interessados assume ainda a natureza de princípio geral do agir 
administrativo, sujeitando a conduta da Administração a um duplo dever: 
a) O dever de colaborar no sentido de garantir uma efetiva participação aos interessados: prestando 
informações, apoiando e estimulando as iniciativas, sugestões e informações dos particulares; 
b) O dever de audiência prévia (art. 12º CPA), envolvendo a obrigação de ponderar os interesses e a 
factualidade que os interessados “transportam” para o procedimento, à luz da prossecução do 
interesse público e das coordenadas de um procedimento equitativo. 
 
7. Princípio da Boa Administração- art. 5º CPA 
Boa administração tanto pode ser quanto a uma boa decisão final- vertente substantiva da administração- 
ou quanto ao caminho- vertente procedimental da administração. 
A boa administração encontra-se hoje, por força do art. 41º Carta dos Direitos Fundamentais da UE, 
subjetivada, falando-se num “direito a uma boa administração”, o qual envolve a noção de procedimento 
equitativo: 
i) Postula uma dimensão procedimental do agir administrativo que garanta o direito fundamental a um 
procedimento equitativo; 
ii) Uma conduta procedimental atentatória da boa administração, sendo passível de lesar os princípios 
da equidade, imparcialidade, celeridade, contraditório, fundamentação, transparência e publicidade, 
pode bem consubstanciar-se numa simultânea violação de direitos fundamentais. 
Concretiza-se em: 
o Desburocratização- simplicidade e simplificação de atos e de trâmites procedimentais; 
o Eficiência- ótima utilização dos meios, uma maximização dos resultados; 
o Economicidade- exige o mínimo de custos e o máximo de vantagens; 
o Celeridade- apelo à razoabilidade de prazos de decisão; 
o Aproximação dos serviços às populações. 
Art. 77º a 81º- mecanismos que visam reunir os órgãos decisores ad hoc nas conferências procedimentais. 
 
8. Princípio da Decisão- art. 13º/1 CPA 
Toda a pretensão que for dirigida à Administração merece uma resposta. É uma consequência do princípio da 
participação: não teria utilidade se todos pudessemos participar e a Administração olhasse para o lado. 
Alicerça-se numa postura de respeito administrativo pelos seus interlocutores, expressão do entendimento 
de que se está perante cidadãos e não súbditos ou simples administrados. 
Este princípio não implica o direito a uma decisão favorável, significa apenas o direito a uma resposta. 
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Corresponde a um direito fundamental de todos os cidadãos, que resulta do art. 268º/6 da CRP e 
implicitamente do 52º/1 CRP. 
Tipos de decisão que podem existir: 
i. Decisão de rejeição liminar ou indeferimento liminar- a Administração nem olha para o conteúdo do 
que se pede, nem se vai pronunciar sobre o que é pedido. Ex: quando um pedido de revisão é 
apresentado extemporaneamente ou quando o pedido formulado por A relativamente a saber as 
notas de B. 
ii. Solicitar o aperfeiçoamento- antes de apreciar o conteúdo pedido, solicita a legitimidade de tal 
pedido. 
iii. Pronuncia-se sobre o conteúdo do pedido, deferindo ou indeferindo o pedido. 
Há ainda casos em que o pedido foi feitoa órgão incompetente, sendo que a AP deve informar o requerente 
que remeteu o pedido para o órgão competente; e casos em que há um dever de informar que não existe o 
dever de decidir (art. 13º/2). 
O direito a obter uma resposta da Administração Pública tem sempre como referência um prazo razoável de 
decisão: 
a) Um atraso injustificado de resposta equivale a uma recusa de decisão; 
b) A exigência de que as decisões administrativas sejam proferidas num prazo razoável é hoje, por força 
do art. 41º CDFUE, um direito fundamental. 
 
9. Princípio do Caso Decidido (ou Julgado) Administrativo 
As decisões administrativas que põem termo ao procedimento são modificáveis ou imodificáveis? Quando a 
Administração decide um caso concreto, essa sua decisão que põe termo ao procedimento, não pode voltar a 
ser discutida, formando caso decidido administrativo; ou, pelo contrário, as decisões podem sempre ser 
modificadas? 
Estão em causa dois princípios: o da tutela da confiança e da segurança jurídica (que apontam para a 
imodificabilidade) e o da melhor prossecução do interesse público (que aponta para a modificabilidade). 
É importante ter em conta: 
1. Se a imodificabilidade da decisão se refere apenas a questões de índole procedimental ou processual, 
sem ter que ver com o conteúdo do ato, numa situação de impossbilidade de o ato ser impugnado, 
envolvendo apenas as partes desse mesmo procedimento em concreto, diz-se que estamos diante de 
um caso decidido formal. 
2. Se a imodificabilidade da decisão diz respeito à relação material ou substantiva subjacente, incidindo 
sobre o conteúdo do ato, numa eficácia que extravasa o procedimento em que foi proferida, 
assumindo uma natureza erga omnes, deparamos com um caso decidido material. 
Então, podem as decisões administrativas resistir a futuras decisões contrárias? Podem ser revogadas ou 
anuladas pela própria Administração? Se a resposta for não, então há imodificabilidade e caso decidido 
administrativo. À luz da conceção tradicional, o caso decidido ocorre sempre que, precludido o prazo para as 
decisões administrativas serem objeto de impugnação, o tribunal (ou a própria Administração) deixe de as 
poder remover da OJ: a partir de tal momento, as decisões administrativas seriam imodificáveis. 
Leonor Branco Jaleco Direito Administrativo II 
13 
 
Para responder à questão, há uma distinção que é essencial: O ato administrativo constitui direitos ou não? 
Porque se constitui direitos e estes foram constituídos validamente, a regra no direito português é a sua 
imodificabilidade, exceto casos de concordância do interessado. 
Mas se o ato administrativo não constitui direitos, se está em causa situações de facto, e se essa situação 
variar, poderá haver modificabilidade da decisão; mas se a situação de facto é invariável, reportada ao 
passado e insuscetível de ser alterada no futuro, a regra é a de que a decisão administrativa é imodificável e 
formou caso decidido. 
Por exemplo, A termina a licenciatura pela feitura da última cadeira. A feitura da última cadeira leva à 
licenciatura e, a partir desse momento, A tem uma situação de facto imodificável. 
 
10. Princípio da Administração Aberta- art. 17º/1 CPA 
Significa uma Administração visível e transparente. O art. 17º/1 CPA, seguindo o postulado pelo art. 268º/2 
CRP, reconduz a administração aberta ao direito que os cidadãos têm de acesso aos arquivos e aos registos 
administrativos, assim como direito a uma cópia desses documentos, procurando inteirar-se da atividade 
desenvolvida pelas estruturas administrativas. 
Este princípio tem limites, como a segurança, o segredo de Estado ou a investigação criminal, o sigilo fiscal e 
a privacidade das pessoas. 
Ex: num concurso público aparecem 3 candidatos para uma vaga. Esses 3 são avaliados: pode o candidato A 
tomar conhecimento da avaliação de B, nomeadamente para averiguar se foi respeitada a imparcialidade? 
Haverá aqui um princípio de transparência? 
 
11. Princípio da Gratuitidade do Procedimento Administrativo- art. 15º/1 CPA 
Por via de regra, o procedimento administrativo é gratuito, salvo se a lei impuser o pagamento de taxas por 
despesas, encargos ou outros custos suportados pela Administração: esse é o alcance imediato do art. 15º/1. 
Noutro sentido, o mesmo artigo permite extrair a criação de um princípio geral de reserva de lei na derrogação 
ao postulado da gratuitidade: 
i. Se não existirem leis especiais a prever o pagamento de taxas ou outras despesas decorrentes do 
procedimento administrativo, nenhum regulamento as poderá criar; 
ii. Quaisquer atos que criem a obrigação de pagamento de uma taxa ou qualquer despesa 
procedimental, sem estar prevista em lei, são nulos- art. 161º/2 k). 
 
12. Princípio do Uso da Língua Portuguesa- art. 54º CPA 
O art. 54º impõe o uso da língua portuguesa, o que traduz um elemento concretizador da identidade cultural 
prevista na Constituição. 
Se as entidades públicas impuserem, na sua relação com os cidadãos, a língua estrangeira, essa atitude é 
inválida e qualquer decisão administrativa dela emergente também será inválida. 
Será, então, admissível que uma faculdade possa lecionar em língua inglesa uma cadeira de direito português 
a alunos portugueses? Claramente que não. 
Leonor Branco Jaleco Direito Administrativo II 
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Outra questão relevante é a do acordo ortográfico e se alguém poderá ser penalizado por não utilizar o acordo 
ortográfico. 
 
13. Princípio da Cooperação Leal na UE- art. 19º CPA 
Tendo a sua fonte no Tratado da UE, o princípio da cooperação leal vincula a Administração Pública portuguesa 
a relacionar-se com a Administração dos outros Estados-membros e, por identidade de razão, com a 
Administração da própria UE, dentro do prazo que tenha sido estabelecido ou, na sua falta, dentro do prazo 
razoável a uma cooperação leal. 
A cooperação leal pode envolver a prestação de informações, o apresentar de propostas ou quaisquer outras 
formas de colaboração entre as Administrações públicas da UE e dos restantes Estados, devendo o seu 
conteúdo ser densificado, interpretado e integrado de harmonia com o Direito da UE. 
 
$ Princípio Exceção do Procedimento Administrativo: o Estado de Necessidade Administrativa 
O princípio exceção signfica que aquilo que é a legalidade normal seja afastada por circunstâncias excecionais 
e imprevisíveis, passíveis de suscitar perigos, ameaças ou lesões a pessoas, bens ou instituições e que 
requerem a necessidade e a urgência de medidas administrativas tendentes a defender, conservar ou fazer 
cessar tais ameaças, sendo para tal indispensável usar uma legalidade excecional ou extraordinária- Estado 
de Necessidade Administrativa, art. 3º/2 CPA. Este estado tanto pode justificar a derrogação das regras 
procedimentais, como também pode justificar que o conteúdo das decisões seja contrário ao da legalidade 
normal. 
Pressupostos do Estado de Necessidade Administrativa: 
1. Existência de circunstâncias de facto extraordinárias- é relevante para a Administração agir e para os 
tribunais ajuizarem sobre a atuação da Administração, na medida em que tem obrigatoriamente de 
haver esta circunstancialidade extraordinária; 
2. Ameaça ou efetivo perigo de dano a bens ou interesses essenciais da coletividade- ou seja, “perigo 
iminente e atual”; 
3. Tem de se demonstrar que é indispensável- tem de se demonstrar que é urgente a atuação; 
4. A intervenção administrativa só pode ser feita pelo afastar das regras procedimentais normalmente 
aplicadas à Administração Pública- levanta a questão: pode afastar tudo ou há limites? 
Uma coisa é preterir as regras do caminho (regras procedimentais), outra coisa é preterir as regras do 
resultado.É a primeira que nos interessa. 
A falta de qualquer um dos pressupostos determina a ausência de fundamento legal justificativo do recurso à 
figura do estado de necessidade administrativa e a consequente invalidade da sua invocação ou utilização 
como habilitação de um agir administrativo contra legem. 
Há, no Estado de Necessidade, um juízo de prognose feito pela Administração Pública que envolve uma 
metódica ponderativa pautada pelos postulados de adequação e necessidade entre meios e fins. 
O Estado de Necessidade Administrativa pode ocorrer em vários cenários: 
1. Quando há estado de exceção constitucional- nestes casos, o Estado de Necessidade Administrativa é 
absorvido pela figura mais importante que é o Estado de Sítio ou de Emergência; 
Leonor Branco Jaleco Direito Administrativo II 
15 
 
2. Quando há um clima de grave anomalia constitucional, passível de conduzir a uma situação de estado 
de sítio, se que tenha existido, contudo, declaração formal nesse sentido; 
3. Quando há estado de emergência económico-financeira; 
4. Sem qualquer situação (declarada ou material) de estado de exceção constitucional ou de emergência 
financeira- fala-se aqui em estado de necessidade tout court. 
O estado de necessidade procedimental habilita também a derrogação de normas jurídico-positivas de 
competência, permitindo, atendendo à essencialidade dos bens ou interesses materiais em perigo, que órgãos 
normalmente incompetentes se substituam aos órgãos normalmente competentes para a prática dos atos 
que a necessidade e a urgência impõem- substituição extraordinária. 
NOTA: a Administração tem de fazer um juízo: 
a) De ponderação: o grave risco de perigo ou dano justifica que se afastem as normas legais 
normalmente aplicáveis? 
b) De prognose: ao afastar as normas legais, consegue efetivamente evitar-se o perigo? 
c) De adequação. 
 
Há três limites intransponíveis: 
1. O Estado de Necessidade Administrativa tem de respeitar o procedimento legalmente previsto, 
mesmo que não na sua totalidade; 
2. Respeito pelos princípios gerais da atuação administrativa, nomeadamente o da igualdade, o da 
proporcionalidade, o da imparcialidade e o da boa fé; 
3. Respeito pelos preceitos do CPA que concretizam esses mesmos princípios. 
 
Toda a atuação administrativa está sujeita a controlo judicial, mesmo em casos de Estado de Necessidade 
Administrativa. 
→ Natureza do Estado de Necessidade Administrativa: estamos perante uma legalidade alternativa. 
Estamos não perante uma exceção à legalidade, mas sim perante uma legalidade excecional. 
 
Princípios Materiais do Procedimento Administrativo 
Há uns que estão expressamente formulados na CRP e outros que não estão. Vamos atentar sobre os 
segundos. 
1. Princípio da Proibição do Arbítrio 
Em Direito Público, arbitrário é tudo aquilo que se revela decidido com desprezo patente e manifesto pelo 
Direito e pela justiça: normalmente, diz-se que a decisão arbitrária é sempre violadora do princípio da 
igualdade. PO discorda, afirmando que há casos em que assim não sucede. Por exemplo, estabelece-se que 
todos os alunos que façam prova oral sem utilizar gravata estão reprovados; se o Prof. reprovasse todos os 
alunos que não levassem gravata, estaria a respeitar o princípio da igualdade. Contudo, esta não deixa de ser 
uma decisão arbitrária, uma vez que a roupa que o aluno veste em nada tem a ver com os seus conhecimentos 
sobre a cadeira. 
Leonor Branco Jaleco Direito Administrativo II 
16 
 
A qualificação de uma decisão como arbitrária não exige, todavia, consciência da violação da juridicidade, 
sendo certo que todas as decisões arbitrárias são ilegais, mas nem todas as decisões ilegais são arbitrárias, há 
ainda que distinguir: 
a) A arbitrariedade pode localizar-se na própria norma legal que a Administração é chamada a aplicar, 
falando-se aqui em arbitrariedade derivada ou consequente; 
b) Ou a arbitrariedade pode ser o resultado autónomo de uma decisão administrativa, sem que as 
normas que a habilitam ou conformam sejam arbitrárias, falando-se agora em arbitrariedade 
originária ou própria. 
 
 
2. Princípio da Concorrência 
A concorrência, sendo um conceito de origem económica relacionado com a livre entrada de novos agentes 
no mercado, a sua atomicidade ao nível da formação de preços e a transparência da informação, não 
circunscreve a sua operatividade ao domínio exclusivamente económico: o princípio da concorrência apela às 
ideias de: 
o Liberdade de exercício de uma atividade; 
o Não discriminação de de condições de acesso e de tratamento entre os intervenientes; 
o Conhecimento de toda a informação por todos os intervenientes. 
 
Este princípio é hoje um referencial axiológico emergente da Constituição e do Direito da UE, segundo decorre 
do espírito do sistema de uma economia social de mercado, visando a criação e o funcionamento do mercado 
interno europeu. 
Este princípio goza de uma operatividade que, sem se limitar ao agir administrativo nas suas relações com os 
cidadãos, se projeta, igualmente ao nível das relações que, regidas pelo Direito Privado, os particulares 
estabelecem entre si. 
A defesa da concorrência visa impedir situações de vantagem injustificada entre concorrentes que se 
encontram numa situação lícita, proibindo condutas e impondo comportamentos à Administração Pública: 
proteger e promover a concorrência é hoje um interesse público a cargo da Administração. 
Sempre que está em causa a atribuição pela Administração de um bem que é escasso, porque não é apto à 
satisfação da generalidade, a Administração deve exigir concorrência entre os potenciais interessados, deve 
abrir um procedimento concursal, para garantir que todos têm condições idênticas de acesso. Este 
procedimento exige: 
✓ Publicidade; 
✓ Igualdade de oportunidades no acesso dos cidadãos; 
✓ Proibição de obstáculos à livre concorrência; 
✓ Proibição de favorecimento indevido ou de preferência discriminatória entre concorrentes; 
✓ Uma avaliação com base na concorrência pelo mérito; 
✓ Proibição genérica de alteração das propostas; 
✓ Acesso dos interessados à informação. 
A concorrência passa também por limitações à margem de autonomia decisória em serem concedidos auxílios 
que, direta ou indiretamente, falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou 
Leonor Branco Jaleco Direito Administrativo II 
17 
 
certas produções, assim como se encontra vedada a utilização de instrumentos fiscais tendentes a favorecer 
ou proteger produtos nacionais face a produtos similares provenientes de outros Estados-membros da UE. 
 
3. Princípio da Ponderação 
Numa Administração pautada por critérios decisórios alicerçados em princípios, num cenário crescente de 
normatividade principialista, tendo de gerir interesses pretensivos e opositivos num contexto de escassez de 
recursos, a ponderação surge como metodologia procedimental de decisão e conteúdo ou resultado decisório 
final. 
A ponderação pode ocorrer, assim, em dois momentos: 
1. Uma metodologia decisória- um caminho para decidir. Isto porque há necessidade de se articularem 
diversas normas, de pôr estas normas a testemunhar sobre um determinado caso. 
2. Conteúdo ou resultado final da decisão- hoje há uma estrutura multinível no âmbito da atuação do 
poder. O fundamento do princípio da ponderação decorre da natureza compromissória das normas 
constitucionais e da sua aplicação, assim como das normas internacionais e do Direito da União 
Europeia. 
Noutro sentido, pode dizer-se que o princípio da ponderação se alicerça nos princípios da juridicidade e daproteção da confiança ao nível das legítimas expectativas, havendo até quem fale em “princípio da justa 
ponderação”. 
Três ideias em relação à ponderação, que traduzem vicissitudes na ponderação: 
a) Recusa de ponderação- há uma norma que, expressa ou implicitamente, impõe a ponderação, mas a 
Administração recusa a ponderação. Se a Administração se recusa a ponderar, incorre em violação da 
lei. 
b) Erro sobre a ponderação- pode ser dois tipos de erro: (i) a Administração pensa que não tem de 
ponderar, mas tem; (ii) erro sobre o conteúdo da ponderação: pensa que tem de ponderar A com B, 
mas tem de ponderar B com C. 
c) Omissão de ponderar- a Administração nem se apercebe que tem de ponderar, não há uma violação 
direta. Pura e simplesmente, a Administração nem tem consciência de que tinha de ponderar. Neste 
caso, há uma violação omissiva da lei. 
Em qualquer uma destas hipóteses, a decisão administrativa encontra-se viciada, sendo passível de controlo 
administrativo e judicial o procedimento de ponderação e o resultado da ponderação. 
 
Duas dimensões da ponderação: 
a) A ponderação pode ser feita pelo próprio legislador- ex: o art. 163º/5: o ato é anulável mas deixa de 
se produzir efeito anulatório. É o legislador que faz a ponderação, a Administração apenas tem de 
cumprir. 
b) A ponderação pode ser feita pela própria Administração- ex: art. 162º/3: possibilidade de, em certos 
casos de atos nulos, a Administração reconhecer alguns efeitos. Aqui a ponderação é remetida pelo 
legislador para ponderação Administrativa. 
 
 
Leonor Branco Jaleco Direito Administrativo II 
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4. Princípio da Atendibilidade da Situação Factual 
A factualidade, além de possuir uma intrínseca função genética de novas pautas paramétricas de conduta (ex: 
o costume, o uso, o precedente) – incluindo de fontes formais da legalidade jurídico-positiva, por captação de 
impulsos sociais -, ajuda sempre a interpretar e aplicar as normas jurídicas, assim como a compreender as 
instituições jurídicas: a dinâmica dos factos, fazendo emergir verdadeiras “imposições fáticas”, molda também 
o Direito Administrativo e, em especial, o procedimento administrativo. 
Todo o agir administrativo assenta numa determinada factualidade, projeta efeitos sobre situações de facto e 
torna-se, ele próprio (o agir), um facto: 
a) A factualidade subjacente à atuação administrativa configura-se, juridicamente, como pressuposto do 
seu agir, tenha como referência factos passados ou presentes ou envolva ainda um juízo de prognose 
relativamente a factos futuros; 
b) As situações factuais sofrem os efeitos das ações ou das omissões administrativas, tenham estas uma 
natureza jurídica ou material; 
c) Toda a ação ou omissão administrativa é sempre, em si e por si, um facto integrante do mundo da 
factualidade jurídica. 
A atendibilidade das situações de facto como fundamento do agir administrativo justifica a atenção que a OJ 
confere à fase da instrução dos procedimentos (arts. 115º a 120º), num propósito de recolha e prova dos 
factos e interesses habilitantes da preparação configurativa do conteúdo de uma decisão a tomar. 
São, portanto, as circunstâncias de facto que estão na base da decisão administrativa. 
o Alteração de circunstâncias de facto- pode conduzir a uma modificação da disciplina jurídica de uma 
situação. 
o Erro nos pressupostos- tenho uma determinada configuração da realidade, mas essa configuração é 
uma falsa representação da realidade. Vai viciar a decisão. 
o Projeção dos próprios factos no conteúdo da decisão- os factos podem funcionar como parâmetro da 
decisão. Ex: o princípio da igualdade- só sei se uma decisão viola o princípio da igualdade se comparar 
duas situações factuais; arbitrariedade- só sei se uma decisão é arbitrária consoante a situação factual 
à qual a arbitrariedade é aplicada; precedente- só sei se há precedente se analisar a factualidade 
subjacente a cada uma das decisões. 
Uma incompleta recolha dos elementos factuais ou uma deficiente ponderação dos factos relevantes, 
levantando dúvidas sobre os próprios pressupostos de facto de uma determinada conduta administrativa, 
atinge o núcleo do princípio da imparcialidade, levando à sua invalidade. 
A atendibilidade das situações de facto como parâmetro decisório habilita a ter em consideração o seguinte: 
a) Os precedentes administrativos relativamente à decisão de situações concretas (presentes ou futuras) 
factualmente idênticas e no âmbito da vigência do mesmo quadro normativo; 
b) A relevância dos postulados da adequação, necessidade e razoabilidade na conformação da decisão 
faz-se à luz da situação de facto subjacente; 
c) A vinculação material ao princípio da boa administração atende aos potenciais efeitos da decisão a 
adotar, num juízo de prognose, face à realidade factual envolvida. 
Saber se os factos são ou não atendíveis não é uma questão de facto, é uma questão de Direito. 
 
 
Leonor Branco Jaleco Direito Administrativo II 
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5. Princípio da Sustentabilidade 
Este princípio diz-nos que o agir administrativo, apesar de ter como referencial decisório e de produção de 
efeitos o tempo presente, nunca pode deixar de ponderar, à luz de um juízo de prognose, os efeitos no futuro 
e, num propósito de acautelar as gerações futuras, deve ter o seu conteúdo ajustado em conformidade- aqui 
se expressa a designada administração de preservação ou administração preventiva. 
É a consequência do desenvolvimento científico e tecnológico que permite antecipar factos futuros; e do valor 
jurídico-constitucional que têm hoje as gerações futuras: a preservação intergeracional dos recursos, por um 
lado, e o princípio do desenvolvimento, por outro, equacionam a projeção dos efeitos no futuro. 
Subjacente ao princípio da sustentabilidade está uma afirmação de responsabilidade administrativa 
direcionada para o futuro, falando-se em justiça intergeracional ou princípio material de quidade 
intergeracional. 
Haverá violação do princípio da sustentabilidade, por omissão, desde logo se a Administração não proceder a 
qualquer ponderação sobre os efeitos previsíveis de uma sua conduta em termos de preservação 
intergeracional de recursos, alheando-se da existência de tais interesses ou, tendo consciência da sua 
presença, recusar-lhes qualquer relevância ponderativa. 
Mostra-se mesmo possível formular um postulado de necessidade justificativa de qualquer retrocesso quanto 
ao nível de proteção já alcançado, retirando-se ao decisor (legislador e administrativo) a discricionariedade ou 
liberdade conformadora de conteúdos de decisão em sentido diminuidor da proteção existente, vinculando 
qualquer reversibilidade de soluções a uma justificação pautada pelas vertentes do princípio da 
proporcionalidade. 
A sustentabilidade das decisões administrativas pode ser um problema: 
o Originário- a sustentabilidade serve de pressuposto aferidor da viabilidade e, nesse sentido, da 
própria legalidade das decisões administrativas a adotar; 
o Superveniente- um novo juízo de sustentabilidade decorrente de novos conhecimentos técnicos e 
científicos pode habilitar a revogação de decisões tomadas à luz de um diferente pressuposto de 
sustentabilidade- art. 167º/2 c). 
 
6. Princípio da Precaução 
Parte da verificação da seguinte realidade: a sociedade atual é uma sociedade de múltiplos riscos e, por isso, 
a Administração deve, no âmbito de um Estado interventivo e social, agir no sentido de prevenir, atenuar os 
riscos. O valor segurança ganha hoje um relevo que era insuspeito há 20 ou 30 anos atrás. 
A segurança determina que a Administração, perante situações de risco, não possa ficar parada- proíbe a 
omissão: 
 Na área da saúde pública; 
Na área da alimentação- saber se determinado alimento tem ou não toxinas que possam prejudicar a 
saúde conduz a que a Administração proíba a importação deste ou daquele bem; 
 A preocupação com os medicamentos- basta ter uma suspeita de que a utilização de determinado 
medicamente tem determinado efeito secundário prejudicial, para que deva suspender a importação 
ou até a comercialização do medicamento. 
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O princípio da precaução mostra-se, assim, passível de ser formulado nos seguintes termos: sempre que 
existam riscos potenciais ou efetivos passíveis de lesar interesses da coletividade, a Administração Pública 
encontra-se adstrita a adotar as medidas apropriadas ou adequadas a evitar ou minorar os seus possíveis 
efeitos. 
Se a Administração não acautelar o princípio da precaução e daí resultarem danos, é a própria Administração 
que irá suportar esses danos. 
Assim, temos assistido a uma transição do Estado Social para o Estado Preventivo. A Administração passa a 
ter um dever novo: o de prever e antecipar riscos. 
As providências administrativas fundadas no princípio da precaução comportam diversas particularidades: 
a) São medidas administrativas que se podem basear em condições de incerteza, sem que sejam 
inteiramente evidentes as relações entre a situação potencialmente de risco, a sua configuração exata 
e os seus efeitos danosos a prevenir; 
b) Poderá mesmo não existir conhecimento suficiente ou consenso na comunidade científica sobre os 
fenómenos geradores de risco e os seus potenciais ou previsíveis efeitos danosos; 
c) Dominadas pela prudência, estas decisões administrativas devem alicerçar-se nos conhecimentos 
científicos e técnicos que se encontrem disponíveis à data ou, no limite, naqueles que mereçam maior 
reconhecimento atual pela comunidade científica e técnica. Compreende-se, assim, que a 
superveniência de melhores conhecimentos gere a revogabilidade de tais decisões. 
Quais são as consequências procedimentais? 
Inversão do ónus da prova- quem alega um facto, compete-lhe a prova desse facto. Contudo, pode ocorrer 
que nestas áreas de preocupação se inverta o ónus da prova porque é possível a presunção de certas condutas 
como condutas que envolvem o risco de gerar danos que, em nome do interesse público, importa evitar. Ex: 
basta a dúvida quanto a um efeito secundário de um medicamento que possa ser nocivo para que se possa 
impedir a circulação desse medicamento: passará a caber ao comerciante desse medicamento ilidir essa 
presunção. Outro ex: quem viaja para a Síria, goza da presunção de que vai para lá não para fazer coisas boas, 
mas para pôr em causa a segurança nacional. 
 
7. Princípio (material) da Boa Administração 
Independentemente da sua projeção procedimental, a dimensão material ou substancial do princípio da boa 
administração diz-nos que o conteúdo das decisões administrativas não se basta com uma qualquer 
prossecução do interesse público, antes exige uma conduta eficiente, dotada de economicidade, revelando-
se apta a alcançar a melhor solução, à luz de uma prossecução ótima do interesse público. 
A boa administração, determinando a subordinação do agir administrativo a pautas normativas extrajurídicas, 
numa aproximação metodológica da gestão dos recursos públicos aos critérios de gestão de empresas 
privadas, envolve dois diferentes juízos avaliativos, em dois momentos distintos: 
i) Pressupõe um relacionamento entre os objetivos fixados, os meios usados e os resultados esperados, 
num juízo a priori sobre o mérito das medidas a adotar, que, socorrendo-se dos postulados da 
adequação ou do balanço custos/vantagens, usa a proporcionalidade ao serviço da boa administração; 
j) Acarreta, agora num juízo a posteriori, um confronto entre os objetivos iniciais, os meios usados e os 
resultados alcançados pelas soluções decisórias adotadas, podendo as decisões e os efeitos da sua 
execução mostrar-se desproporcionadas (por desadequação, inutilidade, excesso ou defeito) e, neste 
sentido, o seu mérito ser atentatório da boa administração. 
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A aferição da boa administração assenta, em qualquer caso, num juízo ponderativo que usa o princípio da 
proporcionalidade como instrumento determinativo da diligência ou acerto do mérito da conduta 
administrativa, em termos de eficiência e economicidade das soluções. 
A violação do princípio da boa administração, desde que aferida à luz dos postulados da proporcionalidade, 
determinando decisões administrativas carecidas de mérito, mostra-se passível de controlo judicial. 
O mérito tornou-se, assim, indiretamente, por força da boa administração, uma questão de legalidade. 
Contudo, essa intervenção dos tribunais, sempre feita no respeito pela separação de poderes, nunca pode 
envolver o exercício de um poder judicial substitutivo da esfera decisória reservada à Administração Pública. 
 
8. Princípio da Moralidade Administrativa 
Significa, em primeiro lugar, que a Administração não pode adotar condutas violadoras dos bons costumes, 
enquanto expressão de um princípio geral de direito ou de moralidade pública. Significa a vinculação da 
Administração à honestidade e à seriedade, incluindo o dever de respeitar a palavra dada, honrando as 
promessas feitas; a submissão da Administração a uma ética de serviço público, incluindo o dever de lealdade. 
A violação de pautas de honestidade e seriedade do agir administrativo, sendo passível de assumir relevância 
criminal por vantagem indevida que envolveu a favor do funcionário público ou, em alternativa, pelo prejuízo 
que comportou para o erário público, consubstancia uma situação de improbidade administrativa: a violação 
do princípio da moralidade administrativa gera a invalidade da conduta decisória da Administração e sujeita o 
respetivo funcionário a responsabilidade disciplinar. 
CURIOSIDADE: Por força do princípio da proporcionalidade, o titular de um órgão não pode nomear familiares 
seus para o auxiliarem no seu cargo. Ora, o Brasil e outros países desenvolveram um mecanismo em que o pai 
1 combina com o pai 2 que este (1) nomeia o filho 2 e que o pai 2 nomeia o filho 1. Apesar de não violar a lei, 
viola uma norma de moralidade administrativa. 
Traição administrativa- tem duas figuras: 
a) Agente provocador- aquele que se infiltra numa organização criminosa, não para praticar os atos, mas 
para instigar essa prática, para apanhar essas pessoas que estariam dispostas a praticar o ato; 
b) Radares nas estradas sem prévia indicação de que há radar- situações em que há controlo da 
velocidade, sem que, previamente, os automobilistas tenham conhecimento desse facto. Há uma 
violação por parte do próprio Estado de uma norma de ética. 
 
9. Princípio (material) do Estado de Necessidade Administrativa 
O princípio material do estado de necessidade administrativa configura-se como vertente ou dimensão 
setorial do princípio geral do estado de necessidade administrativa: comunga com a vertente procedimental 
o mesmo conceito e a mesma natureza, residindo a diferença na circunstância de o princípio material do 
estado de necessidade administrativa, em vez de incidir sosbre os aspetos formais relativos ao procedimento 
e à competência, dizer respeito ao conteúdo ou objeto material das decisões. 
Em que termos é que o estado de necessidade administrativa pode justificar o conteúdo de decisões que sejam 
decisões que, em cenários habituais, seriam decisões inválidas. Até que ponto é que o estado de necessidade 
administrativa permite que, decisões que normalmente são inválidas, possam ser aplicadas em nome desse 
mesmo estado de necessidade administrativa.Leonor Branco Jaleco Direito Administrativo II 
22 
 
O art. 163º/5, que diz que não se produz o efeito anulatório, mesmo que o ato seja anulável, permite extrair 
que, se em situações de normalidade, é possível a prática de um ato anulável que não produza efeitos 
anulatórios, por maioria de razão, em estado de necessidade administrativa, podem-se praticar atos anuláveis. 
E, indo mais longe, será que é possível, em estado de necessidade administrativa, praticar atos nulos? 
PO- sim, mas com quatro limites: 
a) Existência de ponderosas razões de necessidade- apelo ao princípio da proporcionalidade; 
b) Respeito pela proporcionalidade no conteúdo da decisão- a proporcionalidade quer nos pressupostos 
quer no conteúdo da decisão; 
c) Nunca é possível violar o art. 19º/6 e 7 da CRP, porque são situações que nem em estado de exceção 
constitucional podem ser beliscados e, por maioria de razão, também não o poderão ser em situação 
de estado de necessidade administrativa 
d) Submissão a controlo judicial e, de todos os danos que resultem da atuação em estado de necessidade 
administrativa haverá sempre responsabilidade civil da Administração Pública. E, à luz da CRP, esta 
responsabilidade civil da Administração é solidária entre a pessoa coletiva e o titular do órgão. 
 
Leonor Branco Jaleco Direito Administrativo II 
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Formas de Atividade Administrativa e Procedimento 
 
◊ Voluntariedade da Conduta 
Se é certo que, normalmente, a Administração tem ou desenvolve uma conduta voluntária, também é verdade 
que o Direito Administrativo permite observar que nem todos os efeitos jurídicos resultam de uma conduta 
voluntária da Administração, que a atividade administrativa se pode assumir como um puro facto: 
1. Meros factos jurídicos- traduzem acontecimentos ou circunstâncias independentes da vontade que, 
apesar de não corresponderem a um querer administrativo, podem produzir efeitos que determinem 
um agir administrativo- por exemplo, o decurso do tempo: a anulabilidade consolida-se na OJ se não 
for destruída num determinado prazo; decorrido esse prazo, tudo se passa como se fosse válido. Este 
é um efeito administrativo que não está dependente da vontade da Administração. 
2. Factos jurídicos objetivos- a conduta administrativa, sendo sempre uma conduta voluntária, pode ter 
na sua origem factos alheios a qualquer atuação humana e, neste sentido, involuntárias. Por exemplo, 
efeitos administrativos de inundações ou de crise financeira externa. 
3. Fattispecie de elementos de facto- a atuação administrativa poderá ser desencadeada não por um 
único facto, mas antes por uma pluralidade ou um concurso de factos entre si relacionados por uma 
norma jurídica. 
 
A relevância da vontade da Administração depende sempre da sua exteriorização. Sem a sua exteriorização, 
sem que a vontade seja declarada, estamos diante de condutas que nunca nasceram para o Direito- em vez 
de um ato, temos um “não-ato”, enquanto ausência ou falta de manifestação exterior de uma vontade. Por 
exemplo, no desvio de poder, o motivo determinante da conduta não é exteriorizado. Mas é precisamente 
pelo motivo da pessoa na sua conduta que se afirma se ela está ou não em desvio de poder. 
Como se apura a relevância da intenção? Através da prova. 
A intervenção da vontade pode dar origem, por efeito da distribuição da competência, a atos simples ou, em 
alternativa, a atos complexos: 
- Os atos simples traduzem a expressão da vontade de uma única estrutura decisória, enquanto os atos 
complexos conjugam a intervenção participativa decisória de duas ou mais estruturas orgânicas, numa 
articulação integrativa entre vontades concorrentes de diferentes titulares de um poder decisório partilhado; 
- Nos atos complexos, a intervenção participativa dos titulares do poder decisório pode fazer-se numa posição 
de igualdade (ex: situações de coautoria) ou, em sentido diferente, numa posição de desigualdade, sendo que 
uma delas é determinante e a outra (ou outras) assume natureza condicionante ou formal (ex: a intervenção 
do PR em decretos de competência do Governo). 
As decisões administrativas podem ter: 
1. Uma ou algumas pessoas determinadas- o ato da Administração pode dirigir-se a uma ou várias 
pessoas determinadas ou determináveis, envolvendo uma situação concreta, gozando, por isso, de 
uma eficácia subjetiva individual ou inter partes, dizendo-se que estamos diante de um ato não 
normativo. 
2. Uma pluralidade de pessoas indetermináveis- o ato da Administração pode ter como destinatários 
uma pluralidade indeterminável de pessoas, assumindo generalidade, gozando de uma eficácia erga 
omnes, caso em que deparamos com um ato normativo. 
Leonor Branco Jaleco Direito Administrativo II 
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Nem sempre a vontade administrativa é suficiente para produzir todos os efeitos desejados: 
a) A atuação administrativa pode carecer da intervenção, da colaboração da vontade dos cidadãos, 
assuma esta uma natureza propulsora (ex: pretensão formulada pelo interessado), consentida (ex: 
aceitação de nomeação) ou coconstitutiva (ex: celebração de um contrato). 
b) Poderá mesmo ocorrer que, ante a ausência de acordo ou de vontade concordante dos cidadãos, a 
Administração tenha de recorrer aos tribunais para fazer vingar os efeitos decorrentes da sua vontade; 
c) A transformação da realidade física ou social não se basta com a simples emissão de atos jurídicos, 
exigindo ainda atuações físicas ou materiais que, agindo sobre as situações fáticas da vida, 
implementam no terreno a vontade decisória administrativa- por exemplo, não basta dizer que a 
construção ilegal tem de ser demolida, é necessário que efetivamente se proceda a essa demolição. 
 
Apesar de toda a conduta administrativa se alicerçar sempre numa norma habilitante e conformadora do seu 
agir, verifica-se diversidade de formas de desenvolvimento de uma tal atividade: 
❖ A tradicional centralidade da figura do ato administrativo nunca pode conduzir a uma identificação 
redutora desta forma de agir com toda a atividade desenvolvida pela Administração Pública: o ato 
administrativo não esgota as formas que podem revestir a conduta administrativa; 
❖ Nem toda a atividade resultante da Administração Pública se reconduz à prática de atos jurídicos: a 
par da atuação jurídica, também pode ser exercida uma atividade sem caráter jurídico; 
❖ Por outro lado, nem toda a atividade jurídica se rege materialmente, em termos exclusivos, pelo 
Direito Público: o Direito Administrativo não tem o monopólio regulador do agir administrativo, nem 
os demais ramos juspublicísticos- há formas da atividade administrativa regidas pelo Direito Privado. 
 
A própria inércia administrativa, numa situação de inatividade perante as suas responsabilidades 
determinadas pela juridicidade, mostra-se também passível de assumir significado jurídico e relevância 
procedimental. 
Há condutas de facto que são juridicamente relevantes. Há condutas que traduzem comportamentos, 
declarações negociais implícitas- comportamentos factuas concludentes. 
Por outro lado, existem condutas de facto que são juridicamente irrelevantes: por exemplo, as palavras de 
circunstância num ato oficial. 
 
$ Formas da Atividade Administrativa Jurídico-Pública: 
Circunscrevendo-se a análise às formas de atividade administrativa jurídica pública, verifica-se que estamos 
diante de um agir administrativo que se consubstancia na produção de efeitos jurídicos e cuja essência 
reguladora se encontra sujeita a um regime substantivo de Direito Público. 
Temos, portanto, dois requisitos: 
1. Produção atos jurídicos- sejammanifestações de vontade ou manifestações de ciência, desde que 
aptas a produzir efeitos de Direito. 
 
 
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Eficácia dos efeitos: 
 Os efeitos podem produzir-se exclusivamente dentro da própria Administração, esgotando a sua 
eficácia no âmbito do aparelho organizativo- atos internos, que se subdividem em: 
- Atos internos com eficácia intrassubjetiva- esgotam os efeitos dentro da pessoa coletiva que os 
emanou; 
- Atos internos com eficácia intersubjetiva- os efeitos relacionam uma ou mais entidades públicas. 
- Atos internos puros- ex: ordem ou instrução; 
- Atos internos com relevância externa- ex: parecer de um procedimento de licenciamento industrial. 
 
 A eficácia dos efeitos pode, em termos diversos, passar a “fronteira” da Administração, colocando em 
contacto esta e os cidadãos- atos externos, aqui se recortando ainda os atos cujos efeitos se integram 
(i) em relações gerais de poder, (ii) em relações especiais de poder ou (iii) em relações jurídico-
administrativas. 
 
Podemos diferenciar, tendo em conta o alcance da vontade administrativa, duas grandes categorias de atos 
jurídicos: 
a) Situações em que o seu autor quer a conduta, independentemente de querer ou prever os resultados, 
havendo aqui uma mera vontade de celebração do ato, pois os seus efeitos produzem-se ex lege, 
funcionando como verdadeiro “resultado de facto”- atos jurídicos simples ou atos não negociais; 
b) Situações em que o autor quer a conduta e quer também os resultados dela decorrentes, num querer 
que abrange também as finalidades da conduta, existindo uma vontade de celebração e uma vontade 
de estipulação de efeitos, numa conduta que é uma síntese entre a intencionalidade e o seu fim- atos 
jurídicos intencionais ou negócios jurídicos. 
 
 
2. Regulação material pelo Direito Público- nem toda a atividade administrativa se rege pelo Direito 
Público e nem toda se expressa em formas jurídico-administrativas típicas: 
- A Administração também desenvolve atividades ao abrigo do Direito Privado e usando formas jurídicas 
privadas; 
- A utilização do Direito Público não nos garante uma inevitável forma jurídica de atuação administrativa 
integralmente pública: torna-se também necessário que a regulação substantiva ou material da situação se 
faça pelo Direito Administrativo (ou outro ramo de Direito Público). 
A essencialidade da qualificação de um ato jurídico como fazendo parte da atividade jurídica pública da 
Administração centra-se na circunstância de o seu regime material ou substantivo se fazer à sombra do Direito 
Administrativo (ou de qualquer outro ramo do Direito Público) e não do Direito Privado. 
Sublinha-se, contudo, que não é necessário que todo o regime material do ato jurídico da Administração se 
faça ao abrigo do Direito Público, bastando que sejam os seus principais aspetos regulados pelo Direito 
Administrativo (ou outro ramo do Direito Público). 
Podem existir as seguintes formas de expressão: 
a) Regulamentos 
b) Ato administrativos 
c) Meras declarações negociais 
d) Contratos administrativos 
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e) Convénios administrativos 
f) Atos processuais da Administração Pública. 
 
NOTA: Podem existir formas cruzadas. Por exemplo, podem existir regulamentos que são, ao mesmo tempo, 
contratos. 
 
◊ Regulamento 
É um ato normativo, que é emanado no exercício da função administrativa- distinguindo-se, por isso da lei, 
que é emanada no exercício da função legislativa-, independentemente de o seu autor ser um órgão 
administrativo, um órgão público sem natureza administrativa, desde que esteja a exercer um poder regulado 
pelo Direito Administrativo, ou uma entidade privada a exercer funções administrativas. 
No Direito português vigente, somente no âmbito da atuação do Governo e das assembleias legislativas das 
RA, atendendo a que são órgãos simultaneamente com competência legislativa e administrativa, se acumula 
o exercício de poderes normativos sob forma legislativa e regulamentar. Em relação a todos os restantes 
órgãos nacionais, a existência de competência legislativa exclui a titularidade de poder regulamentar, sem 
prejuízo de a titularidade de poder legislativo habilitar sempre a possibilidade de definir normas de 
competência regulamentar. 
 O Governo é o único órgão nacional que pode escolher entre a emanação de um ato legislativo, sob 
forma de decreto-lei ou, em alternativa, de um regulamento diretamente fundado na CRP, sob a 
forma de decreto regulamentar. 
 A regulamentação pelas RA das leis e DLs da República que não tenham reservado para os órgãos de 
soberania o poder regulamentar, reveste sempre a forma de decreto legislativo regional. 
As normas integrantes dos regulamentos podem assumir: 
i) Natureza injuntiva ou supletiva- integrando o hard law; 
ii) Normas dotadas de um mero conteúdo orientador de condutas sociais, por força de expressa 
referência legal (art. 136º/4)- soft law, podendo ter como denominação “diretiva”, “recomendação”, 
“instruções”, etc. 
Tipos de regulamentos: 
a) Regulamentos internos e regulamentos externos: os internos não passam a fronteira da 
Administração, os externos relacionam a Administração com os particulares 
 
b) Regulamentos de execução e regulamentos independentes: os primeiros são aqueles que densificam, 
pormenorizam a lei, que lhes dão aplicabilidade. Os segundos, que se caracterizam por serem 
independentes do conteúdo da lei, dividem-se em duas categorias: 
- Regulamentos independentes fundados na lei 
- Regulamentos independentes fundados na CRP- art. 199º/g). 
 
c) Regulamentos de operatividade imediata e regulamentos de operatividade mediata: os primeiros 
produzem efeitos diretamente, sem a necessidade de qualquer ato de aplicação. Os segundos 
produzem efeitos indiretamente, ou seja, carecem de um ato administrativo que lhes dê execução. 
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Pode ainda existir regulamentos de base contratual ou bilateral- regulamentos que assentam num prévio 
contrato- “contratos normativos”. Por exemplo, o contrato de concessão para a exploração de uma 
autoestrada. 
Pode também existir um regulamento de base convencional, assente num prévio vínculo de consenso. 
A competência para a feitura de regulamentos internos não carece de expressa norma legislativa habilitante, 
vigorando no silêncio da lei um poder geral de auto-organização interna das estruturas administrativas. 
 
→ Regime jurídico dos Regulamentos: 
A matéria vem regulada no CPA- arts. 135º e ss. O CPA só regula, contudo, os regulamentos externos. Em 
relação aos regulamentos internos, houve uma desprocedimentalização da atividade regulamentar interna, o 
que originou uma lacuna: assim, deve aplicar-se, por analogia e desde que seja compatível com a sua natureza, 
o regime dos regulamentos externos. 
Esta desprocedimentalização traduz, em relação ao CPA de 91, um retrocesso na implementação da exigência 
constitucional, uma vez que a disciplina legal do procedimento administrativo é uma exigência da Constituição, 
no seu art. 267º/5. Gera assim uma inconstitucionalidade, visto que deixa sem execução parcial uma norma 
constitucional que estava antes a ser implementada. 
 
◊ Ato Administrativo 
Em Portugal, a evolução do conceito “ato administrativo” resume-se, desde o séc. XIX, em três momentos 
principais: 
(i) Em termos legislativos, remonta a 1827, ao “Projeto de lei orgânica da Administração Geral das 
Províncias do Reino”, a introdução da expressão “atos administrativos”; 
(ii)