Resumo de Direito Administrativo 2020 [GRATUITO]

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Resumo de Direito Administrativo
TEMPO DE LEITURA: 128 MINUTOS
Este Resumo de Direito Administrativo é subdividido em várias partes para a melhor compreensão do conteúdo.
Conforme veremos, o Direito Administrativo é um ramo do direito público que trata de princípios e regras que
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disciplinam a função  administrativa e que abrange entes, órgãos, agentes e atividades desempenhadas pela
Administração Pública na consecução do interesse público.
ÍNDICE
NOÇÕES INTRODUTÓRIAS
PRINCÍPIOS
PODERES ADMINISTRATIVOS
ATOS ADMINISTRATIVOS
ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
SERVIÇOS PÚBLICOS
AGENTES PÚBLICOS
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
LEI ANTICORRUPÇÃO
LICITAÇÃO
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE
BENS PÚBLICOS
NOÇÕES INTRODUTÓRIAS
Para um adequado estudo do Direito Administrativo, é importante termos em mente algumas noções sobre Teoria
Geral do Estado, mais precisamente sobre as concepções de Estado, Governo e Administração Pública.
Estado
Conceito
A palavra “estado” pode assumir vários significados, sendo objeto de disciplina específica no Direito. No presente
estudo, nos interessa a compreensão Estado como sociedade  politicamente organizada em determinado
território.
Na definição de Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, Estado é pessoa jurídica territorial soberana, formada pelos
elementos povo, território e governo soberano.
Estrutura
O Estado é constituído dos seguintes elementos:
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Povo: componente humano do Estado.
Território: base física.
Governo soberano: elemento condutor que detém e exerce o poder de auto determinação e auto-organização
do povo.
Assim, um Estado soberano possui, como regra geral, um governo que é o elemento condutor, um povo, que repre-
senta o componente humano e um território que é o espaço físico que ocupa.
Poderes
O Estado manifesta sua vontade pelos poderes:  Legislativo, Executivo e Judiciário.
São imanentes e estruturais, com função típica e atípica.
A função típica do Legislativo é elaborar lei, a do Executivo é converter a lei em ato individual e concreto e a do
Judiciário é a aplicação coativa da lei aos litigantes.
Governo
Conforme vimos, trata-se de um dos elementos do Estado.
A função política ou de governo se relaciona à administração superior dos interesses do Estado, no plano interno e
externo, com elevado grau de discricionariedade política das decisões, conforme parâmetros fixados na
Constituição.
Exemplos: declaração de guerra, decretação de estado de sítio, celebração de tratados internacionais etc.
Podemos complementar esse conceito com a afirmação de que governo é a expressão política de comando, de ini-
ciativa, de fixação de objetivos do Estado e de manutenção da ordem jurídica vigente.
No sistema presidencialista, o governo é exercido pelo Presidente da República, ao passo que no Parlamentarismo
o Primeiro-Ministro é quem faz este papel.
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Administração pública
Significados
A Administração Pública é uma expressão que possui dois significados:
Subjetivo ou orgânico ou formal: identifica quem é a Administração Pública. É um conjunto de pessoas
jurídicas, órgãos e agentes que exercem a função administrativa.
Objetivo ou funcional ou material: identifica a atividade da Administração Pública. É a função administrativa.
Sentido subjetivo de administração pública
A expressão Administração Pública, em sentido formal, orgânico ou subjetivo, designa o conjunto de órgãos e
agentes estatais no exercício da função administrativa, independentemente do poder a que pertençam – seja
ao Executivo, Judiciário, Legislativo ou a qualquer outro organismo estatal.
Em nome do princípio da separação de Poderes, podemos afirmar que os três poderes do Estado (Executivo,
Legislativo e Judiciário) exercem função administrativa: os Poderes Legislativo e Judiciário, de forma atípica, e o
Poder Executivo, de forma típica.
Função administrativa pelo Legislativo
É exercida pelo Legislativo quando organiza os seus serviços internos, por intermédio das Secretarias e da prática
dos atos administrativos pelos parlamentares (leis de efeito concreto).
Função administrativa pelo Judiciário
É exercida pelo Judiciário quando organiza os seus serviços internos, por meio das Secretarias e da prática dos atos
administrativos pelos magistrados, como provimento de cargos na magistratura.
Função administrativa pelo Executivo
Dentro do Poder Executivo, a função administrativa é exercida pela Administração Pública, que, por sua vez, pode
ser dividida de duas formas:
Vertical
É a que divide a Administração Pública em federal, estadual,distrital e municipal; é a divisão que decorre da forma
federativa do Estado Brasileiro.
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Horizontal
É a que divide a Administração Pública em direta ou centralizada e indireta ou descentralizada (leva em conta o
grau de complexidade).
A divisão horizontal ingressou na ordem jurídica brasileira com o Decreto-lei n. 200/67, que sistematizou a estrutura
da Administração Federal e estabeleceu as diretrizes para a reforma administrativa.
A divisão horizontal está contida em cada parte da divisão vertical; ou seja, a divisão de Administração Pública em
direta e indireta existe nos quatro níveis da federação: federal, estadual, distrital e municipal.
Sentido objetivo de administração pública
Por sua vez, administração pública, embasada no critério material ou objetivo, se confunde com a função admi-
nistrativa, devendo ser entendida como a atividade administrativa exercida pelo Estado, ou seja, a defesa concreta
do interesse público.
Função Administrativa
A função administrativa é exercida pelo administrador público, que a exerce representando os interesses da coleti-
vidade, pelo cumprimento fiel dos preceitos do Direito e da moral administrativa que regem a sua atuação.
Assim, a função administrativa é a atividade exercida no cumprimento do dever de alcançar o interesse público,
mediante o uso dos poderes conferidos pela ordem jurídica.
Função Administrativa como múnus público
O exercício da função administrativa representa para o administrador público um múnus público, ou seja, um en-
cargo de conservação, defesa e aprimoramento dos interesses da coletividade.
Todos os poderes e deveres do administrador público são outorgados e exercidos em benefício do bem comum da
coletividade administrada.
Características
É uma atividade concreta, pois executa a vontade da lei, submetida a regime jurídico de direito público e que visa à
satisfação direta e imediata dos fins do Estado, que é conservar o bem-estar individual e o progresso social.
Abrangência
A função administrativa abrange o exercício das seguintes atividades:
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Fomento: é a concessão de incentivos pelo Poder Público aos interessados colaboradores do interesse público.
Polícia administrativa: é a limitação da liberdade e propriedade do particular em nome do interesse público.
Serviço público: prestado pela Administração ou por seus delegados para satisfazer necessidades essenciais ou
secundárias da coletividade.
Intervenção: é a interferência do Estado no domínio econômico.
 Administração pública e administração privada
Na Administração Pública, o administrador recebe as ordens e instruções de como agir, das leis e regulamentos.
Sua finalidade de atuação é buscar o bem comum da coletividade administrada.
Na Administração Privada, o administrador recebe as ordens e instruções de como agir do proprietário. Sua finali-
dade de atuação é buscar satisfazer os interesses do proprietário.
Administração e propriedade
O administrador é quem cuida dos bens e interesses alheios, possuindo, dessa forma, poderes de zelo e conserva-
ção de bens e interesses.
O proprietário é quem cuida dos bens e interesses próprios, possuindo, dessa forma, poderes de disponibilidade.
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Direito administrativo
Conceito
É ramo do Direito Público, formado por um conjunto de normas jurídicas, que regem a Administração Pública.
Critérios de definição
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Critério do serviço público: o Direito Administrativo está ligado à prestação de serviços públicos (crítica: é muito
restrito).
Critério do Poder Executivo: o Direito Administrativo diz respeito a toda a atuação do Poder Executivo (crítica:
nem toda a atuação do executivo é analisada no Direito Administrativo, pois existem as funções atípicas).
Critério das relações jurídicas: o Direito Administrativo trata das relações entre o Estado e o administrado (crítica:
outros ramos do direito também o fazem).
Critério residual: afasta a função legislativa, judiciária e atividades de direito privado.
Critério teleológico (finalidade): o Direito Administrativo estuda toda a atuação do Estado visando interesse da
coletividade (crítica: critério insuficiente).
Critério da administração pública ou critério funcional (Hely Lopes Meireles): o Direito Administrativo é um
conjunto harmônico de princípios que regem os órgãos, os agentes e a atividade pública para a realização dos fins
desejados pelo Estado de forma direta (independente de provocação), concreta (diferente da função Legislativa
que é geral e abstrata) e imediata (resolve problemas de governo específicos, diferentemente da função política).
Sistema administrativo
O Direito Administrativo brasileiro adota o sistema administrativo inglês ou judicial, pois os únicos órgãos que to-
mam decisões definitivas sobre assuntos de interesse da Administração Pública são os do Poder Judiciário.
Critérios de interpretação
A boa compreensão do Direito Administrativo exige o entendimento dos seguintes critérios de interpretação:
Existência de desigualdade jurídica entre a Administração Pública e o administrado.
Existência dapresunção de legitimidade dos atos da Administração Pública.
Existência dos poderes discricionários para a Administração Pública.
Fontes do direito administrativo
Introdução
O Direito Administrativo, no Brasil, não se encontra codificado, isto é, os textos administrativos não estão reunidos
em um só corpo de leis, como ocorre com outros ramos como o Direito Processual, o Direito Penal e o Direito Civil.
As normas administrativas estão espalhadas, tanto no texto da Constituição Federal, como em diversas leis ordiná-
rias e complementares e em outros diplomas normativos como decretos-leis, medidas provisórias, regulamentos
e decretos do Poder Executivo.
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Fontes
São fontes do Direito Administrativo:
Lei: é a fonte primária do Direito Administrativo, abrangendo a Constituição, as leis ordinárias, delegadas e comple-
mentares e os regulamentos administrativos.
Doutrina: é resultante de estudo feito por especialistas, que analisam o sistema normativo, resolvem contradições
e formulam definições e classificações.
Jurisprudência: é o conjunto de decisões reiteradas e uniformes, proferidas pelos órgãos jurisdicionais ou admi-
nistrativos, em casos idênticos ou semelhantes.
Costume: é a norma jurídica não escrita, originada da reiteração de certa conduta por determinado grupo de pes-
soas, durante certo tempo, com a consciência de sua obrigatoriedade.
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PRINCÍPIOS:
No Direito Administrativo é fundamental o estudo dos princípios, porque eles são postulados que inspiram o modo
de agir de toda Administração Pública, trazendo dinamismo ao sistema.
Eles representam a conduta do Estado no exercício de suas atividades essenciais.
Em suma, os princípios são a forma de raciocinar o Direito Administrativo e de compreender toda sua lógica.
Princípios explícitos – LIMPE
Legalidade
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O Princípio da Legalidade decorre da existência do Estado de Direito como uma Pessoa Jurídica responsável por
criar o direito, no entanto submissa ao ordenamento jurídico por ela mesmo criado e aplicável a todos os
cidadãos.
Diferente da legalidade aplicada ao particular, o administrador só pode fazer o que a lei permitir.
Impessoalidade
O Princípio da Impessoalidade se traduz na ideia de que a atuação do agente público deve-se pautar pela busca dos
interesses da coletividade, não visando a beneficiar ou prejudicar ninguém em especial.
Além disso, a impessoalidade deve ser enxergada também sob a ótica do agente, isto é, a atividade deste deve im-
putada ao Estado (e não ao agente estatal).
Moralidade
O Princípio da Moralidade exige a honestidade, lealdade, boa-fé de conduta no exercício da função administrativa –
ou seja, a atuação não corrupta dos gestores públicos, ao tratar com a coisa de titularidade do Estado.
Publicidade
Este princípio tem por finalidade garantir o conhecimento público acerca das atividades praticadas no exercício da
função administrativa.
Em um estado democrático de Direito, não se pode admitir que assuntos da Administração, que são do interesse de
todos, sejam ocultados.
Eficiência
Eficiência é produzir bem, com qualidade e com menos gastos.
Uma atuação eficiente da atividade administrativa é aquela realizada com presteza e, acima de tudo, um bom de-
sempenho funcional.
Assim,  buscam-se sempre melhores resultados práticos e menos desperdício nas atividades estatais, uma vez que
toda a coletividade se beneficia disso.
Princípios implícitos
Supremacia do interesse público sobre o privado
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Define a ideia de que o interesse público é supremo sobre o interesse particular, e todas as condutas estatais têm
como finalidade a satisfação das necessidades coletivas.
Nesse sentido, os interesses da sociedade devem prevalecer diante das necessidades específicas dos indivíduos,
havendo a sobreposição das garantias do corpo coletivo, quando em conflito com as necessidades de um cida-
dão isoladamente.
Este princípio justifica as prerrogativas e garantias do Estado.
Indisponibilidade do interesse público
Este princípio define os limites da atuação administrativa e decorre do fato de que a impossibilidade de abrir mão
do interesse público deve estabelecer ao administrador os seus critérios de conduta.
Assim, o agente estatal não pode deixar de atuar quando as necessidades da coletividade  exigirem, uma vez que
suas atividades são necessárias à satisfação dos interesses do povo.
Portanto, pode-se dizer que a indisponibilidade do interesse público se configura como um contrapeso do princípio
da supremacia estatal.
Contraditório e ampla defesa
É o direito conferido ao particular de saber o que acontece no processo administrativo ou judicial de seu interesse,
bem como o direito de se manifestar na relação processual, requerendo a produção de provas e provocando sua
tramitação.
Assim, é a ciência bilateral dos atos e termos processuais e possibilidade de contrariá-los utilizando todos os meios
de prova admitidos no Direito.
Razoabilidade e proporcionalidade
Razoabilidade
O Princípio da Razoabilidadevisa impedir uma atuação desarrazoada ou despropositada do Administrador, defi-
nindo que o agente não se pode valer de seu cargo ou função, com a falsa intenção de cumprir a lei, para agir
de forma ilegal e arbitrária fora dos padrões éticos e adequados ao senso comum.
Proporcionalidade
A grande  finalidade deste preceito é evitar abusos na atuação de agentes públicos, ou seja, impedir que as
condutas  desses agentes ultrapassem os limites no que tange à adequação, no desempenho de suas funções
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em relação aos fatos que ensejaram a conduta do Estado.
Autotutela
Representa o poder que a Administração Pública possui de controlar seus próprios atos, podendo ela mesma revê-
los para trazer regularidade às suas condutas.
Assim, o ente estatal tem a garantia de anular os atos praticados em suas atividades essenciais, quando ilegais, ou
revogá-los, quando inoportunos ou inconvenientes, sem que seja necessária a interferência do Poder Judiciário.
Motivação
O Princípio da Motivação representa o dever imposto ao ente estatal de indicar os pressupostos de fato e de direito
que determinaram a prática dos atos administrativos.
Dessa forma, a validade da atuação administrativa depende da apresentação formal dos fundamentos fáticos e jurí-
dicos justificadores da decisão adotada, assim como da correlação lógica entre esses motivos e a conduta deles
decorrentes.
Continuidade
A atividade administrativa deve ser ininterrupta.
Observações ao princípio da continuidade
→ Direito de greve: o militar não o possui, mas os servidores públicos civis possuem (norma de eficácia limitada,
aplicando-se a lei geral de greve até que lei especial superveniente seja editada).
→ É possível a interrupção do serviço público por inadimplemento? Sim, não configura violação ao princípio, desde
que haja a situação de urgência e que haja aviso prévio ⟶ supremacia do interesse público sobre o privado (alguns
doutrinadores discordam).
→ É possível exceção de contrato não cumprido no Direito Administrativo? Sim, se a administração pública for ina-
dimplente por até 90 dias (exceção de contrato não cumprido diferida ou postergada).
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PODERES ADMINISTRATIVOS:
Conceito
São os instrumentos de trabalho que o administrador público usa para realizar o bem comum, podendo ser enten-
didos também como deveres, pois são exercidos em benefício da coletividade. Podem ser usados de forma isolada
ou cumulativa.
São inerentes à Administração da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Note que os Poderes do Estado não se confundem com os Poderes da Administração, pois não são instrumentais,
são poderes estruturais que realizam a atividade pública (Executivo, Legislativo e Judiciário).
Abuso de poder
O abuso de poder pode decorrer de condutas comissivas – quando o ato administrativo é praticado fora dos limi-
tes legalmente postos – ou de condutas omissivas – situações nas quais o agente público deixa de exercer uma ati-
vidade imposta a ele por lei, ou seja, quando se omite no exercício de seus deveres.
Em ambos os casos, o abuso de poder configura ilicitude que atinge o ato decorrente dele.
Se divide em duas espécies:
Excesso de poder: vício de competência (sanável).
Desvio de poder: vício de finalidade.
Espécies
Quanto à organização e disciplina: poder hierárquico e disciplinar.
Quanto à finalidade normativa: poder regulamentar.
Quanto à limitação aos direitos individuais: poder de polícia.
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Quanto à liberdade de atuação: poder vinculado e discricionário.
Poder regulamentar ou normativo
Poder conferido à Administração Pública de expedir normas gerais, ou seja, atos administrativos gerais e abstratos
com efeito erga omnes.
Não se confunde com edição de lei, sendo apenas mecanismo para edição de normas complementares à lei.
Há duas espécies de regulamento:
Executivo: aquele expedido para fiel execução da lei. Caso inove o ordenamento jurídico haverá violação ao
Princípio da Legalidade.
Autônomo: aquele expedido para substituir o texto legal e possui o condão de inovar o ordenamento jurídico, de-
terminando normas sobre matérias não disciplinadas em lei.
No Direito brasileiro, é possível afirmar, inclusive com respaldo da jurisprudência do STF, que é permitida edição de
decreto autônomo, em dois casos:
Organização e funcionamento da Administração Pública, quando não implicar aumento de despesa, nem criação
ou extinção de órgãos.
Extinção de cargos ou funções públicas, quando vagos.
A competência para editar decreto autônomo pode ser delegada ao Ministro de Estado, ao Advogado-Geral da
União ou ao Procurador-Geral da República.
Poder disciplinar
É o poder de apurar infrações, aplicando sanções e penalidades por parte do Poder Público a todos aqueles que
possuam vínculo de natureza especial com o Estado (servidores ou não, normalmente por relação hierárquica ou
contratual).
Não é possível, portanto, aplicação deste poder a particulares, que por não possuírem vínculo com a Administração
não estãosujeitos à disciplina interna do Estado.
O ato disciplinar deve ser motivado mencionando sempre o fundamento legal e a causa da sanção disciplinar.
A Administração não pode escolher entre punir ou não punir tendo conhecimento da falta do servidor, sob pena de
cometer o crime do art. 320 do CP e de praticar ato de improbidade administrativa.
Poder hierárquico
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Poder de estruturação interna da atividade pública (atribuição para organizar, distribuir e escalonar funções dos ór-
gãos). Não existe manifestação hierárquica externa (entre pessoas jurídicas distintas).
Hierarquia é a relação de coordenação e subordinação existente entre os diversos órgãos e agentes da
Administração Pública.
Em razão da hierarquia, surge para o superior hierárquico os poderes de delegar, avocar, disciplinar, ordenar, nor-
matizar, controlar, comandar e revisar.
Avocação
É a tomada temporária de competência legalmente atribuída a um agente subordinado por outro agente de hierar-
quia superior.
Só pode ocorrer quando não se tratar de competência exclusiva.
Delegação
É a extensão ou ampliação temporária de competência/atribuições de um órgão a outro de mesma hierarquia ou de
hierarquia inferior, tornando-se os dois competentes para prática do ato enquanto durar a delegação.
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Poder de polícia
Conceito
É o poder que a Administração tem de restringir o exercício de liberdades individuais e o uso/gozo/disposição da
propriedade privada, sempre para adequá-los ao interesse público.
É uma atividade tipicamente administrativa e aplica-se a todos os particulares, sem necessidade de demonstração
de qualquer vínculo de natureza especial.
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Polícia Administrativa X Polícia Judiciária
Polícia judiciária visa a prevenção e a repressão à pratica de ilícitos criminais e tem seu estudo situado nas discipli-
nas de Direito Processual Penal, incidindo sobre pessoas.
Já a polícia administrativa, estabelecida no art. 78 do CTN, incide sobre bens e direitos, condicionando-os à busca
pelo interesse da coletividade.
Atributos do poder de polícia
Discricionariedade: liberdade estabelecida em lei ao administrador para decidir diante do caso concreto e só
pode ser reconhecida como atributo do poder de polícia quando este for entendido em sentido amplo.
Autoexecutoriedade: é a possibilidade de a Administração Pública executar seus atos sem precisar de ordem
judicial. Só existe quando houver previsão legal ou quando, não previsto em lei, for urgente para assegurar a
segurança da coletividade.
Coercibilidade: é a possibilidade de a Administração Pública impor seus atos, independentemente do
consentimento do administrado.
Não confunda autoexecutoriedade das sanções de polícia com punição sumária e sem defesa: só é possível a apli-
cação de sanção sumariamente e sem defesa em situações urgentes, capazes de colocar em risco a segurança ou
saúde pública (ex.: a interdição de um bar que está vendendo coxinhas estragadas) ou quando se tratar de situação
de flagrância. Em todos os demais casos é necessária a instauração de processo administrativo.
Espécies
Poder de polícia originário: é o exercido pela Administração direta.
Poder de polícia delegado: é o exercido pela Administração indireta.
Prescrição das sanções de polícia
O prazo prescricional das ações punitivas decorrentes do exercício do poder de polícia é de cinco anos contados da
prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.
Se o fato constituir crime aplicam-se os prazos da prescrição penal.
Prescrição intercorrente:
Há hipótese de prescrição intercorrente em procedimento administrativo decorrente do exercício de poder de polí-
cia, quando o procedimento ficar paralisado por mais de três anos pendente de julgamento ou despacho.
Nesse caso, o processo será arquivado e será apurada a responsabilidade funcional decorrente da paralisação.
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Interrupção da prescrição
As hipóteses de interrupção da prescrição das ações punitivas decorrentes do exercício do poder de polícia são:
Citação do indiciado ou acusado.
Qualquer ato inequívoco que importe apuração do fato.
Decisão condenatória recorrível.
Suspensão da prescrição
As hipóteses de suspensão da prescrição das ações punitivas decorrentes do exercício do poder de polícia são:
Durante a vigência dos compromissos de cessação ou de desempenho assumidos perante o CADE.
Durante a vigência do termo de compromisso firmado com a CVM.
Discricionariedade e vinculação
Vinculação
Se a lei não dá opções ao administrador público, estabelecendo qual a forma de agir, o poder é vinculado. Nesse
caso, a lei estabelece a única solução possível diante da situação de fato, fixando todos os requisitos.
Discricionariedade
Se a lei dá opções ao administrador público, ou seja, certa margem de liberdade de decisão de acordo com os crité-
rios de oportunidade, conveniência, justiça e equidade, o poder é discricionário.
Cabe ressaltar que não existe poder totalmente discricionário, pois alguns elementos são sempre vinculados:
forma, finalidadee competência.
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ATOS ADMINISTRATIVOS
Conceito
São atos por meio dos quais a Administração Pública atua, no exercício da função administrativa, sob o regime de
direito público e ensejando manifestação de vontade do Estado ou de quem lhe faça as vezes.
Atos administrativos x Atos da administração
Nem todo ato praticado pela Administração Pública é ato administrativo.
Algumas vezes ela atua na esfera privada ou praticando atos no exercício da função política, ou ainda, exercendo
atividades meramente materiais, que não traduzem manifestação de vontade.  Todo ato administrativo tem  que
manifestar vontade.
Assim, atos da administração são gênero, do qual são espécies os atos administrativos.
Os atos da administração podem ser:
Atos privados: regime de direito privado.
Atos materiais (fatos administrativos): mera execução de atividade.
Atos políticos: exercício da função política.
Atos Administrativos: regime de direito público.
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Classificação dos Atos Administrativos
Quanto aos destinatários
Atos gerais (ou regulamentares), os quais não têm destinatários específicos.
Atos individuais (ou especiais), os quais possuem destinatários certos.
Quanto ao alcance
Atos internos: destinados a produzir efeitos dentro da Administração Pública.
Atos externos: alcançam os administrados, os contratantes e, em certos casos, os próprios servidores. Somente
entram em vigor depois de divulgados pelo órgão oficial.
Quanto ao regramento
Atos vinculados: para os quais a lei estabelece os requisitos e condições de sua realização (não existe liberdade
de opção para o administrador público).
Atos discricionários: os quais a Administração pode praticar com liberdade de escolha de seu conteúdo, de seu
destinatário, de sua conveniência, de sua oportunidade e do modo de sua realização.
Quanto à formação
Ato simples: resultante da manifestação de vontade de um único órgão.
Ato complexo: se forma pela conjugação de vontades de mais de um órgão.
Ato composto: resultante da vontade única de um órgão, mas que depende da verificação por parte de outro
para se tornar exequível.
Efeito prodrômico:  acontece nos atos administrativos que dependem de duas manifestações de vontade. Este
efeito se configura com o dever da segunda autoridade se manifestar quando a primeira já o fez. Esse dever vem an-
tes do aperfeiçoamento do ato, que se chama preliminar ou prodrômico.
Quanto à estrutura
Ato concreto: exaure-se em uma única aplicação (ex.: concessão de férias).
Ato abstrato: comporta reiteradas aplicações, sempre que se apresente a hipótese nele prevista (ex.: aplicação
de penalidade).
Elementos dos atos administrativos
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Forma
Modelo determinado pela lei para exteriorização do ato administrativo. A regra para os atos administrativos é a
forma escrita. No entanto, existem atos que são praticados de forma verbal, através de sinais (ex.: semáforo) ou ou-
tros sons (ex.: apito do guarda de trânsito).
No processo administrativo federal (Lei n. 9.784/99, art. 22) vigora o princípio do informalismo: “os atos do processo
administrativo não dependem de forma determinada senão quando a lei expressamente a exigir”.
Finalidade
É o escopo do ato. É tudo aquilo que se busca proteger com a prática do ato administrativo.
O ato administrativo tem que atender duas finalidades:
Finalidade Genérica: tutela do interesse público (pode ser expressa ou implícita na lei).
Finalidade Específica: finalidade prevista na lei que rege a prática do ato, de forma explícita ou implícita.
A infração da finalidade leva à ilegalidade do ato por desvio de poder.
Competência
Refere-se à pessoa que pratica o ato administrativo.
A competência funda-se na necessidade de divisão do trabalho entre os agentes estatais. Há necessidade de distri-
buir a intensa quantidade de tarefas decorrentes de cada uma das funções entre os vários agentes do Estado.
A competência administrativa é irrenunciável, porque criada por lei e atribuída ao cargo ou função, não ao indiví-
duo. Então, o sujeito pode renunciar ao cargo que ocupa, mas não pode manter o cargo e eliminar a competência
correspondente.
Objeto
Aquilo que o ato enumera, dispõe, declara, enuncia, certifica, extingue, autoriza, modifica.
Consiste em determinar qual o efeito jurídico imediato que o ato produz.
Para que serve determinado ato? O objeto é o que se cria, modifica, extingue, adquire, resguarda, transfere na or-
dem jurídica.
Motivo
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É a situação de fato e de direito que determina ou autoriza a realização do ato administrativo, que serve de funda-
mento para a prática do ato administrativo.
A situação de direito é a descrita na lei, já a situação de fato é o conjunto de circunstâncias que levam a
Administração a praticar o ato.
Motivação
A motivação se relaciona à forma do ato e consiste na exposição formal do motivo.
O motivo é o processo mental interno ao agente que pratica o ato.
A motivação consiste na exteriorização formal do motivo, visando a propiciar o controle quanto à regularidade do
ato.
Todo ato deve ter um motivo, mas não é obrigatória a motivação.
Motivação aliunde
Em algumas situações, a motivação do ato não precisa estar expressa em sua redação, se admitindo, no ordena-
mento jurídico brasileiro, o que se convencionou denominar motivação aliunde, presente sempre que, ao invés de
expor os motivos que deram ensejo à prática do ato, o administrador público remete sua motivação aos fundamen-
tos apresentados por um ato administrativo anterior que o justificou.
Teoria dos motivos determinantes
Por essa teoria, os atos administrativos, quando tiverem sua prática motivada, vinculam-se aos motivos expostos,
que devem corresponder perfeitamente à realidade. Os atos discricionários, se motivados, ficam vinculados aos
motivos dados.
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Atributos do ato administrativo
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Presunção de legitimidade
Todo ato administrativo é presumivelmente legítimo, cabendo ao particular provar o contrário.
Significa que, uma vez praticado o ato administrativo, este presume-se que foi praticado em conformidade com a
lei, e que os atos e fatos alegados pelo administrador são verdadeiros e morais.
Essa presunção é relativa, ou seja, admite prova em contrário, cabendo o ônus dessa prova ao administrado.
Imperatividade
A imperatividade significa que o ato administrativo constitui obrigações unilateralmente.
É o atributo do ato administrativo que impõe a coercibilidade para seu cumprimento ou execução.
Autoexecutoriedade
Possibilidade de a Administração executar determinados atos administrativos diretamente, independentemente de
ordem judicial. Cabível quando prevista em lei ou em casos de urgência.
Assim, a Administração Pública pode colocar em prática as decisões que tomou sem a necessidade de recorrer ao
Poder Judiciário, gozando, para isso, de mecanismos coercitivos próprios, inclusive o uso da força se necessário for.
Tipicidade
Tipicidade é o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei
como aptas a produzir determinados resultados. Para cada finalidade que a Administração pretende alcançar existe
um ato definido em lei.
A tipicidade é uma garantia para o administrado e afasta a possibilidade de ato totalmente discricionário. A tipici-
dade só existe nos atos unilaterais. É uma decorrência do princípio da legalidade.
Formas de extinção dos atos administrativos
São formas de extinção do ato administrativo:
Anulação: é motivada pela ilegalidade.
Revogação: é motivada pela conveniência e/ou oportunidade da Administração.
Cassação: quando o beneficiário descumpre requisitos que permitem a manutenção do ato e de seus efeitos.
Extinção natural: é o cumprimento dos efeitos do ato.
Extinção subjetiva: é o desaparecimento do beneficiário do ato.
Extinção objetiva: é o desaparecimento do objeto do ato.
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Caducidade: nova legislação impede a permanência da situação antes consentida pelo Poder Público.
Contraposição: extinção por ato superveniente com fundamento em competência diversa de efeitos
contrapostos.
Renúncia: o beneficiário abre mão de uma vantagem que antes desfrutava.
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ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO
Introdução
Centralização
A centralização administrativa ocorre quando o Estado executa suas tarefas por meio dos órgãos e agentes inte-
grantes da Administração Direta.
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Não há transferência de competência de uma pessoa para outra.
Descentralização
A transferência dos serviços a pessoas jurídicas diversas recebe o nome de descentralização, haja vista o fato de que
a prestação, até então, centralizada é entregue a outra entidade.
A descentralização poderá ser feita mediante a transferência na prestação de serviços públicos a particulares, por
meio de contratos de concessão ou permissão de serviços públicos, nos termos da legislação aplicável.
Além disso, a descentralização pode ser executada com a transferência na prestação do serviço a pessoas jurídicas
criadas pela própria Administração Pública, especializadas na execução daquela atividade.
São os chamadosentes da Administração Indireta ou entes da Administração Descentralizada, os quais se dividem
em autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista.
Concentração  e Desconcentração
A concentração administrativa ocorre quando, dentro da pessoa jurídica, não há divisão interna de serviços. Já a
desconcentração há distribuição de competências dentro da mesma pessoa jurídica.
Tanto a concentração como a desconcentração são técnicas administrativas existentes na Administração Direta e
Indireta.
Resumindo
Prestação direta ou centralizada do serviço (centralização): União, Estados, Municípios e Distrito Federal.
Prestação indireta ou descentralizada (descentralização): particulares ou entidades da administração indireta
(autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista).
Desconcentração: especialização interna, já que não houve transferência das atividades da administração direta
para a indireta e vice-versa.
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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA OU CENTRALIZADA
É o conjunto de órgãos que integram as pessoas políticas do Estado.
Estão inseridos na chefia do Executivo e nos órgãos auxiliares da chefia do Executivo.
Enquanto a Administração Direta é composta de órgãos internos do Estado, a Administração Indireta se compõe de
pessoas jurídicas.
Cabe ressalvar que a Administração Pública Direta existe não apenas no Poder Executivo, mas também nos demais
poderes, Legislativo e Judiciário, pois todos os poderes exercem função administrativa.
Esfera Federal
Na esfera federal, a estruturação da Administração Direta é composta pela Presidência da República, Vice-
Presidência da República, Ministros e órgãos de apoio (assessoria em geral).
Esfera Estadual
Na esfera estadual, a Administração Direta será composta pela Governadoria do Estado, pelos órgãos de assessora-
mento direto do Governador e pelas Secretarias Estaduais.
Esfera Municipal
Na esfera municipal, a Administração Direta é composta pela Prefeitura, pelos órgãos de apoio direto ao Prefeito e
pelas Secretarias Municipais.
Órgãos Públicos
Conceito
Os órgãos públicos não são pessoas jurídicas, mas integrantes de uma.
Todos eles são meros instrumentos de ação do Estado, não podendo ser sujeitos de direitos e obrigações.
São centros de competência especializada, dispostos, na intimidade de uma pessoa jurídica, com a intenção de ga-
rantir especialização nas atividades prestadas e, consequentemente, maior eficiência.
Teorias
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Teoria da representação: o agente e o órgão público são representantes do Estado (crítica: o Estado não é
incapaz).
Teoria do mandato: o agente e o órgão público são mandatários do Estado (crítica: não é uma relação contratual).
Teoria do órgão (imputação volitiva): em virtude de lei e considerando que os agentes fazem parte do Estado, a
vontade dos agentes e órgãos é imputada à pessoa jurídica do Estado.
Classificação
Quanto à posição estatal ou hierarquia
Independentes: estão no topo da hierarquia administrativa, sendo que, na esfera administrativa, não cabe
recurso contra suas decisões (ex.: Presidência da República).
Autônomos: imediatamente inferiores aos órgãos independentes, gozam de autonomia financeira e
administrativa (ex.: Ministério da Fazenda).
Superiores: não tem independência ou autonomia, mas podem proferir decisões para determinar as formas de
ação de seus agentes (ex.: Procuradoria Geral da Fazenda Nacional).
Subalternos: órgãos de mera execução de atividades (ex.: Coordenadoria Geral de RH).
Quanto à esfera
Central: tem competência em toda a extensão da pessoa jurídica que ele integra (ex.: TJ-BA).
Local: tem competência limitada a parte territorial da pessoa jurídica a que ele integra (ex.: TRT  5ª região).
Quanto à estrutura
Simples: tem estrutura formada por um único órgão (exemplo: Senado Federal).
Composto: estrutura formada por dois ou mais órgãos (exemplo: Congresso Nacional).
Quanto à atuação funcional
Singulares: manifestam a vontade de um agente.
Colegiados: manifestam a vontade de dois órgãos (exemplo: Assembleia Legislativa).
Quanto às funções
Ativos: atuam diretamente na execução da atividade pública.
Consultivos: emitem opinião, mas não produzem manifestação de vontade e não geram obrigação.
Controle: atuam no controle da administração pública.
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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA OU DESCENTRALIZADA
Conceito
É o conjunto de pessoas jurídicas administrativas (não tem capacidade de legislar) com personalidade jurídica pró-
pria (aptidão para adquirir direitos e contrair obrigações) que, vinculadas à Administração Direta, têm a competên-
cia para o exercício, de forma descentralizada, de atividades administrativas.
Composição
A Administração Indireta é composta da seguinte forma:
Autarquias.
Fundações públicas.
Empresas públicas.
Sociedades de economia mista.
Características
Na Administração Indireta, são características comuns:
Possuir personalidade jurídica própria
Possuir patrimôniopróprio.
Vinculação à Administração Pública Direta.
Autarquias
Conceito
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As Autarquias serão criadas por lei.
Elas são pessoas jurídicas de direito público que desenvolvem atividade típica de Estado, com liberdade para agi-
rem nos limites administrativos da lei específica que as criou.
Assim como os demais entes da Administração Indireta, não estão hierarquicamente subordinadas aos entes fede-
rativos, mas se sujeitam a controle finalístico exercido pelos entes da Administração Direta responsável pela sua
criação.
Tem imunidade tributária recíproca, privilégios processuais (prazos dilatados, remessa necessária), responsabili-
dade civil objetiva e regime de pessoal estatutário.
Espécies
Autarquias profissionais
Autarquias profissionais são aquelas que exercem o serviço de fiscalização de profissões regulamentadas, por dele-
gação do poder público, mediante autorização legislativa (ex.: CREA, CRM).
Os Conselhos de Profissão gozam de parafiscalidade, ou seja, a eles é transferida a capacidade tributária.
O Supremo Tribunal Federal já se manifestou no sentido de que a OAB não ostenta a qualidade de autarquia. A OAB
é serviço público independente, não sendo integrante da Administração Indireta, o que, inclusive, afasta a incidên-
cia do controle orçamentário, financeiro, operacional e patrimonial exercido pelo Tribunal de Contas da União.
Autarquias em regime especial
Algumas autarquias, por terem regime legal diferenciado, gozam de mais liberdade em face dos entes da adminis-
tração direta do que as demais autarquias, as comuns. São elas:
Universidades públicas: possuem independência pedagógica e forma diferenciada de escolha dos dirigentes,
os quais possuem um mandato certo.
Agências reguladoras: buscam fiscalizar, regular e normatizar a prestação de serviços públicos por particulares,
evitando, assim, a busca desenfreada pelo lucro dentro do serviço público.
Agências executivas
As agências executivas são autarquias ou fundações públicas que, por iniciativa da Administração Direta, recebem
status de agência, e, por estarem ineficientes, celebram contrato de gestão com o Ministério supervisor.
Ao celebrar o contrato de gestão, a autarquia comum ganha status de agência executiva, adquirindo vantagens
especiais (concessão de mais independência e mais orçamento), mas, em troca, se compromete a cumprir
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um plano de reestruturação definido no próprio contrato de gestão para se tornar, mais eficiente.
Extinto o contrato de gestão, volta a ser autarquia comum, o que denota o fato de que a qualificação de agência
executiva é temporária, durando somente o prazo de duração do contrato celebrado com o ministério supervisor.
Fundações Públicas
São formadas pela destinação de um patrimônio público à criação de uma nova pessoa jurídica, dependem de lei
específica para sua criação, têm finalidade pública e integram a Administração Indireta do ente instituidor.
Pode ser criada como pessoa jurídica de direito público ou como pessoa jurídica de direito privado. No primeiro
caso, ela é considerada uma autarquia fundacional, seguindo o regime de autarquia; no segundo caso, ela é uma
fundação governamental, seguindo o regime misto/híbrido (sem as prerrogativas dadas as autarquias, mas subme-
tendo às limitações impostas às mesmas).
Nos termos do art. 37, XIX, CF, somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de
empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso,
definir as áreas de sua atuação.
Empresas estatais
Aspectos comuns
Engloba as empresas públicas e as sociedades de economia mista, ambas sociedades civis ou comerciais, que
possuem o Estado como controlador acionário, criadas por meio de autorização de lei específica.
A personalidade jurídica é de direito privado, todavia, submetem-se, em diversas situações, a regras e princípios
de direito público, derrogadores deste regime privado.
As empresas estatais podem ser criadas com a finalidade de prestar serviços públicos mediante delegação do ente
estatal, ou para exploração de determinadas atividades econômicas de interesse da sociedade.
É importante salientar que, ainda que sejam criadas para fins de exploração de atividades econômicas, a finalidade
destas empresas estatais deve ser o interesse público, não sendo possível a criação de entidade com a finalidade de
obtenção de lucro.
Diferenças
Capital: na empresa pública, o capital é 100% público, não se admitindo investimento de particular; na
sociedade de economia mista, o capital é misto com maioria do capital votante pertencente ao poder público.
Forma: as empresas públicas podem ser criadas sobre qualquer forma societária prevista no direito, já a
sociedade de economia mista tem que ser necessariamente S/A.
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Consórcios Públicos – Autarquias Interfederativas
Consórcio público é uma pessoa jurídica criada por lei com a finalidade de executar a gestão associada de servi-
ços públicos, onde os entes consorciados, que podem ser a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios,no
todo ou em parte, destinarão pessoal e bens essenciais à execução dos serviços transferidos.
Assim, o consórcio público forma uma nova pessoa jurídica, não se confundindo com os entes consorciados.
Pode ter personalidade jurídica de direito público, hipótese em que faz parte da Administração indireta de cada
um dos entes consorciados (como uma espécie de autarquia).
Além disso, pode ter personalidade jurídica de direito privado, caso em que não será integrante da Administração
Pública, no entanto, será formada com verba estatal, sujeitando-se ao controle efetivado pelo Tribunal de Contas.
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TERCEIRO SETOR
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As entidades do terceiro setor, também chamadas de paraestatais, atuam ao lado do Estado na proteção do inte-
resse público. Não integram a estrutura da administração pública e não precisam realizar concurso para contrata-
ção de seus empregados.
Organizações sociais
Organização social é uma associação civil sem fim lucrativo ou fundação que, em virtude do preenchimento de cer-
tos requisitos legais, é submetida a um regime jurídico especial, que contempla benefícios especiais do Estado para
a execução de determinadas atividades de interesse coletivo.
Celebram com o Poder Público contrato de gestão – elaborado de comum acordo entre o órgão ou entidade super-
visora e a organização social, com discriminação das atribuições, responsabilidades e obrigações do Poder Público
e da organização social.
Serviços sociais autônomos
Os serviços sociais autônomos são entes paraestatais, organizados para fins de amparo, de educação ou de assis-
tência social, comunitária ou restrita a determinadas categorias profissionais, com patrimônio e renda próprios,
que, no caso da União, pode ser auferida por contribuições parafiscais, tudo obedecendo a parâmetros constituti-
vos instituídos por lei, que lhes confere delegação legal no campo do ordenamento social e do fomento público.
Organizações da sociedade civil de interesse público
É uma qualificação especial ou título jurídico concedido pelo Poder Público.
Podem qualificar-se como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público as pessoas jurídicas de direito pri-
vado, sem fins lucrativos, desde que os respectivos objetivos sociais e normas estatutárias atendam aos requisitos
instituídos pela Lei n. 9.790/99.
Entidades de apoio
São formadas por servidores públicos em nome de determinada entidade estatal e com seus próprios recursos. A
forma pode ser de fundação, associação ou cooperativa.
O vínculo jurídico com a Administração Pública é estabelecido por meio de convênio.
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RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
Introdução
O surgimento e a evolução do Estado de Direito faz nascer a ideia de que a Administração Pública se submete ao di-
reito posto, assim como os demais sujeitos de direitos da sociedade.
Nesse sentido, ela tem o dever de ressarcir particulares por danos decorrentes de atos praticados por seus agentes.
Esse dever de ressarcir particulares por danos causados é manifestação da responsabilidade extracontratual, uma
vez que não decorre de qualquer contrato ou vínculo anterior com o sujeito indenizado.
Responsabilidade Civil do Estado na CF/88
As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos
danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o respon-
sável nos casos de dolo ou culpa.
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Assim, a responsabilidade do Estado, estampada no texto constitucional, é objetiva, mas a responsabilização do
agente, perante o Estado, é subjetiva, decorrendo de comprovação de dolo ou de culpa.
Agentes da Responsabilidade Civil
Não é apenas o Estado que responde,  uma vez que o texto constitucional abarca todos aqueles que atuam na pres-
tação de serviços públicos.
Assim, estão incluídas as pessoas jurídicas de Direito Público da Administração Direta (os entes políticos) e Indireta
(autarquias e fundações públicas de Direito Público).
As Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista somente se incluem neste dispositivo, quando criadas para
a prestação de serviços públicos. Dessa forma, a responsabilidade civil do Estado não abarca as empresas estatais
que exploram atividade econômica.
Além dos entes da administração direta e indireta, também se submetem a esse regime os particulares prestadores
de serviço público por delegação, como é o caso das concessionárias e permissionárias de serviços.
Nesses casos em que o particular prestador do serviço ou entidade da administração indireta causa o dano, por
conduta de seus agentes, a responsabilidade da concessionária (ou entidade da administração indireta) é objetiva e
o Estado tem responsabilidade subsidiária – e objetiva – por esta atuação.
Responsabilidade Objetiva
A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de