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DIREITO 
PROCESSUAL CIVIL IV 
Guérula Mello Viero
A tutela de urgência 
nos tribunais e contra 
a fazenda pública
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
 � Identificar o tratamento das tutelas de urgência nos tribunais superiores.
 � Reconhecer o tratamento processual diferenciado da fazenda pública 
nas tutelas de urgência.
 � Definir a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça em relação 
às tutelas de urgência.
Introdução
As medidas de urgência na fase recursal ganharam maior importância a 
partir da década de 1990, com as reformas no Código de Processo Civil 
(CPC) de 1973. Neste capítulo, você vai verificar como os tribunais supe-
riores tratam as tutelas de urgência. Você vai estudar o funcionamento de 
medidas de urgência no que se refere à ação contra a fazenda pública, 
conhecendo também as vedações para a concessão das tutelas provisó-
rias. Por fim, vai ler sobre a posição do Superior Tribunal de Justiça (STJ) 
ao deferir as medidas urgentes e sobre os requisitos exigidos pela Corte.
1 A tutela de urgência e os tribunais
As tutelas de urgência, sejam elas cautelares ou antecipatórias, têm o objetivo 
de evitar danos a quem tem razão devido à duração do processo. Ou seja, 
elas pretendem impedir que a tutela jurisdicional tenha seu resultado com-
prometido por conta do tempo (RIBEIRO, 2003). As tutelas caracterizam-se 
pela sumariedade da cognição, sendo tanto definitivas quanto provisórias. 
As definitivas referem-se à cognição exauriente, pois definem o litígio; já as 
provisórias objetivam assegurar o resultado final do processo, baseadas em 
cognição sumária (RIBEIRO, 2003).
Como explica o ministro Antônio de Pádua Ribeiro, a concretização das 
tutelas de urgência se dá mediante pressupostos de “evidência, aparência, 
plausibilidade do bom direito e o perigo de dano irreparável ou de difícil 
reparação” (RIBEIRO, 2003, p. 183). A concessão pode ser de forma liminar, 
quando não se ouve a parte contrária, ou após oitiva em cognição sumária.
A situação de perigo de dano irreparável ou propósito protelatório pode 
ocorrer quando o processo já está em fase recursal. Assim, “a solução que o 
novo sistema oferece é o pedido de antecipação, que será dirigido ao tribunal 
e será apreciado pelo órgão competente para o julgamento do recurso, ou pelo 
relator, conforme dispuser o regimento interno” (ZAVASCKI, 1995, p. 93 apud 
TUCCI, 2015, documento on-line). Fornaciari Júnior (1996) explica que essa 
tutela antecipatória também pode ser pleiteada no tribunal, cabendo ao relator 
do recurso conhecer o pedido. Ou seja, se os requisitos legais para a concessão 
da tutela de urgência estiverem presentes, haverá obrigação incontornável do 
Estado, visto o art. 5º, XXXV, da Constituição Federal.
As medidas de urgência na fase recursal ganharam maior importância desde a 
década de 1990, com as reformas no CPC de 1973. Novas possibilidades surgiram 
quando houve a mudança no art. 558 do CPC de 1973, decorrente da Lei nº. 9.139, 
de 30 de novembro de 1995. Tal lei possibilitou a concessão de efeito suspensivo 
em recurso de agravo quando estiver presente o perigo de lesão grave e de difícil 
reparação. Esse efeito suspensivo passou a ser denominado pela doutrina de “efeito 
ativo” (ou “suspensivo ativo”), “quando a mera suspensão da eficácia da decisão 
recorrida não era suficiente para remendar os males decorrentes da passagem do 
tempo” (ASSIS, 2016, documento on-line). Para uma parcela da doutrina, esse 
“efeito ativo” consistia na antecipação da tutela recursal, a qual era aplicada em 
âmbito recursal. Essa expressão acabou sendo englobada pelo art. 527, com redação 
dada pela Lei nº. 10.352, de 26 de dezembro de 2001. Assim, durante a vigência do 
CPC de 1973, analisava-se que, se a antecipação da tutela recursal fosse cabível 
em caso de urgência (art. 273, I, do CPC de 1973), também seria admissível em 
caso de evidência (art. 273, II, do CPC de 1973).
A partir dessas discussões, o CPC de 2015 trouxe alguns elementos rele-
vantes à tutela recursal. Como você já viu, quem aprecia o pedido de tutela 
provisória em matéria recursal é o relator, como dispõe o art. 932, II, do CPC 
de 2015, essencialmente em agravo de instrumento. O art. 995 do CPC de 
2015 estabelece que, em regra, os recursos não possuem efeito suspensivo. 
No entanto, em seu parágrafo único, esse artigo admite a possibilidade de 
o relator suspender a eficácia da decisão “se houver risco de dano grave, de 
A tutela de urgência nos tribunais e contra a fazenda pública2
difícil ou impossível reparação, e ficar demonstrada a probabilidade de pro-
vimento do recurso” (BRASIL, 2015, documento on-line). Contudo, somente 
a suspensão da eficácia pode não ser suficiente para afastar o risco. Nesse 
caso, há necessidade de uma providência ativa.
Imagine que o autor da demanda pleiteia uma medida em caráter liminar. O juiz de 
primeiro grau a denega, e o autor, em seguida, ingressa com agravo de instrumento. 
Supondo que ele precise dessa medida com urgência, pleitear efeito suspensivo em 
nada lhe ajudará. Ele precisará que o tribunal, antes mesmo de julgar o agravo, antecipe 
os resultados decorrentes do futuro e do eventual provimento do recurso interposto. 
Em suma, ele precisará que o tribunal (na pessoa do relator, conforme o art. 932, II) lhe 
conceda uma antecipação da tutela pleiteada via recurso, ou seja, uma antecipação 
de tutela recursal (ASSIS, 2016, documento on-line).
O efeito ativo, ou a antecipação da tutela recursal, pode ocorrer tanto em 
agravo de instrumento, como disciplina o art. 558 do CPC de 2015, quanto em 
apelação, independentemente de a sentença ser procedente ou improcedente. 
Em uma sentença procedente, esse efeito ativo permite ao autor antecipar o 
mérito com base na sentença previamente procedente, por meio de uma simples 
petição ao tribunal (arts. 249 e 299 do CPC de 2015). Por outro lado, o efeito 
suspensivo tem o intuito de beneficiar o réu, uma vez que possibilita proibir 
a execução provisória por parte do autor. Já em uma sentença improcedente, 
terminativa ou definitiva, em que haja a decretação da prescrição ou deca-
dência, a tutela recursal permite devolver ao tribunal as questões decididas 
na sentença, impedindo, assim, a coisa julgada. Dessa forma, tem-se a tutela 
com efeito devolutivo (OLIVEIRA; NEGRI, 2018).
Veja o que afirma o atual ministro do Supremo Tribunal Federal (STF) 
Luiz Fux:
Reconhecida a antecipação como instrumento de efetividade da prestação 
judicial, técnica capaz de vencer a tão decantada morosidade da justiça, 
que afronta os mais comezinhos direitos fundamentais do ser humano, nada 
mais apropriado que delegá-la aos tribunais superiores, os quais, mantendo a 
inteireza do direito nacional, logram carrear para o poder a que pertencem o 
prestígio necessário àqueles que, consoante as sagradas escrituras, possuem o 
sumo sacerdócio da saciar os que têm sede e fome de justiça (FUX, 2001, p. 23).
3A tutela de urgência nos tribunais e contra a fazenda pública
As tutelas provisórias recursais são distintas das tutelas provisórias re-
queridas em primeira instância. Na primeira instância, disciplinada pelo 
art. 294 do CPC de 2015, a concessão ocorre por meio de decisão interlocutória, 
cabendo agravo de instrumento em caso de insatisfação ou contrariedade 
à escolha do magistrado. Com o requerimento do agravo de instrumento, 
em face da rejeição da tutela antecipada, e com o consequente provimento 
desse agravo, haverá a tutela recursal — isto é, a tutela que antes fora rejeitada 
em primeira instância teve nova avaliação e foi procedente em fase recursal. 
Já na apelação, a tutela recursal serviria para acelerar os efeitos da sentença, 
evitando a protelação com interposições de recursos pela parte vencida. Caso a 
tutela seja concedida em apelação que impugna sentença por extinção da ação, 
sem julgamento de mérito ou por error in procedendo, o tribunal rescindirá 
a sentença eencaminhará os autos para a primeira instância prosseguir com 
o processo e o julgamento (OLIVEIRA; NEGRI, 2018).
As tutelas provisórias, em regra, permanecem com sua eficácia enquanto 
estiverem pendentes do processo principal. No entanto, a qualquer tempo elas 
podem ser revogadas ou modificadas, e o procedimento para a revogação 
será o mesmo utilizado para a concessão. Assim, por requerimento do agra-
vante, o relator do agravo de instrumento pode suspender o cumprimento da 
decisão até que haja pronunciamento definitivo da turma ou da câmara em 
casos como: adjudicação, prisão civil, levantamento de dinheiro sem caução 
idônea, remissão de bens, entre tantos outros que possam resultar em lesão 
grave ou de difícil reparação — ou seja, se a execução da decisão agravada 
puder gerar lesão grave ou de difícil reparação, o agravo poderá ser suspenso 
pelo relator (RIBEIRO, 2003).
O mandado de segurança só é cabível para efeito suspensivo de decisão 
judicial, como dispõe a Lei nº. 9.139/1995, após o impetrante ter indeferido 
seu pedido referente aos casos citados no parágrafo anterior. Já para impugnar 
decisão interlocutória, que apresente conteúdo negativo, a via é o agravo de 
instrumento, em que o relator poderá conceder o “efeito suspensivo ativo”, 
como explica Ribeiro (2003).
No que diz respeito às medidas cautelares e à suspensão de segurança, 
Ribeiro (2003) disciplina que uma das primeiras distinções se refere a quem 
examina o pedido. Em caso de medida cautelar, a competência é do relator; 
já nas medidas suspensivas, a incumbência é do presidente do tribunal res-
ponsável pelo exame do recurso cabível. Outra diferença apresentada pelo 
ministro é que a suspensão de liminar ou de sentença só é requerida na tutela 
do interesse público: “Só cabe a requerimento da pessoa jurídica de direito 
A tutela de urgência nos tribunais e contra a fazenda pública4
público interessada e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança 
e à economia públicas (Lei n. 4.348, de 26.6.1964, art. 4º; Lei n. 8.038, de 
28.5.1990, art. 25; Lei n. 8.437, de 30.6.1992, art. 4º)” (RIBEIRO, 2003, p. 184).
O art. 4º da Lei nº. 8.437/1992, ao dispor sobre a suspensão, afirma o 
seguinte: “Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento 
do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da 
liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes”. Em seu 
§ 1º, o mesmo artigo determina: “Aplica-se o disposto neste artigo à sentença 
proferida em processo de ação cautelar inominada, no processo de ação popular 
e na ação civil pública, enquanto não transitada em julgado” (BRASIL, 1992, 
documento on-line). Como esclarece Ribeiro (2003), a suspensão de segurança 
abrange a suspensão da execução de liminar e da sentença; já a suspensão de 
decisão compreende a suspensão da execução de sentença, no entanto somente 
quando proferida em cautelar inominada, ação popular e ação civil pública.
É importante você considerar que, nas hipóteses mencionadas, a competên-
cia para suspender a decisão é do presidente do STJ quando a causa se fundar 
em matéria infraconstitucional; em casos com fundamento constitucional, 
a competência é do presidente do Supremo Tribunal Federal (STF). O art. 25 
da Lei nº. 8.038/1990 impõe a competência para suspender execução de liminar 
ou decisão concessiva de mando de segurança ao presidente do STJ; contudo, 
ele não possui competência para restabelecer liminar ora cassada.
Com a concessão da liminar por membro do tribunal, o presidente do STJ 
possui competência para apreciar o pedido de suspensão da medida, contanto 
que seja fundado em risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à 
economia públicas. Entretanto, isso não afasta o cabimento de agravo para 
examinar eventuais vícios na decisão no âmbito do STJ. Conforme Ribeiro 
(2003, p. 185), ao conceder medida suspensiva, o presidente do STJ deve se 
ater aos limites suficientes para resguardar o interesse público, visto o caso 
concreto, “até o julgamento do agravo pelo Tribunal de Apelação ou até o 
trânsito em julgado da decisão ou do julgamento do recurso especial, a ser 
interposto”.
Contudo, no âmbito do mandado de segurança individual ou coletivo, 
o art. 7º, § 2º, da Lei nº. 12.016, de 7 de agosto de 2009, dispõe que “não será 
concedida medida liminar que tenha por objeto a compensação de créditos 
tributários, a entrega de mercadorias e bens provenientes do exterior, a re-
classificação ou equiparação de servidores públicos e a concessão de aumento 
ou a extensão de vantagens ou pagamento de qualquer natureza” (BRASIL, 
2009, documento on-line).
5A tutela de urgência nos tribunais e contra a fazenda pública
2 A tutela de urgência e a fazenda pública
A tutela provisória, seja satisfativa ou cautelar, é aplicável contra a fazenda 
pública, como disciplina o art. 1.059 do CPC de 2015, quando o caso em 
questão estiver estabelecido nos arts. 1º a 4º da Lei nº. 8.437/1992 e no art. 7º, 
§ 2º, da Lei nº. 12.016/2009. Assim, o CPC de 2015 manteve substancialmente 
o mesmo regramento em torno da matéria, contudo simplificou e sintetizou 
formalmente o quadro de restrições sobre a tutela provisória contra a fazenda 
pública, dispondo que as únicas leis que a limitam são:
i) as Leis n. 4.348/1964 e n. 5.021/1966 foram explicitamente revogadas (pela 
Lei n. 12.016/2009, art. 29), embora seu conteúdo tenha sido preservado no 
art. 7°, § 2º, da mesma Lei n. 12.016/2009; 
ii) e o art. 1º da Lei n. 9.494/1997 acabou tornando-se desnecessário e foi 
implicitamente revogado, vez que o art. 1.059 do CPC–2015 fez constar a 
extensão de todas essas regras restritivas das cautelares e mandado de se-
gurança às tutelas provisórias em geral contra a Fazenda Pública (DIDIER 
JUNIOR; OLIVEIRA; BRAGA, 2015, p. 631–632).
Dessa forma, a tutela provisória fica proibida contra o poder público quando 
tiver por objeto, como explicam Didier Junior, Oliveira e Braga (2015, p. 632):
a) “a reclassificação ou equiparação de servidores públicos e a concessão de 
aumento ou a extensão de vantagens ou pagamento de qualquer natureza.” 
(art. 7º, § 2º, da Lei n. 12.016/2009);
b) medida “que esgote, no todo ou em qualquer parte, o objeto da ação” (art. 1º, 
§ 3º, Lei n. 8.437/1992) — que, na pior das hipóteses, é mera repetição da 
vedação (já mitigada) à irreversibilidade (cf. art. 300, § 3º, CPC), como já 
se disse; e, enfim,
c) a impugnação, em primeira instância, de ato de autoridade sujeita, na via de 
mandado de segurança, à competência originária do tribunal — ressalvados 
a ação popular e a ação civil pública (art. 1º, §§ 1º e 2º, Lei n. 8.437/1992).
No entanto, a constitucionalidade dessas hipóteses é controversa e provoca 
debates entre os doutrinadores. Uma parte da doutrina entende que elas seriam 
inconstitucionais, visto implicarem ofensa à inafastabilidade da tutela jurisdi-
cional; outra parte, contudo, defende a constitucionalidade, pois esses casos 
não apresentariam os requisitos necessários para a concessão da tutela, devido 
à ausência de periculum in mora ou de irreversibilidade (CARLOS, 2017).
A tutela de urgência nos tribunais e contra a fazenda pública6
Entretanto, como ensina Cunha (2016, p. 306),
Não há inconstitucionalidade na vedação. Nas hipóteses previstas em lei, não 
é possível, em princípio, haver a tutela de urgência contra a Fazenda Públi-
ca. Pode, porém, o juiz, demonstrando fundamentadamente que a hipótese 
reclama uma regra de exceção, afastar a norma e conceder medida. O certo, 
e enfim, é que tais restrições reclamam exegese restritiva, somente sendo 
vedada a concessão da tutela de urgência nos casos expressamente indicados 
no dispositivo legal.
Por sua vez, o STF, ao analisar a Ação Declaratória de Constitucionalidade 
(ADC) nº. 4, em 2008, reconheceu a constitucionalidade da Lei nº. 9.494, de 
10 de setembro de 1997, consolidando o entendimento de constitucionalidade 
de tais restrições. No entanto, essas restrições devem ser interpretadasestri-
tamente, ou seja, a concessão de tutela de urgência torna-se possível quando 
não estiver tipificada nos artigos mencionados anteriormente. A seguir, você 
vai conhecer melhor cada um desses artigos (CARLOS, 2017).
No artigo “(In)compatibilidades sistêmicas à concessão de tutela provisória contra o 
Poder Público: a remessa necessária e o regime de precatórios”, Bruno Carlos Pastore e 
outros autores analisam diferentes formas de proteger o Estado no processo, com base 
na interpretação e na aplicação sistêmica do ordenamento jurídico. O artigo pode ser 
lido on-line; para encontrá-lo, faça uma pesquisa no seu mecanismo de busca preferido.
Art. 1º, §§ 1º e 2º da Lei nº. 8.437/1992 — 
ato de autoridade com prerrogativa de foro
O § 1º veda a concessão de “medida cautelar inominada ou a sua liminar, 
quando impugnado ato de autoridade sujeita, na via do mandado de segu-
rança, à competência originária de tribunal” em primeiro grau de jurisdição 
(BRASIL, 1992, documento on-line). Essa vedação ocorre devido à violação 
de competência, prevista na Constituição Federal, quanto à prerrogativa de 
foro. Mesmo sendo possível interpor mandado de segurança diretamente no 
juízo competente, escolhe-se ajuizar em primeiro grau; nesse caso, conceder 
7A tutela de urgência nos tribunais e contra a fazenda pública
a tutela cautelar seria impor obrigação por juiz incompetente. Contudo, se não 
couber mandado de segurança, a concessão de tutela em face do poder público 
é possível, por juiz de primeira instância, inclusive em ação civil pública e 
ação popular, como disciplina o § 2º do art. 1º (CARLOS, 2017).
Art. 1º, § 3º, da Lei nº. 8.437/1992 — 
irreversibilidade da medida
Esse parágrafo trata da irreversibilidade da medida, visto que dispõe que 
“não será cabível medida liminar que esgote, no todo ou em qualquer parte, 
o objeto da ação” (BRASIL, 1992, documento on-line). Dessa forma, note 
que a norma trata da reversibilidade que deve nortear o deferimento da tutela. 
Coadunando, tem-se o art. 300, § 3º, do CPC de 2015. Esse artigo estabelece 
que “a tutela de urgência de natureza antecipada não será concedida quando 
houver perigo de irreversibilidade dos efeitos da decisão” (BRASIL, 2015, 
documento on-line).
Art. 1º, § 5º, da Lei nº. 8.437/1992 e art. 7º, § 2º, 
da Lei nº. 12.016/2009 — vedação à compensação 
de créditos tributários e previdenciários
Ambas as leis vedam a compensação de créditos tributários e previdenciários. 
Tendo em vista a irreversibilidade da medida, as normas visam a proteger o 
Estado, pois quando da compensação dificilmente a parte contrária (nesse 
caso, o particular) teria condições de restabelecer o status original. Assim, 
veja as disposições a seguir:
 � Art. 1º, § 5º, da Lei nº. 8.437/1992: “Não será cabível medida liminar 
que defira compensação de créditos tributários ou previdenciários” 
(BRASIL, 1992, documento on-line).
 � Art. 7º, § 2º, da Lei nº. 12.016/2009: “Não será concedida medida liminar 
que tenha por objeto a compensação de créditos tributários, a entrega 
de mercadorias e bens provenientes do exterior, a reclassificação ou 
equiparação de servidores públicos e a concessão de aumento ou a 
extensão de vantagens ou pagamento de qualquer natureza” (BRASIL, 
2009, documento on-line).
A tutela de urgência nos tribunais e contra a fazenda pública8
Art. 7º, § 2º, da Lei nº. 12.016/2009 — entrega de 
mercadorias e bens provenientes do exterior
Essa norma também disciplina sobre a entrega de mercadorias e bens prove-
nientes do exterior, os quais são protegidos pelo mesmo motivo dos créditos: 
a irreversibilidade da decisão. Isso significa que a liberação da mercadoria e 
dos bens poderia inviabilizar “eventual cominação de perdimento”, como indica 
o acórdão do Recurso Especial (REsp) nº. 1.184.720/DF, de 2010 (CARLOS, 
2017, documento on-line):
O art. 273, § 2º, do CPC veda a concessão de tutela em situações nas quais haja 
perigo de irreversibilidade do provimento judicial. Frise-se que o desembara-
ço antecipado das mercadorias (kits de cartas de baralho), considerando ser 
possível a venda a varejo, pode impedir eventual cominação do perdimento.
Contudo, não havendo risco e como a apreensão enseja meio indireto de 
cobrança de tributo, é possível conceder tutela de urgência, dados a interpre-
tação restritiva e o entendimento sumulado do STF (s.d., documento online). 
Veja a seguir.
 � Súmula nº. 70: é inadmissível a interdição de estabelecimento como 
meio coercitivo para cobrança de tributo.
 � Súmula nº. 323: é inadmissível a apreensão de mercadorias como meio 
coercitivo para pagamento de tributos.
 � Súmula nº. 547: não é lícito à autoridade proibir que o contribuinte em 
débito adquira estampilhas, despache mercadorias nas alfândegas e 
exerça suas atividades profissionais.
Além disso, do mesmo art. 7º, § 2º, se extrai que é vedada a tutela de 
urgência em casos de reclassificação ou equiparação de servidores públicos, 
ou na concessão de aumento ou extensão de vantagens. Entretanto, quando se 
tratar de recomposição suprimida, promoção do servidor ou inclusão em curso 
de habilitação, mesmo que haja efeito secundário de concessão de vantagem 
pecuniária, é possível conceder tutela de urgência, como indica a Reclamação 
(Rcl) nº. 8.902 AgR/MG (BRASIL, 2014, documento on-line):
9A tutela de urgência nos tribunais e contra a fazenda pública
A concessão, em sentença de mérito, de antecipação dos efeitos da tutela em 
face do Poder Público não afronta a autoridade da decisão proferida ao exame 
da ADC 4/DF. [...] Tampouco há falar em afronta à autoridade do acórdão 
prolatado na ADC 4/DF quando, no caso da decisão reclamada, a concessão 
de vantagem pecuniária constitui mero efeito secundário de promoção ou 
inclusão em curso de habilitação.
Além das hipóteses de vedação mencionadas, há mais uma constante no 
art. 29–B da Lei nº. 8.036, de 11 de maio de 1990, que trata sobre o Fundo de 
Garantia do Tempo de Serviço (FGTS):
Não será cabível medida liminar em mandado de segurança, no procedimento 
cautelar ou em quaisquer outras ações de natureza cautelar ou preventiva, nem 
a tutela antecipada prevista nos arts. 273 e 461 do Código de Processo Civil 
que impliquem saque ou movimentação da conta vinculada do trabalhador 
no FGTS (BRASIL, 1990, documento on-line).
Todas as vedações listadas foram ratificadas pelo CPC de 2015, disciplinadas no art. 1.059.
3 A tutela de urgência no STJ
A jurisprudência nos tribunais, possivelmente com inspiração em um pro-
cesso justo, em situações concretas que tenham relação com os provimen-
tos antecipatórios executivos, tem apresentado uma tendência a suprimir os 
efeitos prejudiciais gerados pelo duplo efeito da apelação que é interposta 
contra sentenças improcedentes. Um exemplo disso é o julgamento do Agravo 
Regimental no Agravo de Instrumento nº. 133.843/DF, pela Terceira Turma 
do STJ. Nesse caso, o então ministro Waldemar Zveiter disciplinou: “julgada 
improcedente, no mérito, a demanda de reintegração possessória, impõe-se 
seja a posse restituída a quem dela, por força de liminar, havia sido destituído” 
(TUCCI, 2015, documento on-line).
A tutela de urgência nos tribunais e contra a fazenda pública10
O professor da Universidade de São Paulo (USP) José Rogério Cruz e Tucci 
(2015) explica que o mesmo órgão colegiado consignou, ao julgar o Recurso 
Ordinário em Mandado de Segurança nº. 1.284/RS, que
Reformada a decisão concessiva de liminar em possessória, devem as coisas 
voltar ao estado anterior, tornando a posse do imóvel a quem dela havia sido 
destituído. Irrelevância do fato de a apelação, relativa à sentença que julga a 
ação improcedente, haver sido recebida no duplo efeito, posto que não se trata 
de executá-la provisoriamente (TUCCI, 2015, documento on-line).
Conforme Watanabe (1987, p. 109), isso ocorre devido à cognição plena 
e exauriente que possibilita a solução do conflito de forma mais segura ao 
jurisdicionado. Ademais, atuais e reiterados julgadosreafirmam que a con-
cessão da antecipação de tutela na fase recursal somente pode se dar com a 
coexistência de pressupostos legais.
Tucci (2015) ainda traz outro exemplo: de forma análoga à vertente, a 
Terceira Turma do STJ julgou o Agravo Regimental no Agravo de Instrumento 
nº. 1.121.907/SP, sob relatoria da ministra Nancy Andrighi. Veja:
No direito de família, notadamente quando se trata do interesse de menores, 
a responsabilidade do julgador é redobrada: é a vida da criança que está para 
ser decidida e para uma criança, muitas vezes, um simples gesto implica causar-
-lhe um trauma tão profundo, que se refletirá por toda a sua vida adulta. Por 
esse motivo, toda a mudança brusca deve ser, na medida do possível, evitada. 
Nos processos envolvendo a guarda de menores, a verossimilhança deve ser 
analisada com maior rigor. Tirar a criança do convívio com sua mãe, com 
que esteve sempre, desde o nascimento, é medida que só pode ser adotada 
em casos extremos [...] (TUCCI, 2015, documento on-line).
O STJ tem concedido as medidas cautelares quando estão presentes os 
pressupostos fumus boni iuris e periculum in mora. Como explica Ribeiro 
(2003), as tutelas objetivam a eficácia da decisão a ser proferida no recurso 
especial interposto. Logo, o atendimento ao requisito da aparência do bom 
direito deve ser realizado mediante exame de deliberação sobre a possibilidade 
do êxito do recurso especial. Caso seja inviável ou pouco viável, o pressu-
posto deve ser afastado. Já no que se refere aos danos que decorram da mora, 
o exame deve seguir os princípios que regem a concessão de liminar nas tutelas 
urgentes em geral, considerando, obviamente, os limites do recurso especial.
11A tutela de urgência nos tribunais e contra a fazenda pública
Como destaca Ribeiro (2003, p. 190), “O Superior Tribunal de Justiça tem concedido 
medidas cautelares antes mesmo da publicação do acórdão e, portanto, da interposição 
do recurso especial”.
Muitas vezes, a medida provisória é requerida contra uma decisão decla-
ratória negativa, isto é, que deu improcedência ao pedido. Assim, concede-se 
o efeito suspensivo ativo, visto que apenas a suspensão dos efeitos de uma 
decisão declaratória negativa não resulta em nada na prática. Contudo, em 
caráter excepcional, pode-se conferir efeito suspensivo a um recurso especial 
com o objetivo de garantir a utilidade e a eficácia de uma decisão que possa ser 
favorável ao recorrente, desde que ambos os pressupostos estejam presentes 
(RIBEIRO, 2003).
Você também deve considerar que a Lei nº. 9.756, de 17 de dezembro de 
1998, responsável por introduzir o § 3º no art. 543 do CPC de 1973, disciplinou 
o seguinte (BRASIL, 1973, documento on-line):
O recurso extraordinário, ou o recurso especial, quando interpostos contra 
decisão interlocutória em processo de conhecimento, cautelar, ou embargos 
à execução ficará retido nos autos e somente será processado se o reiterar a 
parte, no prazo para a interposição do recurso contra a decisão final, ou para 
as contrarrazões.
Como explica Ribeiro (2003), a jurisprudência tem temperado a retenção 
dos referidos recursos, visto que tem admitido a subida em casos como os 
referentes às decisões concessivas de tutela antecipada. Contudo, como salien-
tado pelo ministro, deve-se ter cuidado ao decidir essas medidas para que a 
decisão não assuma um papel de quase definitividade: “dar efeito suspensivo 
ativo ao recurso especial para conceder decisão antecipatória de tutela, sem 
determinar a subida do recurso especial, prolongará, em demasia, os efeitos da 
medida” (RIBEIRO, 2003, p. 192). Em suma, as tutelas de urgência dão vida 
à função jurisdicional, visto que procuram evitar os desvios e salvaguardar os 
processos da ação do tempo, que muitas vezes pode gerar danos irreversíveis.
A tutela de urgência nos tribunais e contra a fazenda pública12
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13A tutela de urgência nos tribunais e contra a fazenda pública
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em: 04 mai. 2020.
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A tutela de urgência nos tribunais e contra a fazenda pública14
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em: 18 maio 2020.
15A tutela de urgência nos tribunais e contra a fazenda pública
DIREITO 
ADMINISTRATIVO
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
 > Conceituar agentes públicos.
 > Classificar os agentes públicos.
 > Descrever as hipóteses de acumulação de cargos, empregos e funções.
Introdução
O termo “servidor público” é utilizado em sentido amplo para indicar toda e 
qualquer pessoa que preste serviço público à administração, ao Estado e às 
entidades da administração indireta. No entanto, atualmente, o termo mais uti-
lizado para designar tais pessoas é “agente público”, sendo determinado como 
aquele indivíduo que exerce a função pública. Esse termo se encontra previsto 
constitucionalmente (art. 37, § 6º, BRASIL, 1988).
Neste capítulo, você vai estudar o conceito e vai compreender a classificação 
dos agentes públicos. Por fim, você vai verificar as hipóteses de acumulação de 
cargos, empregos e funções.
O conceito de agentes públicos
Os agentes públicos são o braço sem o qual a administração pública não 
funcionaria. Embora atualmente esteja desassociado do conceito estrito da 
administração pública (conforme a teoria do órgão), o agente público funciona 
como um recurso essencial para o funcionamento do serviço público. Os 
agentes públicos nada mais são do que vetores que a administração utiliza 
para alcançar seus fins e objetivos. Assim, pode-se concluir que o termo 
Agentes públicos
Fernanda Ribeiro Souto
“agente público” é usado para se referir de forma ampla e generalizada a 
absolutamente todos aqueles que exercem atos em nome da administração.
Trata-se de um gênero muito amplo do ramo do Direito Administrativo. 
São classificados como agentes públicos todos aqueles que desempenham 
função pública, ainda que em caráter temporário ou permanente, seja por 
contratação, convocação ou nomeação, com ou sem remuneração, nos três 
Poderes do Estado — Executivo, Legislativo e Judiciário — e nas três esferas 
de governo – União, estados, Distrito Federal e municípios. Ou seja, qualquer 
ente do povo que exerça função estatal é agente público, enquanto essa 
condição permanecer, sendo suas vontades, enquanto em exercício de sua 
função, imputadas ao próprio Estado.
Encontram-se abarcados pelo conceito de agentes públicos os que com-
põem o aparato estatal da administração pública direta ou indireta, incluindo 
sociedades de economia mista e empresas públicas, bem como os que são 
alheios ao Estado, mas exercem função pública. Conforme Di Pietro (2020), 
agente público é toda pessoa física que presta serviços ao Estado e às pessoas 
jurídicas da administração indireta. Já nas palavras de Mazza (2018), agentes 
públicos são “[...] todos aqueles que exercem função pública, ainda que em 
caráter temporário ou sem remuneração” (MAZZA, 2018, p. 747). 
Em sua maioria, os agentes públicos são regidos pelo regime jurídico 
estatutário, em razão de a Lei dos Funcionários Públicos Federais (Lei nº 
8.112, de 11 de dezembro de 1990) abarcar grande parcela dos servidores no 
âmbito da União. Por vezes, ela também é aplicada subsidiariamente nos 
âmbitos estadual e municipal. No entanto, os agentes públicos diferem em 
algumas categorias.
O termo mais comumente utilizado para designar o indivíduo que presta 
serviço à administração pública é “servidor público”. Todavia, o termo servidor 
público corresponde a uma espécie do gênero agente público. Estritamente, 
servidor público é um ente ligado ao Estado por meio de estatuto. Os servi-
dores ocupam cargos públicos, na medida em que os agentes públicos podem 
ocupar cargos, empregos, funções ou mandatos. Como os servidores públicos 
são espécies de agentes públicos, logo, são agentes administrativos.
Por outro lado, o termo “empregado público” representa aqueles que têm 
vínculo funcional estabelecido para com a administração, porém, por meio de 
regime jurídico celetista. Já o termo “funcionário público”, atualmente, apenas 
é utilizado no ramo do Direito Penal, não sendo mais relevante para o Direito 
Administrativo. Para o Direito Penal, todos aqueles que praticam crime contra 
a administração em exercício de cargo, emprego ou função pública, mesmo 
que de forma transitória ou sem remuneração, são considerados funcionários 
Agentes públicos2
públicos. Assim, nota-se que os termos “agente público”, do Direito Admi-
nistrativo, e “funcionário público”, do Direito Penal, são igualmente amplos 
e podem ser considerados equivalentes.
O estabelecimento do referido conceito de agentes públicos presta apoio 
para a geração de consequências impostas pelo ordenamento jurídico pátrio, 
para o controle dos atos praticados por estes, não sendo apenas uma dis-
cussão meramente doutrinária. Todos aqueles que realizam atos em razão 
de funções públicas são regrados pelos mecanismos de controle judicial, 
como mandados de segurança, mandados de injunção, ações populares, 
entre outros remédios constitucionais de controle.
O conceito de agentes públicos tem sua reconhecida serventia para a 
identificação de autoridades coatoras, em referência ao art. 10 da Leinº 
12.016, de 7 de agosto de 2009, que disciplina sobre os mandados de segurança 
individuais e coletivos para figuração em polo passivo de referidos remédios 
constitucionais. Como os agentes públicos exercem funções públicas, logo, 
exercem atribuições do Poder Público. Por isso, para fins de interposição de 
mandado de segurança, são autoridades públicas — por exemplo, diretores de 
universidades ou hospitais particulares que exercem função pública prestando 
serviços públicos, colaborando com o Poder Público.
Nessa mesma categoria, devem ser inclusos os diretores de empresas 
públicas e sociedades de economia mista, sejam exploradoras de atividades 
econômicas ou prestadoras de serviços públicos. Os atos sujeitos ao controle 
judicial executados por empresas exploradoras de atividades econômicas 
são aqueles expedidos para cumprimento de normas de direito público e aos 
quais as referidas empresas estejam obrigadas, como as licitações.
A delimitação desse mesmo conceito amplo e genérico é fundamental 
para a aplicação de diplomas legais. É o caso da Lei nº 8.429, de 2 de junho de 
1992, em seu art. 2º, ao definir os agentes públicos passíveis de cometerem 
crimes de improbidade administrativa, e da Lei nº 4.898, de 9 de dezembro 
de 1965, denominada Lei de Abuso de Autoridade, sendo os agentes públicos 
considerados sujeitos ativos dessas infrações.
Além da responsabilidade administrativa e criminal a que se sujeitam os 
agentes públicos, também se faz presente a responsabilidade civil. Indepen-
dentemente de suas classificações ou regimes, todos aqueles que exercem 
funções públicas estão sujeitos às regras de reponsabilidade civil do Estado. 
Vale lembrar que as regras de reponsabilidade civil estatais são diferentes 
das aplicadas no regime privado.
O Estado responde pelos atos de seus agentes públicos que, no exercício de 
sua função, causem danos a terceiros, em conformidade com o art. 37, § 60, da 
Agentes públicos 3
CF/1988 (BRASIL, 1988). Sendo assim, o Estado não pode se eximir de prejuízos 
causados por quem atua munido de seus poderes e atribuições — apesar de 
que, em alguns casos, essa responsabilidade passa a ser subsidiária. A CF/1988 
também dedicou duas seções especificamente para versar acerca dos agentes 
públicos, tratando dos servidores públicos e militares, em seus arts. 39 ao 42.
Portanto, em razão de seu amplo abarcamento, o gênero “agente público” 
se subdivide em várias outras espécies, envolvendo desde servidores públicos 
estatutários, empregados públicos, servidores de entes governamentais de direito 
privado, ocupantes de cargos em comissão, agentes políticos e agentes militares, 
até contratados temporários e particulares em colaboração com a administra-
ção (agentes honoríficos). Todos esses manifestam a vontade estatal em suas 
funções, sendo o Estado o ente soberano que lhes empresta poderes para tal.
Os agentes públicos são classificados conforme as pessoas jurídicas em 
que exercem seus cargos, a força e a relevância que suas decisões carregam e 
o regime jurídico a que são submetidos, além de também serem considerados 
os particulares que exercem função pública. Assim, até mesmo o estagiário 
atuante em qualquer órgão da administração pública, não importando se 
aufere ou deixa de auferir remuneração ou bolsa auxílio para estudos, é 
classificado como agente público, para todos os efeitos legais, principal-
mente para fins de responsabilização criminal em caso de delito contra a 
administração pública.
Perceba-se que a administração pública somente realiza seus atos por 
meio de seus agentes e representantes, sem os quais sua existência como 
pessoa jurídica de direito público restaria inútil e sem eficácia, tornando-se 
um estorvo para a sociedade. Dessa forma, pode-se definir que os agentes 
públicos são os recursos humanos necessários e indispensáveis para o bom 
andamento de todos os processos e as funções da administração pública, sob 
pena de, na sua falta, restar prejudicada a prestação dos serviços públicos 
e as implementações de políticas públicas.
A classificação dos agentes públicos
Dada a diversidade existente entre os agentes públicos, estes se subdividem 
em variadas categorias, que são descritas separadamente a seguir.
Agentes políticos
Os agentes políticos suportam o múnus público de gerenciamento e direção do 
Estado. Em regra, eles adquirem sua investidura por meio de eleições diretas 
Agentes públicos4
para desempenharem mandatos fixos e determinados, aos quais, quando 
findados, perdem seu vínculo público instantaneamente. Sua vinculação com o 
Poder Público é meramente institucional e estatutária, e não profissional. São 
exemplos de agentes políticos: os parlamentares, o presidente da República, 
os governadores, os prefeitos municipais, além de seus respectivos vices, os 
ministros de Estado e os secretários estaduais e municipais.
Magistrados, promotores e outros membros 
do Judiciário
Em relação aos magistrados, promotores de justiça, procuradores da Re-
pública e diplomatas, a doutrina jurídica brasileira diverge quanto às suas 
classificações como agentes públicos. A corrente majoritária de entendimento 
sempre considerou que tais agentes se enquadram como servidores públicos 
estatutários titulares de cargos vitalícios, e não como sendo agentes políticos. 
É o que defendem Carvalho Filho (2020) e Di Pietro (2020), por exemplo.
O que acontece é que o regime jurídico ao qual os magistrados e membros 
do Ministério Público se submetem é completamente diferente do aplicado 
aos agentes políticos. Isso se deve ao fato de:
 � não serem eleitos, muito menos nomeados, mas, sim, ingressarem no 
serviço público por meio de devido concurso público;
 � não terem mandatos determinados;
 � exercerem vinculação técnico-profissional para com o Estado, uma vez 
que os agentes políticos não necessitam atender a essa exigência; e
 � não administrarem os interesses do Estado nem implementarem po-
líticas públicas.
O posicionamento minoritário, encabeçado pelo doutrinador Hely Lopes 
Meirelles, inclui os membros do Ministério Público, os magistrados e os diplo-
matas como sendo agentes políticos, sob o viés de que estes também exercem 
uma parcela da soberania do Estado, conferida aos próprios agentes políticos.
Esse tema já foi objeto de confusão entre candidatos em exames 
de concursos públicos voltados principalmente à magistratura e ao 
Ministério Público. Isso porque algumas bancas examinadoras estranhamente 
adotaram o posicionamento da corrente minoritária como sendo o correto ao 
avaliar suas questões objetivas, aparentemente com o intuito de exaltar a já 
reconhecida relevância das funções que juízes de direito e promotores de justiça 
Agentes públicos 5
desempenham. A banca Cespe se viu na necessidade de escolher o bom senso 
ao anular uma questão da prova do concurso público para analista judiciário da 
Controladoria Geral de Justiça do Rio de Janeiro de 2008, em que considerava 
como correta a assertiva que afirmava o pensamento minoritário.
Ocupantes de cargo em comissão
Os ocupantes de cargos em comissão são agentes públicos que preenchem 
vagas de livre nomeação e exoneração na administração pública, sendo esco-
lhidos exclusivamente a critério da autoridade competente. Sendo assim, os 
comissionados podem ser removidos de seus postos a qualquer tempo pela 
autoridade que igualmente os nomeou, sem ser necessário qualquer motivo a 
ser alegado que justifique sua remoção, nem mesmo direito ao contraditório 
ou à ampla defesa ou o devido processo legal. 
Porém, por mais que se trate de cargo de livre exoneração, caso a autori-
dade competente, no ato da exoneração, resolva motivar a saída do agente 
comissionado, tal exoneração será nula se a motivação for comprovadamente 
inverídica, pela teoria dos motivos determinantes. Os comissionados somente 
devem ser nomeados para funções de direção, chefia ou assessoramento, 
sendo qualquer outra designação em contrário considerada inconstitucional.
Contratadostemporários
Os contratados temporários foram disciplinados pela Lei nº 8.745, de 9 de 
dezembro de 1993, que foi criada para regulamentar o art. 37, IX, da CF/1988. 
Este prescreve nos seguintes termos: “[...] a lei estabelecerá os casos de 
contratação por tempo determinado para atender à necessidade temporária 
de excepcional interesse público” (BRASIL, 1993, documento on-line). 
Essa possibilidade de contratação só pode ser utilizada na esfera federal. 
Isso porque a Lei nº 8.745/1993 apenas abordou a contratação temporária no 
âmbito dos órgãos da administração federal direta e de suas autarquias e 
fundações públicas, não se aplicando às empresas públicas, às sociedades de 
economia mista da União nem ao Distrito Federal, aos estados ou aos municípios.
Em regra, a contratação temporária é realizada por meio de processo 
seletivo simplificado, sendo que, em casos de emergência ambiental ou 
calamidade pública, o processo seletivo fica dispensado. O prazo máximo 
definido para duração do contrato vai de seis meses até quatro anos, a 
depender do previsto em lei, variando conforme o caso.
Agentes públicos6
Agentes militares
Os agentes militares que compõem os quadros permanentes das instituições 
militares, sejam elas integrantes das Forças Armadas ou das polícias militares 
estaduais, são regulados por regime jurídico de legislação militar específica, 
portanto, diferente dos civis, e não têm vinculação contratual, mas, sim, estatu-
tária. As instituições militares são organizadas pela hierarquia e pela disciplina, 
sendo seus integrantes proibidos constitucionalmente de exercerem direitos 
de greve, de filiação partidária, de se sindicalizarem e de acumular cargos.
Servidores públicos estatutários
Os servidores públicos estatutários têm regime comum pela administração 
pública direta e indireta. Ingressam nos quadros do serviço público por 
meio de concurso público, adquirindo estabilidade após período de estágio 
probatório, e têm vínculo de natureza estatutária, sendo não contratual. Por 
essa razão, estão sujeitos à alteração unilateral do regime a eles aplicado, 
desde que as alterações não prejudiquem os direitos adquiridos.
Em relação ao emprego público, o cargo público é mais vantajoso e prote-
tivo, em razão de que o servidor deve se manter são em relação às pressões 
políticas e às influências partidárias a que fica exposto em virtude da natureza 
do cargo. Em relação aos cargos públicos vitalícios, como os de magistrados 
e membros do Ministério Público e Tribunais de Contas, após adquirida a 
vitaliciedade, tais servidores somente perdem o cargo por meio de sentença 
judicial transitada em julgado.
Empregados públicos
Apesar de os empregados públicos adquirirem seu vínculo para com a admi-
nistração por meio de aprovação em concurso público, eles têm vinculação 
contratual regida pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), sendo conhe-
cidos, por isso, como celetistas. Como já abordado anteriormente, o vínculo 
do emprego público é menos protetivo que o estatutário regido pelos cargos 
públicos. Este é constitucionalmente designado para ser o sistema de con-
tratação das pessoas jurídicas de direito privado da administração indireta, 
como as empresas públicas, as fundações governamentais, as sociedades 
de economia mista e os consórcios privados.
Enquanto os servidores públicos se sujeitam a estágio probatório de 
três anos, os empregados públicos, por não terem a estabilidade do regime 
Agentes públicos 7
estatutário, não estão sujeitos a esse estágio. Porém, eles devem passar por 
período de experiência de 90 dias, que é o previsto no art. 455, parágrafo único, 
da CLT (BRASIL, 1943). Apesar de não terem estabilidade profissional, isso não 
significa que o empregado público possa ser demitido banalmente. Para que 
os empregados públicos possam ser demitidos, é preciso que a demissão seja 
devidamente motivada e ocorra após processo administrativo. É garantido 
ao empregado público o exercício do contraditório e da ampla defesa, sendo 
a demissão imotivada incompatível com os princípios administrativos de 
motivação, finalidade, moralidade, legalidade, impessoalidade, etc.
Particulares em colaboração com a administração
Os particulares em colaboração com a administração são agentes públicos 
que, em regra, não têm vínculo permanente e remunerado para com o Estado. 
São agentes que exercem funções públicas, porém não são servidores públi-
cos, apesar de também estarem sujeitos à prática do crime de improbidade 
administrativa. Segundo Mello (2019), os particulares em colaboração com 
a administração são: requisitados de serviço, como mesários e conscritos; 
gestores de negócios públicos; contratados por locação civil de serviços; 
colaboradores das concessionárias e permissionárias; delegados de função 
ou ofício público, como os titulares de cartórios.
As hipóteses de acumulação de cargos, 
empregos e funções 
O ordenamento jurídico brasileiro não admite a acumulação remunerada de 
cargos ou empregos públicos, em regra. Porém a Constituição da República 
elenca um rol taxativo de excepcionalidades em que a proibição de acumula-
ção de cargos é mitigada. Por mais que haja tais exceções, a acumulação tão 
somente será permitida em caso de plena compatibilidade de horários entre 
as funções e, ainda, desde que seja respeitado o limite máximo de dois cargos 
a serem acumulados. Inclusive, o Supremo Tribunal Federal (STF) já afirmou 
ser inconstitucional a acumulação de três ou mais vencimentos e proventos, 
até mesmo para servidores ingressados em cargos públicos antes da Emenda 
Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998, em sede de julgamento de 
mérito com repercussão geral.
Além de a referida proibição dever ser respeitada pela administração 
pública direta, o impedimento de acumular cargos também alcança os 
Agentes públicos8
empregos e as funções públicas da administração pública indireta de quais-
quer ordens políticas. Isso inclui autarquias, fundações governamentais, 
fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista e 
suas subsidiárias e sociedades controladas direta ou indiretamente pelo 
Poder Público, conforme o art. 37, XVI e XVII, da CF/1988 (BRASIL, 1988). 
Ainda, a Lei dos Funcionários Públicos Federais, apesar de se tratar de 
dispositivo legal aplicável somente na esfera da União, em seu art. 118, 
amplia a vedação de acúmulo de cargos ou empregos públicos para as 
entidades da administração indireta dos estados, municípios, Distrito 
Federal e territórios (BRASIL, 1990).
As únicas hipóteses em que a acumulação de cargos é autorizada cons-
titucionalmente são (BRASIL, 1988):
 � dois cargos de professor (art. 37, XVI, a, CF/1988);
 � um cargo de professor e outro cargo técnico ou científico (art. 37, XVI, 
b, CF/1988);
 � dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com 
profissões devidamente regulamentadas por lei (art. 37, XVI, c, CF/1988), 
incluindo os militares, adicionados pela Emenda Constitucional nº 77, de 
11 de fevereiro de 2014, que alterou os incisos II, III e VIII do parágrafo 
30 do art. 142 da Constituição;
 � um cargo de vereador com outro cargo, emprego ou função pública 
(art. 38, III, CF/1988);
 � um cargo de magistrado com outro de professor (art. 95, parágrafo 
único, I, CF/1988);
 � um cargo como membro do Ministério Público com outro de professor 
(art. 128, § 50, II, d, CF/1988).
Para a finalidade de acumulação, consideram-se cargos técnicos ou cien-
tíficos aqueles que necessitam de conhecimentos técnicos específicos na 
área de atuação do agente público, acompanhados de habilitação técnica 
específica mínima de segundo grau profissionalizante ou grau universitário. 
Para análise de necessidade técnica de referido cargo, deve-se observar lei 
infraconstitucional pertinente.
O STF também já foi provocado a verificar a possibilidade de os 
membros do Ministério Público acumularem uma segunda função 
pública. O julgamento da Arguição de Descumprimento de PreceitoFundamental 
Agentes públicos 9
(ADPF) 388 resolveu pela inconstitucionalidade de nomeação de membros do 
Ministério Público para outros cargos públicos que não tenham relação com a 
instituição, ficando apenas autorizados a acumular seus cargos com o magistério 
(BRASIL, 2016). 
No caso de o segundo cargo a ser exercido pelo agente público ser de 
mandato eletivo federal, distrital ou municipal, o cargo ou emprego público 
anterior não poderá ser acumulado com a nova função. Assim, o agente fica 
obrigado a se afastar de sua primeira função pública para exercer somente o 
mandato eletivo ao qual foi confiado, podendo auferir apenas a remuneração 
desse cargo. Se o segundo cargo a ser desempenhado pelo agente público for 
o de prefeito, a acumulação também não fica permitida, devendo o agente 
se afastar do cargo que exercia para atuar somente pelo mandato eletivo de 
chefe do poder municipal. Mas, nessa hipótese, ele pode optar por auferir 
os rendimentos do antigo cargo exercido na administração ou os proventos 
do cargo de prefeito.
Como exceção, caso o agente público seja eleito vereador, a acumulação 
pode ser admitida para exercer seus dois cargos, auferindo remuneração 
referente a ambos, condicionada ao limite do teto remuneratório, conforme 
art. 37, XI, da CF/1988, e desde que haja compatibilidade de horários entre os 
cargos a serem exercidos. Caso os horários de trabalho não sejam compatíveis, 
a acumulação fica vedada, aplicando-se a esse agente público a regra utilizada 
para prefeitos eleitos. Assim, este deve exercer apenas o mandato eletivo e 
afastar-se do cargo anterior, podendo ainda optar pela remuneração referente 
a um dos cargos. Sendo assim, como regra, o agente público em atividade não 
poderá acumular cargos caso resolva assumir um mandato eletivo, sendo a 
única alternativa para que isso possa ocorrer, no caso de mandato eletivo 
para vereador, quando não houver incompatibilidade de horários.
Além do mais, a Emenda Constitucional nº 20/1998 acrescentou o § 10 no art. 
37 da Constituição. Este veda o recebimento simultâneo de proventos advindos 
de aposentadoria que decorram do art. 40 ou dos arts. 42 e 142 conjuntamente 
com a remuneração de cargos, empregos ou funções públicas, salvo os cargos 
já descritos como acumuláveis na Constituição. Assim, a acumulação somente 
será permitida caso o agente público, aposentado na primeira função, vir a 
exercer cargo decorrente de mandato eletivo ou cargo em comissão descrito 
em lei de livre nomeação e exoneração. Somente nessas hipóteses o agente 
público poderá receber os proventos provenientes do primeiro cargo em que 
estiver aposentado e a remuneração do segundo que estiver em exercício, 
simultaneamente, admitindo-se, dessa forma, a acumulação.
Agentes públicos10
Tal regulamento vedatório de proventos cumulados com remuneração 
não faz parte do texto original da CF/1988, sendo apenas definido a partir da 
Emenda Constitucional nº 20/1998. Por isso, para garantir o direito adquirido de 
servidores que já recebiam cumulativamente, foi estipulada mais uma exceção 
no art. 11 do texto da Emenda. O dispositivo reconhece o direito adquirido e 
sustenta que os aposentados e inativos que, até a publicação da Emenda, 
houverem ingressado uma segunda vez no serviço público podem continuar 
acumulando. Porém, esse dispositivo garante apenas a hipótese de acúmulo de 
proventos mais remuneração, sendo vedada a acumulação de dois proventos 
de aposentadorias do regime próprio de previdência provenientes do serviço 
público, salvo hipóteses permissivas expressas para a atividade do art. 37, 
XVI, conforme art. 40, § 6º, ambos da Constituição da República (BRASIL, 1988).
Para o teto remuneratório constitucional, o STF decidiu que os valores 
auferidos em razão do exercício das funções acumuladas devem ser obser-
vados isoladamente, e não de forma conjunta, como havia sido definido em 
interpretação anterior. A nova interpretação foi publicada na decisão do 
Recurso Extraordinário 612.975 (BRASIL, 2017), que seguiu a seguinte tese em 
sede de repercussão geral: 
Nos casos autorizados, constitucionalmente, de acumulação de cargos, empregos 
e funções, a incidência do artigo 37, inciso XI, da Constituição Federal, pressupõe 
consideração de cada um dos vínculos formalizados, afastada a observância do 
teto remuneratório quanto ao somatório dos ganhos do agente público (BRASIL, 
2017, documento on-line). 
Salvo as hipóteses em que é permitida a acumulação, todas as outras 
que surgirem não passam de conduta ilegal. E, especialmente aos servidores 
públicos federais, que são regulamentados pela Lei nº 8.112/1990, tal conduta 
é considerada infração funcional grave, sendo repreendida com demissão.
Referências 
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: 
Presidência da República, 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 11 ago. 2021.
BRASIL. Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943. Aprova a Consolidação das Leis do 
Trabalho. Brasília: Presidência da República, 1943. Disponível em: http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del5452.htm. Acesso em: 11 ago. 2021.
BRASIL. Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Dispõe sobre o regime jurídico dos 
servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais. 
Brasília: Presidência da República, 1990. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/leis/l8112cons.htm. Acesso em: 11 ago. 2021.
Agentes públicos 11
BRASIL. Lei nº 8.745, de 9 de dezembro de 1993. Dispõe sobre a contratação por tempo 
determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público, 
nos termos do inciso IX do art. 37 da Constituição Federal, e dá outras providências. 
Brasília: Presidência da República, 1993. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/leis/l8745cons.htm. Acesso em: 11 ago. 2021.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguição de Descumprimento de Preceito Funda-
mental 388 Distrito Federal [ADPF 388/DF]. Relator: Ministro Gilmar Mendes. Julgado em: 
9 mar. 2016. Brasília: STF, 2016. Disponível em: https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/
paginador.jsp?docTP=TP&docID=11338511. Acesso em: 11 ago. 2021.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal (Tribunal Pleno). Recurso Extraordinário 612.975 Mato 
Grosso. Relator: Ministro Marco Aurélio. Julgado em: 27 abr. 2017. Brasília: STF, 2017. Disponí-
vel em: https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=13561815. 
Acesso em: 11 ago. 2021.
CARVALHO FILHO, A. dos S. Manual de direito administrativo. 34. ed. São Paulo: Atlas, 
2020.
DI PIETRO, M. S. Z. Direito administrativo. 33. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2020.
MAZZA, A. Manual de direito administrativo. 8. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2018.
MELLO, C. A. B. de. Curso de direito administrativo. 34. ed. São Paulo: Malheiros, 2019.
Leitura recomendada
BRASIL. Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sôbre a organização 
da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá 
outras providências. Brasília: Presidência da República, 1967. Disponível em: http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0200.htm. Acesso em: 11 ago. 2021.
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integralidade das informações referidas em tais links.
Agentes públicos12
DIREITO 
PROCESSUAL 
CIVIL IV
Guérula Mello Viero 
Tutela provisória: 
legitimidade, competência 
e procedimento
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
 � Indicar os legitimados a requerer a tutela provisória.
 � Identificar o juízo competente paraanalisar a tutela provisória.
 � Expor o procedimento da tutela provisória.
Introdução
Neste capítulo, você vai estudar alguns aspectos da tutela provisória. Você 
vai verificar quais são as pessoas legitimadas a requerer a tutela provisória, 
quando é possível requerê-la, como ocorre o seu procedimento e de 
quem é a competência para julgar os pedidos. Como você vai ver, essa 
medida pode ser concedida antes ou durante o processo; o tempo em 
que ela é requerida determina o tipo de tutela em questão e os requisitos 
para a sua concessão. Por fim, você vai conferir como ocorre a revogação, 
a modificação ou a cessação da eficácia da tutela provisória.
1 Legitimação na tutela provisória
Há alguns anos, o tempo não era considerado relevante para o processo. 
A ação era encarada de um “ângulo estritamente interno de visão” pelos 
processualistas, que focavam apenas os conceitos processuais e tudo que se 
referisse ao direito material. Por trás dessa mentalidade, estava a “neutralidade 
científica e o descompromisso do processo civil”, a não ser com seus próprios 
conceitos, isto é, havia “um frio e indiferente purismo metodológico”. Isso 
se justificava pela abstração, pelo conceitualismo e pelo sistematismo da 
ciência processual civil, que era o meio dos processualistas (MARINONI, 
ARENHART, MITIDIERO, 2015, p. 195).
Contudo, a prática demonstrou que, para se atingir os fins de maneira 
idônea na justiça civil, é imprescindível uma distribuição do ônus do tempo 
adequada no processo. Ademais, é necessária a percepção de que a técnica 
processual só tem sentido se observada pelos olhos da tutela de direitos. 
Em vista disso, foi necessário corrigir o rumo, combatendo a morosidade, 
compreendendo a “tutela dos direitos na perspectiva da técnica antecipatória”. 
O novo rumo foi traduzido na antecipação de tutela — ou “tutela provisória”, 
como denomina o Código de Processo Civil (CPC) de 2015, entre seus arts. 
294 e 311 (MARINONI; ARENHART; MITIDIERO, 2015).
O CPC não apresenta uma conceituação da tutela provisória. No entanto, o 
art. 294, incluindo o seu parágrafo único, enumera as naturezas distintas que 
a tutela pode ter e as razões pelas quais ela pode ser concedida. Isso permite 
que o magistrado que interpreta a tutela formule uma conceituação. Veja: 
“Art. 294. A tutela provisória pode fundamentar-se em urgência ou evidência. 
Parágrafo único. A tutela provisória de urgência, cautelar ou antecipada, 
pode ser concedida em caráter antecedente ou incidental” (BRASIL, 2015, 
documento on-line).
Como explica Neves (2017), a tutela provisória consiste em uma tutela 
diferenciada, visto que a cognição do juiz não é exauriente, mas sumária. 
Tal cognição é fundada na verossimilhança ou na evidência, o que justifica 
sua natureza provisória e sua modificação e/ou revogação a qualquer tempo. 
A tutela provisória tem três finalidades, como você pode ver a seguir (NEVES, 
2017):
1. afastar o perigo a que está sujeita a tutela jurisdicional definitiva, o que 
ela alcança por meio da antecipação dos efeitos da sentença;
2. adotar medida protetiva, assecuratória, que visa não a fazer, mas a 
preservar o provimento final;
3. redistribuir o ônus da demora na solução no processo quando o direito 
tutelado for evidente.
Tutela provisória: legitimidade, competência e procedimento2
Assim, com base no disposto no CPC de 2015 e nas finalidades da tutela 
provisória, é possível formular uma conceituação para esse tipo de medida. 
Veja: “tutela diferenciada, emitida em cognição superficial e caráter provisório, 
que satisfaz antecipadamente ou assegura e protege uma ou mais pretensões 
formuladas, e que pode ser deferida em situação de urgência ou nos casos de 
evidência” (NEVES, 2017, p. 440). Em síntese, a função das tutelas provisó-
rias é dar maior efetividade ao processo. Como você sabe, um processo sem 
as medidas tutelares pode ser bastante demorado e financeiramente custoso 
para pessoas de menor poder aquisitivo, o que diminui as chances de elas 
suportarem o processo até o seu resultado final.
A tutela provisória pode ser classificada pela sua natureza, pela sua fundamentação 
ou pelo momento em que for requerida. Conforme a natureza, pode ser antecipada 
ou cautelar; quanto à fundamentação, de urgência ou de evidência; e quanto ao 
momento de concessão, antecedente ou incidental (NEVES, 2017).
Com a previsão de tutela provisória, consegue-se assegurar o provimento 
final e, ao mesmo tempo, distribuir melhor o ônus da demora. Afinal, o juiz 
tem a possibilidade de conceder antes algo que só seria concedido ao final; 
ou, ainda, o magistrado pode determinar as medidas necessárias para garantir 
a eficácia da decisão final. Se não houvesse a tutela provisória, o ônus da 
demora recairia sempre sobre o autor, o que estimularia o réu a utilizar os 
diversos mecanismos disponíveis para retardar o encerramento do processo 
(NEVES, 2017).
Em regra, o princípio dispositivo das tutelas provisórias, princípio que 
é estruturante do sistema processual, funciona de forma generalizante, se 
decompondo em uma série de regras processuais, as quais reservam para a 
parte o direito de provocar a atuação jurisdicional (DIAS, 2017). Nesse sentido, 
todas as pessoas que possuem capacidade para serem parte têm legitimidade 
para requerer a tutela provisória jurisdicional. No CPC, os arts. 303 e 305 
designam o requerimento da providência urgente antecedente e incidental ao 
sujeito processual interessado.
3Tutela provisória: legitimidade, competência e procedimento
Ou seja, como explicam Didier Junior, Braga e Oliveira (2015), todo aquele 
que alegar ter uma tutela jurisdicional (definitiva) tem legitimação para re-
querer os efeitos de forma antecipada provisoriamente; essa é a regra, que não 
comporta exceções. Como esclarecem os autores, a tutela jurisdicional deve ser 
encarada como um resultado prático favorável, que é proporcionado a quem tem 
razão e é obtido após o exercício da função jurisdicional. O resultado “pode 
beneficiar tanto ao autor quanto ao réu, dependendo de quem venha a lograr 
êxito, amparado que esteja no direito material” (YARSHELL, 1999, p. 28).
Dessa forma, autor, réu e terceiros intervenientes (os quais se tornam partes 
a partir da intervenção) têm legitimidade para requerer a antecipação dos efeitos 
da tutela, seja satisfativa ou cautelar. Preenchidos os requisitos dispostos na 
lei, eles têm direito não só à tutela jurisdicional como à antecipação provisória 
dos seus efeitos (DIDIER JUNIOR; BRAGA; OLIVEIRA, 2015).
Como destacam Nery Junior e Nery (2003, p. 647), inclusive o assistente 
simples pode fazer o requerimento se condicionado à vontade do assistido:
Cabe tutela provisória em favor do denunciante à lide. Não há razão para 
vetar, em tese, o cabimento da tutela provisória em favor do denunciante, 
principalmente quando se sabe que pode ele abdicar do seu interesse na ação 
principal para concentrar-se na demanda regressiva. Esse comportamento do 
denunciante revela aceitação da derrota em face do seu adversário originário 
e, a depender do comportamento do denunciado, pode autorizar a concessão 
da tutela provisória em seu favor.
A tutela provisória pode ser requerida pelo réu quando ele for reconvinte e 
denunciante; quando houver pedido contraposto; ou quando se tratar de uma 
ação dúplice, caso em que a simples defesa já demonstra o exercício da sua 
pretensão. A antecipação dos efeitos do acolhimento do contradireito (direito 
de retenção, de compensar, entre outros) também pode ser exercida pelo réu 
em fase de defesa (DIDIER JUNIOR; BRAGA; OLIVEIRA, 2015).
Além disso, em casos em que houver contestação de demanda não dúplice, 
se os requisitos legais forem preenchidos, o réu pode requerer a antecipação 
provisória dos efeitos da tutela declaratória negativa (quando há a improce-
dência do autor), dado o princípio da isonomia (DIDIER JUNIOR; BRAGA; 
OLIVEIRA, 2015).
Tutela provisória: legitimidade, competência e procedimento4
Em uma demanda condenatóriacontestada, se o autor remeteu, em razão de suposta 
dívida, informações para órgãos de proteção ao crédito, o réu pode, em tese, postular 
a antecipação provisória de efeitos da futura sentença de improcedência, a fim de que 
seu nome seja provisoriamente excluído do rol de devedores inadimplentes ou de que 
essa informação não seja divulgada. Para quem considera os embargos à execução 
uma demanda proposta pelo executado contra o exequente, sendo os embargos 
do executado manifestamente protelatórios, o réu/exequente pode requerer, como 
tutela provisória, a continuidade do processo executivo, eventualmente suspenso pela 
concessão de efeito suspensivo aos embargos (DIDIER JUNIOR; BRAGA; OLIVEIRA, 2015).
Entre os legitimados, o substituto processual pode requerer tutela provisória 
correspondente, pois defende o direito do outro, visto o benefício que obterá 
disso, por meio da tutela definitiva. O Ministério Público, quando for parte e 
quando for assistente diferenciado de incapazes, também possui legitimidade 
para requerer a tutela provisória. Ademais, atuando como fiscal da ordem 
jurídica, o Ministério Público pode apoiar, repelir ou sugerir pleito provisório 
formulado; contudo, não tem legitimidade para requerer a tutela provisória de 
forma autônoma (DIDIER JUNIOR; BRAGA; OLIVEIRA, 2015).
2 Cabimento e competência
O Livro V da Parte Geral do CPC de 2015 estabelece as regras das tutelas 
provisórias que são aplicáveis aos processos em geral, de conhecimento ou 
de execução, e ao procedimento das leis dos juizados especiais cíveis. Nos 
processos de conhecimento, as decisões podem ser condenatórias, declara-
tórias e constitutivas. A princípio, as tutelas provisórias podem ser deferidas 
em qualquer tipo de processo, tanto de conhecimento quanto de execução 
(GONÇALVES, 2017).
Como explica Gonçalves (2017, p. 454), pode haver incompatibilidade 
entre a tutela provisória e o processo, visto que as tutelas abrangem medidas 
satisfativas ou cautelares, as quais são fundadas em urgência ou evidência. 
Ou seja, um tipo de tutela pode ser incompatível com a pretensão formulada 
no processo.
5Tutela provisória: legitimidade, competência e procedimento
Em um processo de execução instituído com título certo líquido e exigível, não faz 
sentido postular tutela de evidência. Nesse caso, seria coerente postular uma tutela 
de urgência (NEVES, 2017).
Contudo, a concessão da medida pode ocorrer no processo de conhecimento, 
independentemente do tipo de procedimento, que pode ser comum ou especial. 
Nas ações de procedimento especial, há previsão de liminares específicas, com 
natureza de antecipação de tutela, mas que necessitam de requisitos próprios; 
no entanto, a tutela provisória genérica pode ser deferida da mesma forma. 
Gonçalves (2017) menciona como exemplos: para procedimento especial, 
as ações de alimentos; de força nova, as ações possessórias. A norma proces-
sual prevê liminares próprias, em que se antecipam os efeitos da sentença. No 
caso da ação de alimentos, é necessária a prova pré-constituída de parentesco; 
já na ação possessória, é fundamental demonstrar o esbulho, a turbação ou a 
ameaça há menos de ano e dia.
O autor pode ajuizar uma ação possessória de força nova e não obter liminar, pois não 
conseguiu demonstrar, nem na inicial, nem na audiência de justificação, que perdeu 
a posse há menos de um ano, requisito da tutela específica. No entanto, se durante 
o curso do processo ocorrer uma situação de emergência, o autor poderá postular a 
concessão da tutela genérica, que pode ser tanto a satisfativa quanto a cautelar. Isso 
se justifica porque os requisitos das tutelas são distintos: o autor pode não preencher 
os requisitos da liminar própria do procedimento especial, mas preencher os requisitos 
da tutela provisória genérica, de urgência ou de evidência (GONÇALVES, 2017).
As tutelas provisórias também podem ser postuladas em ações de cunho 
condenatório, seja de pagar, fazer, não fazer ou entregar coisa. Essas tutelas 
também são cabíveis em ações constitutivas e desconstitutivas, desde que a 
pretensão seja compatível com a provisoriedade da medida. Como exemplifica 
Tutela provisória: legitimidade, competência e procedimento6
Gonçalves (2017), em ação de divórcio ou separação judicial, não é possível 
antecipar a medida de caráter satisfativo, visto que não é possível alterar o 
estado civil de forma provisória. No entanto, é admitida a medida cautelar, 
pois pode haver medida de cunho protetivo ou assecuratório da sentença, como 
para resguardar bens a serem divididos pelo casal.
Além do processo de conhecimento, as tutelas provisórias também podem 
ser concedidas em fase de execução, visto existir a possibilidade de uma 
providência acautelatória com o objetivo de afastar uma situação de risco ou 
de perigo. Da mesma forma, em situações excepcionais, em casos de urgência, 
em que houver risco de dano irreparável, o juiz pode antecipar a providência 
satisfativa, inclusive de expropriação de bens (GONÇALVES, 2017).
Como explica Dinamarco (2004, p. 68),
Entre os atos pertinentes ao processo executivo, existem ainda as “medidas 
urgentes” (cautelares ou antecipatórias de tutela jurisdicional), que o juiz 
determinará e serão efetivadas por ato de um auxiliar da justiça. É o caso do 
arresto a ser realizado incidentalmente ao processo de execução [...] ou de al-
guma medida destinada à imediata fruição do bem pelo credor, a ser concedida 
quando presentes os requisitos estabelecidos no [...] Código de Processo Civil.
Contudo, logicamente, nos processos executivos, apenas as medidas cau-
telares são plausíveis, tendo em vista que a tutela de evidência é baseada na 
evidência do direito e, para que o processamento da execução seja deferido, 
deve estar fundado em um título executivo que apresente certeza, liquidez e 
exigibilidade. Logo, um processo executivo não seria condizente com uma 
tutela baseada em evidências.
Competência
Como estabelece o art. 299 do CPC de 2015, “A tutela provisória será requerida 
ao juízo da causa e, quando antecedente, ao juízo competente para conhecer 
do pedido principal”. O parágrafo único ainda define que, quando se tratar de 
ação de competência originária de tribunal e nos recursos, a “tutela provisória 
será requerida ao órgão jurisdicional competente para apreciar o mérito” 
(BRASIL, 2015, documento on-line).
O requerimento da tutela provisória pode ser feito em qualquer fase do 
processo principal, desde antes do seu ajuizamento — salvo a tutela de evi-
dência — até o trânsito em julgado. No entanto, como explica Gonçalves 
7Tutela provisória: legitimidade, competência e procedimento
(2017), se o julgamento já foi proferido pelo órgão a quo e houve recurso para 
o órgão ad quem, a medida será requerida ao ad quem. Em caso de apelação, 
a competência fica a cargo do tribunal responsável por julgá-la; em recurso 
especial ou extraordinário, a competência será do Superior Tribunal de Justiça 
(STJ) ou do Supremo Tribunal Federal (STF). A função jurisdicional do órgão 
a quo terá se esgotado com o julgamento.
Contudo, para que o órgão ad quem passe a ter competência, o recurso 
não precisa ter subido, basta que tenha sido interposto. Os autos podem estar 
ainda no órgão a quo ao apresentar o requerimento ao órgão ad quem. Assim, 
o interessado deverá instruir convenientemente o pedido de tutela provisória, 
para que ele possa ser apreciado. Quando o recurso for interposto, o interessado 
deve requerer a tutela provisória por petição dirigida ao relator, mediante o 
acompanhamento das cópias necessárias, para que o pedido possa ser apreciado 
(GONÇALVES, 2017).
Em casos de juízo absolutamente incompetente, não será possível proferir 
decisão no processo, a não ser que o juiz se declare incompetente e determine 
a remessa dos autos ao juízo competente. No entanto, em casos de extrema 
urgência, essa decisão pode implicar um dano irreparável devido à demora. 
Assim, é possível ao juízo incompetente, mesmo ao que