Teorias da Adm Publica e fundamentos da gestao publica - cap 3

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24/03/2021 Teorias da Administração e Fundamentos da Gestão Pública
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TEORIAS DA ADMINISTRAÇÃO
E FUNDAMENTOS DA GESTÃO
PÚBLICA
CAPÍTULO 3 - COMO O CONTEXTO
SOCIOECONÔMICO E AS NOVAS
EXIGÊNCIAS DA SOCIEDADE
IMPACTAM A GESTÃO PÚBLICA?
Gustavo Persichini de Souza/Rafaela Carvalho de Oliveira
 
INICIAR
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Introdução
Qual é o verdadeiro papel da administração pública na vida das pessoas?
Essa não é uma pergunta simples porque a administração pública reflete
aquilo que a sociedade imagina que ela deva ser. Pelo menos em regra.
Nesse sentido, ganham importância cada vez maior as exigências da
sociedade. Contudo, tais exigências mudam com o tempo e a administração
pública se vê compelida a entregar melhores resultados. A efetivação de
direitos dos cidadãos e a exigência de deveres por parte da administração e
seus agentes supera a fase em que o alcance de resultados era um mero
detalhe para os governos.
Cidadãos mais conscientes dos seus direitos e mais exigentes quanto a
conceitos novos no âmbito da administração, como transparência, eficiência
e accountability, forçam uma necessária evolução na gestão pública.
Atender às novas exigências da sociedade exige cada vez mais preparo da
administração pública. Ter capacidade de atendimento requer não apenas
processos e procedimentos que tornem possível a adoção de medidas que
sejam eficazes, mas que também sejam eficientes e efetivas. Mais que isso,
condições de implementar medidas em um cenário de tomada de decisões
complexo, no qual a governança e a governabilidade sejam regras.
Paralelamente a isso, estão as implicações do contexto socioeconômico
somados   ao desejo de uma sociedade e ao andamento da economia que
ditam a pauta da administração pública mundo afora.
Desse modo, é preciso questionar-se sobre: como o contexto
socioeconômico e as demandas da sociedade impactam diretamente as
ações da gestão pública no Brasil? De que forma são aplicadas as políticas
públicas visando a resolução de problemas sociais e econômicos? Explicar a
conjuntura econômica e política brasileira e a atuação da gestão pública
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diante do cenário de crise é essencial para compreender de que modo a
Administração reage na aplicação de suas políticas públicas para a solução
de problemas. Bons estudos!
3.1 A conjuntura econômica e política
do Brasil
Antes de iniciarmos qualquer tipo de análise é importante destacar que a
conjuntura é o retrato daquilo que se observa e não necessariamente daquilo
que se acredita. Desse modo, não entraremos aqui em nenhum tipo de
fixação por determinada ideologia, sobretudo porque não é este o objetivo
desse estudo.
O que iremos tratar aqui está relacionado ao conjunto dos fatos que
construíram o cenário em que o país hoje se encontra para que sejamos
capazes de avaliar quais as ações empreendidas pela administração pública
e as repercussões sobre a gestão. Alinhados dessa maneira, passaremos a
identificar a atual conjuntura econômica e política do país.
Não é exagero dizer que estamos diante de uma crise. Analisaremos no
próximo item desse tópico a atuação da gestão pública diante da crise
brasileira. Por enquanto, iremos nos ater a entender como chegamos até ela.
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Os números da economia e da arrecadação pública nunca estiveram tão
parecidos. Há momentos em que historicamente não caminham lado a lado.
No entanto, nos últimos anos eles têm retratado aquilo que todos hoje sabem
ser uma realidade. Estamos em crise.
Analisando o período compreendido entre 2010 e 2016, o país passou de
um crescimento de 7,5% do PIB para uma retração de – 3,6%, conforme
dados do IBGE (BRASIL, 2017). É possível perceber que em alguns anos o
cenário econômico favorável com um produto interno bruto histórico em
2010, que não era atingido há mais de 20 anos, migrou para um cenário de
recessão. 
Figura 1 - Os resultados negativos da economia, gerados pela crise
brasileira, influenciam fortemente a gestão pública. Fonte: pathdoc,
Shutterstock, 2018.
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Confira a reportagem “Brasil enfrenta pior crise já registrada poucos anos
após um boom econômico”, que aborda como em um pequeno espaço de
tempo, o Brasil passou de uma grande promessa a uma grande incógnita em
termos de desenvolvimento (TREVIZAN, 2017). A matéria busca retratar
esse quadro mostrando os diferentes aspectos que impactaram
negativamente a vida da população. A reportagem pode ser acessada em:
<https://goo.gl/cM78bH (https://goo.gl/cM78bH)>. 
Mas o que vem a ser necessariamente uma crise? A crise pode significar
tanto um risco quanto uma oportunidade. Independentemente de qual seja a
conotação que melhor se aplica à sua realidade, no caso do contexto
socioeconômico brasileiro, a crise reflete a conjuntura econômica e política do
país.
Nos últimos anos, vimos gradativamente a substituição de um modelo de
políticas públicas que incentivava a redução do tamanho da estrutura do
estado para um modelo que pregava a sua participação cada vez maior nas
decisões da vida em sociedade. Sem entrar no mérito de qual é o modelo
mais acertado, fato é que custear uma estrutura maior requer cada vez mais
recursos para a sua existência.
A ideia de estado mínimo, com a concentração das atividades da
administração pública naquelas que são denominadas atividades típicas de
estado, como segurança interna e externa, administração da justiça e a
arrecadação de impostos, por exemplo, perde força diante de um estado que
se torna grande provedor de serviços, por mais que fossem atividades
periféricas àquelas da ideia central de atividades estratégicas.
A ampliação efetiva da participação do estado na vida da sociedade ganha
força com a aplicação de políticas públicas atreladas ao orçamento público,
em especial em programas de transferência de renda que vinculam receitas a
um grande contingente populacional em um curto período de tempo e cujos
impactos se mostram de longo prazo. Importante mecanismo de inclusão
social, indiscutivelmente uma das grandes medidas de redução das
desigualdades, pecou em não prever adequadamente os instrumentos de
saída dessa política inclusiva.
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Ainda que o povo seja a essência do Estado, visto que este é produzido pelo
primeiro, conforme afirma Matias-Pereira (2014), tal ampliação tornou-se
uma armadilha que a muitos aprisionava no longo prazo, limitando suas
chances de desvinculação desse tipo de medida, ao passo que gerava um
enorme esforço orçamentário que consumia grandes volumes de recursos da
administração pública na sua manutenção.
Figura 2 - A administração pública é o retrato ou a concretização dos
anseios e expectativas dos cidadãos. Fonte: Arthimedes, Shutterstock,
2018.
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Por fim, o iníciode uma série de concessões de inúmeros benefícios fiscais a
diversos segmentos da atividade econômica nacional, com duração por
períodos muito elevados, coloca as finanças públicas em situação de
vulnerabilidade como poucas vezes vista até então.
A aparente sensação de desenvolvimento econômico permanente,
impulsionada sobretudo pelo reflexo do crescimento da economia mundial e
a expressiva valorização dos preços das commodities, além da descoberta e
início da exploração das gigantescas reservas do pré-sal, deram ao país a
impressão de que o caminho era apenas esse.
Enquanto a economia ia bem, o país ia melhor. Pleno emprego e inflação
baixa ditavam o ritmo de contratações e surgimento de novos negócios de
uma forma nunca vista. Ocorre que a definição do termo economia, que
decorre da conjunção entre recursos escassos e necessidades incessantes,
faz com que um dia essa máxima realmente prevaleça. Os recursos foram se
tornando escassos e as necessidades não diminuíram o ritmo.
Com os preços de commodities despencando no mercado mundial, um dos
grandes motores da economia, a exportação, começa a falhar. Não
bastassem as próprias consequências da escassez de recursos, os resultados
refletiram as decisões tomadas durante um longo período: crescimento
exagerado do tamanho da estrutura do estado, aumento da gama de
serviços prestados pela administração, políticas de distribuição de renda para
um grande contingente populacional sem os correspondentes mecanismos
de saída, política de desoneração de tributos por meio de incentivos fiscais a
um grande número de segmentos da atividade econômica.
Esses componentes já seriam preocupantes em qualquer tipo de cenário
macroeconômico. A conjuntura da economia se mostrava fragilmente
ancorada na arrecadação, prevendo que as condicionantes em nada
mudariam no longo prazo. No entanto, o mercado não funciona assim. Ao
menor sinal de que as previsões se tornarão piores no futuro, a economia
tende a se retrair.
Uma vez instalada, a estrutura do estado não se retrai na mesma velocidade.
Pelo contrário, sua tendência é de expansão, dado o crescimento natural do
custeio dos investimentos feitos e dos custos agregados à sua manutenção,
como a folha de pagamentos dos servidores, por exemplo.
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Não fossem suficientes os componentes negativos da economia, o cenário
político passa a dominar a cena econômica. Desde decisões equivocadas
como a manutenção da política de desonerações por um período muito além
daquele que pudesse fazer com que seus efeitos fossem positivos, como foi
o caso da desoneração sobre a chamada “linha branca”, que são
equipamentos produzidos para consumo das famílias, como geladeiras,
fogões e outros. A desoneração sobre a folha de pagamentos das empresas
ou, ainda, sobre as tarifas de energia elétrica consumiram os parcos recursos
que poderiam fazer frente às despesas já empenhadas e que comprometiam
o orçamento da administração pública.
É importante dizer que grande parte dos repasses de recursos para a
administração pública estadual e municipal provêm de transferências
oriundas dos tributos arrecadados exatamente nesses segmentos, ou seja, a
administração federal, ao exonerar tributos por intermédio de uma política de
isenções fiscais, esvaiu uma das principais fontes de receitas dos estados e
municípios.
Com a política de desoneração de impostos praticada por um longo período
na última década, grande parte das desonerações ocorreram em tributos que
teriam como destino os municípios. Isso fez com que os orçamentos
municipais fossem bastante afetados, comprometendo fortemente suas
finanças, mas o cenário político não teve apenas o componente técnico na
tomada de decisões equivocadas como principal motivador do agravamento
da crise. Embora se equipare em termos do estrago causado, sob muitos
aspectos, o aspecto ético foi outro importante item a se considerar.
Ao longo do capítulo serão estudados aspectos relacionados à ética na
administração pública, que nos permite analisar melhor esses pontos. No
entanto, vale dizer desde já que esse foi um componente que abalou
profundamente as possibilidades de resolução da crise ora vivida, ora criada
pela administração pública nos últimos anos.
O aspecto ético mostrava sua face mais perversa quando trazia consigo,
além do desvio de finalidade da gestão pública, a exposição das entranhas
do jogo político em torno da administração, fazendo com que a gestão
pública ficasse em uma situação que a literatura costuma denominar de
“paralisia decisória”.
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VOCÊ SABIA?
Paralisia decisória ocorre quando as instituições públicas, em
razão da perda de credibilidade ou de capacidade gerencial,
perdem a capacidade de tomar decisões capazes de enfrentar
os problemas que se apresentam, ou seja, vale dizer que elas
se tornam incapazes de contornar uma crise. Isso agrava
fundamentalmente o cenário e torna cada vez mais difícil a
superação dos problemas.
Escândalos políticos, perda de governabilidade, diminuição da governança,
falta de accountability, redução drástica da eficiência, da eficácia e da
efetividade, termos que serão devidamente tratados em um tópico específico
neste capítulo, mas é importante que já comecem a fazer parte do
entendimento em torno da compreensão da conjuntura econômica e política
do país e da avaliação das repercussões sobre a gestão pública. Conhecendo
a conjuntura que levou o país a uma de suas maiores crises, políticas e
econômicas é possível avaliar quais foram as ações da gestão pública para
tentar enfrentá-la.
Veremos a seguir como foi o comportamento da gestão pública diante do
cenário de crise brasileira e as consequências em razão das decisões
tomadas, em especial o aspecto ético, que, em razão de sua ausência em
muitos momentos, comprometeu fortemente os mecanismos republicanos de
enfrentamento dos desafios. 
3.1.1 A gestão pública diante da crise brasileira
O que você espera que os governos façam diante de uma crise? Em regra,
espera-se que tomem decisões, decisões acertadas, em razoável espaço de
tempo desde a ocorrência do fato até a resolução do problema e que sejam
tomadas medidas de maneira eficiente, eficaz e efetiva. Isso é o que se
espera.
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A gestão pública diante da crise brasileira pode ser analisada sob vários
aspectos, em especial em relação à capacidade de enfrentamento e de
assertividade das ações. Em relação à capacidade de enfrentamento, a atual
crise tanto ocorreu quanto foi gerada dentro de uma sequência de governos
de uma mesma linha.
Figura 3 - A tomada de decisão pode levar a diversos caminhos, por isso,
deve ser planejada e analisada para que seja eficaz, eficiente e efetiva.
Fonte: Lightspring, Shutterstock, 2018.
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Nesse sentido, após sucessivas aprovações nas urnas por três vezes
consecutivas, era de se esperar que a capacidade de enfrentamento, com a
devida mobilização de esforços técnicos e políticos por parte da
administração, fosse suficientemente capaz de fazer frente aos mecanismos
que davam origem ao surgimento de um cenário de crise.
Tal atribuição tem relação direta com a capacidade de governar. Na visão de
Matias-Pereira (2014), governar relaciona-se diretamente com a adoção de
medidas e/ou decisões para atender às necessidades públicas.Para o autor, é preciso discernir entre governo e administração pública. O
governo está ligado à condução política dos órgãos e atividades estatais,
bem como pelo estabelecimento de diretrizes. Em contrapartida, a
administração pública é a responsável por executar as diretrizes definidas
pelo governo, sendo assim, destaca-se que o governo pode agir com
discricionariedade, mas a administração pública age com subordinação
(MATIAS-PEREIRA, 2014).
Assim, dentro do cenário brasileiro, mostra-se necessária a aprovação de
projetos que realinhassem a ação do estado à nova realidade. Entretanto, o
que se observa é a formação de alianças baseadas, sobretudo, na cooptação
de apoio em troca de benefícios. O que deveria ser um alinhamento
estratégico em torno de medidas que combatessem a crise e suas origens se
torna um verdadeiro balcão de negociações políticas com fins particulares,
tornando frágeis as alianças em torno das medidas.
A série de ficção House of Cards (WILLIMON, 2013) mostra o personagem
Francis Underwood, que circula no mundo da política nos Estados Unidos e
que não mede esforços em sua busca por poder. É uma ilustração do cenário
de poder, negociação e corrupção que se desenrola nas esferas políticas.  
VOCÊ QUER VER?
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Essa é a primeira vertente de análise: a baixa capacidade de enfrentamento
da crise e suas origens pelo viés da incapacidade de mobilização de forças
políticas em torno de uma agenda estratégica ou ideológica.
Espaçados no tempo, podemos vincular tais aspectos ao surgimento daquilo
que ficou conhecido como “mensalão”, em um primeiro momento, e a sua
evolução em termos de metodologia naquilo que ficou conhecido como
“petrolão”, alvo das inúmeras fases da “operação lava-jato”, ainda em curso e
sem previsão de término.
Já em relação ao segundo aspecto, qual seja, o da assertividade das ações,
novamente perdeu-se a oportunidade de combater a crise por meio de suas
origens. A incapacidade de enfrentar adequadamente as causas do problema
em razão da baixa articulação de medidas a serem implementadas somou-se
às recorrentes medidas ora intempestivas, ora inadequadas, para a
superação das ameaças.
Isso asseverou o aprofundamento da crise, gerando consequências de longo
prazo, ainda sentidas no âmbito da política e da economia. A difícil reversão
do quadro foi maximizada de tal forma que medidas muito mais enérgicas
são necessárias ao longo do tempo em virtude da não realização de ações
corretivas nas origens da crise.  
3.2 Uma visão geral da Gestão Pública:
eficiência, eficácia e efetividade
Até aqui foram resgatadas as principais causas e impactos que uma crise
pode ter sobre a gestão pública somada às novas exigências e demandas da
sociedade. Também vimos como a gestão pública inicialmente se comportou
diante do cenário de escassez de recursos, aumento de demandas e
incapacidade de solucionar problemas.
A partir de agora, sob o viés de três conceitos muito próximos, mas
essencialmente distintos, a saber, eficiência, eficácia e efetividade, veremos
como a administração pública poderia atuar frente aos desafios que a ela se
impõem. Verificaremos como cada um deles tem repercussão sobre as ações
dos agentes públicos e das instituições no alcance de resultados.
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3.2.1 Eficiência
O conceito de eficiência surge no final dos anos 1990 como mais um dos
princípios expressos da Administração, que se complementa ao princípio da
legalidade na medida em que, mais do que cumprir a lei, o agente público
deve ser eficiente na realização dos resultados. Por ora, analisaremos a
eficiência enquanto conceito, não mais como princípio, atrelando-a à noção
de efetividade, como veremos adiante.
A administração pública convive com desafios que irão sempre requerer de
suas instituições e de seus agentes resultados que sejam compatíveis com as
demandas e exigências dos cidadãos. No entanto, esses resultados terão que
ser avaliados segundo diferentes aspectos, sobretudo em relação ao custo-
benefício de sua obtenção. Nesse contexto, aumentar a capacidade de
entrega, de atendimento às demandas, ao mesmo tempo em que examina
detidamente os recursos colocados à disposição passa a ser uma das
grandes exigências da sociedade em relação à gestão pública. A essa
capacidade dá-se o nome de eficiência, traduzida em certos contextos como
“fazer mais com menos”.
Pode-se dizer que eficiência é “a capacidade de ‘fazer as coisas direito’, é um
conceito matemático: é a relação entre insumo e produto (input e output)”
(MEGGINSON et al., 1998, p. 11). De forma complementar, Matias-Pereira
(2014) aponta que a eficiência é uma relação técnica entre entradas e saídas,
que são os inputs e outps citados, além disso, ela representa a relação entre
os recursos aplicados e os resultados obtidos, custo x benefício e esforço x
resultado.
Um administrador eficiente, portanto, é aquele que consegue produtos mais
elevados (melhores resultados, maior produtividade, melhor desempenho)
em razão dos insumos empregados (mão de obra, material, dinheiro,
máquinas e tempo) e necessários à sua consecução. De outra forma, um
gestor é considerado eficiente quando minimiza o custo dos recursos usados
para atingir determinado fim. Do mesmo modo, se o agente consegue
maximizar os resultados com determinada quantidade de insumos, também
será considerado eficiente.
Assim, quando falamos em eficiência, estamos nos referindo a algo
relacionado à performance, capacidade de execução em razão dos recursos
disponíveis. Em resumo, a eficiência tem como foco a realização correta e
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otimizada das ações e/ou das atividades a que se propõe (MATIAS-PEREIRA,
2014).
Nesse sentido, tanto podem ser eficientes os agentes quanto as
organizações. Mostra-se necessário analisar a eficiência na administração
pública em razão dos objetivos. Não é incomum valorizar a eficiência na
prestação de serviços sem levar em consideração os demais conceitos que a
cercam.
3.2.2 Eficácia
Diferentemente do fato de se produzir mais com menos (ser eficiente), a
eficácia está intimamente ligada à noção de fazer o que tem que ser feito. Ao
utilizar medidas eficazes é possível assegurar resultados que não sejam
apenas eficientes, como produzir bem alguma coisa. De nada adianta ser
eficiente quando se produz algo que não tem demanda, por exemplo.
Nesse sentido, ao comparar eficiência e eficácia, Stoner; Freeman (1995, p.
136) sugerem que “eficácia é o mais importante entre esses dois conceitos,
já que nenhum nível de eficiência, por maior que seja, irá compensar a
escolha dos objetivos errados”. Podemos dizer, portanto, que a eficácia é a
unidade de medida por meio da qual a organização implementa os seus
objetivos.
Eficácia é um conceito amplo que leva em conta variáveis tanto do nível
organizacional como do departamental. Ela avalia a extensão em que os
diferentes objetivos foram alcançados. Eficácia é uma medida normativa do
alcance de resultados e para Matias-Pereira (2014), a eficácia relaciona-se ao
resultado final da ação, ou seja, se se alcançou ou não o objetivo pretendido.
Há uma dificuldade na mensuração desta relação entre eficácia e eficiência
dentro das organizações. Por vezes, a eficiência conduz à eficácia, mas nem
sempre. É o caso de se fazer algo muito bem, com grande eficiência, mas que
não tenha retorno em termos de resultados, sejam eles financeiros ou mesmo
em termos de utilidade.
Além disso, no médio e longo prazos, a percepção em relação à ineficiência,
como é o casode produtos que vendem muito, mas que apresentam defeitos
recorrentemente, leva à rápida redução da assertividade da organização em
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relação a uma determinada demanda de mercado, seja porque abre espaço
para concorrentes mais eficientes ou porque não consegue manter a
credibilidade junto ao mercado consumidor.
A mesma lógica pode ser aplicada à gestão pública. Torres (2004, p. 175)
traz os dois conceitos para analisá-los sob o enfoque da área pública:
a preocupação com o atingimento dos objetivos desejados por
determinada ação estatal, pouco se importando com os meios e
mecanismos utilizados para atingir tais objetivos, tem relação em certa
medida com a  eficiência, definido como sendo o alcance dos objetivos
estabelecidos e a preocupação com os mecanismos utilizados para
obtenção do êxito da ação estatal buscando os meios mais econômicos e
viáveis, utilizando a racionalidade econômica, maximizando os resultados e
minimizando os custos, ou seja, fazer o melhor com menores custos,
gastando com inteligência os recursos pagos pelo contribuinte.
A eficácia na gestão pública tem a ver com a escolha dos objetivos
organizacionais adequados ao atendimento das demandas da sociedade.
Enquanto a eficiência na prestação dos serviços públicos, seja ela relacionada
à obrigatoriedade em face do princípio constitucional ou da noção da
execução tempestiva e racional das tarefas tem relação com a qualidade dos
serviços prestados, a eficácia tem relação com as ações. Tornando clara essa
relação, ser eficiente na prestação de um serviço, mas não ser eficaz é
desperdiçar recursos públicos em prol de algo cuja demanda não responde
às exigências da população.
3.2.3 Efetividade
Para além dos conceitos de eficiência e eficácia, as ações da administração
pública devem ater-se ao conceito de efetividade. A definição de efetividade
é um conceito complexo, por vezes reunindo os dois conceitos que a
precedem, a eficiência e a eficácia. A medida efetiva é aquela que soluciona o
problema. Pode se dizer que tem efetividade a ação que resolve a questão
proposta.
No entanto, solucionar a questão, resolver o problema, deve ter íntima
ligação com assertividade, traduzida na ideia de eficácia, e com performance
materializada pela noção de eficiência.
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A preocupação central no caso da efetividade é compreender a real
necessidade para que se desenvolvam determinadas ações estatais nas
oportunidades que surgem. Isso deve ser feito com transparência,
democracia e responsabilidade, para que fique claro porque alguns setores
são beneficiados e outros não. Dessa forma, a sociedade compreende como
a decisão foi tomada e qual a sua utilidade, tornando-se, assim, mais
cooperativa na implementação das políticas públicas.
A efetividade não tem uma relação direta com a ideia de eficiência, que tem
sua definição ligada ao aspecto econômico, mas ambos os conceitos podem
ser relacionados às reformas gerenciais. Isso porque “nada mais impróprio
para a administração pública do que fazer com eficiência o que simplesmente
não precisa ser feito” (TORRES, 2004, p. 175). Isso quer dizer que “à medida
que aumentam as preocupações com a melhoria da qualidade do Estado, as
preocupações com eficiência e efetividade vão se sobrepondo às limitadas
questões de ajuste fiscal” (TORRES, 2004, p. 175). Em resumo, para o autor,
a efetividade concentra-se na qualidade do resultado e na necessidade de
certas ações públicas.
VOCÊ SABIA?
Embora muitos preguem a necessidade de eficiência é
possível que uma pessoa seja altamente eficiente sem que
seja eficaz ou efetiva em suas ações. Eficiência é fazer alguma
coisa bem. Se a tarefa não for a coisa certa a fazer, ou seja, se
não for eficaz ou, ainda que seja, se não surtir os resultados
esperados, ou seja, se não for efetiva, todo o esforço pode ser
comprometido nessa ação.
A fim de reforçar os conceitos, confira um resumo das principais
características e diferenças de cada um deles, na figura a seguir.
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A efetividade de uma ação da administração pública, portanto, se mostra
quando, por exemplo, pela implementação de uma política pública em
específico, uma demanda da sociedade é atendida. Nesse caso, é
determinante que ela, além de solucionar a questão, ainda leve em
consideração os aspectos relativos à eficiência e à eficácia. 
Figura 4 - É importante compreender as diferenças entre os conceitos de
eficiência, eficácia e efetividade. Fonte: Elaborado pelos autores, 2018.
3.3 Governabilidade, governança e
accountability
Os termos governabilidade, governança e accountability foram objetos de
grande discussão no cenário acadêmico e de gestão pública nos últimos
anos, em especial pelo fato de se tornar necessário o estabelecimento de
critérios que pudessem defini-los adequadamente.
A partir do momento em que os países que poderiam ingressar na nova
ordem mundial, impulsionada pelas ideias de globalização, começaram a
compreender as verdadeiras regras do jogo para fazer parte de um mercado
global (com diminuição de fronteiras ideológicas e econômicas), foi
necessária uma adequação aos princípios que regiam essa nova ordem.
Havia consenso entre vários teóricos quanto à dificuldade em se definir os
conceitos adequadamente. Foi o caso de Martins (1995) que aborda os
termos “crise de poder”, “crise de governabilidade” e “crise de governança”,
ora como distintos, ora como similares. Essas diferenças conceituais ainda
são ponto de discussão, que geram desentendimentos sobre o mesmo
termo, e até o emprego do mesmo conceito para termos diferentes.
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As reformas administrativas promovidas pelos países que pretendiam
ingressar nesse mundo globalizado fizeram com que novas terminologias
passassem a fazer parte do vocabulário dos atores envolvidos. Apesar das
inúmeras críticas recebidas inicialmente, o impulso proporcionado pelas
reformas seguia no caminho do equilíbrio das contas públicas, controle das
despesas, redução da máquina pública e melhoria dos processos visando,
sobretudo, o alcance de resultados.
O modelo de reformas envolvia, ainda, a privatização de empresas vinculadas
à administração pública, mas que não tinham relação direta com as
atividades típicas de Estado. Esse ponto em especial foi objeto de grande
resistência por parte de alguns setores da sociedade. As telecomunicações,
por exemplo, antes vinculadas totalmente ao modelo público, foram
privatizadas e abertas em um modelo concorrencial, cujas consequências de
mercado se mostram efetivas até hoje (NASCIMENTO, 2014).
Outras medidas como o pagamento de dívidas com credores internacionais,
vinculadas diretamente ao orçamento público, também foi objeto de muitas
críticas. Mostrou-se, oportunamente, como a complementação dos requisitos
para ingresso no mercado globalizado.
Outro ponto determinante foi a política de controle da inflação. A instituição
de uma nova moeda, o real, trouxe a estabilidade financeira para a economia
e foi capaz de fazer frente a um dos maiores desafios enfrentados pela
administração e pela sociedade nos anos 1980 e 1990 (NASCIMENTO,
2014).
Práticas de gestão desprovidas de controle, por exemplo, eram
completamente incompatíveis com a nova ordem mundial, mas não apenas a
ausência de controle. Mecanismos que valorizassema transparência, o
alcance de resultados como pressuposto da boa gestão pública, a prestação
de contas, ganhavam cada vez mais espaço.
A ausência de familiaridade com termos decorrentes dessa nova exigência
em relação à gestão pública forçava o país a um debate necessário em torno
desses aspectos. É aí que surgem iniciativas de se caracterizar
adequadamente conceitos como governança, governabilidade e
accountability, termo completamente ausente no vocabulário nacional. As
primeiras tentativas de tradução literal do termo accountability esbarravam
na não obtenção do sentido pretendido.
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A importância dos termos, não apenas em relação ao seu aspecto literal, mas
sobretudo em razão do seu aspecto conceitual, faz com que tenhamos que
nos dedicar a eles de maneira especial, tratando-os nos itens a seguir,
identificando suas principais características que repercutem na dinâmica da
gestão pública e seus reflexos na vida dos cidadãos.
3.3.1 Governabilidade
Quando a administração pública se mostra capaz de implementar ou fazer
cumprir decisões de governo em consequência do bom funcionamento ou da
capacidade do seu corpo administrativo, dizemos que temos presente a
chamada governabilidade. O termo governabilidade não existia na literatura
brasileira, pois foi adaptado do inglês governability.
O termo governabilidade passa a fazer parte do cenário nacional vinculado à
questão da estabilidade política e a preservação da ordem. A
governabilidade pode ser conceituada como a capacidade política de
governar, sendo resultante da relação de legitimidade do Estado e do seu
governo com a sociedade (MATIAS-PEREIRA, 2014).
Nesse sentido é razoável dizer que se não nos encontramos ainda diante de
uma crise de governabilidade, estamos bem próximos dela. A todo o
momento vemos nos noticiários nacionais afirmações de que as instituições
públicas brasileiras são sólidas o bastante para superar a crise atual, no
entanto, quando o assunto trata especificamente da capacidade do Executivo
e do Legislativo, cujas imagens se encontram fortemente abaladas, a
realidade parece ser outra.
De fato, mais do que a capacidade de implementar medidas, notadamente
por meio das instituições, é necessário ter também o que se conhece por
governança, conceito a ser analisado no próximo item.
3.3.2 Governança
Quando a administração é dotada de capacidade de coordenação, de
liderança, de implementação de suas ações e de produzir credibilidade na
execução de seus atos, pode-se dizer que aí estão presentes os requisitos
necessários à governança.
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O conceito de governança utilizado com maior frequência na atualidade,
segundo Matias-Pereira (2014), é o adotado pelo Banco Mundial, para o qual
a governança é entendida como o meio com que os recursos econômicos e
sociais de um país são gerenciados em busca da promoção do
desenvolvimento.
Assim, é possível afirmar que a governança surge independentemente da
estrutura. Governança implica, consequentemente, em capacidade política,
referindo-se diretamente ao modo de operação do Estado em relação à
sociedade. Isso significa dizer que, à despeito dos mecanismos à disposição
da administração para execução de suas ações, estando presente a
governança, é possível mobilizar as forças de atuação para o enfrentamento
dos problemas e demandas sociais, como a capacidade de governo do
Estado, especialmente em momentos de crise.
A julgar pela capacidade instalada, em especial pela estrutura, processos,
arcabouço jurídico, formação dos recursos humanos, dentre outros aspectos
estruturais, pode-se dizer que o governo brasileiro, no âmbito dos Três
Poderes, não carece de “governabilidade”, ou seja, de poder para governar,
mas quando a capacidade de implementar as políticas públicas encontra
resistência da sociedade e é comprometida devido à queda na credibilidade
do sistema e dos atores envolvidos no exercício da autoridade política, isso
resulta em um grave problema de governança.
3.3.3 Accountability
Se já podiam ser considerados inovadores na literatura nacional aplicável à
gestão pública os termos governabilidade e governança, a accountability
faria parte de um verdadeiro vácuo conceitual no cenário da administração
pública. As primeiras tentativas de tradução encontraram uma enorme
dificuldade de correlacionar o termo a algo que existisse na língua
portuguesa e o aspecto não era necessariamente semântico. O que faltava
para conceituar adequadamente o termo era a sua aplicação prática em
termos de vivência no âmbito social.
Ainda que não se trate necessariamente de uma tradução literal, a palavra
accountability encontra razoável similaridade com os termos
responsabilização ou a necessidade de prestação de contas. Tais definições
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não faziam parte do cotidiano das organizações públicas até o seu
surgimento enquanto novo conceito a ser introduzido na administração
brasileira.
Assim, ao passo que a sociedade se torna mais exigente e participativa,
cobrando dos agentes públicos maior transparência, ética e
responsabilidade, pode-se dizer que a accountability proporciona a
ampliação da participação da sociedade e da aplicação dos instrumentos de
controle social (NASCIMENTO, 2014). 
VOCÊ SABIA?
A corrupção não é privilégio de nenhuma nação em especial.
São inúmeros os casos registrados mundo afora. No entanto,
apenas nos últimos anos o Brasil conseguiu reunir em torno
de si os maiores recordes negativos em termos de valores
desviados em face da corrupção. Triste realidade a qual cabe a
cada um de nós modificar.
Diferentemente de outros países nos quais o termo já era difundido e
devidamente aplicado, no Brasil o debate em torno da conceituação foi
ganhando força à medida que a sociedade se empoderava em relação aos
direitos que pretendia implementar, sobretudo, os direitos sociais.
O cidadão, razão de ser da Administração, ganhou importância central e a
gestão pública passou a ser pressionada cada vez mais pela necessidade de
entrega de resultados eficientes, efetivos e eficazes, mas que fossem
empreendidos por governos dotados de capacidade operativa e institucional,
como a governabilidade e a governança. Além disso, que fossem governos
capazes não só de proverem as demandas da sociedade, mas também de
responsabilizarem-se tanto pelas entregas quanto pelas não entregas de
resultados, aliado ao fato de ter que prestar contas recorrentemente de suas
ações.
Assim, esse novo conceito toma forma rapidamente no universo da gestão
pública e alavanca o surgimento e a consolidação de novos princípios que
são introduzidos na administração pública, como a transparência, o acesso à
informação, a prestação de contas, dentre outros.
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A accountability, somada aos demais itens que já estudamos até aqui neste
capítulo, abrem caminho para uma gestão pública responsável a ser exercida,
mas que só ganhará forma se for acompanhada de preceitos éticos na
conduta dos agentes. Esse ponto em especial será analisado no próximo
item, no qual abordaremos a ética na administração pública. 
Figura 5 - Na prática de accountability, a sociedade tem acesso às contas
públicas com maior transparência e possibilidade de fiscalização social.
Fonte: one photo, Shutterstock, 2018.
3.4 Ética na administração pública
Quando entra em cena a atuação dos agentespúblicos, a ética é um dos
componentes mais importantes. A forma de agir diante das situações com as
quais a administração pública lida no seu cotidiano irá retratar o modo como
os resultados são alcançados.
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Colocados diante da realidade que se impõe, a conduta será pautada por
aquilo que cada servidor traz consigo e o que consegue depreender da sua
atuação em responsável pelo atendimento às necessidades da população.
Vencidos os valores morais que cada um possui, a corrupção ganha espaço e
impõe uma das maiores derrotas que a administração pública pode sofrer: a
de ver os escassos recursos serem utilizados não para os fins a que se
prestam, mas em prol de interesses particulares que, sombriamente, assolam
as grandes mazelas na vida dos cidadãos.
No próximo item analisaremos os principais conceitos aplicáveis à ética na
administração pública.
3.4.1 O conceito de ética na administração pública
A adequação a determinado tipo de conduta esperada e prevista frente à
atuação nos papéis desempenhados por cada uma das pessoas em relação
ao ambiente em que vivem orientam a noção geral do que seja a ética em
relação a determinada sociedade. Não se trata de um conceito rígido,
definido. Na verdade, a ética responde pela expectativa de conduta
determinada pelo convívio social.
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Tanto é assim que, geralmente, há determinados tipos de conduta que são
reprimidas em determinada sociedade e praticadas em outras como é o caso,
e este é um exemplo extremo apenas para fins de comparação, da aplicação
da pena de morte.
Figura 6 - Nem sempre uma conduta será ética, depende da expectativa,
do contexto e do convívio social. Fonte: Tean, Shutterstock, 2018.
VOCÊ O CONHECE?
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O antropólogo Roberto Damatta foi um dos principais personagens nacionais
a analisar a relação entre o cumprimento das regras em sociedade e as
consequências de seu descumprimento. Foi por meio de seus estudos que se
tornou possível verificar o verdadeiro “DNA” do comportamento típico do
brasileiro frente à equidade ou não no tratamento de desvios de conduta. 
A maturação de condutas éticas está relacionada à própria evolução, em
termos de civilidade, de uma sociedade ou de uma corrente de pensamento
que a oriente. Sem retroagirmos muito no tempo, e sem esgotar a questão
histórica de compreensão dos fatos e da vida em sociedade, poderíamos
verificar a própria evolução da aplicação de penas a quem descumpre
determinadas regras de conduta em sociedade. De tempos em tempos
ressurge o discurso em torno da aplicação de penas mais brandas ou mais
severas a determinados delitos em razão do entendimento sobre a finalidade
da pena, a saber, se punitiva ou ressocializante, por exemplo.
De igual forma está a compreensão em torno do tema ética na administração
pública aplicável à conduta dos agentes públicos. Para que possamos
analisá-la sob o aspecto da aderência a um comportamento esperado, ou à
sua desobediência enquanto conduta reprovável, será necessário definir uma
noção mais clara do que seria uma atitude considerada ética ou não.
CASO
Marcos nasceu no Rio de Janeiro e tinha 27 anos.
Estudante de engenharia, trabalhava durante o dia
como vendedor em uma loja de carros e ia para a
faculdade à noite, onde tinha aula até às 22h40. A
rotina era puxada e, embora o salário bastasse para
pagar as contas, não era suficiente para que ele
comprasse o seu próprio carro, mesmo trabalhando em
um local em que via tantas pessoas comprando os seus
próprios veículos. Cansado daquela situação, ele decidiu
tentar uma vaga em uma empresa multinacional alemã
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que estava iniciando as suas atividades no Brasil no
mesmo ramo em que ele atuava. O salário seria cerca
de três vezes maior do que no seu atual emprego.
Durante a entrevista de admissão, após terem
conversado bastante, o entrevistador disse que tinha
nas mãos o poder de decisão sobre aquela vaga e,
subitamente, perguntou quanto ele poderia lhe repassar
do seu salário nos três primeiros meses, caso ele
decidisse que o escolhido para ocupar o cargo fosse
Marcos.
Após fazer algumas contas, Marcos disse que o máximo
que poderia lhe passar seria 20%. Antes que ele
pudesse calcular o quanto lhe sobraria em um ano após
o período de três meses em que agiria dessa forma, ele
já havia recebido do avaliador um sonoro “até mais”,
sendo dispensado imediatamente do processo de
seleção.
O que pode ser considerada uma conduta ética? Para Maia (1998, p. 152), “a
conduta ética pressupõe consciência e autonomia”. Ao citar os termos
consciência e autonomia é possível que façamos inferências sobre a vontade
do agente em exercer ou não a prática esperada diante de determinado fato.
A consciência pressupõe prévio conhecimento sobre sua adesão a certa
conduta prevista. Consciente de que o que se espera em termos de
comportamento previsto é a atitude considerada positiva pela sociedade e,
então, torna-se previsível qual é a decisão a ser tomada diante de
determinado fato em específico. Já a autonomia pressupõe liberdade em
relação à adesão a certos tipos de condutas previstas. Nessa perspectiva,
cabe à pessoa aderir ou não ao comportamento que julga previsível diante de
determinadas situações.
A consciência se aproxima do conceito de saber ser certa ou não
determinada ação. A autonomia se aproxima do conceito de querer atuar
segundo determinada conduta prevista como sendo esperada ou não. Juntas,
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consciência e autonomia delimitam os principais aspectos que nos importam,
por ora, para analisar a ética na administração pública enquanto fator de
maturidade ou não da gestão pública de um país.
Há dois filmes brasileiros que abordam o desrespeito pela coisa pública, os
longas-metragens Tropa de Elite (MANTOVANI; PADILHA; PIMENTEL, 2007)
e Tropa de Elite 2 (MANTOVANI; PADILHA; PIMENTEL, 2010). Os filmes
mostram como a política pode ser instrumento de apropriação do público
sobre o privado. 
Isso tem reflexos imediatos sobre a forma de encarar a atitude dos agentes
públicos diante de uma conduta que sempre foi considerada reprovável, mas
que nem sempre teve o mesmo grau de tolerância ou intolerância: a
corrupção.
Ao tratar da conduta ética é preciso relacioná-la com a probidade
administrativa. É dito que ocorre a improbidade administrativa quando existe
uma conduta que viole a ética no trato da coisa pública. É possível aplicar
como sinônimos as expressões “conduta ímproba” e “conduta antiética”, as
quais especificam um comportamento distante dos padrões morais
admitidos por um código de conduta (MATIAS-PEREIRA, 2014).
Ao se deparar com posicionamentos da sociedade retratados em frases de
uso comum como “rouba, mas faz” ou ainda de acordo com o conceito
introduzido na literatura da administração pública que ficou mais conhecido
como o “jeitinho brasileiro” (DAMATTA, 1986), a atitude dos agentes
públicos retrata, em certa medida, o termômetro da compreensão em torno
do termo corrupção percebido e emanado pela sociedade.
VOCÊ QUER VER?
VOCÊ QUER LER?
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Um dos livros mais influentes quando o assunto é a análise do
comportamento típico do brasileiro é a obra do antropólogo Roberto
Damatta chamada “O que faz o brasil, Brasil?” (DAMATTA, 1986). É uma
leitura indispensável para quem quer conhecer um pouco mais sobre o que
nos torna diferentes de outros povos quando o assunto é conduta ética.
Assim, a ética na administração pública é, antes que uma regra, uma conduta
previsível, mas cuja compreensão extrapola os manuais ou códigos que a
regulamentem. É ética uma conduta prevista em normativos e que seja
esperada em termos de comportamento segundo a visão geral da sociedade,
mas é antiética uma conduta, ainda que prevista em regulamentos, que
desafie o senso comum de civilidade, de vida em sociedade, de moral.
Nesse sentido, é importante discutir a ética enquanto conduta dos agentes
públicos sob o viés da percepção geral. Se hoje causa espanto o recebimento
de propinas para a conclusão de uma obra, por exemplo, é discutível se não
era conduta, minimamente, inadmissível na administração pública já em
outros tempos. Obviamente que sim. Nenhuma sociedade que se preze
admitiria tal conduta sem a previsão de que ela fosse reprovável.
No entanto, é somente a partir do sentimento social de que essa conduta
deve ser fortemente reprimida que se formam as condições ideais para o
surgimento de mecanismos que possam fazer frente a este tipo de
comportamento.
Assim, não é em virtude da ausência da percepção sobre do conceito de
certo ou errado em termos de comportamento que se observam condutas
antiéticas. É por meio da percepção geral da sociedade de que essa conduta
deve requerer da própria administração pública, e porque não dizer da
administração privada e das pessoas, mecanismos que sejam capazes de
prever, combater e punir tais ações.
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Síntese
Chegamos ao final do capítulo. Vimos os principais aspectos relacionados
aos mecanismos que podem ser colocados em ação pela administração
pública para a execução de suas atividades e as formas de enfrentamento à
atual crise econômica e política pela qual passa o Brasil. Entendemos melhor
os conceitos que se aplicam ao cenário da crise e as razões pelas quais ela se
instalou e ainda se mostra tão presente nos dias atuais. Vimos ainda a
implicação da conduta dos agentes públicos em face da ética na
administração, analisando em especial a relação direta da corrupção com a
perda da capacidade de execução e de credibilidade por parte das
instituições e dos agentes políticos.
Neste capítulo, você teve a oportunidade de:
compreender um pouco mais sobre o conceito de crise política e econômica,
bem como de entender o contexto atual do Brasil;
identificar as principais causas da crise brasileira observada nos últimos
anos e os reflexos dela;
perceber quais os mecanismos de gestão mais apropriados para fazer frente
a um cenário de crise;
estudar sobre a percepção da sociedade sobre a conduta ética dos agentes
da administração;
analisar os impactos da conduta dos agentes públicos do ponto de vista
ético sobre a vida da população.
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