Unidade VIII - Bens Públicos

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BENS PÚBLICOS 
 
7.1 Introdução 
Bem é aquilo que representa a satisfação de uma necessidade imediata. Em um 
sentido ético, bem é aquilo que se mostra conforme a norma social, ao ideal de 
moralidade do grupo social e que, por isso, deve ser buscado em si mesmo. 
Na verdade, bem é toda coisa dotada de valor, ou seja, é a importância que se 
atribui a uma coisa. 
Bens são coisas materiais ou imateriais que têm valor econômico e que podem 
servir de objeto a uma relação jurídica. 
Os bens são espécies de coisas. As coisas abrangem tudo o que há na natureza, 
exceto a pessoa, mas como bens só se consideram as coisas existentes que proporcionam utilidade ao homem, sendo 
suscetíveis de apropriação, constituindo seu patrimônio, que podem ser os bens corpóreos e os bens incorpóreos. 
Assim, o patrimônio é o complexo de relações jurídicas de uma pessoa apreciável economicamente. 
BEM PÚBLICO é entendido como bem de propriedade de uma pessoa política ou como um bem a ser utilizado pelo 
público. 
BENS PÚBLICOS são aqueles que pertencem às pessoas jurídicas de direito 
público interno, à administração direta ou indireta e aqueles bens privados que 
pertencem a particulares envolvidos em uma relação jurídica com administração 
pública prestando serviços públicos. 
BENS PÚBLICOS são todas as coisas, corpóreas ou incorpóreas, imóveis, móveis e semoventes, créditos, 
direitos e ações, que pertençam, a qualquer título, às 
pessoas jurídicas de direito público1 que podem ser as 
pessoas políticas – União, Estados, Municípios, Distrito 
Federal e Territórios, as pessoas administrativas - 
Autarquias e Fundações e, podem ser ainda os bens 
particulares de pessoas jurídicas de direito privado que 
estão em uma relação jurídica de administração, ou seja, 
aqueles que estão envolvidos na prestação de serviços 
públicos. 
A doutrina entende ainda que os bens das entidades paraestatais empresas públicas, 
sociedades de economia mista e serviços sociais autônomos, se constituem em bens públicos com 
destinação especial e administração particular dessas 
instituições para as quais foram transferidos. 
Entretanto, os bens das entidades paraestatais, 
inobstante sua natureza pública, prestam-se à oneração 
como garantia real, e sujeitam-se à penhora por dívidas 
da entidade, como, também, podem ser alienados na 
forma estatutária, independentemente de lei autorizativa, se móveis. Os bens imóveis dependem de 
lei para sua alienação (art. 17, I, da Lei nº 8.666/93). Quanto ao mais, regem-se pelas normas de 
Direito Público, inclusive quanto à imprescritibilidade por usucapião. 
7.2 Classificação dos Bens Públicos 
Podemos classificar os bens públicos segundo vários parâmetros: quanto a sua natureza ou seu 
proprietário, como fazem vários autores, ou segundo a legislação. 
7.2.1 Classificação quanto à Titularidade dos Bens 
A Constituição Federal classifica os Bens Públicos quanto à pessoa jurídica que possui a 
titularidade os bens se classificam em: 
Bens federais (art. 20, CF/1988); 
Bens estaduais (art. 26, CF/1988); 
Bens distritais (não foram previstos expressamente na Constituição Federal); e 
Bens municipais (não foram previstos expressamente na Constituição Federal). 
 
 
 
1 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1998, p.178 
CONCEITO 
Conceito de Bens Públicos 
✓ Todos os pertencentes às pessoas jurídicas de 
direito público, isto é os da administração direta 
e indireta, como os das Autarquias e Fundações 
Públicas de Direito Público. 
✓ Todos os afetados à prestação de Serviços 
Públicos ou os das Pessoas Jurídicas 
públicas de direito privado – EMPRESAS 
ESTATAIS (Sociedade de Economia Mista e 
Empresa Pública – que em regra são bens 
privados, SALVO se se prestarem a Serviços 
Públicos). 
 
AFETAÇÃO/CONSAGRAÇÃO – uso para o fim 
público (pelo Estado ou indivíduos em geral) em 
regra ela é EXPRESSA quando a lei assim 
determina ou por ato administrativo. Pode ser 
também TÁCITA (atuação da Administração 
Pública sem manifestação expressa) como, por 
exemplo, instalação de uma escola em prédio 
público que se encontra desocupado. 
U
n
id
a
d
e
 7 
 
 
 
Os bens classificados como federais, em razão da segurança nacional, são as terras 
devolutas2,necessárias à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares (inciso II 
do art 20 da CF), os lagos e rios, e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que 
banhem mais de um Esta do, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território 
estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais (inciso III do art 
20 da CF), as ilhas3 oceânicas, fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias 
marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de 
Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as 
referidas no art. 26, II (inciso IV do art 20 da CF), o mar territorial4 (inciso VI do 20 da CF) e os 
terrenos de marinha e seus acrescidos5 (inciso VII do art 20 da CF). 
Os bens classificados como federais em razão da proteção à economia do País são os recursos 
naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva (inciso V do 20 da CF), os 
recursos potenciais de energia hidráulica (inciso VIII do art 20 da CF) e os recursos minerais 
inclusive os do subsolo(inciso IX do art 20 da CF). 
Os bens classificados como federais em razão do interesse público nacional são as vias federais 
de comunicação, a preservação do meio ambiente (inciso II do art 20 da CF), as cavidades 
naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos (inciso X do art 20 da CF), além 
das terras tradicionalmente ocupadas pelos índios (sumula 477 STF e 650 STF) (inciso X do art 20 
da CF). 
Os bens classificados como federais em razão de sua extensão, os lagos e rios que banham mais 
de um Estado (inciso III do art 20 da CF). 
São bens da União todos aqueles que lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos (inciso I 
do art 20 da CF). Resalta-se que esta lista não é taxativa, podendo existir outros bens diversos destes 
previstos e que sejam de domínio da União. 
 
Os Bens classificados como Estaduais são: - as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, 
emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União 
(Inciso I do art. 26 da CF); - as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, 
excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros (Inciso II do art. 26 da CF); - as ilhas 
fluviais e lacustres não pertencentes à União (Inciso III do art. 26 da CF) e; - as terras devolutas não 
compreendidas entre as da União (Inciso IV do art. 26 da CF). 
 
 
2 Terras devolutas são terrenos públicos, ou seja, propriedades públicas que nunca pertenceram a um particular, mesmo estando 
ocupadas. Diferenciam-se destes por não estarem sendo aplicadas a algum uso público federal, estadual ou municipal, que não hajam 
sido legitimamente incorporadas ao domínio privado (Art 5º do Decreto-Lei n.º 9.760/46) enquanto que as terras públicas pertencentes 
ao patrimônio fundiário público são aquelas inscritas e reservadas para um determinado fim. BRASIL. Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de 
setembro de 1946. Dispõe sobre os bens imóveis da União. Diário Oficial [da República Federativa do Brasil], Rio de Janeiro, RJ, 05 
set. 1946. 
3 Existem ilhas que estão localizadas nos oceanos e mares (ilhas marinhas), outras em rios (ilhas fluviais) e ainda as que se situam em 
lagos (ilhas lacustres). 
4 O mar territorial brasileiro é soberano e compreende uma faixa de doze milhas marítima de largura, medidas a partir da linha de 
baixa-mar do litoral continental e insular e, estende-seao espaço aéreo sobrejacente, bem como ao seu leito e subsolo. Permite-
se aos navios de todas as nacionalidades o direito de passagem inocente e estarão sujeitos aos regulamentos estabelecidos pelo 
Governo brasileiro. BRASIL. Lei nº 8.617, de 4 de janeiro de 1993. Dispõe sobre o mar territorial, a zona contígua, a zona 
econômica exclusiva e a plataforma continental brasileiros. Diário Oficial [da República Federativa do Brasil], Rio de Janeiro, RJ, 4 
de jan. de 1993. 
5 O Brasil tem um litoral muito longo, ou seja, sua extensão, considerando-se todas as suas reentrâncias como golfos, baías, seu 
comprimento chega a atingir 9.128km. Dentro deste contexto, inúmeros são os imóveis em nosso litoral que possuem a caracterização 
de terrenos de marinha. Terrenos de marinha são todos os imóveis situados numa faixa de 33(trinta e três metros) contados da linha da 
preamar-média do ano 1831, para dentro da terra, nas áreas banhadas por águas, sujeitas à maré (art 2º do Decreto-Lei nº 9.760/46). 
Serão considerados os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a influência 
das marés (alínea a do art 2º do Decreto-Lei nº 9.760/46) e os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faça sentir a influência 
das marés (alínea b do art 2º do Decreto-Lei nº 9.760/46). NIEBUHR, Joel de Menezes. Terrenos de Marinha: aspectos destacados. 
Revista de Doutrina da 4ª Região. 24.08.2004. Publicação da Escola da Magistratura do TRF da 4ª Região-EMAGIS. Disponível em 
http://www.revistadoutrinatrf4.gov/artigos/administrativo/joel_niebuhr02.htm. 
Bens Federais 
 
são aqueles pertencentes à União, enumerados no Art. 20 da CF e lei nº 
9636/981, pois levam em conta a segurança nacional, a proteção à 
economia do País, o interesse público nacional e a extensão do bem. 
 
Bens Estaduais São bens dos Estados todos aqueles que lhe pertencem e os que lhe vierem a ser 
atribuídos; Art. 26 CF. 
http://noticias.uol.com.br/licaodecasa/materias/fundamental/geografia/ult1694u353.jhtm
 
 
 
 
 
 
Assim como os bens 
da união para os bens dos Estados e do Distrito Federal esta lista não é taxativa, podendo existir 
outros bens diversos destes previstos que sejam de domínio dos Estados e Distrito federal. 
Em relação aos bens dos municípios, estes não estão presentes taxativamente na Constituição, 
porém são todos aqueles que lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos (princípio da 
similaridade inciso I do art 20 da CF); as ruas, praças; títulos de créditos; dívida ativa e prédios 
pertencentes aos municípios6. 
 
7.2.2 Classificação quanto à Destinação dos Bens 
 
O Código Civil7 classifica os Bens Públicos quanto ao objetivo a que se destina o bem, existindo bens 
de uso comum do povo; bens de uso especial e bens dominicais, de acordo com o art.99 do Código 
Civil. 
 
 
 
 
 
Além dos bens dominicais, que formam o 
patrimônio disponível da Administração, por não 
terem uma destinação pública determinada, outros 
poderão ser transferidos, por lei, para esta categoria, 
ficando desafetados de sua primitiva finalidade 
pública, para subsequente alienação. 
7.2.3 Classificação quanto à Natureza Física 
dos Bens Públicos 
De acordo com a natureza física, os bens públicos se classificam em: 
integram o domínio terrestre (imóveis em geral); 
integram o domínio hídrico: subdividido em marítimo (mar territorial); fluvial (rios públicos); 
lacustre (lagos e lagoas públicas); 
integram o domínio aéreo (espaço aéreo). 
 
 
6 GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 14. ed .rev. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 883 
7 O artigo 98 do Código Civil, possui uma definição excessivamente restritiva de bens públicos, não incluindo os bens pertencentes a 
pessoas privadas integrantes da administração pública afetados diretamente ao serviço público. Segundo o art. 98, “São públicos os 
bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a 
pessoa a que pertencerem. BRASIL. Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Código Civil. Diário Oficial [da República 
Federativa do Brasil], Brasília, DF, 10 de jan. de 2002. 
 
Afetação e Desafetação 
Afetação consiste em conferir ao bem público 
uma destinação. 
Desafetação (desconsagração) consiste em 
retirar do bem aquela destinação anteriormente 
conferida a ele. 
Os bens dominicais não apresentam nenhuma 
destinação pública, ou seja, não estão afetados. 
Assim, são os únicos que não precisam ser 
desafetados para que ocorra sua alienação. 
Bens Distritais Os bens do Distrito Federal não foram previstos expressamente na Constituição 
Federal (princípio da similaridade, inciso I do art 20 da CF) devemos entender 
que o art. 26 (bens dos Estados) também se aplica ao Distrito Federal. 
Bens Municipais 
São os bens que adquiriram (por desapropriação, compra, doação etc.) ou que 
passaram a integrar seu patrimônio por força de lei (a exemplo das vias 
públicas decorrentes de loteamentos imobiliários, em razão da previsão 
contida na Lei 6.766/1979). 
 
Bens de uso comum do povo 
São todos os locais abertos à utilização pública, que têm esse 
caráter de utilização pela comunidade, de uso coletivo, de fruição 
própria do povo, a saber: mares, praias, rios, estradas, ruas e 
praças; 
Bens de uso especial 
São aqueles que possuem uma finalidade pública, aplicados, portanto, 
à execução dos serviços públicos, tais como os veículos da 
Administração, os matadouros, os mercados municipais, os museus 
públicos, as delegacias de polícia, o fórum. Tais bens, porque têm 
finalidade pública permanente, são também chamados bens 
indisponíveis. 
Bens dominicais 
São aqueles que, embora integrando o domínio público como os demais, 
não possuem uma destinação pública; 
 
7.3 Atributos ou Caracteres dos Bens Públicos 
Os bens públicos possuem quatro atributos: 
7.3.1 Imprescritibilidade 
A Imprescritibilidade decorre da consequência lógica de sua inalienabilidade originária. 
Originalmente os bens públicos são inalienáveis. Só poderão ser alienados se a Administração 
satisfazer certas condições prévias para sua transferência ao domínio privado, ou seja, os bens 
públicos são inalienáveis enquanto destinados ao uso comum do povo ou para fins administrativos 
especiais (enquanto tiverem afetação pública ou destinação específica). Portanto, se os bens públicos 
são originalmente inalienáveis, enquanto guardarem essa condição não podem ser adquiridos, não 
sendo possível a invocação de usucapião sobre eles. Nesse sentido é a Súmula 340 do STF. 
A imprescritibilidade do bem público em face das disposições do art. 183, § 3º, da CF, que 
determina a impossibilidade de os bens imóveis serem usucapidos. 
7.3.2 Impenhorabilidade 
A Impenhorabilidade decorre de preceito constitucional 
que dispõe sobre a forma pela qual serão executadas as 
sentenças judiciais contra a Fazenda Pública, sem permitir a 
penhorabilidade8 de seus bens. Admite, entretanto, o 
sequestro da quantia necessária à satisfação do débito, 
desde que ocorram certas condições processuais (art.100 
da CF). 
É a característica dos bens públicos que impedem que sejam eles oferecidos em garantia para 
cumprimento das obrigações contraídas pela Administração junto a terceiros. 
Regra geral - A execução contra a Fazenda se faz através da expedição de precatórios (títulos 
emitidos a partir de sentença com trânsito em julgado que o torna legitimo credor da Administração 
Pública). Só serão incluídos no orçamento os precatórios apresentados até 01/07, pois é nesta data 
que começa a discussão do orçamento para o ano seguinte (art. 100, §1º da CF). 
7.3.3 Inalienabilidade 
 
 
 
 
Exceção à Regra 
Os bens públicos podem ser alienados se atenderem aos seguintes requisitos: 
➢ Caracterização do interesse público. 
➢ Realização de pesquisaprévia de preços. Se vender abaixo do preço causando atos lesivos 
ao patrimônio público cabe ação popular. 
➢ Desafetação dos bens de uso comum e de uso especial: Os bens de uso comum e de uso 
especial são inalienáveis enquanto estiverem afetados. - “Os bens públicos de uso comum 
do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua 
qualificação, na forma que a lei determinar” (art. 100 do CC). 
➢ Os bens dominicais não precisam de desafetação para que sejam alienados. - “Os bens 
públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei” (art. 101 do 
CC). 
➢ Necessidade de autorização legislativa em se tratando de bens imóveis (art. 17 da lei 
8666/93). Para bens móveis não há essa necessidade. 
➢ Abertura de licitação na modalidade de concorrência ou leilão. 
Hipóteses de dispensa de licitação 
O legislador trouxe no artigo 17 da Lei 8666/93 prevê as seguintes formas de dispensa de 
licitação: 
Para bens imóveis 
 
 
8 A penhora é medida judicial, de natureza constritiva, que recai sobre o patrimônio do devedor, cujo objetivo é possibilitar a satisfação do 
credor quando a obrigação não for honrada pelo devedor. 
Regra geral 
Os bens públicos não podem ser alienados (vendidos, permutados ou doados). 
O procedimento judicial de penhora 
não se aplica aos bens públicos de 
qualquer espécie, pois na execução por 
quantia certa contra a Fazenda Pública o 
pagamento dos credores deve ser feito 
por meio do regime de precatórios. 
 
✓ Dação em pagamento (art. 17, I, “a” da Lei 8666/93). 
✓ Doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da Administração Pública, 
de qualquer esfera de Governo (art. 17, I, “b” da Lei 8666/93). 
✓ Permuta, por outro imóvel que atende os requisitos constantes do inciso X do art. 24 
desta lei (art. 17, I, “c” da Lei 8666/93). 
✓ Investidura9 (art. 17, I, “d” da Lei 8666/93). 
✓ Venda a outro órgão ou entidade da Administração Pública, de qualquer esfera de 
governo (art. 17, I, “e” da Lei 8666/93). 
✓ Alienação, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens 
imóveis construídos e destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas 
habitacionais de interesse social, por órgãos ou entidades da Administração Pública 
especificamente criados para esse fim (art. 17, I, “f” da Lei 8666/93). 
Dispensa de licitação para móveis 
Doação, permitida exclusivamente para fins e uso de interesse social, após a avaliação de sua 
oportunidade e conveniência sócio-econômica, relativamente à escolha de outra forma de alienação 
(art. 17, II, “a” da Lei 8666/93). 
Permuta, permitida exclusivamente entre órgãos ou entidades da Administração Pública (art. 17, 
II, “b” da Lei 8666/93). 
Venda de ações, que poderão ser negociadas na bolsa, observada a legislação específica (art. 17, 
II, “c” da Lei 8666/93). 
Venda de títulos, na forma da legislação pertinente (art. 17, II, “d” da Lei 8666/93). 
Venda de bens produzidos ou comercializados por órgãos ou entidades da Administração 
Pública, em virtude de suas finalidades (art. 17, II, “e” da Lei 8666/93). 
Venda de materiais e equipamentos para outros órgãos ou entidades da Administração Pública, 
sem utilização previsível por quem deles dispõe (art. 17, II, “f” da Lei 8666/93). 
 
7.3.4 Não Oneração 
ou representa que nenhum gravame poderá pesar sobre o bem público. 
7.4 Utilização do Bem Público 
A utilização do bem público pode se dar tanto por meio dos institutos de Direito Público, como 
mediante a utilização de institutos jurídicos de Direito Privado. Vejamos cada um desses institutos. 
Existem casos em que o particular pretende fazer uso especial de algum bem dessa categoria, e, 
por isso, por vezes terá que obter prévia manifestação da Administração Pública (através de 
autorização ou de permissão de uso). 
Em outros, o particular deve dar prévia ciência da utilização de tal bem, como ocorre quando 
resolvem fazer comícios ou passeatas. Aqui, como ele se utiliza do bem em concorrência com 
terceiros, pode ser que o uso do bem, na forma como pretende, traga algum inconveniente. Daí a 
necessidade de dar prévia comunicação. 
Também, pode haver o uso anormal do bem, que atende a finalidades diversas, às vezes em 
contradição com a destinação inicial. E o caso das ruas, abertas à circulação, pelo seu uso comum, 
mas que podem ser eventualmente fechadas para comportarem a realização de uma festa, de uma 
corrida. E necessário, então, que o particular peça a autorização administrativa. 
7.4.1 Autorização de uso 
Autorização de uso é ato unilateral, discricionário e precário pelo qual a Administração 
consente que o particular se utilize de bem público com exclusividade, de forma gratuita ou 
onerosa. 
 
 
9 investidura é a alienação aos proprietários lindeiros de área pública remanescente ou resultante de obra pública, que não mais interessa à 
Administração (inaproveitável isoladamente), por preço nunca inferior ao da avaliação e desde que não ultrapasse a 50% de R$ 80.000,00 (art. 17, 
§3º, I da Lei 8666/93), ou a alienação aos legítimos possuidores diretos ou na falta deles, ao Poder Público, de imóveis para fins residenciais 
construídos em núcleos urbanos anexos a usinas hidrelétricas, desde que considerados dispensáveis na fase de operação dessas unidades e não 
integrem a categoria de bens reversíveis ao final da concessão (art. 17, §3º, II da Lei 8666/93). Ex: Poder Público constrói núcleos urbanos em volta 
das usinas hidrelétricas. Depois de construída a usina pode vender àquelas pessoas, pois não há mais interesse naquela área. 
 
É utilizada em casos em que se encontra presente apenas o interesse do particular, como por 
exemplo, a ocupação de terrenos baldios para guarda de equipamentos em uma obra de caráter 
privado. Não depende de licitação para seu deferimento. 
7.4.2 Permissão de uso 
Permissão de uso é ato unilateral, discricionário e precário, gratuito ou oneroso, pelo qual a 
Administração faculta ao particular a utilização individual de determinado bem público. Nesta espécie 
de utilização do bem público deve existir, além do interesse privado, o interesse coletivo, tal como 
ocorre com as bancas de jornal, pontos de táxi, calçadas para colocar mesas de bar, quiosques 
nas praias e vestiários em praias. A necessidade de licitação não é pacífica na doutrina. Todavia, a 
Lei nº 8.666/93 coloca a licitação como procedimento preambular às permissões, sem, contudo, 
especificar se se trata de permissão de uso ou de serviço em bem público. 
7.4.3 Concessão de Uso 
Concessão de uso é contrato administrativo pelo qual o Poder Público atribui a utilização 
exclusiva de bem público a particular, para que o explore segundo sua destinação específica. O que 
distingue a concessão da autorização e da permissão é o caráter contratual e estável da outorga. A 
concessão pode ser remunerada ou gratuita, por tempo certo ou determinado, mas sempre será 
precedida de autorização legal e, normalmente, de licitação para o contrato. 
7.4.4 Concessão de Direito Real de Uso 
Concessão de direito real de uso é o contrato pelo qual a Administração transfere o uso 
remunerado ou gratuito de terreno público a particular, como direito real resolúvel, para que dele 
se utilize em fins específicos de urbanização, industrialização, edificação, cultivo ou qualquer outra 
exploração de interesse social. A concessão de direito real de uso depende de autorização legal e de 
concorrência prévia, admitindo-se a dispensa deste quando o beneficiário for outro órgão ou 
entidade da Administração Pública (art. 17, § 1º da Lei nº 8.666/93). 
7.4.5 Cessão de uso 
Cessão de uso é a transferência gratuita da posse de um bem público de uma entidade ou órgão 
para outro, a fim de que o cessionário o utilize nas condições estabelecidas no respectivo termo, portempo certo ou indeterminado. É ato de colaboração entre órgãos públicos, em que aquela que tem 
bens desnecessários aos seus serviços cede o uso a outra que deles está precisando. Trata-se, apenas, 
de transferência de posse do cedente para o cessionário, ficando sempre a Administração 
proprietária com o domínio do bem cedido, para retomá-lo a qualquer momento ou recebê-lo ao 
término do prazo da cessão. 
No tocante aos bens dominicais, a sua utilização privativa por particulares se dá através de 
institutos de direito privado, como locação, arrendamento, comodato, enfiteuse (instituída 
sobre bens imóveis federais), e também pelos institutos da autorização, permissão e concessão de 
uso, além da concessão de direito real de uso e a concessão de uso especial. 
 
7.5 As Espécies de Bens Públicos 
Examinamos mas detalhadamente as espécies dos bens públicos determinados por nosso 
ordenamento jurídico. 
Registre-se, desde logo, que as diversas legislações que determinam as espécies de bens públicos 
são esparsas, não existindo uma sistematização única. 
7.5.1 Terrenos de marinha e seus acrescidos 
A definição de terrenos de marinha encontra-se no art. 13 do Código de Águas10, 
compreendendo todos aqueles banhados pelas águas do mar ou dos rios navegáveis, que vão até a 
distância de 15 braças craveiras ou 33 metros, para a parte da terra, contados desde o ponto em que 
chega o preamar médio. 
 
 
10 Art. 13. Constituem terrenos de marinha todos os que, banhados pelas águas do mar ou dos rio navegáveis,. Vão até 33 metros para a 
parte da terra, contados desde o ponto a que chega o preamar médio. Este ponto refere-se ao estado do lugar no tempo da execução do 
art. 51, § 14, da lei de 15/11/1831. BRASIL. Decreto nº 24.643, de 10 de julho de 1934. Decreta o Código de Águas. Diário Oficial 
[da República Federativa do Brasil], Rio de Janeiro, RJ, 27 de jul. de 1934. 
 
A questão da titularidade dos terrenos de marinha, hoje, encontra-se pacificada. A Constituição 
Federal, em seu art. 20, inciso VII, os inclui entre os bens da União. 
No que se refere à sua classificação, os bens de marinha são de natureza dominical, podendo ser 
objeto de exploração pelo Poder Público para auferir rendas. 
Normalmente, a utilização dos terrenos de marinha pelo particular se faz pelo regime de enfiteuse 
ou aforamento, no qual a União fica com o domínio direto e o enfiteuta com o domínio útil, 
mediante o pagamento anual de um foro ou pensão, nos termos do Decreto-lei nº 9.760/46. 
Quanto aos chamados terrenos acrescidos11, sua definição é encontrada no art. 3º do Decreto-lei 
nº 9.760/46, como os que se tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos 
rios e lagos, em seguimento aos terrenos de marinha. Formam-se por aluvião ou artificialmente. 
7.5.2 Terras Devolutas 
As terras devolutas também integram a categoria dos bens dominicais, consideradas como tal, todas 
aquelas que não se incorporam ao domínio do particular, bem como aquelas já incorporadas ao patrimônio 
público, mas não afetadas a uma destinação pública. 
A nossa Constituição Federal, em seu art. 20, II, inclui entre os bens da União, como terras devolutas, todas 
aquelas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de 
comunicação, e à preservação ambiental, definidas em lei. 
Por fim, quanto ao processo de discriminação das terras devolutas12, disciplinado pela Lei nº 6.383/76, 
procura-se separar as terras públicas das particulares, fazendo-se uma verificação da legitimidade dos títulos de 
domínio particulares, apurando-se, destarte, as terras de domínio público. 
7.5.3 Terras Tradicionalmente Ocupadas pelos Índios 
A Constituição Federal estatuiu em seu art. 20, XI, as terras tradicionalmente ocupadas pelo índios como 
bens da União. 
Por seu turno, o art. 231, § 1º, da CF, define como terras ocupadas pelos índios aquelas habitadas em caráter 
permanente, as utilizadas em atividades produtivas, as imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais 
necessários a seus bem-estar, e as necessárias à sua reprodução física e cultural, segundo seus usos, costumes e 
tradições. 
Com efeito, a Constituição Federal assegura aos índios a posse permanente da terra e o usufruto do solo, 
rios e lagos nela existentes. 
7.5.4 Terrenos Reservados 
A definição dos chamados terrenos reservados vem disposta no art. 39 da Lei nº 1.507/67. Consideram-se 
terrenos reservados aqueles destinados à servidão pública nas margens dos rios navegáveis e de que se fazem 
navegáveis, fora do alcance das mares, salvas as concessões legítimas feitas até a data da publicação da 
presente lei, a zona de sete braças contadas do ponto médio das enchentes ordinárias para o interior e o 
Governo autorizado para concedê-la em lotes razoáveis na forma das disposições sobre os terrenos da 
marinha. 
A titularidade dos terrenos reservados, segundo o art. 31 do Código de Aguas, é atribuída aos Estados, se 
por algum título não for de domínio federal, municipal ou particular. 
Quanto à sua natureza jurídica, o art. 11 do Código de Águas os coloca como bens públicos dominicais, 
desde que não destinados ao uso comum ou pertencentes ao particular. 
7.5.5 Ilhas 
São bens da União as ilhas fluviais e lacustres situadas nas zonas limítrofes com outros países, bem como as 
ilhas oceânicas e as costeiras que não estiverem nos domínios dos Estados, nos termos dos arts. 20, IV, e 26, II, 
da CF. 
Consoante estatui o art. 25 do Código de Águas, as ilhas públicas podem se constituir em bens dominicais 
ou de uso comum do povo. 
7.5.6 Águas Públicas 
Nos termos do art. 1º do Código de Aguas, a águas públicas podem ser de uso comum ou dominical. 
Por sua vez, o art. 2º determina que são consideradas águas públicas de uso comum: 
➢ os mares territoriais, nos mesmos incluídos os golfos, baías, enseadas e portos; 
 
 
11 Art. 3º São terrenos acrescidos de marinha os que se tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e 
lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha. BRASIL. Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946. Dispõe sobre os bens 
imóveis da União. Diário Oficial [da República Federativa do Brasil], Rio de Janeiro, RJ, 05 set. 1946. 
12 BRASIL. Lei nº 6.383, DE 7 DE DEZEMBRO DE 1976. Dispõe sobre o Processo Discriminatório de Terras Devolutas da União. 
Diário Oficial [da República Federativa do Brasil], Brasília, DF, 09. dez. 1976. 
 
➢ as correntes, canais, lagos e lagoas navegáveis ou flutuáveis; 
➢ as correntes de que se façam estas águas; 
➢ as fontes e reservatórios públicos; 
➢ as nascentes, quando forem de tal modo consideráveis que as mesmas influam na navegabilidade ou 
flutuabilidade. 
O art. 5º do mesmo diploma legal estabelece também que são consideradas águas públicas de uso 
comum do povo todas as situadas em zonas periodicamente assoladas pelas secas, nos termos e de 
acordo com a legislação especial sobre a matéria. 
No que pertine às águas públicas dominicais, o art. 6º do Código de Aguas as define como todas as águas 
situadas em terrenos que também o sejam, quando as mesmas não forem do domínio público de uso comum, 
ou não forem comuns. 
7.5.7 Minas e Jazidas 
O conceito de jazida vem expresso no art. 6° do Decreto-lei nº 227/67, como toda massa individualizada de 
substância mineral ou fóssil, aflorando à superfície ou existente no interior da terra, e que tenha valor 
econômico. 
A mina é jazida em lavra, que pode ser definida como um fenómeno geológico. Já a mina seria o resultado 
da exploração da jazida. 
O art. 176 da CF determina que as jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de 
energia hidráulica, são pertencentes à União, garantida aos concessionários a propriedade do produtoda lavra. 
A pesquisa e a lavra implicam autorização ou concessão da União, nos termos do art. 176, § 1º, da CF. 
7.6 Utilização dos Bens Públicos 
Existem casos em que o particular pretende fazer uso especial de algum bem dessa categoria, e, por isso, 
por vezes terá que obter prévia manifestação da Administração Pública (através de autorização ou de 
permissão de uso). 
Em outros, o particular deve dar prévia ciência da utilização de tal bem, como ocorre quando resolvem 
fazer comícios ou passeatas. Aqui, como ele se utiliza do bem em concorrência com terceiros, pode ser que o 
uso do bem, na forma como pretende, traga algum inconveniente. Daí a necessidade de dar prévia 
comunicação. 
Também, pode haver o uso anormal do bem, que atende a finalidades diversas, às vezes em contradição 
com a destinação inicial. E o caso das ruas, abertas à circulação, pelo seu uso comum, mas que podem ser 
eventualmente fechadas para comportarem a realização de uma festa, de uma corrida. E necessário, então, que 
o particular peça a autorização administrativa. 
Já para a utilização de bens de uso especial, quando os administrados fizerem uso exclusivo em relação a 
algumas partes das áreas desses bens, por exemplo, quando instalam bancas de frutas em mercados públicos, 
geral mente o fazem através de permissão ou de concessão de uso de bem público. 
No tocante aos bens dominicais, a sua utilização privativa por particulares se dá através de institutos de 
direito privado, como locação, arrendamento, comodato, enfíteuse (instituída sobre bens imóveis federais), e 
também pelos institutos da autorização, permissão e concessão de uso, além da concessão de direito real de 
uso e a concessão de uso especial. 
QUADRO SINÓPTICO BENS PÚBLICOS 
 
 
 
 
 
 
 
Classificação 
Uso comum do povo - utilizados de forma coletiva: mares, rios, estradas, ruas e praças. 
Uso especial - destinação pública específica: delegacia de polícia, fórum, mercados públicos. 
Dominical - patrimônio disponível do Estado: terrenos de marinha, terras devolutas. 
Atributos 
Inalienabilidade ou não oneração - a inalienabildiade não é absoluta. De outra parte, o bem público não 
pode ser onerado, ou seja, nenhum gravame pode pesar sobre os bens públicos. 
 Impenhorabilidade - o bem público não pode ser penhorado - art. 100 da CF, que estabelece o processo 
Imprescritibilidade - o bem público não pode ser usucapido - art. 183, § 3Q, da CF (bens imóveis). 
Não-oneração – Não podem ser gravados por direito reais de garantia. Direitos reais de garantia – penhor, 
anticrese e hipoteca 
 
BENS PÚBLICOS 
são todos os que pertence às pessoas jurídicas de direito público interno, à 
administração direta ou indireta e aqueles bens privados que pertencem a 
particulares envolvidos em uma relação jurídica com administração pública 
prestando serviços públicos os demais são particulares.