A processualidade no direito administrativo

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ODETE MEDAUAR 
processualidade 
no direito 
administrativo 
N.Cham. 341.3 M488p 1993 
Titulo: A processualidade no direito administrei 
Autor: Medauar, Odete 
In 111 1 1111 	111 11 
00145096 
Ex.2 PUCPR — BC 
ODETE MEDAUAR 
A PROCESSUALIDADE 
NO DIREITO 
ADMINISTRATIVO 
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) 
(Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil) 
Medauar, Odete 
A processualidade no direito administrativo / Odete Medauar. - São 
Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1993. 
Bibliografia. 
ISBN 85-203-1144-X 
1. Direito administrativo 2. Processo administrativo I. Título. 
93-2141 	 CDU-35 
índices para catálogo sistemático: 1. Direito administrativo 35 
EDITORA [IV 
REVISTA DOS TRIBUNAIS 
A PROCESSUALIDADE 
NO DIREITO ADMINISTRATIVO 
ODETE MEDAUAR 
RONTiFíCIA UNIVERSIDADE CATÕLICA 
DO PARANÁ — P1JC/PR 
BIBLIOTECA 
Reg. N9 	J 
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Origem: er 
2 	Data2P..?.1.11- 
Direção Editorial: Afro Marconde3 dos Santos 
Direção Gráfica: Enyl Xavier de Mendonça 
Capa: Márcia 
© desta edição: 1993 
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Autorais). 
Impresso no Brasil ( 09 - 1993) 
ISBN 85-203-1144-X 
INTRODUÇÃO 	 9 
1 
A PROCESSUALIDADE AMPLA 
1 - O monopólio jurisdicional do processo 	 11 
2 - A idéia da processualidade nos poderes estatais 	 14 
3 - A processualidade ampla na doutrina processual 	 17 
4 - A processualidade ampla na doutrina administrativista 	 18 
4.1 - Doutrina estrangeira 	 18 
4.2 - Doutrina brasileira 	 21 
2 
O NÚCLEO COMUM DA PROCESSUALIDADE 
5 - Considerações preliminares 	 23 
6 - "Fieri" e "factum" 	 24 
7 - Sucessão encadeada 	 24 
8 - Sucessão necessária 	 25 
9 - Figura jurídica diversa do ato 	 25 
10 - Correlação com o ato 	 26 
11 - Obtenção de resultado unitário 	 26 
12 - Pluripessoalidade necessária 	 27 
13 - Interligação dos sujeitos 	 27 
14 - Pertinência ao exercício do poder 	 28 
3 
PROCESSO OU PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO 
15 - Controvérsia terminológica e substancial 	 29 
16 - O critério da amplitude 	 30 
O QUADRO CONSTITUCIONAL DO PROCESSO 
ADMINISTRATIVO NO BRASIL 
31 - Direito administrativo e Constituição 	 
32 - Processo administrativo e Constituição 	 
33 - O processo administrativo no rol dos direitos e garantias 
fundamentais 	 
33.1 - Litigantes em processo administrativo 	 
33.2 - Acusados no âmbito administrativo 	 
34 - O devido processo legal no âmbito administrativo 	 
35 - Processo administrativo e Estado democrático 	 
36 - Processo administrativo e Estado de Direito 	 
37 - Processo administrativo e princípios constitucionais da 
Administração 	 
37.1 - Processo administrativo e legalidade 	 
37.2 - Processo administrativo e impessoalidade 	 
37.3 - Processo administrativo e moralidade 	 
37.4 - Processo administrativo e publicidade 	 
6 
PRINCÍPIOS DO PROCESSO ADMINISTRATIVO 
38 Considerações preliminares 	 
39 - O princípio do contraditório 	 
39.1 - A idéia de contraditório na esfera administra- 
tiva 	 
39.2 - Os sujeitos no processo administrativo 	 
39.3 - Contraditório e ampla defesa 	 
39.4 - Finalidades do contraditório 	 
39.5 - Desdobramentos do contraditório 	 
40 - O princípio da ampla defesa 	 
40.1 - Evolução da ampla defesa 	 
40.2 - Desdobramentos da ampla defesa 	 
71 
73 
74 
77 
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87 
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99 
101 
102 
103 
111 
112 
115 
6 	PROCESSUALIDADE NO DIREITO ADMINISTRATIVO 
17 - O critério da complexidade 	 31 
18 - O critério do interesse 	 31 
19 - O critério do concreto e do abstrato 	 33 
20 - O critério da lide 	 33 
21 - O critério da controvérsia 	 34 
22 - O critério do teleológico e do formal 	 34 
23 - O critério do ato e da função 	 35 
24 - Procedimento como gênero e processo como espécie 	 35 
24.1 - O critério da colaboração dos interessados 37 
24.2 - O critério do contraditório 	 39 
25 - O critério adotado 	 40 
26 - A processualidade administrativa qualificada como pro- 
cesso 	 41 
4 
CARACTERIZAÇÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO 
27 - Processo administrativo e contencioso administrativo 	 43 
28 - Processo administrativo e processo jurisdicional 	 46 
28.1 - A idéia da identidade entre jurisdição e admi- 
nistração 	 46 
28.2 - Critérios de distinção 	 48 
28.3 - A função jurisdicional 	 51 
28.4 - A função administrativa 	 52 
29 - Linhas evolutivas da concepção de processo administra- 
tivo 	 55 
30 - Finalidades do processo administrativo 	 61 
30.1 - Finalidades de garantia 	 62 
30.2 - Melhor conteúdo das decisões 	 64 
30.3 - Eficácia das decisões 	 64 
30.4 - Legitimação do poder 	 65 
30.5 - Correto desempenho da função 	 66 
30.6 - Justiça na Administração 	 66 
30.7 - Aproximação entre Administração e cidadãos . 67 
30.8 - Sistematização de atuações administrativas 	 68 
30.9 - Facilitar o controle da Administração 	 68 
SUMÁRIO 	 7 
30.10 - Aplicação dos princípios e regras comuns da 
atividade administrativa 	69 
8 	PROCESSUALIDADE NO DIREITO' ADMINISTRATIVO 
41 - O princípio da oficialidade 	120 
42 - O princípio da verdade material 	121 
43 - O princípio do formalismo moderado 	 121 
7 
ASPECTOS TIPOLÓGICOS E ESTRUTURAIS 
DO PROCESSO ADMINISTRATIVO 
44 - Considerações preliminares 	 125 
45 - Tipologia do processo administrativo 	 125 
46 - Fases do processo administrativo 	 132 
8 
CODIFICAÇÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO 
47 - Codificação do direito administrativo e codificação do pro- 
cesso administrativo 	137 
48 - As leis de processo administrativo, de 1889 a 1990 	139 
48.1 - A lei espanhola de 1889 	 139 
48.2 - A lei austríaca de 1925 	 140 
48.3 - A lei norte-americana de 1946 	 141 
48.4 - A codificação nas democracias populares 	 142 
48.5 - A lei espanhola de 1958 	 143 
48.6 - A lei argentina de 1972 	 145 
48.7 - A lei alemã de 1976 	 145 
48.8 - A corrente de codificações latino-americanas 147 
48.9 - A lei italiana de 1990 	148 
48.10 - O código do procedimento administrativo de 
Portugal 	 150 
49 - Significado atual da codificação do processo administra- 
tivo 	151 
50 - Codificação do processo administrativo no Brasil 	155 
CONCLUSÕES 	 159 
BIBLIOGRAFIA 	 161 
INTRODUÇÃO 
Com a promulgação da Constituição de 1988 adquire 
nova dimensão, no ordenamento pátrio, o tema da proces-
sualidade administrativa. O inciso LV do art. 5Q, inserido no 
título dedicado aos direitos e garantias fundamentais, a esta se 
refere de modo direto, o que impulsiona ao estudo mais 
aprofundado de sua teoria e seus desdobramentos nas atua-
ções administrativas. 
O objetivo deste trabalho consiste no exame das ques-
tões fundamentais relativas à processualidade no âmbito da 
Administração Pública. Embora centrado no inciso LV, do 
art. 5Q, da Constituição Federal, ocupou-se também do trata-
mento que a matéria recebe em ordenamentos estrangeiros. 
O estudo da processualidade administrativa leva, obrigato-
riamente, a escrutinar aspectos da teoria geral do processo que 
infletem no tema, o que foi efetuado, em especial, nos três 
primeiros capítulos e, de modo mais difuso, em outros pon-
tos, semperder-se de vista o objetivo precípuo do trabalho. 
Depois, vai-se caracterizar o processo administrativo, 
distinguindo-o de figuras a que vem habitualmente associado, 
e arrolando suas finalidades. 
Nos passos seguintes, desenha-se o quadro constitucio-
nal do processo administrativo no Brasil e o perfil de seus 
princípios informativos, traçando-se, após, um esboço geral 
dos aspectos tipológicos e estruturais. 
Em seguida, discute-se a questão da codificação do pro-
cesso administrativo, levando-se em conta, inclusive a ten-
dência, nas últimas décadas, de aumento de leis gerais da 
matéria, editadas em ordenamentos estrangeiros. 
Por fim, vêm as conclusões onde se expõem, em síntese, 
os resultados essenciais do trabalho. 
L 
1 
A PROCESSUALIDADE AMPLA 
1. O monopólio jurisdicional do processo — 2. A idéia da 
processualidade nos poderes estatais — 3. A processualidade 
ampla na doutrina processual — 4. A processualidade ampla na 
doutrina administrativista: 4.1 Doutrina estrangeira — 4.2 Dou-
trina brasileira. 
1. O monopólio jurisdicional do processo 
O termo processo, na área do direito, vem habitualmente 
vinculado à função jurisdicional e, portanto, relacionado ao 
Direito processual civil e penal, sobretudo. 
Tornaram-se clássicas as considerações em torno da auto-
composição, da autodefesa e do processo, como perspectivas 
de solução de conflitos juridicamente relevantes, numa cole-
tividade. Ocorrendo conflito entre duas esferas contrapostas 
de interesses, a solução advém por obra dos próprios litigan-
tes ou mediante decisão de um terceiro. O primeiro aspecto, 
correspondente à solução parcial (por oposição à imparcial), 
por sua vez, oferece duas possibilidades: ou uma das partes 
consente no sacrifício do seu próprio interesse, havendo, assim, 
autocomposição; ou impõe o sacrifício do interesse alheio, 
havendo, então, autodefesa ou autotutela. O segundo aspecto 
equivale à solução imparcial, obtida mediante o processo.' 
Segundo Alcalá-Zamora, a autodefesa apresenta-se como 
a mais primitiva das três formas e a de menor complexidade 
em seu desenvolvimento jurídico, propiciando solução defi- 
1. Cf. Alc,alá-Zamora, Proceso, autocomposicio'n y autodefensa, 
México, 2' ed., 1970, p. 12 e Cintra, Grinover e Dinamarca, Teoria 
geral do processo, 8' ed., 1991, p. 24. 
12 	PROCESSUALIDADE NO DIREITO ADMINISTRATIVO 
ciente e perigosa; a autocomposição revela-se forma satisfatória 
quanto à economia de custos, mas, com freqüência, a esponta- 
neidade do sacrifício é aparente, pois significa capitulação da 
parte mais frágil e menos resistente; o processo, de seu lado, 
é a forma mais evoluída e se configura, em princípio, como 
o meio que oferece maiores probabilidades de solução justa e 
pacífica do conflito, mas é preciso que esse terceiro imparcial 
que decide seja mais forte que as partes para que, se for o 
caso, possa impor sua vontade coativamente.2 
O mesmo autor menciona, como característica essencial 
da autodefesa, a solução proveniente de uma das partes em 
litígio, que a impõe a outra, e geralmente a imposição acarreta 
o sacrifício do interesse contrário, que pode ser individual, co-
letivo, corporativo, administrativo. Parece relevante notar que 
dentre os exemplos de autodefesa nos vários ramos do direito, 
o citado autor inclui o poder disciplinar sobre funcionários pú-
blicos e a revisão de atos administrativos na via hierárquica; 
afirma, ainda, que certas manifestações autodefensivas se acham 
externamente processualizadas, citando, como exemplo, tam-
bém, o poder disciplinar na Administração Pública.3 Portanto, 
nessa ótica, tais atuações administrativas estariam inseridas na 
fórmula mais primitiva de solução de conflitos, fora, então, de 
esquemas processuais verdadeiros. 
Sob tal enfoque, o processo apresenta-se como meio ju-
rídico para a solução jurisdicional de uma pretensão litigiosa; 
caracteriza-se, então, por sua finalidade jurisdicional compo-
sitiva do conflito.4 
Nessa linha, a idéia de processo vincula-se à função ju-
risdicional do Estado, exclusivamente. 
Dentre os processualistas, o entendimento de uma pro-
cessualidade restrita à função jurisdicional encontra algumas 
justificativas. De início, a própria antecedência histórica dos 
estudos, pesquisas e aplicação das noções fundamentais do 
2. Proceso, autocomposición y autodefensa, pp. 29 e 32. 
3. Op. cit., pp. 41, 52 e 59. 
4. Alcalá Zamora, op. cit., pp. 112 e 115. Foge às finalidades deste 
trabalho a discussão aprofundada sobre noções fundamentais do Direito 
A PROCESSUALIDADE AMPLA 	 13 
processo, no âmbito do processo jurisdicional, que é, então, 
seu arquétipo.5 Essa precedência levou ao enraizamento da 
idéia de processo monopolizada na função jurisdicional. Em 
segundo lugar, o predomínio, até meados do século XIX, da 
concepção privatista do processo, em que este e a jurisdição 
destinam-se somente à tutela dos direitos subjetivos; o víncu-
lo ao direito privado, o atrelamento aos direitos subjetivos não 
propiciavam visão extensiva da processualidade. Em terceiro 
lugar, a preocupação com a afirmação científica do direito 
processual, marcada pela construção das grandes teorias, acar-
retava, como é lógico, ótica precipuamente interna, com pre-
valência de tratamento técnico dos temas principais; tal está-
gio dificultava a indagação a respeito de pontos comuns do 
processo jurisdicional com esquemas de atuação de outros 
poderes estatais. 
Na doutrina administrativista também há entendimentos 
no sentido da exclusividade do processo à prestação jurisdi-
cional. A título de exemplo, pode-se indicar Gordillo, que de-
fende o conceito restrito de processo, "para que não lhe seja 
retirado esse caráter fundamental e tradicional de meio ou téc-
nica para a administração da justiça".6 
Dentre os administrativistas a idéia de processo como 
exclusividade da função jurisdicional pode significar negação 
de uma processualidade administrativa; ou pode expressar preo-
cupação terminológica, com o fim de evitar confusão entre o 
modo de atuar da Administração e o modo de atuar do Judi-
ciário, reservando-se para o âmbito administrativo o vocábulo 
"procedimento"; ou, então traduz a inexistência de conscienti-
zação para um novo modo de atuação administrativa. 
Processual Civil ou Penal, tais como processo, jurisdição, ação. Todos os 
temas que se incluem no âmbito desses ramos são aqui referenciados 
como pontos de partida ou pontos de confronto em matéria de proces-
sualidade no Direito Administrativo. 
5. Como nota Cândido Dinamarco, A instrumentalidade do proces-
so, 1986, p. 51. 
6. Tratado de derecho administrativo, parte geral, tomo II, 1991, p. 
XVII-2 e XVII-3. Gordillo observa que "a tese ampla a respeito da noção 
de processo é perigosa, pois sendo "processo" sinônimo usual de "juízo" 
Qualquer que seja o significado dessa postura, algumas 
justificativas podem ser aventadas. 
Em primeiro lugar, a precedência histórica e a força da 
construção processual ligada à jurisdição também condiciona-
ram o pensamento dos administrativistas, criando dificuldade 
de visualização de um processo no âmbito da atividade admi-
nistrativa. 
Em segundo lugar, a idéia, veiculada durante muito tem-
po, da atividade administrativa como atividade quase total-
mente livre, revela-se incompatível com atuações parametra-
das processualmente. 
Por outro lado, predominou por longo período a preocu-
pação com o termo final da decisão, o ato administrativo, sem 
que a atenção se voltasse para os momentos que precedem o 
resultado final. Ligado a esse aspecto está o zelo doutrinário 
e jurisprudencial com a garantia a posteriori dos direitos dos 
administrados, representada pelo controle jurisdicional. 
Além do mais, o direito administrativo permeou-se de 
concepções subjetivistas, do que fornece exemplo a conceitu-
ação do ato administrativo como manifestação de vontade da 
autoridade. Tais concepções dificultam a percepção do esque-
ma processual na atividade administrativa.2. A idéia da processualidade nos poderes estatais 
Neste século, a partir do final dos anos 20, entre os 
administrativistas, e dos anos 40, entre os processualistas, co- 
poderia entender-se, como alguma vez já se sugeriu, que não há violação 
da defesa em juízo se os direitos de um indivíduo são definitivamente 
resolvidos pela administração sempre que esta tenha ouvido o interessa-
do. Mas, defesa em juízo é algo mais que ouvir o interessado; é, também, 
a existência de um julgador imparcial e independente, qualidades estas 
que em nenhum caso pode reunir plenamente a administração". E escla-
rece: "rechaçar a qualificação de "processo" não implica afastar a aplica-
ção analógica, na medida do compatível, de todos os princípios proces-
suais" (op. cit., p. XVII-5 e XVII-4). 
meça a despontar o entendimento no sentido da aceitação de 
uma processualidade ligada ao exercício dos três principais 
poderes estatais. 
Às manifestações episódicas deste período seguiu-se, 
nas décadas de 50 e 60, um aumento expressivo dos estudos 
a respeito, culminando, nos anos 70 e 80, numa convergên-
cia de processualistas e administrativistas em torno da afirma-
ção do esquema processual relativo aos poderes estatais, so-
bretudo? 
Essa postura denota evolução nas concepções de proces-
sualistas e administrativistas, tendo como ponto referencial 
comum os dados do contexto sócio-político das últimas dé-
cadas deste século e a busca de novas chaves metodológicas, 
adequadas a esse contexto e ao melhor exercício dos poderes 
estatais que o Direito processual e o Direito administrativo 
disciplinam. 
Na doutrina processual alguns enfoques propiciaram 
essa postura. Assim, pode-se notar que a concepção publi- 
cista do processo levou à idéia de ação como direito inde- 
pendente do direito subjetivo material; levou ao deslocamen-
to da preocupação científica para o tema da jurisdição e pos- 
sibilitou ressaltar a idéia desta como poder estatal; por sua 
vez, a teoria do processo como relação jurídica permitiu vi-
sualizá-lo como um conjunto de posições jurídicas ativas e 
passivas, de cada um dos seus sujeitos (poderes, faculdades, 
deveres, sujeições e ônus) e não somente como simples su-
cessão de atos.8 
7. Aventa-se também a processualidade fora do ordenamento esta-
tal, citando-se como exemplo as atuações das associações esportivas, 
ordens profissionais e a processualidade de âmbito internacional, como 
nas Comunidades Européias (cfr. Fazzalari, Istituzioni di diritto 
processuale, 1975, p. 9 e Cândido Dinamarco, A instrumentalidade do 
processo, 1936, p. 46); foge, no entanto, aos objetivos deste trabalho a 
questão da processualidade não estatal. 
8. Cintra, Grinover e Dinamarca Teoria geral do processo, 1991, 
p. 252. 
A PROCESSUALIDADE AMPLA 	 15 14 	PROCESSUALIDADE NO DIREITO ADMINISTRATIVO 
16 	PROCESSUALIDADE NO DIREITO ADMINISTRATIVO 
A PROCESSUALIDADE AMPLA 	 17 
Tais enfoques, aqui ventilados de modo muito sucinto, 
desembocaram na concepção metodológica de uma teoria geral 
do processo, que vê o "direito processual como um conjunto de 
princípios, institutos e normas estruturados para o exercício do 
poder segundo determinados objetivos".9 Por conseguinte, 
emerge perfeitamente clara a idéia de uma processualidade 
atinente, também, ao Poder Executivo e ao Poder Legislativo. 
Por seu lado, a doutrina administrativista passou a se preo-
cupar com a processualidade, movida certamente por alguns 
dados nucleares. A progressiva aproximação entre Administra-
ção e administrado, reflexo do menor distanciamento entre 
Estado e sociedade, levou à necessidade de tornar conhecidos 
os modos de atuação administrativa e de propiciar ocasiões 
para que o cidadão se faça ouvir. Por outro lado, o aumento da 
ingerência estatal teve como contrapartida o cuidado na fixação 
de parâmetros para a atividade administrativa, em especial a 
discricionária. Além do mais, despertou-se a atenção para o 
aspecto das garantias prévias a serem propiciadas aos cidadãos 
nas atuações administrativas, daí a tônica sobre os momentos 
que antecedem a edição dos atos administrativos.° 
Tanto processualistas como administrativistas fornece-
ram subsídios para se cogitar de uma processualidade que 
transcende à função jurisdicional e, portanto, de uma proces-
sualidade administrativa." 
9. Dinamarca A instrumentalidade do processo, 1986, p. 42. 
10. Na verdade, os dados nucleares acima elencados como propul-
sores da atenção hoje dirigida à processualidade na atuação administra-
tiva, não esgotam os elementos do quadro sócio-político-institucional da 
segunda metade do século XX que incidem sobre as matrizes conceituais 
clássicas do Direito Administrativo, acarretando seu redimensionamento 
e a emersão de novos institutos. Uma visão abrangente desse quadro 
integra o trabalho de nossa autoria O direito administrativo em evolução, 
escrito em 1990 e editado em 1992. 
11. Para o boom da processualidade nos anos 70 e 80 contribuiu, 
certamente, a obra de Niklas Luhmann, Legitimação pelo procedimento, 
publicada em 1969, na qual dá um tratamento unitário, sob o enfoque da 
sociologia do direito, aos procedimentos juridicamente regulados, com 
base em formas de procedimento que adquiriram importância especial, 
inclusive os processos de decisão administrativa. 
3. A processualidade ampla na doutrina processual 
Dentre os processualistas precursores da idéia de um 
núcleo processual, o mais citado é Carnelutti.12 No seu clássico 
Sistema del diritto processuale civile (década de 30) afirma 
que se pode falar de um processo legislativo e de um processo 
administrativo, como uma série de atos para a formação de uma 
lei ou de um decreto. Nas Istituzioni (1956) diz que o termo 
"processo" serve para indicar um método para a formação ou 
para a aplicação do direito que tende a garantir um resultado 
bom, isto é, uma tal regulação do conflito de interesses que 
consiga realmente a paz e, portanto, seja justa e certa; em outro 
trecho afirma que existe um ato processual e um procedimento 
processual, assim como existe um ato e um procedimento civil, 
comercial, administrativo, constitucional e assim por diante. 
Couture, em palestras proferidas em 1949 e reunidas sob 
o título de Introdução ao estudo do processo civil (traduzido, 
em 1951, por Mozart Victor Russomano), aventa a unidade 
processual na atuação dos três poderes estatais, no texto 
seguinte: "Vistos do ponto de vista de sua estrutura, existe 
unidade entre o processo parlamentar, o processo administra-
tivo e o processo judicial. Todos eles se apóiam, dentro desse 
ponto de vista, na necessidade do debate e na conveniência 
derivada da exposição das idéias opostas, para que se chegue 
à verdade". 
O processual ista austríaco Hans Schima, por sua vez, na 
década de 50, refere-se ao caráter unitário das normas proces-
suais e à generalização do problema processual acima de todas 
as ramificações do direito. 
Dentre os processualistas recentes desponta Fazzalari, 
cujas considerações mais significativas a respeito da proces-
sualidade ampla encontram-se nos textos seguintes: "se o 
processo é o modelo eletivo das atividades jurisdicionais, estas 
12. Schima arrola também os alemães Sauer (obra de 1951) e Niese 
(obra de 1950) (cf. "Compiti e limiti de una teoria generale dei 
proceclimenti", in Rivista trimestrale de diritto e procedura civile, 1953, 
pp. 759 e 760). 
A PROCESSUALIDADE AMPLA 	 19 
18 	PROCESSUALIDADE NO DIREITO ADMINISTRATIVO 
últimas não detêm sua exclusividade; esse modelo... vem 
utilizado também na realização de outras atividades fundamen-
tais do Estado distintas da jurisdição: assim a atividade admi-
nistrativa"? "O processo é uma estrutura na qual se desenvol-
vem numerosas atividades de direito público (em especial, mas 
não somente, funções fundamentais do Estado)... O direito 
público não se limita a disciplinar o ato, por assim dizer, final. 
Também exige uma série de atividades preparatórias quanto ao 
ato; há processos nos quaisse desenvolve a atividade dos 
órgãos estatais que formam a Administração Pública".14 
Na doutrina processual pátria, Ada Pellegrini Grinover, 
Araujo Cintra e Cândido Dinamarco ensinam que "processo é 
conceito que transcende ao direito processual. Sendo instrumen-
to para o legítimo exercício do poder, ele está presente em todas 
as atividades estatais (processo administrativo, legislativo)"...15 
4. A processualidade ampla na doutrina administrativista 
A doutrina administrativista vem oferecendo contribui-
ção de relevo à percepção de uma processualidade ampla, 
embora, paradoxalmente, os estudos aprofundados sobre pro-
cesso administrativo sejam mais recentes que os de processo 
civil.15 Tanto na doutrina estrangeira como na brasileira algu-
mas obras marcaram passos significativos no tema. 
4.1 Doutrina estrangeira 
Com freqüência vem atribuída a Adolfo Merkl, autor 
austríaco, integrante da Escola de Viena, a qualificação de 
13. "Processo (teoria generale)" in Novissimo Digesto Italiano, v. 
13, 1966, pp. 1.068 e 1069. 
14. Istituzioni di diritto processuale, 1975, pp. 3, 4 e 7. 
15. Teoria geral do processo, 8' ed., 1991, p. 247. 
16. O mérito dos administrativistas na identificação do aspecto 
unitário do processo é ressaltado por Fazzalari ("Processo", in Novissimo 
Digesto Italiano, 1966, p. 1.069) e por Cândido Dinarnarco (A instrumen-
talidade do processo, 1986, p. 52). 
pioneiro das pesquisas sobre a essência do processo, o iniciador 
da ruptura da separação rígida entre os setores processuais. 
Merkl, na sua Teoria geral do direito administrativo, 
datada de 1927, afirma que, "em sentido rigoroso e técnico, se 
fala de processo jurídico somente quando o caminho que leva 
a um ato estatal não está na livre escolha do órgão competente 
para o ato, mas está previsto juridicamente... O direito proces-
sual administrativo é um caso particular do direito processual... 
e o processo administrativo é um caso particular do processo 
jurídico em geral. A teoria processual tradicional considerava 
o "processo" como propriedade da justiça, identificando-o 
com o processo judicial. Constituía uma dessas restrições 
habituais de conceitos jurídicos de validez geral. Explica-se 
historicamente a limitação do conceito de processo à justiça, 
porque dentro desta função estatal se acham as raízes do 
"processo" e no seu âmbito foi elaborado tecnicamente, mas, 
do ponto de vista jurídico-teórico não é sustentável essa redu-
ção, porque o "processo", por sua própria natureza, pode 
ocorrer em todas as funções estatais, possibilidade que se vai 
atualizando cada vez mais... Mas esta ampliação da prática 
processual não se satisfaz com uma simples acumulação de 
disciplinas processuais, mas requer uma generalização no 
tratamento do problema processual... Não existe ainda seme-
lhante teoria geral do direito processual que nos ofereça o 
comum e válido para todo tipo de processo e, assim, cada 
disciplina processual particular tem de substituí-la nesta tarefa, 
tendo sido a teoria processual civil a que tomou a frente." 
A leitura dos textos selecionados enseja inferir a visão 
nítida do autor em termos de uma processualidade ampla, a ser 
trabalhada num enfoque de teoria geral do processo. 
Outro momento doutrinário expressivo ocorreu com a 
obra de Sandulli, Il procedimento amministrativo, editada pela 
primeira vez em 1940 em que, usando o termo "procedimen-
to", afirma tratar-se de fenômeno comum a todas as funções do 
17. Teoria general del derecho administrativo, México, Editora 
Nacional, 1975, pp. 279 e 280. 
20 	PROCESSUALIDADE NO DIREITO ADMINISTRATIVO 
A PROCESSUALIDADE AMPLA 	 21 
Estado; refere-se à fruttuosità de um eventual estudo unitário 
do fenômeno procedimental em todo o Direito público." 
Também na década de 40 foi publicado o trabalho do 
espanhol Villar y Romero, Derecho procesal administrativo, 
no qual o autor admite a processualidade fora do âmbito da 
jurisdição, mencionando a visão parcial da noção de processo, 
própria dos processualistas; afirma que o processo administra-
tivo é espécie do processo em geral, bem como o processo 
legislativo.19 
Profunda repercussão no enfoque de uma processualida-
de ampla, sobretudo administrativa, e nos conceitos de proces-
so e procedimento acarretou o artigo de Feliciano Benvenuti, 
intitulado, "Funzione amministrativa, procedimento, proces-
so", publicado em 1952; nesse trabalho o publicista italiano 
vincula a processualidade à função, como sua manifestação 
sensível; há processualidade em todo exercício de uma função; 
a extensão das formas processuais ao exercício da função ad-
ministrativa está de acordo com a mais alta concepção de 
Administração: o agir a serviço da comunidade (passim, pp. 121 
a 145). 
Em 1968 surge na França o livro de Guy Isaac, La 
procedure administrative non-contentieuse, no qual é defendi-
da a visão global do fenômeno do processo jurídico, admitin-
do-se a processualidade administrativa. 
O publicista português, Alberto Xavier, na obra Do pro-
cedimento administrativo, editada no Brasil em 1976, refere-se 
à noção ampla de processo como expressão de uma vontade 
funcional; a seu ver, o fenômeno processual se revela em vários 
setores da ordem jurídica, apresentando-se com maior pujança 
e nitidez no Direito público; a cada função do Estado corres-
ponde um tipo de processo através do qual ela se desenvolve 
(pp. 15, 18, 23 e 26). 
Mais recentemente o argentino Hector Jorge Escola tra-
tou do tema referente à ampliação do conteúdo da concepção 
18. Il procedimento amministrativo, reedição de 1964, p. 14. 
19, Derecho procesal administrativo, 24 ed., 1948, pp. 7 e 8, 
de processo e mencionou a existência de um conceito geral de 
processo (Tratado general de procedimiento administrativo, 
2' ed., 1981, pp. 8 e 10). 
Na doutrina italiana, Mario Nigro, que desde 1953 vinha 
se dedicando ao processo administrativo, nos anos 80 acentua 
e aprimora seu tratamento, sobretudo ao observar que a ação 
dos poderes públicos sempre assumiu forma processual, só que 
hoje a processualização se estendeu a campos nos quais parecia 
desconhecida; foi reforçada onde já ocorria; adquiriu-se cons-
ciência de sua importância e se percebeu que mediante ela 
emergem e têm plena atuação princípios e modos de ser 
fundamentais à nossa vida coletiva." 
Por sua vez, Giorgio Berti realizou estudo alentado sobre 
a estrutura processual, vinculando processo a função e ressal-
tando que processo não é necessariamente ligado à jurisdição, 
no sentido de que a atividade jurisdicional não tem a exclusi-
vidade do processo.21 
4.2 Doutrina brasileira 
Na doutrina pátria, contribuição significativa à visão 
ampla da processualidade foi dada por Themistocles Brandão 
Cavalcanti que desde 1938 dedicou estudos ao processo admi-
nistrativo, despertando atenção para o tema; no seu Tratado de 
direito administrativo, v. IV, lança a idéia de uma certa 
identidade entre o processo administrativo e o processo judi-
cial, que seria sua finalidade pública de boa aplicação dos 
princípios de justiça e da conservação do equilíbrio jurídico (na 
3' ed., pp. 536 e 537). 
Cretella Júnior vê no processo uma categoria jurídica 
ou o gênero, havendo os processos-espécies, como tipos di-
versificados com atributos particulares; desse modo, a seu ver, 
20. "L'azione dei pubblici poteri. Lineamenti generali", in Manuale 
di diritto pubblico, org. Giuliano Amato e Augusto Barbera, 1986, pp. 
726 e 727 
21. Diritto e Stato, 1986, pp. 330 e 331. 
22 	PROCESSUALIDADE NO DIREITO ADMINISTRATIVO 
o processo administrativo é, antes de tudo, processo em sua 
lata acepção.22 
Na linha da processualidade ampla situa-se também 
Manoel de Oliveira Franco Sobrinho que se expressa, a respei-
to, nos seguintes termos: "Não há como negar, o fenômeno 
procedimento como processo é comum a todas as funções esta-
tais, não se limitando apenas às implicações jurisdicionais-
judiciárias; o processo administrativo é espécie de processo em 
geral"."Em sentido semelhante manifesta-se Lafayette Pondé: "A 
noção de processo não é privativa da administração, mas urna 
forma de exercício da atividade do Estado"» 
Na doutrina mais recente, Carlos Ari Sundfeld afirma 
textualmente: "O fenômeno processual não é exclusivo da 
jurisdição, antes é característico das várias funções do Estado 
e do tipo de vontade que elas expressam"; o mesmo autor re-
fere-se, ainda, a um núcleo comum da teoria do processo esta-
tal, independentemente da função de que se trate." 
22. Tratado de direito administrativo, v. VI (processo administrati-
vo) pp. 13 e 14. 
23. Introdução ao direito processual administrativo, 1971, pp. 97 
e 107. 
24. Considerações sobre o processo administrativo, in RDA 130, 
out.-dez./77, 2. 
25. A importância do procedimento administrativo, in RDP 84, 
out.-dez./87, 66 e 68. 
Dentre os doutrinadores pátrios, deve-se mencionar o publicista 
José Afonso da Silva, que, em 1964, na importante obra Princípios do 
processo de formação das leis no direito constitucional, já afirmava o 
paralelismo entre o processo parlamentar e os processos administrativo e 
judicial (p. 29). 
2 
O NÚCLEO COMUM 
DA PROCESSUALIDADE 
5. Considerações preliminares — 6. "Fieri" e "factum" — 7. 
Sucessão encadeada — 8. Sucessão necessária — 9. Figura jurí-
dica diversa do ato — 10. Correlação com o ato — 11. Obtenção 
de resultado unitário — 12. Pluri-pessoalidade necessária — 13. 
Interligação dos sujeitos — 14. Pertinência ao exercício do poder. 
5. Considerações preliminares 
A acolhida da concepção de uma processualidade 
ampla possibilita cogitar a respeito da existência de aspec-
tos comuns às atuações realizadas segundo o esquema 
processual. 
Haveria, assim, notas predominantes da processual idade 
jurídica, presentes nos vários âmbitos em que se expressa. 
A partir desse núcleo de identidade mínima, irradiam-
se pontos de diversidade, em grande parte decorrentes das 
características da função que a processualidade traduz e do 
ato final a que tende. Assim, p. ex., há peculiaridades na pro-
cessualidade administrativa que a distinguem da processuali-
dade jurisdicional e da legislativa. 
Compete ao direito administrativo o estudo das pecu-
liaridades da processualidade administrativa, porque esta 
diz respeito ao exercício da função administrativa. O direito 
constitucional cuida da processualidade legislativa, porque 
se refere à função de elaboração da lei. Por sua vez, o direito 
processual trata da processualidade jurisdicional, porque 
expressa o exercício da função jurisdicional. 
Os dados constantes cabem à teoria geral do processo ou 
à teoria geral do direito (em grau mais forte de abstração);nada 
24 	PROCESSUALIDADE NO DIREITO ADMINISTRATIVO 	 O NÚCLEO COMUM DA PROCESSUALIDADE 	 25 
obstando que as disciplinas particulares se ocupem dos mes-
mos, como referenciais básicos e até mesmo com o fim de fun-
damentar a idéia da processualidade fora do âmbito jurisdicional. 
Já se ressaltou o mérito da doutrina administrativista na 
elaboração e aprimoramento da idéia de uma processualidade 
como categoria conceitual que transcende o campo da discipli-
na administrativa e jurisdicional e emerge na condição de uma 
constante da experiência jurídica. 
Essa constante, esse núcleo comum se revela por um rol 
de elementos fundamentais. 
6. Fieri e factum 
Já em 1927, Merkl' advertia que em toda atuação se dis-
tingue um fieri e um factum, quer dizer, algo que está se 
realizando e algo realizado; o fazer e o feito, o operar e o resul-
tado da operação. 
Nesse sentido coloca-se a lição de José Afonso da Silva, para 
quem "a noção de processo envolve, em sentido geral, um 
momento dinâmico de certo fenômeno no seu vir a ser. Um pro-
cesso representa sempre o momento da evolução de alguma 
coisa".2 
A processualidade exprime o "vir a ser" de um fenômeno, 
o momento em que algo está se realizando. No âmbito do 
Direito, quando existe esse período de dinâmica, em que 
atuações evoluem, sobressai uma situação dinâmica e, portan-
to, uma situação de vínculos processuais. A processualidade 
denota, assim, o aspecto dinâmico de um fenômeno que vai se 
concretizando em muitos pontos no tempo. 
7. Sucessão encadeada 
Os vários pontos no tempo não significam uma adição de 
fases; mas atos ou atuações que se sucedem um ao outro, num 
1. Teoria general del derecho administrativo, p. 287. 
2. Princípios do processo de formação das leis no direito constitu-
dona!, 1964, p. 26. 
encadeamento em que o precedente propulsiona o subse-
qüente, até a meta final. Na série da processualidade, cada 
ato provoca a realização do ato posterior. Para que o enca-
deamento se efetue, o direito prevê obrigações e ônus para 
quem está legitimado a atuar no momento posterior. 
Desse modo, nem toda sucessão de atos para se obter 
um resultado final configura-se como processualidade; esta 
é figura mais específica e qualificada que a soma de atos. 
8. Sucessão necessária 
O encadeamento sucessivo dos atos ocorre não como 
algo eventual ou meramente lícito, mas como algo juridi-
camente necessário e obrigatório. Nesse sentido, a obser-
vação de Merkl para a atuação estatal exprime um dos ele-
mentos do núcleo comum da processualidade: "Fala-se de 
procedimento jurídico somente quando o caminho que con-
duz a um ato estatal não se apresenta como livre escolha do 
órgão competente para o ato, mas está previsto juridica-
mente" ...3 
9. Figura jurídica diversa do ato 
Se a processualidade diz respeito ao "vir a ser" de um ato 
e o ato é o "feito", o processo constitui noção jurídica diferente 
da noção de ato. Por isso, a teoria do ato o considera como algo 
em si já especificado, consistente e imobilizado, como resul-
tado de uma atuação. De seu lado, a teoria da processualidade 
3. Teoria general del derecho administrativo, p. 279. Esse elemento 
fundamental guarda vínculo com a cláusula do devido processo legal ou 
do justo procedimento, como se infere das seguintes ponderações de 
Cândido Dinamarco: "A lei traça o modelo dos atos do processo, sua 
seqüência, seu encadeamento, disciplinando com isso o exercício do 
poder e oferecendo a todos a garantia de que cada procedimento a ser 
realizado em concreto terá conformidade com o modelo preestabelecido: 
desvios ou omissões quanto a esse plano de trabalho e participação 
constituem violações à garantia constitucional do devido processo legal" 
(A instrumentalidade do processo, 1986, pp. 111 e 112). 
4#0 
26 	PROCESSUALIDADE NO DIREITO ADMINISTRATIVO 
ocupa-se da concatenação juridicamente preestabelecida dos 
atos, que se coordenam à vista de um fim. 
O "vir a ser", o "fazer-se", característico da processuali-
dade, significa que existe subjacente uma dimensão do tempo, 
ausente na categoria "ato"; a projeção no tempo possibilita 
apreender o dinamismo da série processual, em contraposição à 
imobilidade do ato. 
10. Correlação com o ato 
A diversidade conceitual entre processualidade e ato não 
implica separação metodológica absoluta, entre as duas figuras. 
Nítida se apresenta a correlação entre processualidade e ato, 
como inerência e instrumentalidade da primeira em relação ao 
segundo. A figura do processo é distinta da figura do ato, mas 
não pode dele separar-se totalmente. 
11. Obtenção de resultado unitário 
A correlação com o ato sobressai clara ao se considerar que 
a sucessão de atos, encadeada e juridicamente necessária, 
direciona-se a um resultado unitário, o ato final de decisão. O 
fio referencial da sucessão situa-se justamente na formação 
desse ato final. 
O esquema processual abrange, na sua série, todos os atos 
que, de modo mediato ou imediato, são teleologicamente vincu-
lados à elaboração do ato final. Portanto, todo ato do procedi-
mento mantém vínculo teleológico com a decisão, para a qual se 
direciona. Nessa linha, Mortati observa que os atos parciais da 
série "são ligados entre si pelo fim comum de tornar possível a 
formação do ato finar.' 
Embora dotados de vida jurídicaprópria, os atos da série 
processual encontram sua razão de ser na decisão final. No 
entanto, esse vínculo teleológico a um resultado unitário não 
elide a relevância dos atos parcial , sobretudo no tocante à 
4. Istituzioni di diritto pubblico, v. I, 1975, p. 263. 
O NÚCLEO COMUM DA PROCESSUALIDADE 	 27 
garantia de direitos e ao seu papel de oferecer condições para 
uma decisão correta. 
12. Pluripessoalidade necessária 
O esquema processual compõe-se de atividades provin-
das de muitas pessoas físicas, quer sejam ou não sejam repre-
sentantes de órgãos da entidade a que se deve imputar o ato 
final. Mortati, no tocante a esse elemento, utiliza a expressão 
seguinte: "atos parciais emanados de uma pluralidade de sujei-
tos ou órgãos".5 
Assim, a processualidade se coaduna ao âmbito de atua-
ção das pessoas jurídicas ou entes coletivos. Tais entidades são 
dotadas de organização articulada, o que requer a cooperação 
das várias pessoas ou órgãos que os integram ou de pessoas 
que lhes são exteriores para o adequado desempenho de suas 
funções. 
Ao determinar a atuação mediante o mecanismo proces-
sual, o ordenamento exige a coadjuvação de muitas pessoas ou 
órgãos, de acordo com pautas preordenadas juridicamente. 
No tocante às atividades dos entes estatais, o esquema 
processual aí encontra campo propício em virtude da complexi-
dade organizacional que lhes é característica e sobretudo por-
que o ordenamento condiciona o exercício de muitas funções 
públicas à cooperação mais ou menos intensa dos sujeitos des-
tinatários do ato estatal. O ato resultante da cooperação de várias 
pessoas ou órgãos é imputado ao ente estatal e, por vezes, 
expressa a figura típica pela qual este exerce suas funções. 
13. Interligação dos sujeitos 
Os vários sujeitos que exercem atividades no esquema 
processual estão interligados por direitos, deveres, ônus, pode-
res, faculdades; essa complexa ligação entre os sujeitos com- 
5. Op. cit., p. 263. 
28 	PROCESSUALIDADE NO DIREITO ADMINISTRATIVO 
põe-se, então, de posições jurídicas ativas e passivas de cada 
um deles.6 
Assim, no mecanismo processual, a partir de um ponto 
inicial ocorre uma sucessão de posições jurídicas que se subs-
tituem gradativamente, em virtude da realização de atos prati-
cados com observância de requisitos fixados em lei.' 
14. Pertinência ao exercício do poder 
A plurissubjetividade necessária, o vínculo à atuação de 
entes com organização articulada e a interligação entre sujeitos 
possibilitam, em sua somatória, extrair outro elemento do nú- 
cleo comum da processualidade: a pertinência ao exercício do 
poder. 
O poder, em essência, consiste, dada uma relação entre 
pessoas, no predomínio da vontade de uma sobre as demais; 
numa relação entre órgãos, no predomínio de um sobre outros. 
O exercício do poder, num Estado de direito que reconhece e 
garante direitos fundamentais, não é absoluto; canaliza-se a um 
fim, implica deveres, ônus, sujeições, transmuta-se em função, 
o que leva o ordenamento a determinar o filtro da processuali-
dade em várias atuações revestidas de poder. 
A processualidade, então, vincula-se à disciplina do exer-
cício do poder estatal. A seiva do tronco comum da processuali-
dade é o poder, que permeia todos os ramos; onde inexiste 
poder, inexiste utilidade metodológica de uma concepção de 
processualidade ampla.8 
6. Cintra, Grinover e Dinamarco, Teoria geral do processo, 8" ed., 1991, p. 252. 
7. Cintra, Grinover e Dinamarca, Teoria geral do processo, 8' ed., 1991, p. 253. 
8. Dinamarco, A instrumentalidade do processo, 1986, pp. 56 e 58. 
3 
PROCESSO OU PROCEDIMENTO 
ADMINISTRATIVO 
15. Controvérsia terminológica e substancial — 16. O critério da 
amplitude — 17. O critério da complexidade — 18. O critério do 
interesse — 19. O critério do concreto e do abstrato — 20. O 
critério da lide — 21. O critério da controvérsia — 22. O critério 
do teleológico e do formal — 23. O critério do ato e da função 
— 24. Procedimento como gênero e processo como espécie —
24.1 O critério da colaboração dos interessados — 24.2 O critério 
do contraditório — 25. O critério adotado — 26. A processualida-
de administrativa qualificada como processo. 
15. Controvérsia terminológica e substancial 
A idéia da processualidade extensiva a todos os poderes 
estatais e a identificação de seu núcleo comum possibilitam 
afirmar a existência de uma processualidade nas atividades da 
Administração Pública, quando aí se detectam aqueles elemen-
tos que integram esse núcleo. Surge, por conseguinte, a ques-
tão de qualificar a processualidade administrativa como pro-
cesso ou como procedimento. 
As controvérsias em torno do processo e do procedimento 
ocorrem há muito tempo no âmbito do direito processual e do 
direito administrativo e dizem respeito tanto a aspectos termino-
lógicos quanto a aspectos substanciais. Como exemplo, pode-se 
apontar o direito administrativo dos países com jurisdição dupla, 
nos quais a doutrina, a legislação e a jurisprudência valem-se 
do termo "procedimento" para designar a processualidade admi-
nistrativa, reservando a expressão processo administrativo para 
o âmbito da jurisdição administrativa como intuito, certamen- 
30 	PROCESSUALIDADE NO DIREITO ADMINISTRATIVO PROCESSO OU PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO 	31 
te, de separar campos e evitar que a identidade de denominação 
gere confusões nos estudos, pesquisas e decisões referentes a tais 
temas. É o que acontece na Itália, onde expressiva parte da 
doutrina administrativista vem dedicando estudos à proces-
sualidade administrativa, sob a rubrica de "procedimento admi-
nistrativo".1 Também se encontra a preferência pelo vocábulo 
"procedimento" em ordenamentos dotados de lei geral de pro-
cessualidade administrativa, embora de jurisdição una, como é o 
caso da Argentina. No Brasil, além da oscilação doutrinária entre 
processo e procedimento, registra-se a conexidade de processo 
administrativo a processo disciplinar, o que implica em visão 
reducionista da processualidade administrativa. 
No campo do direito processual, no período em que pre-
dominou a chamada tendência "procedimentalista", reinava uma 
quase assimilação de processo e procedimento, pois o processo 
significava simples sucessão de atos. 
As divergências emergem, sobretudo, na busca de diferen-
ciação das duas figuras com o uso de vários critérios. 
16. O critério da amplitude 
Por esse critério tentou-se distinguir as duas figuras, afir-
mando-se que o processo é algo mais que o procedimento. Com 
freqüência as obras doutrinárias de processo civil ou processo 
administrativo reproduzem a seguinte frase, expressiva desse 
critério: se todo o processo implica, para o seu desenvolvimento, 
um procedimento, nem todo procedimento é um processo. 
1. Na França, berço do sistema de jurisdição dupla, a doutrina 
administrativista vem adotando, em geral, a expressão "processo admi-
nistrativo não contencioso" para denominar a processualidade adminis-
trativa, diferenciando-a da processualidade existente nas jurisdições admi-
nistrativas, a que se dá o nome de "processo administrativo". A pri-
meira expressão é criticada por Brewer-Carias sob dois ângulos: primeiro, 
porque não tem sentido fora do ordenamento francês, onde para iden-
tificar a processualidade administrativa se utilizou a expressão "não 
contencioso" por oposição ao contencioso administrativo; em segundo 
lugar, porque não é certo que essa processualidade seja sempre de 
caráter "não contencioso" (Princípios del procedimiento administrati-
vo, 1990, pp. 21, 22 e 23). 
Em linha semelhante diz-se também que, no aspecto 
quantitativo, processo é o conjunto de todos os atos; procedi-
mento é só um ato ou grupo desses atos; processo é o todo, 
procedimento consiste em partes do todo.2 
Tal critério não propicia percepção da substância das duas 
figuras, por deixar de apontar sob qual aspecto o processo é 
algo mais que o procedimento. 
17. O critério da complexidade 
Por meio desse critério contrapõe-seprocesso e proce-
dimento com base no simples e complexo. O procedimento 
implicaria "manifestações simples de vontade, o meio imediato 
de dar forma a um ato ou a uma decisão"; trata-se de operação 
simples, podendo haver procedimento de um ato só. "O proces-
so seria o conjunto de atos ou procedimentos, a soma de di-
ferentes operações que integram, na unidade, um todo", confi-
gurando-se como operação complexa? 
Há um outro modo de enquadrar a distinção entre processo 
e procedimento no critério da complexidade. Esse modo revela-
se como produto da evolução da teoria processual e assenta a 
diversidade em elementos dotados de mais significação. Sob tal 
ótica, o procedimento significa simples sucessão de atos proces-
suais, simbolizado por uma cadeia de anéis; o processo é uma 
entidade complexa, que sintetiza os atos que lhe dão corpo e as 
relações entre as posições jurídicas ativas e passivas dos seus 
sujeitos; característico do processo é o funcionamento conju-
gado dos componentes dessa entidade complexa.4 
18. O critério do interesse 
O critério do interesse, utilizado por administrativistas e 
processualistas, diferencia procedimento de processo com base 
2. Cretella Júnior, Tratado de direito administrativo, v. VI, p. 16. 
3. Manoel de Oliveira Franco Sobrinho, Curso de direito adminis-
trativo, 1979, pp. 278 e 279. 
4. Nesse sentido as lições de Cintra, Grinover e Dinamarca, Teoria 
geral do processo, 1991, pp. 247 e 253. 
32 	PROCESSUALIDADE NO DIREITO ADMINISTRATIVO 
numa concepção clássica, por muito tempo predominante. 
Assim, os atos do procedimento realizam-se com o objetivo de 
satisfazer somente o interesse do autor do ato, que é o único 
interesse para cuja satisfação é conferido o poder. Essa é uma 
das explicações do emprego do termo "procedimento" no âmbito 
de atuação administrativa, pois esta se destina principalmente à 
satisfação do sujeito, Administração Pública. Quanto ao pro-
cesso, os atos realizados pelos sujeitos visariam a um interesse 
que não é o do autor do ato final, mas ao interesse dos destina-
tários do ato. Daí a tradicional associação entre exercício da 
função jurisdicional e processo. 
Realmente, o entendimento exposto traz subjacente uma 
visão tradicional tanto administrativista quanto processualista. 
No campo administrativo prevaleceu, por longo período, 
a idéia de contraposição irredutível entre interesse público e 
interesse particular. Como a Administração apresentava-se na 
condição de detentora absoluta das escolhas referentes ao inte-
resse público, este acabou por identificar-se como interesse da 
Administração, O contraste entre interesse público e interesse 
privado ou interesse social refletia a separação entre Estado e 
sociedade, predominante como realidade e concepção no sécu-
lo XIX e na primeira metade do século XX. No contexto do fim 
do século XX, em que a separação entre Estado e sociedade 
perde nitidez, em que ocorre progressiva aproximação entre Ad-
ministração e cidadãos da sociedade civil, em que os inúmeros 
grupos sociais colaboram na identificação do interesse públi-
co, dificilmente se poderia aceitar a idéia de que os atos do 
esquema processual administrativo visam a satisfazer o interes-
se da Administração, autora do ato final. 
Por sua vez, no âmbito processualista dominou por muito 
tempo o enfoque privatista ou subjetivista do processo, do que 
decorria a assertiva de que os sujeitos atuam no processo di-
recionados ao interesse dos destinatários do ato final. A evo-
lução do direito processual levou à visão publicista do processo, 
ao reconhecimento dos escopos sociais e políticos da juris-
dição, ao acolhimento dos direitos difusos na proteção juris-
dicional, concepções essas que dificultam sustentar in totum a 
PROCESSO OU PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO 	33 
idéia do ato final do processo destinado somente ao interesse 
de seus destinatários. 
19. O critério do concreto e do abstrato 
Nos esforços para distinguir as duas figuras surgiu a idéia 
de que o processo corresponde ao conjunto de todos os atos 
realizados, a cada vez, para a composição da lide ou do assunto; 
quer dizer, o processo consiste na soma dos atos que se rea-
lizam em cada caso; o processo, nessa concepção, diz respeito, 
ao mundo do ser, ao mundo dos fatos, embora qualificáveis do 
ponto de vista jurídico, mas realizados concretamente na realida-
de extrajurídica; o processo exprime, assim, o fenômeno em 
concreto. 
O procedimento consistiria no módulo legal do fenômeno 
em abstrato, o esquema formal do processo; diz respeito, por-
tanto, à hipótese abstrata ou normativa, a um dado da realidade 
normativa; a realização concreta dessa hipótese abstrata é o 
processo. 
Esse contrasteamento também parece de difícil acolhida, 
pois cria dificuldades metodológicas no tratamento do processo: 
como cuidar cientificamente de algo que é único em si, insus-
cetível de repetição. Por outro lado, não oferece fundamentos 
consistentes para identificação das duas figuras. E, por fim, 
"seria possível inverter as conotações de abstrato e concreto, 
sem que daí decorressem conseqüências aplicativas".5 
20. O critério da lide 
Tentou-se distinguir processo de procedimento com base 
na lide; o processo seria identificado pela existência da lide; no 
procedimento não haveria lide. Lide vem habitualmente con-
ceituada no direito processual como o conflito de interesses 
qualificado pela pretensão de um dos sujeitos e pela resistência 
do outro. 
5. Giannini, Diritto amministrativo, v. II, 1988, p. 540. 
34 	PROCESSUALIDADE NO DIREITO ADMINISTRATIVO 
O critério da lide, na verdade, fica prejudicado, ao se 
cogitar de processo sem lide. A respeito revelam-se apropria-
das as seguintes ponderações de Cândido Dinamarco: "E de 
questionar se realmente existe lide em todo processo, mesmo 
em todo processo propriamente jurisdicional ou contencioso. Em 
processo penal, não é exato que o Ministério Público, ou seja, a 
sociedade, tenha algum interesse à punição de inocentes, em 
conflito como interesse do acusado à manutenção de seu status 
libertatis. Em processo civil mesmo, há certas causas onde a 
existência de conflito entre atitudes das partes (o elemento for-
mal da lide, resistência à pretensão) mostra-se de total indife-
rença, como sucede nas ações de anulação de casamento: com ou 
sem a resistência, o processo é indispensável à consecução do 
objetivo do autor, sendo inclusive indispensável a nomeação 
de curador que defenda a permanência do vínculo matrimonial 
(CC, art. 222)".6 
21. O critério da controvérsia 
Outra chave para distinguir as duas figuras situa-se na 
controvérsia; assim, o processo encerra uma controvérsia ou 
litígio, quer no âmbito jurisdicional quer no âmbito administra-
tivo; no processo administrativo o litígio envolveria a Admi-
nistração e o administrado ou o servidor; o procedimento, por 
sua vez, seria o modo de realização do processo, seu rito.' 
22. O critério do teleológico e do formal 
De acordo com esse critério, a noção de processo é essencial-
mente teleológica, pois se caracteriza por sua finalidade de 
exercício do poder; a noção de procedimento é de índole formal, 
porque significa mera coordenação de atos que se sucedem.8 
6. Fundamentos do processo civil moderno, 1987, p. 148. 
7. É o entendimento de Hely Lopes Meirelles (cf. Direito adminis-
trativo brasileiro, 1990, pp. 578 e 579). 
8. Nesse sentido, Araújo Cintra, Grinover e Dinamarco (Teoria 
geral do processo, 1991, p. 247) e Alcalá-Zamora (Proceso, 
autocomposición y autodefensa, 1970, p. 115). 
PROCESSO OU PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO 	35 
"O procedimento é, nesse quadro, apenas o meio extrínseco 
pelo qual se instaura, desenvolve-se e termina o processo; é a 
manifestação extrínseca deste, a sua realidade fenomenológica 
perceptível... Conclui-se, portanto, que o procedimento (aspecto 
formal do processo) é o meio pelo qual a lei estampa os atos e 
fórmulas da ordem legal do processo".9 
23. O critério do ato e da funçãoExiste uma orientação doutrinária que, acolhendo a tese de 
Benvenuti de que a função significa passagem do poder abstrato 
ao ato, daí extrai conseqüências diferentes daquelas menciona-
das pelo referido autor. De acordo com essa orientação, há um 
circuito que se inicia sobre uma figura dinâmica, que é a função 
e se fecha sobre uma figura estática, que é o ato; o procedimen-
to representa a reunião de ambas, atraído, no entanto, mais para 
o ato, do qual prepara os pressupostos e os elementos; o proce-
dimento torna-se tributário do ato e representa sua descrição. 
Assim, o procedimento entra na área do ato; o processo vin- 
cula-se à função. Quando se fala de processo se dá realce a um 
conjunto de garantias que não se referem ao ato final ou à 
decisão, mas ao exercício da função; a função adquire evidên- 
cia enquanto seja evidente um processo e este, por sua vez, é 
evidente por si próprio e não pelo ato final em que culmina.'" 
24. Procedimento como gênero e processo como espécie 
Nos confrontos entre processo e procedimento, realiza-
dos com o intuito de distingui-los, o procedimento aparecia em 
posição desprestigiada; tornou-se até habitual o uso da expres-
são "mero procedimento", sobretudo quando se pretendia de-
signar a sucessão de atos do processo, a jurisdição voluntária 
e o processo administrativo. 
9. Araújo Cintra, Grinover e Dinamarco (Teoria geral do processo, 
1991, p. 247). 
10. É a orientação exposta por Berti (Diritto e stato, 1986, pp. 330, 
331, no capítulo denominado "A estrutura procedimental"). 
36 	PROCESSUALIDADE NO DIREITO ADMINISTRATIVO 
PROCESSO OU PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO 	37 
No entanto, em época mais recente, a partir do estudo de 
Benvenuti, intitulado Funzione amministrativa,procedimento, 
processo (publicado em 1952) passou a se delinear, de modo 
mais nítido, a noção de procedimento e de processo e assistiu-
se a uma reversão do menosprezo pelo procedimento; das idéias 
de Benvenuti resultou, dentre outras conseqüências, uma "rea-
quisição" de prestígio científico do procedimento. 
Os pontos fundamentais do pensamento de Benvenuti são 
os seguintes: os atos emanados do poder estatal, tais como leis 
e sentenças, consistem na concretização da entidade abstrata 
que é o poder; concretizar significa assumir efetividade real; 
quer dizer, o poder se adapta a uma realidade, transfundindo-se 
em ato, o qual representa aplicação puntual de um poder a uma 
realidade. Esta concretização do poder em ato nem sempre é 
instantânea. Quando falta essa instantaneidade entre poder e 
ato, há qualquer coisa que enquanto se concretiza não é poder, 
mas ainda não é ato; este fazer-se ato denomina-se função. A 
manifestação sensível da função, o modo de fazer-se ato é o 
procedimento; procedimento é a história da transformação do 
poder em ato, história essa marcada por toda a série de atos 
necessários para a transformação do poder em realização 
concreta. Procedimento é fenômeno que se produz em todo 
exercício de uma função; constitui elemento basilar do sistema 
e da lógica do direito." 
11. As idéias de Benvenuti tiveram ampla acolhida na doutrina 
publicista e processual ista italiana, principalmente. Nos trabalhos referen-
tes à processualidade nas atuações dos poderes públicos tornou-se freqüen-
te a vinculação entre poder, função e procedimento, tal corno exposto por 
Benvenuti. Contudo, críticas lhe foram dirigidas por Virga, segundo o qual 
o uso do procedimento não pode ser considerado necessário para os fins de 
exercício da função administrativa; há casos em que atos são editados inde-
pendentemente de procedimento (11 provvedimento amministrativo, 1972, 
p. 224, nota 5). Em sentido semelhante a crítica formulada por Alberto 
Xavier: "Efetivamente, é ir longe demais dizer-se que toda concretização 
de um poder é uma função" (Do procedimento administrativo, 1976, p. 28). 
A ressalva de Virga merece acolhida, pois, no âmbito da atuação adminis-
trativa, nem todo ato resulta de um processo; há atos editados com 
instantaneidade. Esse aspecto tem relevo justamente no tocante à caracte-
rização da processualidade administrativa e das razões que levam à 
imposição de processo antes da edição de certos atos administrativos. 
Com base principalmente na idéia do procedimento como 
expressão da passagem não instantânea entre poder e ato, 
como história do conjunto de atos que marcam a transforma-
ção do poder em ato final, passou-se a raciocinar em termos de 
procedimento como gênero e processo como espécie. Sobre-
tudo no âmbito da atuação dos poderes públicos, a respectiva 
função realiza-se por procedimento, adotado, de modo gene-
ralizado, para as manifestações das atividades dos sujeitos 
públicos." Contudo, o procedimento pode traduzir-se como 
processo. 
Partindo-se de tais premissas, buscou-se caracterizar pro-
cesso e procedimento, surgindo duas orientações principais. 
24.1 O critério da colaboração dos interessados 
Segundo Benvenuti," em virtude da sua própria 
essencialidade, como elemento basilar do sistema e da lógica 
do direito, o procedimento pode diferenciar-se em tipos con-
cretos. E a diferenciação se obtém somente se o procedimento 
for encarado sob ótica subjetiva, isto é sob o aspecto do vínculo 
existente entre os sujeitos que dele participam. Do ponto de 
vista subjetivo, distinguem-se dois tipos de procedimento: o 
procedimento em sentido estrito e o processo. Os dois tipos 
ligam-se à figura do procedimento que, no seu aspecto objeti-
vo, representa a manifestação sensível da função. 
O procedimento em sentido estrito tem como elemento 
característico a sucessão de atos, realizados todos pelo mesmo 
sujeito a quem compete editar o ato final; mesmo sujeito sig- 
nifica um só órgão ou mais órgãos do mesmo sujeito; ainda que 
os atos do procedimento provenham de órgãos diversos, todos 
são imputados ao mesmo sujeito. O referido autor atrela, a esse 
critério, a atuação dos vários órgãos norteada numa única di- 
12. Nessa linha, Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, v. I, 1975 
p. 263. 
13. "Funzione amministrativa, procedimento, processo", in Rivista 
trimestrale di diritto publico, 1952, pp. 118-145. 
PROCESSO OU PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO 	39 38 	PROCESSUALIDADE NO DIREITO ADMINISTRATIVO 
reção, que é o interesse do próprio sujeito que edita o ato. 
Ressalta, depois, que não é sem razão que se usa, de hábito o 
nome "procedimento" para designar o modo de exercício da 
função administrativa, pois esta é a transformação de poderes 
preordenados à satisfação do sujeito, Administração Pública; 
só de forma reflexa os poderes preordenados podem redundar 
na satisfação de um sujeito que não é a Administração, em 
particular o cidadão» 
Outro tipo de procedimento tem o nome de processo, cujo 
elemento característico se encontra na atuação de sujeitos 
diversos daquele a quem compete editar o ato; no processo, os 
próprios destinatários do ato têm a possibilidade de participar 
da concretização do poder no ato determinativo de sua posição. 
Processo é, assim, colaboração do interessado. Ao critério da 
colaboração dos interessados, o mencionado autor acrescenta 
que estes visam, com seus atos processuais, a um interesse 
substancial que não é o interesse do autor do ato, mas de seus 
próprios destinatários. 
Um dado a mais, segundo Benvenuti, caracteriza o pro-
cesso; nele um ou vários atos dos sujeitos encontram sua razão 
de ser ou seu limite em atos de outro sujeito; quando esta ra-
zão de ser e este limite surge e é fixado no interesse sobretudo 
do destinatário do ato, está presente um processo. Esta concep-
ção do processo como modo de exercício de uma função pú-
blica, limitada, no seu exercício, por atos realizados no inte-
resse do destinatário do ato final, revela o elemento essencial 
do instituto. 
No tocante à função administrativa, o mesmo autor, em-
bora tenha afirmado que o procedimento é a sua expressão típi- 
14. As considerações tecidas no item 18, referentes à concepção da 
Administração como detentoraexclusiva e absoluta do interesse público, 
concepção essa hoje contestada, podem ser transpostas, como ressalva 
crítica a essa idéia de função administrativa exercida somente no interes-
se da própria Administração Pública. Essa idéia era predominante na 
época em que Benvenuti publicou o seu trabalho, ora comentado (1952) 
e não invalida a grande contribuição que ofereceu ao tratamento da 
processual idade. 
ca, admite que também no direito administrativo ocorram hipó-
teses em que, além do autor do ato, outros sujeitos colaborem 
no exercício da função, com atos determinativos do ato final, 
realizados no seu próprio interesse. E exemplifica com o 
recurso hierárquico e com o processo disciplinar, qualificando-
os como processo. 
24.2 O critério do contraditório 
De acordo com essa orientação,15 não basta para distin-
guir o processo a colaboração de muitos sujeitos destinatários 
do ato; o que o diferencia é a estrutura dialética do procedimen-
to; quer dizer, no processo, os poderes, as faculdades, os de-
veres mediante os quais se realiza a colaboração, são distribu-
ídos entre os participantes de maneira a haver uma efetiva cor-
respondência entre as várias posições. Isso implica simetria de 
posições subjetivas, em interrelação, possibilidade de interlo-
cução não episódica, daí decorrendo o exercício de um conjun-
to de controles, de reações e de escolhas e a sujeição a controles 
e reações de outrem. As atividades dos interessados, praticadas 
nesse esquema, devem ser levadas em consideração pelo autor 
do ato, que não pode impedi-las, nem ignorá-las.'6 
No dizer de Cândido Dinamarco "procedimento e contra-
ditório fundem-se numa unidade empírica e somente mediante 
15. O entendimento do contraditório como parâmetro da diferença 
entre processo e procedimento é encabeçado por Fazzalari ("Processo" 
in Novissimo Digesto Italiano, v. 13, 1966 e Istituzioni di diritto 
processuale, 1975) e adotado pelos processualistas pátrios Araújo Cintra, 
Ada Pellegrini Grinover e Cândido Dinamarco (Teoria geral do processo, 
1991, p. 254). O publicista José Afonso da Silva ressalta a presença de 
contraditório e divergências no processo: "Toda transformação 
fenomenológica se realiza através de um processo, cujo conteúdo com-
preende aspectos contraditórios, oposição de interesses divergentes" 
(Princípios do processo de formação das leis no direito constitucional, 
1964, p. 26). 
16. Fazzalari, "Processo (teoria generale)" in Novissimo Digesto 
Italiano, v. 13, 1966, p: 1.072. 
40 	PROCESSUALIDADE NO DIREITO ADMINISTRATIVO 
algum exercício do poder de abstração pode-se perceber que no 
fenômeno "processo" existem dois elementos conceitua lmente 
distintos: à base das exigências de cumprimento dos ritos insti-
tuídos em lei está a garantia de participação dos sujeitos inte-
ressados, pressupondo-se que cada um dos ritos seja desenha-
do de modo hábil a propiciar e assegurar essa participação".'7 
Assim, no aspecto conceituai o mesmo autor afirma a distinção: 
"Nem todo procedimento é processo, mesmo tratando-se de 
procedimento estatal e ainda que de algum modo possa envol-
ver interesses de pessoas. O critério para a conceituação é a 
presença do contraditório"." 
25. Critério adotado 
O rol dos critérios comumente invocados para distinguir 
procedimento e processo revela, não só o empenho científico de 
administrativistas e processualistas na caracterização de cada 
uma das figuras, mas também a própria evolução da matéria, 
no rumo da valorização procedimental, da mais precisa noção 
de processo e da idéia da existência de processualidade no 
exercício de todos os poderes estatais. 
Essa evolução culmina, principalmente, na concepção do 
procedimento-gênero, como representação da passagem do po-
der em ato. Nesse enfoque, o procedimento consiste na suces-
são necessária de atos encadeados entre si que antecede e pre-
para um ato final. O procedimento se expressa como processo 
se for prevista também a cooperação de sujeitos, sob prisma 
contraditório. 
Tais conceitos resultam da combinação do critério da co-
laboração das partes e do critério do contraditório, já expostos, 
que melhor extraíram a essência das duas figuras. É perfeita-
mente admissível, a título de complementaridade, o uso do cri-
tério da complexidade, na medida em que o processo, por 
significar colaboração dos interessados em contraditório, tra- 
17. A instrumentalidade do processo, 1986, p. 116. 
18. Op. cit., p. 116. 
PROCESSO OU PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO 	41 
duz malha mais rica de vínculos do que o procedimento. E 
também o da controvérsia e o teleológico. 
26. A processualidade administrativa qualificada como 
processo 
A despeito do difundido uso do termo "procedimento" no 
âmbito da atividade administrativa, mais adequada se mostra a 
expressão "processo administrativo". 
A resistência ao uso do vocábulo "processo" no campo da 
Administração Pública, explicada pelo receio de confusão com 
o processo jurisdicional, deixa de ter consistência no momento 
em que se acolhe a processualidade ampla, isto é a processu-
alidade associada ao exercício de qualquer poder estatal. Em 
decorrência, há processo jurisdicional, processo legislativo, 
processo administrativo; ou seja, o processo recebe a adjetivação 
provinda do poder ou função de que é instrumento. A adje-
tivação, dessa forma, permite especificar a que âmbito de ativi-
dade estatal se refere determinado processo." 
Nos ordenamentos dotados de jurisdição dupla, nos quais 
se empregaria o vocábulo "procedimento" para evitar confusão 
com o processo da jurisdição administrativa, para este poderia 
ser usada a locução "processo jurisdicional administrativo", 
reservando-se "processo administrativo" para a esfera da Ad- 
ministração. 
Utilizar a expressão "processo administrativo" significa, 
portanto, afirmar que o procedimento com participação dos 
interessados em contraditório, ou seja, o verdadeiro processo, 
ocorre também no âmbito da Administração Pública. E todos 
os elementos do núcleo comum da processualidade podem ser 
detectados no processo administrativo, assim: a) os elementos 
19. Em trabalho anterior, O direito administrativo em evolução, 
empregamos o termo procedimento; naquele trabalho, de natureza 
precipuamente metodológica, a matéria foi tratada de modo pouco 
aprofundado, pois o objetivo era assinalar tendência contemporânea do 
direito administrativo e atenção atual para um tema ausente da dogmática 
clássica desse ramo. O exame mais aprofundado do assunto levou a 
qualificá-lo como processo administrativo. 
42 	PROCESSUALIDADE NO DIREITO ADMINISTRATIVO 
in fieri e pertinência ao exercício do poder estão presentes, pois 
o processo administrativo representa a transformação de pode-
res administrativos em ato; b) o processo administrativo impli-
ca sucessão encadeada e necessária de atos; c) é figura jurídica 
diversa do ato; quer dizer, o estudo do processo administrati-
vo não se confunde com o estudo do ato administrativo; d) o 
processo administrativo mantém correlação com o ato final em 
que desemboca; e) há um resultado unitário a que se direcionam 
as atuações interligadas dos sujeitos em simetria de poderes, 
faculdades, deveres e ônus, portanto em esquema de contra-
ditório. 
Além do mais, no ordenamento pátrio, a Constituição Fe-
deral de 1988 adotou a expressão "processo administrativo" ou 
utilizou o termo "processo", o que significa não só escolha 
terminológica, mas sobretudo reconhecimento do processo nas 
atividades da Administração Pública, como demonstram, de 
forma clara, quatro dispositivos, principalmente: o inc. LV do 
art. 9: "Aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, 
e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e a 
ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes"; o inc. 
LXXII do art. 9: "Conceder-se-á habeas data... b) para 
retificação de dados quando não se prefira fazê-lo por processo 
sigiloso judicial ou administrativo"; o inc. XXI do art. 37: 
"Ressalvadosos casos especificados na legislação, as obras, 
serviços, compras e alienações serão contratados mediante 
processo de licitação pública..."; o § 14 do art. 41: "O servidor 
público estável só perderá o cargo em virtude de sentença 
judicial transitada em julgado ou mediante processo adminis-
trativo em que lhe seja assegurada ampla defesa". 
4 
CARACTERIZAÇÃO DO 
PROCESSO ADMINISTRATIVO 
27. Processo administrativo e contencioso administrativo — 28. 
Processo administrativo e processo jurisdicional — 28.1 A idéia 
da identidade entre jurisdição e administração 28.2 Critérios de 
distinção — 28.3 A função jurisdicional — 28.4 A função adminis-
trativa — 29. Linhas evolutivas da concepção de processo admi-
nistrativo — 30. Finalidades do processo administrativo — 30.1 
Finalidades de garantia — 30.2 Melhor conteúdo das decisões —
30.3 Eficácia das decisões — 30.4 Legitimação do poder — 30.5 
Correto desempenho da função — 30.6 Justiça na Administração 
— 30.7 Aproximação entre Administração e cidadãos — 30.8 
Sistematização de atuações administrativas — 30.9 Facilitar o 
controle da Administração — 30.10 Aplicação dos princípios e 
regras comuns da atividade administrativa. 
27. Processo administrativo e contencioso administrativo 
Um dos focos de resistência ao uso do termo "processo" 
para identificar a processualidade administrativa encontra-se 
na doutrina e legislação dos ordenamentos dotados de jurisdi- 
ção dupla, visto que a expressão "processo administrativo" vem 
aí reservada para o âmbito do chamado "contencioso adminis- 
trativo". Já se ponderou que nos ordenamentos com jurisdição 
una não se justifica o receio de confusão terminológica com o 
contencioso administrativo; e que nos ordenamentos dotados de 
jurisdição dupla a expressão "processo jurisdicional-adminis-
trativo" poderia perfeitamente especificar a processual idade no 
âmbito da jurisdição administrativa. 
Na verdade, não se confundem processo administrativo e 
contencioso administrativo. 
44 	PROCESSUALIDADE NO DIREITO ADMINISTRATIVO 
À locução "contencioso administrativo" vêm se atribuin-
do conteúdos variados. Por vezes aparece com o sentido de 
controvérsia entre a Administração e particulares ou entre a 
Administração e seus servidores, ou seja, de controvérsia que 
envolve a Administração Pública. É o sentido menos preciso 
e menos técnico, que mais se presta a confusões, devendo ser 
evitado. 
Outras vezes, a expressão vem usada para designar o sis- 
tema em que se atribui à própria Administração o julgamento 
definitivo dos litígios que tem com administrados ou servido-
res. Essa acepção representa a memória prolongada de um 
tempo em que na França, em muitos países europeus e até no 
Brasil, cabia ao Poder Executivo a solução de tais litígios. 
Originou-se na França a idéia de vedar ao Judiciário o 
julgamento de controvérsias que envolvessem a Administra- 
ção, em virtude, principalmente, de uma interpretação pecu- 
liar do princípio da separação de poderes, combinada a fatos 
históricos aí ocorridos antes da Revolução Francesa; de fato, 
no chamado Ancien Regime os Parlamentos, dotados de algu-
mas funções jurisdicionais, passaram a imiscuir-se na Admi-
nistração, editando preceitos que lhes pareciam aptos a acabar 
com abusos (mescla de justiça e ação administrativa) e tam-
bém proferindo censuras a medidas editadas pelo monarca. 
Assim, após 14 de julho de 1789 procurou-se evitar interfe-
rência de órgãos jurisdicionais na Administração Pública. Um 
decreto de 22 de dezembro de 1789 previa o seguinte: "As 
administrações de departamentos e distritos não poderão ser 
perturbadas no exercício de suas funções administrativas por 
nenhum ato do poder judiciário". Em 1790 editou-se a conhe-
cida lei de 16-24 de agosto, que no seu art. 13 assim dispu-
nha: "As funções jurisdicionais são distintas e permanece-
ião sempre separadas das funções administrativas; os juízes 
não poderão, sob pena de prevaricação, perturbar, por qual-
quer forma, as operações dos corpos administrativos". Tais 
preceitos foram reiterados na lei do 16 fructidor, ano III 
(1796), nos seguintes termos: "Proibições iterativas são feitas 
aos tribunais de conhecer atos da administração de qualquer 
CARACTERIZAÇÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO 	45 
tipo que sejam, sob as penas da lei". Posteriormente, lei de 
1800, editada por Napoleão, estabeleceu o modo de solução de 
litígios referentes à atividade da Administração: a decisão final 
cabia ao Primeiro Cônsul (na época o próprio Napoleão), com 
manifestação prévia do Conselho de Estado, órgão então cria-
do. Esse foi o período da "justiça retida", em que ao soberano 
se reservava o exercício da justiça administrativa, competindo 
ao Conselho de Estado manifestações por meio de pareceres 
não vinculantes. 
Tal modo de solução das controvérsias suscitadas pela 
atuação administrativa difundiu-se em muitos países europeus 
no século XIX e até no Brasil a Constituição de 1824 criou um 
Conselho de Estado, depois extinto pelo Ato Adicional de 1834, 
reinstaurado em 1841 e abolido tacitamente pelo Dec. 1, de 15 
de novembro de 1889. 
Em virtude desse período em que o Poder Executivo de-
cidia, em definitivo, os litígios relativos à Administração, em 
que os Conselhos de Estado dos vários países não detinham in-
dependência funcional, permaneceu na memória a idéia de 
contencioso administrativo como sinônimo de julgamento realiza-
do pela própria Administração, que atuaria, então, como juiz e 
parte. 
A partir de 1872 na França, e depois em outros países, 
reconheceu-se ao Conselho de Estado e órgãos assemelhados 
independência para decidir, com o que se formou verdadeira 
jurisdição administrativa, quer dizer, jurisdição específica para 
litígios em que a Administração é parte (embora as regras de 
competência não tenham essa clareza), com as mesmas garan-
tias de independência da jurisdição comum. 
Na acepção atual, contencioso administrativo designa um 
sistema em que existe uma jurisdição autônoma, independente 
da Administração e da jurisdição comum, para decidir os lití-
gios referentes à Administração Pública em geral. Adotam o 
contencioso administrativo numa versão completa, a França, 
Alemanha, Portugal e Suécia; numa versão incompleta, a Itália 
e a Bélgica. 
CARACTERIZAÇÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO 	47 46 	PROCESSUALIDADE NO DIREITO ADMINISTRATIVO 
Contencioso administrativo, em sentido contemporâneo, 
significa atividade jurisdicional, dotada das mesmas conotações 
da atividade jurisdicional comum. Não se confunde portanto, 
com processo administrativo, que se refere à atividade admi-
nistrativa relacionada a funções próprias da Administração Pú-
blica e realizadas em seu âmbito. 
28. Processo administrativo e processo jurisdicional 
A não acolhida do termo "processo" para denominar a 
processualidade administrativa também se explica pelo receio 
de confusão com o processo realizado no âmbito da jurisdição.' 
Buscam-se, então, as diferenças entre os dois processos, para 
demonstrar a possibilidade do uso do mesmo termo, sem o risco 
de indiscrim inação. 
Subjacente à comparação entre processo administrativo e 
processo jurisdicional encontra-se o tradicional confronto en-
tre administração e jurisdição. Com efeito, afirmada a concep-
ção de processualidade extensiva a todos os poderes estatais, 
ressaltada a existência de um núcleo comum dessa processuali-
dade, as peculiaridades afloram das características funcionais de 
cada poder. Portanto, a idéia de um núcleo comum de proces-
sualidade não é incompatível com a existência de particulari-
dades em cada tipo de processo, decorrentes sobretudo da 
modalidade de função a que se vincula. 
No tocante à jurisdição e administração, há longo tempo 
publicistas, administrativistas e processualistas vêm se ocu-
pando do confronto das duas funções. 
28.1 A idéia de identidade entre jurisdição e administração 
Nesse confronto surgiu o entendimento no sentido da iden-
tidade das duas funções, desdobrado em duas vertentes.