ADMINISTRATIVO_FINAL (1)

Prévia do material em texto

INCLUI:
• Quadros de ATENÇÃO
• Tabelas Comparativas
• Esquemas Didáticos
• Referências a temas cobrados
em provas anteriores
OABNAMEDIDA.COM.BR
DIREITO 
ADMINISTRATIVO
APOSTILA 
INTEGRADA 
COM O APP!
XXXIII 
EXAME
ATUALIZADO COM:
• Lei nº14.133/21 (Lei de Licitações)
• Lei nº13.867/19 (Pacote Anticrime)
• 
• 
OA
B 
N
A 
M
ED
ID
A 
| D
IR
EI
TO
 A
DM
IN
IS
TR
AT
IV
O
Alteração Legislativa Atenção Exemplo
2
SUMÁRIO 
1. CONCEITO
2. PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
2.1. LEGALIDADE
2.2. IMPESSOALIDADE
2.3. MORALIDADE
2.4. PUBLICIDADE
2.5. EFICIÊNCIA
2.6. PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBICO SOBRE O PRIVADO
2.7. PRINCÍPIO DA INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO
2.8. SEGURANÇA DAS RELAÇÕES JURÍDICAS
2.9. RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE
3. ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
3.1. DESCONCENTRAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO
3.2. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA
3.2.1 AUTARQUIAS
3.2.2 AGÊNCIAS REGULADORAS 
3.2.3 AGÊNCIAS EXECUTIVAS
3.2.4 FUNDAÇÕES PÚBLICAS 
3.2.5 EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA
3.2.6 CONSÓRCIO PÚBLICO 
3.3. TERCEIRO SETOR 
3.3.1 ORGANIZAÇÕES SOCIAIS 
3.3.2 OSCIPS
3.4. SISTEMA “S”
4. PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
4.1. PODERES VINCULADOS E DISCRICIONÁRIOS
4.2. PODER REGULAMENTAR
4.3. PODER DISCIPLINAR
4.4. PODER HIERÁRQUICO
4.5. PODER DE POLÍCIA
5. ATOS ADMINISTRATIVOS
5.1. PRESSUPOSTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
5.2. ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
5.3. CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
5.3.1 ATOS DISCRICIONÁRIOS E VINCULADOS 
OA
B 
N
A 
M
ED
ID
A 
| D
IR
EI
TO
 A
DM
IN
IS
TR
AT
IV
O
3
5.3.2 ATOS GERAIS E INDIVIDUAIS 
5.3.3 ATOS INTERNOS E EXTERNOS 
5.3.4 ATOS SIMPLES, COMPOSTOS E COMPLEXOS
5.3.5 ATO DE IMPÉRIO, DE GESTÃO E DE EXPEDIENTE
5.3.6 ATO VÁLIDO, NULO, ANULÁVEL E INEXISTENTE
5.3.7 ATO PERFEITO, PENDENTE E CONSUMADO
5.4. ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS 
5.5. EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
5.5.1 ANULAÇÃO 
5.5.2 REVOGAÇÃO
5.5.3 CASSAÇÃO 
5.5.4 CADUCIDADE
5.5.5 CONTRAPOSIÇÃO 
6. LICITAÇÃO
6.1. DISPOSIÇÕES GERAIS
6.2. VIGÊNCIA
6.3. PRINCÍPIOS
6.4. AGENTES DE LICITAÇÃO
6.5. MODALIDADES DE LICITAÇÃO
6.6. PROCEDIMENTO COMUM (FASES DE LICITAÇÃO)
6.7. PROCEDIMENTOS AUXILIARES
6.8. CRITÉRIOS DE JULGAMENTO
6.9. CONTRATAÇÃO DIRETA
6.10. FORMALIDADES DA CONTRATAÇÃO DIRETA
7. CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
7.1. DISPOSIÇÕES GERAIS
7.2. FORMALIZAÇÃO DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
7.3. DURAÇÃO DOS CONTRATOS
7.4. ALTERAÇÃO DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
7.5. EXTINÇÃO DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
7.5.1 RESCISÃO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO
7.5.2 ANULAÇÃO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO
7.5.3 CONCLUSÃO DO OBJETO
7.5.4 TÉRMINO DO PRAZO
7.6. SANÇÕES 
7.7. DIFERENÇA ENTRE CONCESSÃO E PERMISSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO 
7.8. EXTINÇÃO E INTERVENÇÃO NO CONTRATO DE CONCESSÃO 
OA
B 
N
A 
M
ED
ID
A 
| D
IR
EI
TO
 A
DM
IN
IS
TR
AT
IV
O
4
7.9. PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA
8. BENS PÚBICOS
9. SERVIÇOS PÚBLICOS
9.1. PRINCÍPIOS DO SERVIÇO PÚBLICO
9.2. CLASSIFICAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS
9.3. FORMAS DE PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS
10. REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS
10.1. CONSIDERAÇÕES GERAIS
10.2. CONCURSO PÚBLICO
10.3. ESTÁGIO PROBATÓRIO
10.4. ESTABILIDADE
10.5. ACUMULAÇÃO DE CARGOS
10.6. REMUNERAÇÃO
10.7. PRINCIPAIS TEMAS DA LEI N. 8.112/90
11. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
12. INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE PRIVADA
12.1. DESAPROPRIAÇÃO
12.2. SERVIDÃO
12.3. REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA
12.4. OCUPAÇÃO TEMPORÁRIA
12.5. LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA
12.6. TOMBAMENTO
13. INTERVENÇÃO DO ESTADO NA ORDEM ECONÔMICA
14. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
14.1. CONSIDERAÇÕES GERAIS
14.2. PRESCRIÇÃO DAS AÇÕES CONTRA A FAZENDA PÚBLICA
15. PROCESSO ADMINISTRATIVO
15.1. PRINCÍPIOS DO PROCESSO ADMINISTRATIVO
15.2. PROCESSO ADMINISTRATIVO FEDERAL
16. CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1
OA
B 
N
A 
M
ED
ID
A 
| D
IR
EI
TO
 A
DM
IN
IS
TR
AT
IV
O
5
1. CONCEITO
O Direito, para fins didáticos, é dividido normalmente em dois grandes ramos: direito público 
e direito privado.
No direito privado vigora o princípio da autonomia da vontade, segundo o qual as partes podem 
atuar livremente, desde que a conduta adotada não seja proibida pelo direito.
No direito público, por outro lado, vigora o dever de atendimento ao interesse público, de modo 
que a conduta adotada deve ser previamente autorizada pela lei.
Assim, o direito administrativo pode ser conceituado, com base na doutrina de Hely Lopes 
Meireles1, como o ramo do direito público formado por um conjunto harmônico de regras e 
princípios que rege os órgãos, agentes públicos e a atividade administrativa em qualquer esfera 
do poder, realizando de forma direta (independentemente de provocação, ao contrário da função 
jurisdicional, que depende desta), concreta (possui destinatário determinado e efeitos concretos, 
ao contrário da função legislativa, que é abstrata) e imediata (se preocupa com a atividade jurídica 
do Estado, e não social), os fins desejados pelo Estado. 
1 MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, 24ª edição atualizada por Eurico de Andrade 
Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho, SP: Malheiros, 1999, Pp. 34-35.
OA
B 
N
A 
M
ED
ID
A 
| D
IR
EI
TO
 A
DM
IN
IS
TR
AT
IV
O
6
2
2. PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O art. 37 da CF/88 elenca 5 (cinco) princípios fundamentais da Administração Pública: 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte.
Além desse rol expressamente previsto na Constituição Federal, há outros princípios 
administrativos importantes, como o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado, 
da razoabilidade e da proporcionalidade. 
PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS 
EXPRESSOS NA CF/88
OUTROS PRINCÍPIOS NÃO 
EXPRESSOS NA CF/88
Princípios da legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade e eficiência (LIMPE)
Princípios da supremacia do interesse público sobre 
o privado, da razoabilidade e da proporcinalidade
2.1. LEGALIDADE 
O princípio da legalidade possui seu principal fundamento no art. 5º, II, da CF/88: 
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se 
aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, 
à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei;
 Enquanto ao particular permite-se fazer tudo o que a lei não proíbe, na Administração Pública 
só é permitido fazer o que a lei expressamente autoriza. 
O art. 5º, XXXV, da CF/88, ao prever que a lei não excluirá da apreciação do poder judiciário 
lesão ou ameaça a direito, acaba por garantir a observância do princípio da legalidade, porque 
se a Administração atuar contra a lei, o interessado pode se socorrer do judiciário, inclusive por 
meio das ações específicas contra ilegalidades administrativas, como habeas corpus, habeas data, 
mandado de segurança, ação popular, e até mesmo o mandado de injunção.
2.2. IMPESSOALIDADE 
A Administração, para a preservação dos interesses da coletividade, está proibida de estabelecer 
discriminações infundadas. O tratamento diferenciado será legítimo apenas se devidamente 
motivado e realizado em prol do interesse público. 
OA
B 
N
A 
M
ED
ID
A 
| D
IR
EI
TO
 A
DM
IN
IS
TR
AT
IV
O
7
Nesse sentido, é importante lembrar que o art. 100 da CF/88 determina que o pagamento de 
precatório deve ser realizado de forma impessoal, na ordem cronológica, inclusive com sequestro 
de verbas públicas se necessário. 
Além disso, a Súmula Vinculante 13 veda o nepotismo na Administração Pública:
Súmula Vinculante 13: A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha 
reta, colateral ou por afinidade, até oterceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante 
ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou 
assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de 
função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos poderes 
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste 
mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal.
Outra decorrência do princípio da impessoalidade é que, no exercício da função administrativa, 
o administrador não pode agir com subjetivismo, buscando interesses pessoais. Nesse aspecto,
interessante citar o disposto no art. 37, § 1º, da CF/88.
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação 
dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos
públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não
podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de
autoridades ou servidores públicos.
O parágrafo primeiro, portanto, é categórico ao proibir nomes, símbolos ou imagens nas 
publicidades dos órgãos públicos, justamente para a preservação do princípio da impessoalidade. 
2.3. MORALIDADE 
A palavra moralidade traz a ideia de honestidade, probidade, lealdade e boa-fé, ou seja, 
pressupõe-se a atuação de forma correta (correção de atitudes).
 A moralidade administrativa, por sua vez, diz respeito à correção de atitudes somada à boa 
administração, ou seja, a moralidade administrativa é mais específica e rigorosa do que a moralidade 
comum. 
Destaca-se ainda que a proibição do nepotismo também possui fundamento na moralidade. 
Aliás, a vedação ao nepotismo vai ao encontro dos princípios da impessoalidade, moralidade, 
eficiência e isonomia. 
2.4. PUBLICIDADE 
O Poder Público tem a obrigação de manter a transparência em relação a todos os seus atos e 
OA
B 
N
A 
M
ED
ID
A 
| D
IR
EI
TO
 A
DM
IN
IS
TR
AT
IV
O
8
a todas as informações armazenadas no seu banco de dados, conforme art. 5º, XXXIII, da CF:
Art. 5º da CF/88
(...)
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse 
particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, 
sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à 
segurança da sociedade e do Estado;
Como regra geral, os atos administrativos, para produzirem efeitos, devem ser levados ao 
conhecimento do público, salvo nos casos de sigilo, quando imprescindível para a segurança da 
sociedade e do Estado.
Algumas informações permanecerão obrigatoriamente sob sigilo, para não comprometer a 
soberania do Estado e a segurança nacional, como no caso de informações sobre a atuação do 
exército e do policiamento de fronteiras. 
É por meio do dever de publicidade que é possível controlar a legalidade dos atos administrativos. 
Na hipótese de a Administração Pública não publicar as informações solicitadas, o remédio 
constitucional depende da natureza da informação negada. Se for de caráter personalíssimo 
(informações a respeito da própria pessoa nos bancos de dados da Administração), o remédio 
adequado é o habeas data (art. 5º, LXXII, da CF/88). Por outro lado, caso não seja de caráter 
personalíssimo, deve-se utilizar o mandado de segurança, já que se trata de direito líquido e certo 
não amparado por habeas data (art. 5º, LXIX, da CF/88).
Por fim, é importante consignar que a propaganda de governo, apesar de ser pública, dela não 
poderá constar nomes, símbolos ou imagens dos programas de governo.
2.5. EFICIÊNCIA 
O princípio da eficiência foi acrescentado ao art. 37 da CF/88 pela Emenda Constitucional n. 19/98. 
A eficiência deve ser buscada tanto na estruturação dos órgãos púbicos, quanto de seus agentes 
públicos, de modo que sejam obtidos os melhores resultados, com otimização de recursos e de 
mão de obra.
Um dos exemplos de aplicação do princípio da eficiência é o disposto no art. 39, §7º, da CF/88, 
que estabelece que a União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo, para a 
formação e aperfeiçoamento dos serviços públicos, constituindo-se a participação nos cursos, um 
dos requisitos para promoção na carreira.
Outro exemplo de aplicação do princípio da eficiência é o disposto no art. 41 da CF/88, que 
exige a aprovação do servidor em avaliação especial de desempenho para adquirir a estabilidade 
e em avaliação periódica de desempenho para mantê-la.
São princípios administrativos expressos na Constituição Federal: Legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade e eficiência (LIMPE). 
OA
B 
N
A 
M
ED
ID
A 
| D
IR
EI
TO
 A
DM
IN
IS
TR
AT
IV
O
9
2.6. PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE O PRIVADO 
 A prevalência do interesse público sobre o interesse privado é um pressuposto lógico do 
próprio convívio social, uma vez que, se a vontade do todo não prevalecer sobre a do particular, 
a vida em sociedade ficaria inviabilizada. Trata-se de um princípio não escrito, implícito e presente 
em muitos outros princípios.
Quando houver colisão de interesse privado com interesse público, o Estado deverá, por meio 
do poder de polícia, condicionar ou limitar o direito individual para garantir a supremacia do 
interesse público.
São exemplos de aplicação do princípio da supremacia do interesse público sobre o privado 
o poder de polícia, as cláusulas exorbitantes dos contratos administrativos e a desapropriação.
2.7. PRINCÍPIO DA INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO 
Indisponível significa aquilo que não pode ser objeto de transação nem renúncia. 
O conceito de interesse público é dividido em dois aspectos distintos: 
• Interesse público primário: representa o interesse da coletividade como um todo
(limpeza pública, saúde, educação, segurança, etc.) e possui supremacia em relação
ao interesse particular. É rigorosamente indisponível, sob pena de responsabilidade
do Estado.
• Interesse público secundário ou derivado: diz respeito ao interesse patrimonial da
própria Administração, mas é necessário e serve de pressuposto para o atendimento do
interesse público primário (aluguel de imóvel, empréstimos, etc.). São “relativamente
indisponíveis”, uma vez que permitem transação ou até renúncia, desde que para
atender aos interesses primários.
2.8. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA 
Trata-se de princípio que objetiva preservar os atos administrativos já praticados, garantindo-
se a estabilização das relações jurídicas com a Administração Pública. 
Ao afirmar que “é vedada a aplicação jurídica retroativa da nova interpretação”, o art. 2º 
da Lei nº 9.784/98 visa exatamente garantir a estabilidade das relações jurídicas já tidas com 
a Administração Pública, sendo um exemplo de aplicação do princípio da segurança jurídica. 
TEMA COBRADO NO IX EXAME DA OAB/FGV.
Outro exemplo da aplicação do princípio da segurança jurídica é o disposto no art. 54 da Lei nº 
9.784/98 que estabelece que “o direito da Administração de anular os atos administrativos de que 
decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que 
foram praticados, salvo comprovada má-fé”. 
OA
B 
N
A 
M
ED
ID
A 
| D
IR
EI
TO
 A
DM
IN
IS
TR
AT
IV
O
10
2.9. PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE
Razoabilidade e proporcionalidade são elementos complementares e, juntos, representam o 
denominado juízo de “adequação”. Agir com razoabilidade significa ter coerência, congruência 
lógica, proibindo-se o excesso, as condutas insensatas e os abusos.
São princípios que estão implícitos na Constituição, mas expressos na norma infraconstitucional:
Lei n. 9.784/99 
Art. 2º - A administração pública obedecerá, dentreoutros, aos princípios da legalidade, 
finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, 
contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
Esses princípios restringem a discricionariedade do administrador público, que terá liberdade, 
mas a liberdade razoável, proporcional.
Além disso, é importante registrar que o Poder Judiciário pode controlar a legalidade de 
qualquer ato administrativo (vinculado ou discricionário). Desse modo, se o ato não for razoável ou 
proporcional, será passível de análise pelo Poder Judiciário em controle de legalidade, visto que 
são princípios explícitos na lei (art. 2º da Lei n. 9.784/99). Por outro lado, o Poder Judiciário não 
pode rever o mérito do ato administrativo.
OA
B 
N
A 
M
ED
ID
A 
| D
IR
EI
TO
 A
DM
IN
IS
TR
AT
IV
O
11
3
3. ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
3.1. DESCONCENTRAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO 
O Estado pode desempenhar a função administrativa diretamente pelos seus entes políticos 
(União, Estados, Municípios e Distrito Federal), hipótese que se caracteriza a administração 
direta ou centralizada, ou por meio de pessoas alheias aos entes, caso em que há a denominada 
administração pública indireta. 
No exercício da função administrativa, é possível ainda a ocorrência dos fenômenos da 
desconcentração e da descentralização. 
• Desconcentração: representa a distribuição interna de competência administrativa,
ou seja, é a distribuição que ocorre dentro da mesma pessoa jurídica, como no caso da
criação de órgãos dentro da estrutura de um ente político, ou de uma pessoa jurídica
da administração pública indireta TEMA COBRADO NO III EXAME DA OAB/FGV.
Trata-se de técnica administrativa em que existe relação de subordinação entre a
pessoa jurídica e a estrutura criada, podendo ocorrer tanto na Administração Direta,
como a criação de órgãos e Ministérios, quanto na Administração Indireta, como na
hipótese de criação de departamentos dentro de uma autarquia.
O órgão público é considerado um centro ou núcleo especializado de competência, não possui 
personalidade jurídica própria, ou seja, não tem aptidão para ser sujeito de direito ou de 
obrigação e quem responde pelos seus atos é a pessoa jurídica a quem eles pertencem. 
TEMA COBRADO NO V EXAME DA OAB/FGV. 
• Descentralização: execução das tarefas estatais por meio de outras pessoas
jurídicas. Na descentralização não há relação de subordinação ou hierarquia, mas
tão somente controle ou fiscalização institucional, tendo em vista que ocorre entre
pessoas jurídicas distintas.
A descentralização pode se efetivar por outorga ou delegação:
Outorga: a Administração transfere à nova pessoa jurídica a titularidade e a execução do 
serviço público por meio de lei. Como a titularidade do serviço não pode sair do poder público, 
somente as pessoas jurídicas de direito público podem receber outorga (autarquias e fundações 
públicas de direito público). 
Delegação: a Administração transfere à nova pessoa somente a execução do serviço público, 
reservando para si a titularidade. A delegação pode ser feita:
OA
B 
N
A 
M
ED
ID
A 
| D
IR
EI
TO
 A
DM
IN
IS
TR
AT
IV
O
12
• Por lei, às pessoas da administração pública indireta de direito privado (empresas
públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas de direito privado);
• Por contrato, aos particulares, por permissão ou concessão de serviço público (Ex.:
telefonia e transporte coletivo);
• Por ato administrativo unilateral, aos particulares, por autorização de serviço
público (Ex: taxi e despachante).
OUTORGA DELEGAÇÃO
INSTRUMENTO Sempre por meio de lei Por meio de lei, contrato ou ato 
unilateral
SUJEITO 
PASSIVO
Pessoa jurídica da administração 
pública indireta (autarquias e 
fundações de direito público).
Pessoa jurídica de direito privado e 
particulares
OBJETO Titularidade e Execução do serviço Apenas a execução do serviço 
ESPÉCIES - Legal, Concessão, permissão e Autorização
3.2. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA 
Constituem a Administração Pública Indireta as autarquias, fundações públicas, empresas 
públicas, sociedades de economia mista e consórcios públicos.
CARACTERÍSTICAS COMUNS:
• Personalidade jurídica própria, logo, possuem patrimônio e receita próprios, bem
como autonomia administrativa, técnica e financeira.
• São criadas por meio de lei específica ordinária ou autorização legislativa.
• Finalidade específica definida por lei (princípio da especialidade). Assim, suas
finalidades somente poderão ser alteradas por lei, em razão do princípio da simetria.
• Não podem ter fins lucrativos, com exceção das empresas estatais, já que o caput
do art. 173 da CF/88 prevê a possibilidade de exploração direta de atividade econômica
pelo Estado quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante
interesse coletivo.
• Não existe hierarquia entre a administração direta e indireta, mas tão somente
vinculação. Apesar da ausência de hierarquia, a Administração Indireta sofre controle
da Administração Direta por meio do poder judiciário, quando provocado; do legislativo,
através dos Tribunais de Contas e das CPI’s; e pelo Executivo, por meio de supervisão
ministerial, realizada pelo Ministério a que a pessoa da Administração Indireta esteja
vinculada. Esta supervisão consiste no controle finalístico, controle de recursos
OA
B 
N
A 
M
ED
ID
A 
| D
IR
EI
TO
 A
DM
IN
IS
TR
AT
IV
O
13
(fiscalização de sua utilização - receitas e despesas), e na nomeação dos dirigentes.
3.2.1. AUTARQUIAS 
As autarquias são pessoas jurídicas autônomas de direito público de capacidade exclusivamente 
administrativa, criadas por lei TEMA COBRADO NO XIII EXAME DA OAB/FGV.
PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS: 
• Criadas por lei específica de iniciativa do executivo e extintas através do mesmo
ato normativo (princípio da simetria), dispensando registro para aquisição da
personalidade jurídica. A personalidade jurídica da autarquia se inicia com a vigência
da lei criadora;
• Personalidade jurídica de direito público, possuem patrimônio próprio e se sujeitam
ao controle da entidade estatal a que pertencem por meio de supervisão ministerial (tutela);
• Imunidade tributária e garantias e processuais: gozam de imunidade tributária
recíproca relacionada à atividade fim e não a atividades diversas (art. 150, §2º) e
privilégios processuais, como o duplo grau obrigatório;
• Juízo competente: quando a autarquia for de nível federal, vinculada à União, a
competência será da Justiça Federal. Do contrário, a competência será da Justiça
Estadual.
• Responsabilidade Civil: respondem objetivamente pelos danos que seus
servidores, nessa qualidade, causarem aos administrados. Se a Autarquia, acionada
em responsabilidade objetiva, não tiver patrimônio para indenizar, o Estado pode ser
chamado à responsabilidade, subsidiariamente;
• Natureza dos bens: os bens das autarquias são públicos sendo, portanto, inalienáveis,
impenhoráveis, imprescritíveis e não podem ser objeto de oneração. Seus débitos são
quitados pelo sistema de precatórios (art. 100, da CF/88);
A inalienabilidade dos bens públicos é relativa ou condicionada, eis que preenchidos certos 
requisitos (desafetação, autorização legislativa, avaliação prévia e licitação na forma de 
concorrência), poderão ser alienados. 
• Os contratos das autarquias devem ser precedidos de licitação.
São exemplos de autarquias o INSS, o INCRA, as Universidades Federais e os Conselhos de Classe. 
Com relação aos Conselhos de Classe, deve-se registrar que a Lei n. 9.649/98 lhes atribui 
personalidade jurídica de direito privado. Entretanto, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento 
da ADI n. 1717, considerou inconstitucional a natureza jurídica atribuída e fixou aos conselhos 
OA
B 
N
A 
M
ED
ID
A 
| D
IR
EI
TO
 A
DM
IN
IS
TR
AT
IV
O
14
de classe a natureza de autarquia, já que exercem poder de polícia. Como decorrência lógica, 
os Conselhos são obrigados a realizar concurso público, a anuidade recebida tem natureza 
tributáriae estão sujeitos ao controle pelos Tribunais de Conta. Entretanto, o STF, em decisão com 
repercussão geral, firmou tese no sentido de que os conselhos de classe não se submetem ao 
regime de precatório (RE 938837). 
A OAB foi criada como autarquia especial, porém, em função de sua essencialidade constitucional, 
foi declarada pelo STF não mais como autarquia especial, mas sim como “ente estatal sui 
generis”, não equiparado a qualquer outro órgão ou pessoa jurídica estatal. Com isso, a OAB 
foi autorizada a não mais licitar nem concursar seus agentes. Contudo, para a jurisprudência 
amplamente dominante, como a OAB deixou de ser autarquia, perdeu os privilégios da Fazenda 
Pública em Juízo. 
3.2.2. AGÊNCIAS REGULADORAS 
São autarquias de regime especial criadas a partir da quebra dos monopólios estatais possuindo 
como principais objetivos fiscalizar e regular as atividades estatais privatizadas. 
PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS
• Função diferenciada: controle e normatização de uma determinada atividade;
• Grau de autonomia: tem mais liberdade e autonomia do que as demais autarquias;
• Investidura (ou nomeação) especial do dirigente: o Presidente da República não
pode nomear de forma livre, dependendo da aprovação prévia do Senado Federal;
• Mandato do dirigente com prazo fixo: a garantia de mandato fixo para os dirigentes
das agências reguladoras (art. 6º da Lei nº 9.986/2000) garante maior autonomia para
entidade, já que os seus dirigentes não poderão ser dispensados por qualquer motivo,
perdendo o mandato apenas em caso de renúncia, de condenação judicial transitada
em julgado ou de processo administrativo disciplinar (art. 9º da Lei 9.986/00).
• Quarentena: O prazo de quarentena era 04 meses. TEMA COBRADO NO XVII
EXAME DA OAB/FGV. No entanto, a Lei 13.848/2019 alterou o art. 8ºda Lei n. 9.986/00
passando a dispor que” Os membros do Conselho Diretor ou da Diretoria Colegiada
ficam impedidos de exercer atividade ou de prestar qualquer serviço no setor regulado
pela respectiva agência, por período de 6 (seis) meses, contados da exoneração ou do
término de seu mandato, assegurada a remuneração compensatória”.
• Licitação: a Lei n. 9.472/97 estabeleceu que a ANATEL não seguiria o regime de
licitação comum, passando a ter procedimento próprio, com modalidades específicas
de licitação: pregão e a consulta. Entretanto, o Supremo Tribunal Federal, em controle
de constitucionalidade (ADI 1668), firmou entendimento de que agência reguladora
deve seguir o regime comum de licitação (não podendo ter procedimento próprio), mas
pode adotar as modalidades próprias de licitação, pregão e consulta. Atualmente,
considerando que a modalidade pregão foi prevista na Lei n. 14.133/21 a todos os
entes da administração pública, a modalidade própria da agência reguladora é apenas
a consulta, que ainda não foi regulamentada.
OA
B 
N
A 
M
ED
ID
A 
| D
IR
EI
TO
 A
DM
IN
IS
TR
AT
IV
O
15
• Regime de pessoal: o Supremo Tribunal Federal, em decisão em sede de
cautelar (ADI 2310), estabeleceu que as agências reguladoras não podem contratar
trabalhadores em regime celetista temporário, devendo criar cargos públicos, com
regime estatutário, providos por concurso público.
3.2.3. AGÊNCIAS EXECUTIVAS
A agência executiva é uma autarquia ou fundação que elabora um plano estratégico de 
modernização e celebra com a administração direta um contrato de gestão, para ter mais liberdade, 
recursos, bem como mais privilégios na licitação. Celebrado o “contrato de gestão”, a autarquia ou 
a fundação ganha o status temporário de “agência executiva”. 
AGÊNCIA REGULADORA AGÊNCIA EXECUTIVA
NATUREZA Autarquia especial Autarquia comum ou fundação pública
CRIAÇÃO Criada como “agência” Convertida em agência ao assinar contrato de gestão com a Administração
FUNÇÃO Gerir interesses públicos e privatizados Otimizar a eficiência da execução direta
3.2.4. FUNDAÇÕES PÚBLICAS
As Fundações são pessoas jurídicas constituídas a partir de patrimônio destinado a realização 
de atividade de interesse público. Não possuem fins lucrativos e se destinam a atividades 
beneficentes ou assistenciais. 
Se a fundação for constituída por iniciativa de particulares por meio bens privados, será uma 
fundação privada, regulada pelo código civil e desvinculada da Administração Pública, devendo ser 
externamente fiscalizada pelo Ministério Público.
Por outro lado, tratando-se de fundação constituída por patrimônio do Estado, a fundação será 
pública, integrando a Administração Indireta. 
As fundações públicas podem ser pessoas jurídicas de direito público ou privado. 
Quando criada por lei específica, a fundação pública é de direito público, sendo, então, 
integralmente equiparada a uma autarquia comum (também integrando a Fazenda Pública e 
gozando das mesmas prerrogativas e vantagens públicas das autarquias). São chamadas de 
“fundações autárquicas” ou “autarquias fundacionais”, sendo desnecessário o registro de seus 
OA
B 
N
A 
M
ED
ID
A 
| D
IR
EI
TO
 A
DM
IN
IS
TR
AT
IV
O
16
atos constitutivos, já que são criadas por lei TEMA COBRADO NO XVIII EXAME DA OAB/FGV.
Por outro lado, quando criada por autorização legal, a fundação pública pode adotar regime 
privado, mas deve ser levada a registro. Nesse caso, é chamada de fundação governamental e 
segue um regime híbrido, semelhante àquele aplicado às empresas públicas e sociedades de 
economia mista. 
FUNDAÇÕES 
FUNDAÇÕES PÚBLICAS 
DE REGIME PÚBLICO 
DE REGIME PRIVADO
FUNDAÇÕES PRIVADAS 
3.2.5. EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA
A Constituição Federal permite que o Estado excepcionalmente explore, de forma direta, a 
atividade econômica quando envolver questões de soberania nacional ou relevante interesse 
público, constituindo empresas públicas ou sociedades de economia mista (empresas estatais) 
para atuar no mercado privado TEMA COBRADO NOS EXAMES IX E XII DA OAB/FGV.
Art. 173 da CF/88 - . Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta 
de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos 
da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia
mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou
comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre: (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
I - sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade; (Incluído pela 
Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
OA
B 
N
A 
M
ED
ID
A 
| D
IR
EI
TO
 A
DM
IN
IS
TR
AT
IV
O
17
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos 
direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários; (Incluído pela Emenda 
Constitucional nº 19, de 1998)
III - licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os 
princípios da administração pública; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
IV - a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e fiscal, com a 
participação de acionistas minoritários; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
V - os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos administradores. 
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 2º - As empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão gozar de
privilégios fiscais não extensivos às do setor privado.
§ 3º - A lei regulamentará as relações da empresa pública com o Estado e a sociedade.
§ 4º - A lei reprimirá o abuso do poder econômico que vise à dominação dos mercados,
à eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros.
§ 5º - A lei, sem prejuízo da responsabilidade individual dos dirigentes da pessoa
jurídica, estabelecerá a responsabilidade desta, sujeitando-a às punições compatíveis
com sua natureza, nos atos praticados contra a ordem econômica e financeira e contra
a economia popular.SEMELHANÇAS ENTRE EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA:
• São pessoas jurídicas de direito privado criadas a partir de autorização legislativa.
• São constituídas por contrato ou estatuto social e sua existência inicia-se a partir do
registro de seus documentos sociais na Junta ou cartório civil TEMA COBRADO
NO VII EXAME DA OAB/FGV.
• Patrimônio de natureza privada, que poderá ser penhorado, salvo quando se
tratar de bem vinculado à prestação de serviços públicos, hipótese em que será
impenhorável.
• Não estão sujeitas à recuperação judicial nem à falência, por expressa previsão do
artigo 2º da Lei n. 11.101/05;
• Os seus trabalhadores são empregados regidos pela CLT. No entanto, esses
empregados equiparam-se aos servidores públicos em algumas situações: a)
Ingressam por meio de concurso público TEMA COBRADO NO XVII EXAME DA OAB/
FGV; b) Sujeitam-se às regras de não acumulação; c) São considerados funcionários
públicos para fins penais (art. 327 do CP); d) Respondem por improbidade administrativa 
(Lei 8.429/92); e) Sujeitam-se aos remédios constitucionais e f) Sujeitam-se ao teto
remuneratório, salvo quando as empresas públicas e as sociedades de economia
mista, e suas subsidiárias, não receberem recursos da União, dos Estados, do Distrito
Federal ou dos Municípios para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em
geral, conforme §9º do art. 37 da CF/88. TEMA COBRADO NOS EXAMES XI E XXIII
OA
B 
N
A 
M
ED
ID
A 
| D
IR
EI
TO
 A
DM
IN
IS
TR
AT
IV
O
18
e XXXII DA OAB/FGV.
O Supremo Tribunal Federal firmou entendimento de que os empregados públicos não fazem 
jus à estabilidade do art. 41 da CF/88 (salvo os contratados antes da EC 19/98), mas a sua 
dispensa deve ser obrigatoriamente motivada. 
DIFERENÇAS ENTRE EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA.
• As sociedades de economia mista serão constituídas sempre como sociedades
anônimas. Já as empresas públicas podem adotar qualquer modalidade empresarial.
• Na empresa pública, o capital social é exclusivamente público (pode ser de mais
de um ente, desde que todos sejam públicos). Já na sociedade de economia mista,
o capital social é misto (parte público, parte privado), mas o Estado deverá ser
obrigatoriamente acionista controlador.
• A sociedade de economia mista é julgada sempre na justiça estadual. Já empresa
pública pode ser submetida à justiça federal ou estadual.
Nos termos do art. 3º, parágrafo único, da Lei nº 13.303/2016, “desde que a maioria do capital 
votante permaneça em propriedade da União, do Estado, do Distrito Federal ou do Município, 
será admitida, no capital da empresa pública, a participação de outras pessoas jurídicas de 
direito público interno, bem como de entidades da administração indireta da União, dos Estados, 
do Distrito Federal e dos Municípios” TEMA COBRADO NO XXVII EXAME DA OAB/FGV.
DIFERENÇAS ENTRE EMPRESA PÚBLICA E SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA
EMPRESA PÚBLICA SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA
Capital exclusivamente público (pode ser de mais de 
um ente, desde que todos sejam públicos). Capital misto (parte público, parte privado)
Qualquer modalidade empresarial Somente sociedade anônima
Empresa Pública Federal → Justiça Federal
Empresa Pública Estadual/Municipal → Justiça Estadual
Sempre Justiça Estadual
Se o Estado explorar diretamente atividade econômica por meio de empresa estatal, estará 
sujeita ao mesmo regramento jurídico das demais empresas privadas (encargos tributários, 
previdenciários, trabalhistas, etc), sob pena de concorrência desleal. 
OA
B 
N
A 
M
ED
ID
A 
| D
IR
EI
TO
 A
DM
IN
IS
TR
AT
IV
O
19
No entanto, se a empresa estatal desempenhar serviços públicos (metrô, correio, etc.), terá 
maior influência do regime jurídico púbico, justificando-se o tratamento diferenciado em relação 
às demais empresas privadas.
Desse modo, diferentemente das empresas estatais exploradoras da atividade econômica, 
as prestadoras de serviço público sofrem maior influência do regime público e por isso são 
submetidas ao regime licitatório, o Estado responde objetivamente pelos seus atos, os seus 
bens são impenhoráveis se estiverem relacionados diretamente ao serviço público, além do que, 
se a empresa prestar serviço público com exclusividade, haverá imunidade recíproca TEMA 
COBRADO NO XXI EXAME DA OAB/FGV.
A Lei n. 14.133/21(Nova Lei de licitações) exclui expressamente as empresas estatais do seu 
âmbito de aplicação, salvo em relação às disposições penais. As empresas estatais, inclusive 
em relação à licitação, são regulamentadas pelas Lei n. 13.303/2016. 
DIFERENÇA EM RELAÇÃO AOS SERVIÇOS PRESTADOS
EXPLORADORAS 
DE ATIVIDADE 
ECONÔMICA 
PRESTADORAS DE 
SERVIÇO PÚBLICO 
BENS Podem ser penhorados São impenhoráveis se 
estiverem relacionados 
diretamente ao serviço público 
RESPONSABILIDADE 
DO ESTADO 
Responsabilidade subjetiva e 
não responde subsidiariamente 
Responsabilidade objetiva e 
responde subsidiariamente 
REGIME TRIBUTÁRIO Não têm privilégios não 
extensíveis à iniciativa privada
Se a empresa presta serviço 
público com exclusividade há 
imunidade recíproca (art. 150, 
VI, “a”, da CF/88, só impostos na 
finalidade específica da empresa).
3.2.6. CONSÓRCIO PÚBLICO
Com a EC 19/98, alterou-se a redação do art. 241 da Constituição Federal, que passou a 
dispor que “a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os 
consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão 
associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, 
pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos”. 
A Lei n. 11.107/2005, por sua vez, estabelece que o consórcio público poderá assumir a forma 
de associação pública ou de pessoa jurídica de direito privado TEMA COBRADO NOS EXAMES 
VI E XIII DA OAB/FGV.
CONSÓRCIO COMO PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PRIVADO: aplica-se ao consórcio público 
OA
B 
N
A 
M
ED
ID
A 
| D
IR
EI
TO
 A
DM
IN
IS
TR
AT
IV
O
20
de direito privado o direito comum, como o regime celetista, mas também se exige respeito às 
normas de direito público no que concerne à realização de licitação, celebração de contratos, 
prestação de contas e admissão de pessoal. 
ASSOCIAÇÃO PÚBLICA: é a denominação do consórcio público de personalidade jurídica 
de direito público. A associação pública integra a administração indireta dos entes associados 
simultaneamente. 
Importante destacar que a Lei nº 13.822/2019 alterou a redação do §2º do art. 6º da Lei nº 
11.107/2005, dispondo que o pessoal contratado pelos consórcios públicos de direito público 
(associações púbilcas) também deve ser regido pela CLT.
A União somente participará de consórcios públicos em que também façam parte todos os Estados 
em cujos territórios estejam situados os Municípios consorciados (art. 1º, §2º, da Lei 11.107/2005). 
O consórcio público será constituído por contrato cuja celebração dependerá da prévia subscrição 
de protocolo de intenções TEMA COBRADO NOS EXAMES IV E XIX DA OAB/FGV.
3.3. TERCEIRO SETOR 
O terceiro setor é composto por entidades privadas da sociedade civil, que prestam atividade 
de interesse público, sem fins lucrativos, e não estão incluídas na Administração Pública.
3.3.1. ORGANIZAÇÕES SOCIAIS 
Organização social é um título concedido pela Administração Pública a determinadas entidades 
privadas sem fins lucrativos, após a assinatura do contrato de gestão, transferindo-se a essas 
entidades a possibilidade de prestarem certas atividades que normalmente são exercidas pelo 
Estado, sem necessidade de licitação. 
Em que pese a qualificação da entidade privada como organização social seja ato discricionário 
do Poder Público, ele deverá ser fundamentado.
Lei n. 9.637/98
Art. 1. O Poder Executivo poderá qualificar como organizações sociais pessoas jurídicas 
de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à 
pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico,à proteção e preservação do meio 
ambiente, à cultura e à saúde, atendidos aos requisitos previstos nesta Lei.
Não há necessidade de licitação para a celebração de contratos de prestação de serviços com as 
organizações sociais, qualificadas no âmbito das respectivas esferas de governo, para atividades 
contempladas no contrato de gestão TEMA COBRADO NO XVIII EXAME DA OAB/FGV.
OA
B 
N
A 
M
ED
ID
A 
| D
IR
EI
TO
 A
DM
IN
IS
TR
AT
IV
O
21
O contrato de gestão permite que a Organização Social tenha gestão do orçamento, dos agentes 
públicos e dos bens públicos (móveis e imóveis) necessários ao cumprimento das atividades 
estabelecidas no contrato de gestão, mas ficará sujeita ao controle do Tribunal de Contas.
3.3.2. ORGANIZAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO (OSCIP) 
Lei n° 9.790/99.
Art. 1° Podem qualificar-se como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público 
as pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos que tenham sido constituídas 
e se encontrem em funcionamento regular há, no mínimo, 3 (três) anos, desde que os 
respectivos objetivos sociais e normas estatutárias atendam aos requisitos instituídos 
por esta Lei.
§ 1° Para os efeitos desta Lei, considera-se sem fins lucrativos a pessoa jurídica de
direito privado que não distribui, entre os seus sócios ou associados, conselheiros,
diretores, empregados ou doadores, eventuais excedentes operacionais, brutos
ou líquidos, dividendos, bonificações, participações ou parcelas do seu patrimônio,
auferidos mediante o exercício de suas atividades, e que os aplica integralmente na
consecução do respectivo objeto social.
§ 2° A outorga da qualificação prevista neste artigo é ato vinculado ao cumprimento dos
requisitos instituídos por esta Lei.
De acordo com o art. 1º, caput, ora transcrito, podem ser qualificadas como Organizações da 
Sociedade Civil de Interesse Público as pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, 
desde que os respectivos objetivos sociais e normas estatutárias atendam aos requisitos instituídos 
pela citada lei. 
O §2º, do mesmo artigo, por sua vez, é expresso no sentido de que a outorga da qualificação é ato 
vinculado ao cumprimento dos requisitos legais TEMA COBRADO NO IV EXAME DA OAB/FGV.
A entidade qualificada como OSCIP poderá firmar termo de parceria com o Poder Público, 
passando a atuar em áreas típicas de interesse social, como assistência, cultura e proteção ao 
meio ambiente, recebendo, para tanto, incentivos da Administração Pública. 
Destaca-se ainda que se a organização adquirir bem imóvel com recursos provenientes da 
celebração do termo de parceria, este será gravado com cláusula de inalienabilidade, ou seja, não 
poderá ser vendido (art.15 Lei n° 9.790/99). TEMA COBRADO NO XXII EXAME DA OAB/FGV.
Não são passíveis de qualificação como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público as 
sociedades comerciais, os sindicados, instituições religiosas e demais entidades previstas no art. 2 
Lei n° 9.790/99, conforme abaixo transcrito TEMA COBRADO NO XIV EXAME DA OAB/FGV:
Art. 2º Não são passíveis de qualificação como Organizações da Sociedade Civil de 
Interesse Público, ainda que se dediquem de qualquer forma às atividades descritas no 
art. 3º desta Lei:
I - as sociedades comerciais;
II - os sindicatos, as associações de classe ou de representação de categoria profissional;
OA
B 
N
A 
M
ED
ID
A 
| D
IR
EI
TO
 A
DM
IN
IS
TR
AT
IV
O
22
III - as instituições religiosas ou voltadas para a disseminação de credos, cultos, práticas 
e visões devocionais e confessionais;
IV - as organizações partidárias e assemelhadas, inclusive suas fundações;
V - as entidades de benefício mútuo destinadas a proporcionar bens ou serviços a um 
círculo restrito de associados ou sócios;
VI - as entidades e empresas que comercializam planos de saúde e assemelhados;
VII - as instituições hospitalares privadas não gratuitas e suas mantenedoras;
VIII - as escolas privadas dedicadas ao ensino formal não gratuito e suas mantenedoras;
IX - as organizações sociais;
X - as cooperativas;
XI - as fundações públicas;
XII - as fundações, sociedades civis ou associações de direito privado criadas por órgão 
público ou por fundações públicas;
XIII - as organizações creditícias que tenham quaisquer tipo de vinculação com o sistema 
financeiro nacional a que se refere o art. 192 da Constituição Federal.
É importante destacar que a Lei n. 13.019/14 incluiu no caput do art. 1° da Lei n° 9.790/99 
a exigência à pessoa jurídica de direito privado de que, para qualificar-se como OSCIP, deve ser 
constituída e estar em funcionamento regular há pelo menos 3 anos.
Além disso, as OSCIP’s serão fiscalizadas pelo Tribunal de Contas da União sobre a correta 
utilização dos recursos públicos recebidos (art. 71, VI, da CF/88). TEMA COBRADO NO XIV 
EXAME DA OAB/FGV.
3.4. SISTEMA “S”
Entende-se por Sistema “S” (serviços sociais autônomos) o conjunto que abrange diversas 
instituições de interesse de categorias profissionais, como SESC (comerciários), SESI (industriários), 
SEST (transporte), SENAI (aprendizagem industrial) e SENAC (aprendizagem do comércio), mas 
não integram a administração direta nem a indireta.
O sistema é financiado por meio das contribuições de interesse das categorias profissionais ou 
econômicas (art. 149, III, da CF/88), que são repassadas a essas entidades para desempenharem 
as atribuições previstas em lei. 
Os serviços sociais autônomos são criados mediante lei, não integram a Administração Pública, 
mas são mantidos por dotações orçamentárias e por recursos contribuições sociais de natureza 
tributária, motivo pelo qual se submetem ao controle Tribunal de Contas da União TEMA 
COBRADO NO XI EXAME DA OAB/FGV.
As entidades do Sistema “S”, portanto, recebem dinheiro público, devendo realizar procedimento 
licitatório. Entretanto, para o TCU, as entidades poderão licitar por meio de modalidades próprias 
por elas criadas. 
OA
B 
N
A 
M
ED
ID
A 
| D
IR
EI
TO
 A
DM
IN
IS
TR
AT
IV
O
23
4
4. PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Os poderes da Administração Pública são instrumentos que lhe são conferidos para 
desempenhar as suas funções de acordo com o interesse público
4.1. PODERES VINCULADO E DISCRICIONÁRIO 
O poder vinculado é aquele em que o administrador não possui liberdade de atuação, devendo 
atuar com base em uma única conduta prevista em lei, como no caso da concessão da aposentadoria 
para o servidor que atingir 75 anos de idade. 
Já o poder discricionário é aquele em que o administrador poderá realizar juízo de conveniência 
e oportunidade, com liberdade para escolher a melhor conduta a ser adotada dentro dos limites 
estabelecidos em lei. É exemplo de ato discricionário a exoneração de servidor em cargo de 
comissão. 
Para a OAB/FGV, o fato da lei se encontrar insatisfatória ou ultrapassada não permite o uso do 
poder discricionário. TEMA COBRADO NO II EXAME DA OAB/FGV.
4.2. PODER REGULAMENTAR
Trata-se de poder conferido aos chefes do Poder Executivo para a edição de decretos ou 
regulamentos a fim de complementar ou detalhar a lei, garantindo a sua fiel execução.
Há basicamente duas modalidades de decretos:
Decretos ou regulamentos autônomos: são editados independentemente da existência de ato 
normativo anterior, possuindo a mesma hierarquia das leis e, por esse motivo, estão sujeitos ao 
controle vertical de constitucionalidade. Com base no art. 84, VI, da CF/88, o decreto autônomo 
poderá dispor apenas sobre a organização e o funcionamento da Administração, desde que não 
implique aumento de despesas ou criação e extinção de órgãos públicos (o que apenas se dá por 
meio de lei, de iniciativa do Presidente da República), e a extinção de cargos vagos (se providos, sua 
extinção se dará por meio de lei). Os decretos autônomos são de competência privativa do Presidente 
da República, mas podem ser delegados aos Ministros de Estado, ao Procurador-Geral da República 
ou ao Advogado-Geral da União, que observarãoos limites traçados nas respectivas delegações.
Decretos ou regulamentos de execução: dependem da existência de lei anterior para 
serem editados. Estão abaixo da lei, motivo pelo qual não estão sujeitos ao controle direto de 
constitucionalidade, mas sim ao controle de legalidade. 
A prerrogativa inerente ao poder regulamentar é apenas para complementar a lei e não para 
alterá-la, sob pena de invasão da competência legislativa. 
OA
B 
N
A 
M
ED
ID
A 
| D
IR
EI
TO
 A
DM
IN
IS
TR
AT
IV
O
24
O poder regulamentar é indelegável, já o poder de editar decretos autônomos é delegável 
pelo Presidente da República aos Ministros de Estado, ao Procurador-Geral da República ou 
ao Advogado-Geral da União, que observarão os limites traçados nas respectivas delegações, 
conforme parágrafo único do art. 84 da CF/88. 
Além do controle pelo Poder Judiciário no que tange à sua legalidade e à sua legitimidade, 
o Decreto submete-se, também, ao controle pelo Poder Legislativo, conforme art. 49, inciso
V, da CF/88, que dispõe ser da competência exclusiva do Congresso Nacional sustar os atos
normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites da
delegação legislativa TEMA COBRADO NO XIX EXAME DA OAB/FGV.
4.3. PODER DISCIPLINAR 
Diz respeito à faculdade que possui o poder público de punir as infrações funcionais cometidas 
pelos servidores e demais pessoas sujeitas à disciplina da Administração por meio de processo 
administrativo disciplinar (PAD).
A apuração e a sanção da conduta são atos vinculados, sob pena de crime de condescendência 
criminosa previsto no art. 320, do CP. Por outro lado, a escolha da sanção a ser imposta é ato 
discricionário, mas depende de processo administrativo onde deverá ser assegurada a ampla 
defesa e o contraditório, conforme art. 5º, LV, da CF/88. 
LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são 
assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;
É importante destacar que, no processo disciplinar, deve ser garantido ao acusado a 
assistência por advogado, mas se houver renúncia à assistência técnica, não haverá ofensa à 
Constituição Federal, conforme disposto na Súmula Vinculante n. 5 do STF: “A falta de defesa 
técnica promovida por advogado em processo disciplinar não ofende a Constituição”.
Além disso, admite-se a revisão judicial da sanção aplicada quando não concorrerem os 
requisitos de validade do ato administrativo.
Se o servidor for demitido pela Administração Pública e o Poder Judiciário invalidar a demissão 
em razão da inexistência do ilícito ou da autoria, o servidor terá direito à reintegração. 
Em caso de absolvição por negativa do fato ou absolvição por negativa de autoria, a decisão 
emitida pelo Judiciário vincula a Administração (art. 126 da Lei 8.112/90).
Entretanto, se o servidor for absolvido por falta de provas, sem análise do mérito, a Administração 
Pública não ficará obrigada a reintegrar o servidor. 
4.4. PODER HIERÁRQUICO 
É com fundamento no poder hierárquico que a Administração Pública realiza a sua organização 
estrutural, escalonando seus órgãos e repartindo suas funções, definindo, na forma da lei, os 
OA
B 
N
A 
M
ED
ID
A 
| D
IR
EI
TO
 A
DM
IN
IS
TR
AT
IV
O
25
limites de competência de cada um.
 Surgem, durante esse processo, algumas prerrogativas, tais como, delegar e avocar atribuições, dar 
ordens, fiscalizar e rever atividades de órgãos inferiores. TEMA COBRADO NO II EXAME DA OAB/FGV.
Destaca-se ainda que não há hierarquia: a) entre entidades políticas ou administrativas; b) no 
exercício da função judicial, onde prevalece o princípio da livre convicção do juiz; c) no exercício da 
função legislativa, em que vigora o princípio da repartição das competências constitucionais; d) no 
que tange a órgãos independentes, como o Ministério Público; e e) nas atividades de consultoria, 
com relação às opiniões exaradas pelo consultor.
4.5. PODER DE POLÍCIA 
Baseia-se no princípio da supremacia do interesse público sobre o privado e representa o 
poder da Administração Pública em limitar a liberdade e a propriedade dos particulares para a 
preservação dos interesses da coletividade.
O Poder de Polícia atinge basicamente a liberdade e a propriedade do particular, não lhe 
retirando esses direitos e sim limitando o seu exercício. 
O poder de polícia não atinge a pessoa do particular, mas seus direitos, bens e interesses.
O fundamento legal do poder de polícia encontra respaldo no art. 78 do CTN: 
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando 
ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de 
fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos 
costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas 
dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou 
ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. (Redação dada pelo Ato 
Complementar nº 31, de 28.12.1966)
Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando 
desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância 
do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem 
abuso ou desvio de poder.”
O exercício do poder de polícia é realizado por meio de atos normativos e punitivos, permitindo-
se ainda a cobrança de taxa quando houver uma contraprestação estatal, conforme art. 145, II, da 
CF/88: TEMA COBRADO NO II EXAME DA OAB/FGV.
Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os 
seguintes tributos:
II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de 
serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;
OA
B 
N
A 
M
ED
ID
A 
| D
IR
EI
TO
 A
DM
IN
IS
TR
AT
IV
O
26
Registra-se ainda que o poder de polícia pode ser preventivo, fiscalizador ou repressivo
TEMA COBRADO NO XXX EXAME DA OAB/FGV.: 
• Preventivo: exterioriza-se pela concessão de licença (ato vinculado e definitivo, ou
seja, não pode ser negada quando o requerente satisfaça os requisitos legais para
sua obtenção) ou de autorização (discricionário e precário, isto é, pode ser negada
ainda que o requerente preencha as exigências administrativas, como no caso de
autorização para uso especial do bem público) através de alvará.
• Fiscalizador: ocorre mediante fiscalização das atividades e bens sujeitos ao controle
da administração.
• Repressivo: exterioriza-se mediante a aplicação de sanções, como, por exemplo, a
aplicação de multa por excesso de velocidade e o embargo ou a demolição de uma
obra irregular TEMA COBRADO NO X EXAME DA OAB/FGV. O poder de aplicar as
sanções de polícia prescreve em 05 (cinco) anos contados da data da infração ou da
data de sua cessação, no caso de infração continuada.
A atuação da polícia administrativa pode ser questionada tanto por recursos administrativos, quanto 
perante o Judiciário, notadamente nas hipóteses de desvio de finalidade, abuso ou excesso de poder.
De acordo com a jurisprudência dominante do Supremo Tribunal Federal, não é possível 
delegar o poder de polícia, em nome da segurança jurídica (ADI 1717). Entretanto, permite-se a 
delegação dos chamados atos materiais, preparatórios ou instrumentais do exercício do poder 
de polícia, como no caso da contratação de empresa privada para a instalação de radares para 
controle da velocidade no trânsito. TEMA COBRADO NO XVI EXAME DA OAB/FGV.
São atributos (ou características) do poder de polícia:
• DISCRICIONARIEDADE: em regra, o agente público poderá decidir qual é a melhor
solução a fim de atender ao interesse público. É possível, no entanto, o exercício
vinculado do poder de polícia, como no caso da licença para dirigir;
• AUTOEXECUTORIEDADE: a Administração executa as suas decisõespor meios
diretos, sem precisar de ordem judicial, como no caso da determinação de interdição
de um estabelecimento, desde que o faça observando os princípios da razoabilidade
e da proporcionalidade. Nem sempre o poder de polícia será autoexecutável, como no
caso de cobrança de multa, em que há necessidade de intervenção judicial para sua
execução. TEMA COBRADO NOS EXAMES IX, XIV E XXIV DA OAB/FGV.
A cobrança de multa é uma exceção à autoexecutoriedade do Poder de Polícia. 
• COERCIBILIDADE: o Estado pode impor sua decisão, respeitando a razoabilidade e a
OA
B 
N
A 
M
ED
ID
A 
| D
IR
EI
TO
 A
DM
IN
IS
TR
AT
IV
O
27
proporcionalidade, independentemente da concordância do cidadão.
O Abuso de poder ocorre quando a autoridade ultrapassa os limites de suas atribuições 
(excesso de poder) ou se desvia do interesse público (desvio de poder ou de finalidade). O abuso 
do poder conduz à invalidade do ato que poderá ser reconhecida pela própria Administração 
ou pelo Judiciário. 
É importante destacar, ainda, que polícia administrativa não se confunde com polícia judiciaria. 
A primeira está espalhada pela Administração Pública e incide sobre bens, direitos e atividades, 
enquanto que a segunda é própria de corporações específicas e incide sobre pessoas para apuração 
de infrações penais.
POLÍCIA ADMINISTRATIVA POLÍCIA JUDICIÁRIA
Incide sobre bens, direitos e atividades de forma restritiva Incide sobre pessoas
Essencialmente preventiva Repressiva
Exercício pelos órgãos e agentes da administração pública Exercício privativo de certo órgão 
(Secretaria de Segurança)
Atributos específicos (CAD): coercibilidade; 
autoexecutoriedade; discricionariedade 
Registra-se, ainda, que a execução de eventual crédito em razão de lavratura de auto de infração 
deve ser ajuizada no prazo prescricional de 5 (cinco) anos, conforme expressamente previsto no 
art. 1º-A da Lei nº 9.873/1999. 
 art. 1º-A da Lei nº 9.873/99 - Constituído definitivamente o crédito não tributário, após o 
término regular do processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ação de execução 
da administração pública federal relativa a crédito decorrente da aplicação de multa por 
infração à legislação em vigor. TEMA COBRADO NO XXI EXAME DA OAB/FGV.
OA
B 
N
A 
M
ED
ID
A 
| D
IR
EI
TO
 A
DM
IN
IS
TR
AT
IV
O
28
5
5. ATOS ADMINISTRATIVOS
5.1. PRESSUPOSTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Considera-se ato administrativo a manifestação de vontade do Estado ou de quem lhe faça as 
vezes (seus representantes) que, com o objetivo de satisfazer o interesse público, cria, modifica ou 
extingue direitos.
 O ato administrativo decorre do exercício da função administrativa (regime jurídico de direito 
público) e, portanto, é complementar e inferior à lei (para garantir sua fiel execução), sujeito a 
controle pelo Poder Judiciário, desde que em controle de legalidade.
Ato administrativo é diferente de ato da administração. A Administração produz vários atos, 
chamados “atos da administração”, sendo uma de suas espécies o ato administrativo. Nem todo 
ato da administração pública, portanto, é um ato administrativo. Existem atos políticos (declarar 
guerra, por exemplo), bem como atos praticados pela administração que são de direito privado 
(locação de um prédio), que não são considerados atos administrativos. 
Para a validade do ato administrativo, exige-se o preenchimento de 5 pressupostos (elementos) 
específicos: 1) Competência, 2) Finalidade, 3) Forma, 4) Motivo e 5) Objeto.
COMPETÊNCIA
Para a realização do ato administrativo, exige-se que o sujeito seja agente público e competente. 
A competência é um conjunto de atribuições de determinado cargo público previstas em lei, de modo 
que será sempre um elemento vinculado do ato administrativo. A competência não é faculdade 
do administrador, e sim obrigação, tendo como principais características: exercício obrigatório; 
imodificável; não admite transação; imprescritível (não perde por não usar) e improrrogável 
(diferente da competência territorial jurisdicional, a competência administrativa não é prorrogável). 
A competência ainda é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída 
como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos.
De acordo com o art. 12 da Lei n. 9.784/99, um órgão administrativo e seu titular poderão, se 
não houver impedimento legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, 
ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão 
de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial.
Entretanto, não podem ser objeto de delegação: 
I - Edição de atos de caráter normativo;
OA
B 
N
A 
M
ED
ID
A 
| D
IR
EI
TO
 A
DM
IN
IS
TR
AT
IV
O
29
II - Decisão de recursos administrativos;
III - Matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.
Além disso, será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente 
justificados, a avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior.
O vício mais comum que atinge o elemento competência é o excesso de poder (umas das 
formas de abuso de poder), onde o agente é incompetente para a prática de determinado ato, mas 
mesmo assim o pratica.
FORMA 
É a exteriorização de um ato administrativo, sua materialização. Todo o ato administrativo tem 
forma e, para fins de prova objetiva da OAB, a forma será sempre um elemento vinculado.
Entende-se por forma em sentido amplo todo o caminho a ser seguido pelo ato administrativo, 
ou seja, as formalidades adotadas para a prática do ato. Já a forma específica se refere às espécies 
de ato administrativo (ex: portaria, regulamento, decreto, etc.). 
MOTIVO 
O motivo representa as razões de fato e de direito que levam à prática do ato (ex.: a infração é 
motivo para punir um servidor; a poluição é motivo para interdição da fábrica poluente, etc). Pode 
ser um elemento vinculado ou discricionário, conforme dispuser a lei.
Entretanto, motivo não se confunde com motivação, já que esta respresenta a exteriorização 
dos motivos que justificaram a prática de determinado ato. 
Sendo assim, é possível afirmar que todo o ato administrativo tem motivo, mas nem todo o ato 
tem motivação, como no caso da exoneração de ocupante de cargo em comissão, que não precisa 
ser motivado (demissão ad nutum).
TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES: segundo a Teoria dos Motivos Determinantes, um 
ato administrativo cuja motivação foi externada (ainda que não fosse obrigatória a motivação) 
só é válido se os motivos que o fundamentaram forem verdadeiros. Assim, a título de exemplo, a 
demissão de ocupante de cargo em comissão é ad nutum, ou seja, independe de motivação. No 
entanto, se forem explicitados os motivos da demissão, o administrador ficará a eles vinculados, 
sob pena de nulidade. Portanto, caso o Administrador Público não precise apresentar motivo 
(motivar), mas o apresente, esse motivo deve ser verdadeiro, sob pena de anulação. TEMA 
COBRADO NOS EXAMES XIX E XXEXAME DA OAB/FGV.
TREDESTINAÇÃO: representa a mudança de motivo permitida, desde que permaneça a razão 
de interesse público, como no caso da desapropriação. 
OA
B 
N
A 
M
ED
ID
A 
| D
IR
EI
TO
 A
DM
IN
IS
TR
AT
IV
O
30
OBJETO 
É o resultado prático do ato administrativo, o ato considerado em si mesmo, o seu efeito jurídico 
imediato. Pode ser um elemento vinculado ou discricionário.
O objeto deve ser lícito (previsto ou autorizado pela lei), possível e determinado. 
FINALIDADE 
 A finalidade genérica de todo ato é o interesse público, enquanto que a finalidade específica é 
determinada pela lei. 
A Finalidade será sempre um elemento vinculado, pois todo o ato administrativo tem uma 
finalidade prevista em lei. Se o administrador público buscar finalidade diversa daquela prevista 
em lei, praticará desvio de finalidade. Neste caso, o desvio de poder/finalidade, enquanto espécie de 
abuso de poder, vicia o atoadministrativo (ex. remoção com a finalidade de punir servidor público). 
5.2. ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
Atributos são características inerentes aos atos administrativos.
• Presunção de legitimidade: trata-se de atributo presente em todos os atos
administrativos e decorre da própria natureza do ato. Assim, até que se prove em
contrário, o ato administrativo é legítimo e emanou de agente regularmente investido.
Portanto, o ônus da prova da existência de vício no ato administrativo é de quem alega.
• Imperatividade: permite que a administração pública, unilateralmente, crie
obrigações ou imponha restrições aos administrados, sem necessidade de sua
concordância. Os atos administrativos caracterizados pela imperatividade podem ser
imediatamente impostos aos particulares a partir de sua edição, mesmo que estejam
sendo questionados administrativa ou judicialmente quanto à sua validade, salvo na
hipótese de impugnação ou recurso com efeito suspensivo e no caso de previsão
expressa de lei de que o servidor que receba ordem manifestamente ilegal deixe de
cumprí-la.
• Autoexecutoriedade: atos autoexecutórios são os que podem ser materialmente
implementados pela Administração, diretamente, inclusive mediante o uso da força,
sem necessidade de autorização judicial prévia. A autoexecutoridade é utilizada
normalmente quando a lei expressamente a prevê ou em situações de urgência, como
no caso de retirada da população de um prédio que ameaça desabar e a apreensão
de mercadorias.
Exemplo de ato não revestido de autoexecutoriedade é a cobrança de multa, já que a execução 
da quantia correspondente de ser realizada judicialmente.
• Tipicidade: é o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras
OA
B 
N
A 
M
ED
ID
A 
| D
IR
EI
TO
 A
DM
IN
IS
TR
AT
IV
O
31
definidas previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados.
5.3. CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
5.3.1. ATOS DISCRICIONÁRIOS E VINCULADOS 
Ato vinculado: no ato vinculado, preenchidos os requisitos legais, o administrador não tem 
liberdade, não faz juízo de valor, não faz análise de conveniência ou oportunidade, pois a lei 
previamente determina o único comportamento possível a ser obrigatoriamente adotado pelo 
administrador (exemplo: licença para dirigir e concessão de aposentadoria).
Ato discricionário: o administrador tem liberdade, faz juízo de valor, análise de conveniência/
oportunidade, nos limites da lei. Permite-se o ato discricionário quando a lei explicitamente confere 
tal faculdade (exemplo: A Lei n. 8.112/90 estabelece que a demissão “será aplicada” nos casos de 
“conduta escandalosa” na repartição, podendo o administrador decidir, discricionariamente, se a 
conduta do servidor é ou não escandalosa). 
 No ato discricionário, o motivo e o objeto são elementos discricionários, que formam o 
chamado mérito do ato administrativo. Entretanto, mesmo se tratando de ato discricionário, o 
Poder Judiciário poderá fazer o controle judicial do ato no que concerne a seus demais elementos 
(competência, forma e finalidade), já que a Constituição Federal garante o amplo acesso à Justiça 
(art. 5º, XXXV, CF/88). 
Assim, pode-se afirmar que os atos discricionários podem sofrer controle judicial em relação a 
seus elementos vinculados, a saber: competência, forma e finalidade. TEMA COBRADO NO XVII 
EXAME DA OAB/FGV.
5.3.2. ATOS GERAIS E INDIVIDUAIS 
Atos gerais: caracterizam-se por não possuir destinatários determinados. São genéricos e 
abstratos, mas subordinados à lei. Os atos gerais prevalecem sobre os individuais, podendo ser 
revogados a qualquer tempo, respeitando-se o direito adquirido. 
Não podem ser objeto de impugnação mediante recursos administrativos ou ações judiciais. 
Entretanto, quando o ato produz efeitos concretos para determinado administrado, passa a ser 
possível a impugnação direta de seus efeitos na esfera administrativa e judicial. Podem também 
ser objeto de ADIN (exemplos: decretos regulamentares, instruções normativas, atos declaratórios 
normativos, algumas resoluções editadas por agências reguladoras).
Atos individuais: possuem destinatários determinados, produzindo diretamente efeitos 
concretos, constituindo ou declarando situações subjetivas. Pode ter um único destinatário (ato 
singular) ou diversos (ato plúrimo), desde que sejam determinados (exemplos: nomeação de 
aprovados em concurso público, exoneração de um servidor e autorização de uso de bem público).
5.3.3. ATOS INTERNOS E EXTERNOS
Atos Internos: produzem efeitos apenas no âmbito da administração pública, atingindo 
OA
B 
N
A 
M
ED
ID
A 
| D
IR
EI
TO
 A
DM
IN
IS
TR
AT
IV
O
32
diretamente seus órgãos e agentes. Como regra geral, não geram direitos adquiridos e podem ser 
revogados a qualquer tempo. (ex: remoção de um servidor, ordens de serviço).
Atos externos: produzem efeitos além do âmbito interno da administração, atingindo os 
administrados em geral, criando direitos e obrigações gerais ou individuais. Para serem eficazes, 
dependem de publicação em meio oficial.
5.3.4. ATOS SIMPLES COMPOSTOS E COMPLEXOS
Ato simples: é o que decorre de uma manifestação única de vontade do órgão, podendo ser 
unipessoal (atos simples singular) ou colegiada (atos simples colegiado). Para o ato simples, portanto, 
não interessa o número de pessoas, mas sim a expressão de vontade, que deve ser unitária.
Ato complexo: é o que depende da manifestação de vontade de dois ou mais órgãos ou 
autoridades (exemplo: portarias conjuntas ou instruções normativas conjuntas da Secretaria da 
Receita Federal e da Procuradoria da Fazenda Nacional).
Ato composto: é aquele que resulta da manifestação de um só órgão, mas a sua edição ou 
a produção de seus efeitos depende de um outro ato que o aprove, que tem função meramente 
instrumental (exemplo: nomeação do PGR). Assim, enquanto que no ato complexo temos um único 
ato, integrado por manifestações homogêneas de vontades de órgãos diversos, no ato composto 
existem dois atos, um principal e outro acessório ou instrumental.
5.3.5. ATOS DE IMPÉRIO, DE GESTÃO E DE EXPEDIENTE
Atos de Império (ou atos de autoridade): são aqueles em que a administração impõe unilateral 
e coercitivamente aos administrados obrigações ou restrições, independentemente de sua 
anuência, como a desapropriação de um bem privado e a imposição de multas administrativas. 
Fundamentam-se no princípio da supremacia do interesse público e sua prática configura 
manifestação do denominado “poder extroverso” ou “poder de império”.
Atos de Gestão: são realizados para gestão dos bens e serviços da Administração sob o regime 
jurídico-administrativo, devendo-se observar, portanto, o princípio da indisponibilidade do interesse 
público (Exemplos: alienação ou aquisição de bens pela administração, aluguel e autorização ou 
permissão de uso de bem público).
Atos de expediente: não possuem conteúdo decisórios e são atos internos, relacionados à 
rotina e andamento dos serviços executados por seus órgãos. (Exemplos: encaminhamento de 
documentos; formalização e movimentação de processos).
5.3.6. ATO VÁLIDO, NULO, ANULÁVEL E INEXISTENTE
Ato válido: é aquele que está em conformidade com o ordenamento jurídico porque observou 
integralmente as exigências legais.
Ato nulo: é aquele que possui vício insanável, ou seja, não é passível de convalidação. Como 
todo ato administrativo goza de presunção de legitimidade, os efeitos da anulação, que são “ex tunc”, 
OA
B 
N
A 
M
ED
ID
A 
| D
IR
EI
TO
 A
DM
IN
IS
TR
AT
IV
O
33
aplicam-se às partes diretamente envolvidas, mas deve-se preservar os efeitos já produzidos em 
relação a terceiros de boa-fé. A título de exemplo, se determinada certidão for emitida por servidor 
público que posteriormente teve seu vínculo declarado nulo com a administração por fraude no 
concurso público, ela continuará a produzir efeitos em relação aos terceiros de boa-fé. 
Destaca-se que o direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorramefeitos favoráveis para os destinatários decai em 5 (cinco) anos, contados da data em que foram 
praticados, salvo comprovada má-fé.
Ato inexistente: é aquele que possui aparência de um ato administrativo, mas, em verdade, se 
origina de alguém que não é um agente público, como o usurpador de função.
Não produz nenhum efeito, inclusive perante terceiros de boa-fé, mas o Estado pode ser 
compelido a indenizar o particular, se gerar danos, pois a Administração Pública deixou de cumprir 
seu dever de vigilância (culpa in vigilando) quando possibilitou a situação irregular.
Diferentemente do ato nulo que, quando favorável aos destinatários, deve ser anulado em 
cinco anos (Lei 9.784/99, art. 54), constatada, a qualquer tempo, a prática de um ato inexistente, 
será declarada a sua inexistência e serão desconstituídos os efeitos produzidos por este ato.
Ato anulável: é o que possui defeito sanável, desde que não seja lesivo ao interesse público 
nem cause prejuízos a terceiros. São exemplos de ato anulável o vício de competência, salvo o de 
competência exclusiva, e o vício de forma, desde que não se trate de forma prescrita em lei como 
condição de validade do ato.
A anulação é ato discricionário da administração pública e, uma vez declarada, se sujeitará às 
mesmas regras aplicáveis àquela que atinge um ato nulo, possuindo efeitos “ex tunc”.
ANULAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS: o direito da Administração de anular os atos 
administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em 5 anos, 
contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé (art. 54, caput, da Lei nº 
9.784/1999). No entanto, qualquer medida adotada pela Administração voltada à impugnação 
do ato impede a ocorrência da decadência (art. 54, § 2º, da Lei nº 9.784/1999) TEMA 
COBRADO NO XVII EXAME DA OAB/FGV.
5.3.7. ATO PERFEITO, PENDENTE E CONSUMADO (quanto à formação e 
possibilidade de produção de efeitos).
Ato perfeito: ato perfeito é aquele que cumpriu todas as etapas de seu processo de produção. 
Um ato pode ser perfeito, mas não válido (nulo ou anulável). No entanto, para ser válido, o ato 
necessariamente deve ser perfeito.
Ato eficaz: é aquele que já está disponível para produção de todos seus efeitos próprios. 
É possível que um ato inválido seja eficaz. Se o ato é perfeito estará apto a produzir efeitos, 
independentemente de ser válido ou não, já que os atos administrativos gozam de presunção de 
legitimidade e imperatividade.
OA
B 
N
A 
M
ED
ID
A 
| D
IR
EI
TO
 A
DM
IN
IS
TR
AT
IV
O
34
Ato pendente: é um ato perfeito que ainda não está apto a produzir efeitos já que sujeito a 
termo ou condição. 
Ato consumado ou exaurido: é o que já produziu todos os efeitos que poderia produzir, como 
no caso de uma autorização para a realização de uma passeata que já ocorreu.
5.4. ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS 
ATOS NORMATIVOS: são atos gerais, ou seja, caracterizam-se por não possuir destinatários 
determinados. São genéricos e abstratos, mas subordinados à lei.
ATOS ORDINATÓRIOS: são atos administrativos internos, endereçados a servidores públicos, 
que veiculam determinações concernentes ao adequado desempenho de suas funções. Os atos 
ordinatórios possuem fundamento no poder hierárquico, devendo a autoridade administrativa, 
ao editá-los, observar as diretrizes dos atos administrativos normativos que tratem da matéria 
(Exemplos: instruções, circulares internas, portarias).
ATOS NEGOCIAIS: são editados em situações nas quais o ordenamento jurídico exige que 
o particular obtenha anuência prévia da administração para realizar determinada atividade de
interesse dele, ou exercer determinado direito. Podem ser vinculados ou discricionários e definitivos
ou precários.
LICENÇA AUTORIZAÇÃO PERMISSÃO 
Ato administrativo vinculado e 
definitivo, editado com fundamento 
no poder de polícia administrativa, 
nas situações em que o ordenamento 
jurídico exige a obtenção de anuência 
prévia da administração pública 
como condição para o exercício, pelo 
particular, de um direito subjetivo de 
que ele seja titular (Exemplo: alvará 
para a realização de uma obra).
Ato administrativo 
discricionário e precário por 
meio do qual a administração 
pública possibilita ao particular 
a realização de alguma atividade 
de predominante interesse deste, 
ou a utilização de um bem público 
(Exemplo: autorização para porte 
de arma). TEMA COBRADO 
NO VI EXAME DA OAB/FGV
Ato administrativo 
discricionário e precário 
mediante o qual é consentida 
ao particular alguma conduta 
em que exista interesse 
predominante da coletividade 
(Exemplo: Permissão de 
uso de bem público para 
a realização de um show).
ATOS ENUNCIATIVOS: são atos que contêm juízo de valor ou recomendação de atuação 
administrativa, como no caso dos pareceres. Em sentido mais abrangente, são também atos 
enunciativos os de conteúdo declaratório (e não meramente opinativo), tais como as certidões e 
os atestados.
OA
B 
N
A 
M
ED
ID
A 
| D
IR
EI
TO
 A
DM
IN
IS
TR
AT
IV
O
35
CERTIDÃO ATESTADO PARECER 
Reprodução de informações 
registradas em algum banco de 
dados em poder da administração, 
geralmente requerida pelo 
administrado.
Declaração referente a uma 
situação em que a Administração 
toma conhecimento em 
decorrência da atuação de seus 
agentes. Difere da certidão 
porque o fato nele declarado 
não corresponde a um registro 
previamente constante de um 
livro ou arquivo da administração.
Documento técnico, de caráter 
opinativo, emitido por órgão 
especializado na matéria de que 
trata
5.5. EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
5.5.1. ANULAÇÃO 
É a extinção do ato administrativo em virtude de ilegalidade. Um vício de legalidade pode ser 
sanável ou insanável. Se for sanável e não acarretar lesão ao interesse público nem prejuízo a 
terceiros de boa-fé, o ato pode ser anulado ou convalidado, mas se o vício for insanável o ato deve 
necessariamente ser anulado (nesse caso, a anulação é ato vinculado).
Conforme mencionado anteriormente, a anulação retroage seus efeitos ao momento da prática 
do ato (ex tunc), mas devem ser resguardados os efeitos já produzidos em relação aos terceiros 
de boa-fé. 
A anulação pode ser feita pela administração (autotutela), de ofício ou mediante provocação, ou 
pelo Poder Judiciário, mediante provocação.
O art. 54 da Lei 9.784/99 estabelece o prazo de 5 (cinco) anos para a anulação de atos 
administrativos. 
5.5.2. REVOGAÇÃO
É a extinção do ato administrativo discricionário por uma questão de mérito. Nesse caso, não há 
vício de legalidade no ato, mas incompatibilidade com o interesse público. Reexamina-se, portanto, 
a conveniência e a oportunidade daquele ato, ou seja, trata-se de uma questão de mérito.
São insuscetíveis de revogação: a) atos consumados, que já exauriram seus efeitos, b) atos 
vinculados, porque no ato vinculado não há mérito e c) atos que já geraram direitos adquiridos. 
Somente a Administração Pública faz controle de mérito, por meio de seu poder de autotutela. 
A revogação não possui eficácia retroativa, produzindo efeitos “ex nunc” TEMA COBRADO NO V 
OA
B 
N
A 
M
ED
ID
A 
| D
IR
EI
TO
 A
DM
IN
IS
TR
AT
IV
O
36
EXAME DA OAB/FGV.
Súmula 473 do STF: A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios 
que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de 
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os 
casos, a apreciação judicial. 
5.5.3. CASSAÇÃO 
A cassação é a extinção do ato administrativo em virtude do descumprimento de obrigação 
pelo beneficiário do ato, que deixa de cumprir os requisitos que deveria permanecer atendendo, 
como exigência para a manutenção do ato e de seus efeitos. 
A cassação pode ser vista como uma sanção para aquele particular que deixou de cumprir as 
condições exigidas para a manutenção de um determinado ato administrativo.
5.5.4. CADUCIDADE
Ocorre quando uma nova legislação impede a permanência