INTRODUÇÃO AO DIREITO FINANCEIRO

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SISTEMA DE ENSINO
DIREITO 
FINANCEIRO
Introdução ao Direito Financeiro
Livro Eletrônico
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Manuel Piñon
Introdução ao Direito Financeiro
DIREITO FINANCEIRO
1. Introdução ao Estudo do Direito Financeiro .................................................................3
1.1. Afo, Orçamento Público e Direito Financeiro .............................................................3
1.2. Atividade Financeira do Estado ................................................................................4
1.3. Distinção entre Direito Financeiro e Tributário ........................................................ 10
1.4. Fontes do Direito Financeiro .................................................................................. 12
1.5. Princípios Gerais do Direito Financeiro ................................................................... 15
1.6. Competência para Legislar sobre Direito Financeiro e Orçamento Público ............. 18
2. Finanças Públicas e Orçamento Público – Artigos 163 a 169 da CF/1988 .................. 21
2.1. Finanças Públicas – Normas Gerais ........................................................................ 21
2.2. Dos Orçamentos – Parte I......................................................................................25
Resumo ........................................................................................................................42
Mapas Mentais .............................................................................................................44
Questões Comentadas em Aula ....................................................................................46
Questões de Concurso ..................................................................................................49
Gabarito .......................................................................................................................59
Gabarito Comentado .................................................................................................... 60
Referências Bibliográficas ........................................................................................... 85
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Introdução ao Direito Financeiro
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1. Introdução ao Estudo do dIrEIto FInancEIro
1.1. aFo, orçamEnto PúblIco E dIrEIto FInancEIro
Uma boa maneira de começar a estudar essa matéria é compreender do que ela trata e 
saber distingui-la de outras matérias muito similares em termos de assuntos cobrados nos 
editais de concursos públicos. Estou me referindo às matérias AFO, Direito Financeiro e Fi-
nanças Públicas, onde, por exemplo, o tema Orçamento Público é normalmente presente.
Em comum temos o fato de que o estudo do Direito Financeiro, de AFO e das Finanças Pú-
blicas tem como objeto a Atividade Financeira do Estado, sendo que o Direito Financeiro tem 
uma “pegada” normativa e as Finanças Públicas uma “pegada” normalmente especulativa, ou 
seja, não foca em normatização.
Assim, podemos dizer que o Direito Financeiro é mais amplo que AFO, com foco, claro, nas 
normas que regulam seu campo de atuação. Na verdade, o estudo de AFO engloba o Direito 
Financeiro com uma “pegada” administrativa, ou seja, abrange a atividade financeira do esta-
do, focada em sua aplicação na gestão pública.
Assim, sucintamente, podemos enxergar o estudo de AFO pela ótica de assegurar a exe-
cução das funções do Estado, contribuindo para aprimorar o planejamento, a organização, 
a direção, o controle e a tomada de decisões dos gestores públicos em cada uma dessas 
fases.
Enquanto o Direito Financeiro foca mais em disciplinar a atividade financeira do Estado de 
modo amplo e está mais voltado para uma abordagem legalista e doutrinária, a matéria AFO 
possui um enfoque mais orçamentário,  exigindo conhecimentos mais aprofundados sobre 
as técnicas de orçamentação, adquiridos com a leitura de manuais, especialmente o MTO – 
MANUAL TÉCNICO DO ORÇAMENTO e o MCASP – MANUAL DE CONTABILIDADE APLICADA 
AO SETOR PÚBLICO, e normas infra legais sobre o tema.
Bem, devidamente situados, veja agora como a Doutrina conceitua o Direito Financeiro.
O Doutrinador Ricardo Lobo Torres nos diz que Direito Financeiro é:
o conjunto de normas e princípios que regulam a atividade financeira, incumbindo-lhe disciplinar 
a constituição e a gestão da fazenda pública, estabelecendo as regras e os procedimentos para a 
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obtenção da receita pública e a realização dos gastos necessários à consecução dos objetivos do 
Estado.
Já o para o Doutrinador Kiyoshi Harada é:
o ramo sdo Direito Público que estuda a atividade financeira do Estado sob o ponto de vista jurídico.
1.2. atIvIdadE FInancEIra do Estado
Antes de adentrarmos em seu embasamento constitucional, precisamos saber que o Di-
reito Financeiro tem como objeto de estudo a Atividade Financeira do Estado (AFE), que, por 
sua vez, ENGLOBA quatro elementos que estão intimamente ligados:
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1 – Obter Receita Pública (orçamentária);
2 – Criar o Crédito Público (empréstimo público);
3 – Gerenciar ou Gerir o Orçamento Público (LOA – Lei Orçamentária Anual);
4 – Despender Recursos (Gastar) – Executar a Despesa Pública (orçamentária).
Para melhor visualização da Atividade Financeira do Estado, veja:
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QuEstão 1 (CESPE/TCE-PE/AUDITOR/2017) Com referência ao direito financeiro, julgue o 
item seguinte.
Além de disciplinar o Sistema Financeiro Nacional, o direito financeiro regulamenta a ativida-
de financeira do Estado no que diz respeito a orçamento público, receita pública, despesa pú-
blica, crédito público, responsabilidade fiscal e controle da execução orçamentária.
Errado.
Tenha em mente que o Direito Financeiro é o ramo do Direito Público que disciplina a atividade 
financeira do estado, que abrange a receita pública (obtenção de recursos), o crédito público 
(criação de recursos), o orçamento público (gestão de recursos) e a despesa pública (dispên-
dio de recursos).
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Por seu turno, o Sistema Financeiro Nacional é regulado pelo Direito Econômico, que discipli-
na o sistema econômico e as atividades econômicas exercidas tanto por particulares quanto 
pelo próprio Estado.
Lembrando o saudoso Mestre Aliomar Baleeiro, que nos disse que a atividade financeira 
do Estado consiste em obter, criar, gerir e despender o dinheiro indispensável às necessida-
des, cuja satisfação o Estado assumiu ou cometeu a outras pessoas de direito público.
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Assim, podemos “destrinchar” essa ideia em três partes:
1. o Estado, na realização da atividade financeira, tem como objetivo obter recursos (RE-
CEITA PÚBLICA) para poder despendê-los (DESPESA PÚBLICA) na aplicação de seus fins.
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2. Além disso, nem sempre os recursos obtidos são suficientes, por isso o Estado precisa 
criá-los (CRÉDITO PÚBLICO) para que os mesmos sejam capazes de atender todos os dis-
pêndios.
3. Por fim, toda essa atividade deve ser gerenciada (ORÇAMENTO PÚBLICO).
Importante destacar que, no que diz respeito à extensão da atividade financeira do Estado, 
o STF já manifestou posição no sentido de que os Tribunais de Contas têm competência para 
fiscalizar empresas públicas e sociedades de economia mista, independente da exigência de 
dano ao Erário (MS 25.092 e MS 25.181).
QuEstão 2 (CESPE/MPU/ANALISTA/2015) Julgue:
A atividade financeira do Estado, caracterizada pela presença constante de uma pessoa jurí-
dica de direito público, tem como principal finalidade a arrecadação de recursos.
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Errado.
Amigo(a), na verdade a atividade financeira do Estado engloba obter receita, criar crédito pú-
blico, gerir recursos e gastá-los para promover desenvolvimento econômico e social e o bem 
comum de sua sociedade.
Logo, é errado dizer que a atividade financeira do Estado tem como principal finalidade a arre-
cadação de recursos. Volto a lembrar que a principal finalidade do Estado é promover desen-
volvimento econômico e social e o bem comum de sua sociedade.
1.3. dIstInção EntrE dIrEIto FInancEIro E trIbutárIo
Muita gente também confunde os ramos do Direito Financeiro (que estuda as Finanças 
Públicas e o Orçamento Público) e Direito Tributário, e os examinadores gostam de colocar 
pegadinhas nesse sentido.
No passado, realmente existia uma ausência de separação clara didática clara entre os 
Direitos Tributário e Financeiro, que eram abrangidos na “ciência das finanças”.
Com o advento da Lei n. 4.320/1964, que surgiu para estabelecer normas gerais sobre 
Direito Financeiro e que passou a funcionar como elemento central de delimitação do objeto 
do Direito Financeiro, essa distinção ganhou corpo, mas foi com a Lei 5.172/66 (CTN – Códi-
go Tributário Nacional) que tal distinção ficou mais clara e, após a promulgação da CF/1988, 
o campo de atuação de cada uma dessas ramos ficou ainda mais definido.
Mesmo assim, podemos dizer que existe uma linha tênue entre o Direito Financeiro e o 
Direito Tributário, uma vez que ambos pertencem ao Direito Público e atuam na obtenção de 
receitas pelo Estado.
Existe autonomia para cada um deles, conforme previsão constitucional, mas na prática 
o Direito é um só e essa classificação em ramos é apenas didática. Na realidade, existe forte 
ligação entre os ramos e entre os seus dispositivos legais, como veremos ao longo do curso.
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No caso das receitas derivadas, como é o caso dos tributos, se de um lado, o Direito Tribu-
tário regulamenta as suas respectivas alíquotas, bases de cálculo e hipóteses de incidência, 
de outro, o Direito Financeiro, por seu turno, cuida da aplicação desses tributos como ins-
trumento de financiamento de despesas públicas. Pode-se notar, portanto, o viés da grande 
diferença entre esses dois ramos do Direito.
Pode-se afirmar ainda que cabe ao Direito Financeiro disciplinar e regular a atividade fi-
nanceira do Estado, exceto o que se refere à tributação, que é da alçada do Direito Tributário. 
Caso o CESPE em sua prova coloque uma assertiva como essa, marque C, de Certo! E o CESPE 
colocou, veja:
QuEstão 3 (CESPE/IPEA/TÉCNICO) No que concerne ao orçamento público, julgue os itens 
que se seguem.
A natureza jurídica da lei orçamentária anual no Brasil não interfere nas relações entre os su-
jeitos passivos e ativos das diversas obrigações tributárias.
Certo.
É verdade, já que a Lei Orçamentária Anual (LOA) não interfere nas relações entre os sujeitos 
passivos e ativos das diversas obrigações tributárias, pois cabe ao Direito Financeiro disci-
plinar e regular a atividade financeira do Estado, exceto o que se refere à tributação, que é da 
alçada do Direito Tributário.
Podemos dizer que, de certo modo, o estudo das Finanças Públicas e do Direito Financeiro 
são mais abrangentes que o Direito Tributário, já que enquanto o Direito Financeiro estabelece 
normas relativas à arrecadação da receita, à gestão orçamentária e do crédito público e ao 
dispêndio público (despesa), o Direito Tributário regulamenta apenas a receita derivada, coer-
citiva, imposta por lei, que é o tributo.
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Além disso, não é da competência de o Direito Tributário regular a forma como a recei-
ta tributária será aplicada no financiamento das políticas públicas em prol da coletividade, 
assunto afeto ao Direito Financeiro. Na verdade, quem abarca a decisão do Estado sobre a 
aplicação dos recursos arrecadados com os tributos é o Direito Financeiro e não o Direito 
Tributário.
QuEstão 4 (CESPE/MUNICÍPIO-FORTALEZA/PROCURADOR/2017) Com fundamento na 
disciplina que regula o direito financeiro e nas normas sobre orçamento constantes na CF, 
julgue o item a seguir.
Constitui ofensa à competência reservada ao chefe do Poder Executivo a iniciativa parlamen-
tar que prevê, na LDO, a  inclusão de desconto no imposto sobrea propriedade de veículos 
automotores, em caso de pagamento antecipado.
Errado.
O STF – Supremo Tribunal Federal já pacificou o entendimento de que a iniciativa parlamentar 
em assunto de Direito Tributário NÃO invade a competência do Poder Executivo sobre matéria 
orçamentária (ADI 724).
Nessa toada, o STF manifestou entendimento de que até mesmo a concessão de benefícios 
fiscais não é legislar sobre orçamento (ADI 2464).
1.4. FontEs do dIrEIto FInancEIro
O Direito Financeiro e o Orçamento Público encontram sua “gênese normativa” na Cons-
tituição Federal de 1988 – CF/1988, especialmente entre os artigos 163 e 169. Em sua prova, 
com certeza, teremos questões retiradas deles e nessa aula vamos explorá-los ao máximo.
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Mas, além da letra da CF/1988, as Finanças Públicas e Orçamento Público têm sustenta-
ção na Lei de Normas Gerais de Direito Financeiro, Lei n. 4.320/64, também conhecida como 
Lei do Orçamento Público, que é uma lei originalmente ordinária, federal, porém de abrangên-
cia nacional, vinculando todos os entes políticos, quais sejam União, Estados, DF e Municí-
pios.
A CF/1988 além de destinar um capítulo para tratar das finanças públicas, recepcionou a Lei 
n. 4320/1964 atribuindo-lhes status de lei complementar.
Reserva de Lei Complementar
Repare que o artigo 165, § 9º, da CF/1988 estabelece a competência de lei complemen-
tar para:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
§ 9º Cabe à lei complementar:
I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano 
plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;
Raciocine comigo: se a CF é de 1988 e antes dela já vigorava Lei n. 4.320/1964, aprovada 
pelo Congresso Nacional por maioria simples, em processo legislativo de lei ordinária, então 
estamos diante de uma inconsistência constitucional.
Em verdade, essa incongruência deve-se ao fato de que a CF/1988 exige lei complementar 
para tratar de exercício financeiro e dos instrumentos do Plano Plurianual – PPA, da Lei de 
Diretrizes Orçamentárias – LDO e da Lei Orçamentária Anual – LOA.
Assim, contrariando a previsão da CF/1988, a lei que regulamentou o exercício financeiro, 
período de tempo durante o qual o Estado realiza a sua atividade financeira, arrecadando re-
ceitas e executando despesas, é a Lei n. 4.320/1964, editada e publicada como originalmente 
como lei ordinária.
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ENTRETANTO, NÃO se pode afirmar, que pelo fato de ser uma lei pretérita à CF/1988, que 
inaugurou um novo ordenamento jurídico no Brasil a partir daquele ano, e que vai de encontro 
à norma do art. 165, § 9º, I, foi automaticamente revogada com a publicação da Lei Maior.
A Lei n. 4.320/1964 não foi revogada, mas sim recepcionada como se Lei Complementar 
fosse. ASSIM, de acordo com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (ADI 1726), a Lei 
n. 4.320/64 foi recepcionada com o status de lei complementar perante o texto constitucional 
de 1988, apesar da sua forma originária de lei ordinária.
Em suma, a  Lei n. 4.320/1964 é uma lei formalmente ordinária, aprovada por meio de 
processo legislativo ordinário, quórum de deliberação parlamentar maioria simples, e mate-
rialmente complementar, pois a matéria de que ela trata é de lei complementar, com fulcro no 
art. 165, § 9º, I, CF/1988.
Desse modo, pelo fato de a Lei n. 4.320/1964 ter sido recepcionada pelo atual ordena-
mento jurídico brasileiro, ditado pela Carta Magna de 1988, com status de lei complementar, 
somente poderá ser alterada por uma lei federal de mesma matéria, e lei complementar.
Mesmo sendo uma lei formalmente ordinária e materialmente complementar, a Lei n. 4.320/64 
somente poderá ser alterada, desde a vigência da atual Constituição, por uma lei complemen-
tar tanto quanto à forma e quanto à matéria.
Importante deixar claro que o Direito Financeiro não é normatizado apenas pela CF/1988 e 
pela Lei n. 4.320/64, pois a Lei Complementar n. 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal-LRF) 
também tem relevante importância.
Além dessas 2 Leis Complementares, temos as Leis do PPA, da LDO e da LOA que serão 
apresentadas ao longo do curso.
Ao longo do curso também faremos menções às jurisprudências mais significativas do 
STF e a dispositivos infra legais como Decreto 93.872/86 e também aos Manuais MTO – Ma-
nual Técnico do Orçamento e MCASP – Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público.
Veja a pirâmide das fontes do Direito Financeiro e Orçamentário:
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1.5. PrIncíPIos GEraIs do dIrEIto FInancEIro
Além dos Princípios Orçamentários, que estudaremos adiante, temos também os Princí-
pios do Direito Financeiro: Legalidade, Economicidade, Transparência, Publicidade e Respon-
sabilidade Fiscal.
Importante deixar claro que os Princípios Gerais do Direito Financeiro são Princípios apli-
cáveis à Atividade Financeira do Estado – AFE de forma mais ampla, enquanto os Princípios 
Orçamentários devem ser aplicados apenas à elaboração do Orçamento Público.
1.5.1. Princípio da Legalidade
No que tange ao Direito Financeiro, o Princípio da Legalidade pode ser visto tanto do lado 
das despesas públicas quanto do lado das receitas.
Em relação à despesa pública, é importante deixar claro que o princípio da legalidade é 
aplicado de modo diferenciado, quando consideradas as despesas ordinárias e extraordiná-
rias.
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Guarde que para as despesas chamadas despesas ordinárias, importante destacar que 
elas devem obrigatoriamente ser autorizadas em lei, ou seja com anuência do Poder Legisla-
tivo, obedecendo estritamente ao Princípio da Legalidade.
Já para as despesas extraordinárias, a situação é diferente. Por derivarem de fatos im-
previsíveis e visarem a satisfação de necessidades públicas urgentes, podem ser autorizadas 
por Medidas Provisórias do Poder Executivo, ficando a autoridade pública que as executar, 
pessoalmente responsável pela existência dos requisitos da imprevisibilidade e da urgência. 
Desta forma, pode-se afirmar que as despesas extraordinárias são uma exceção ao princípio 
da legalidade estrito.
Interessante saber que o Princípio da Legalidade, antes de ser um preceito administrativo 
fundamental, constitui-se, na verdade, em uma regra consagrada pela doutrinae em textos 
constitucionais mundo afora.
Conhecemos aquele velho dispositivo constitucional que nos diz que “ninguém é obrigado 
a fazer ou deixar de fazer alguma coisa a não ser em virtude de lei”. Esse princípio visa com-
bater o poder arbitrário. Só a lei pode criar obrigação para o indivíduo.
Assim, o princípio da legalidade serve para garantir que o Estado apenas exija ações dos 
particulares diante da aprovação uma de lei.
Entretanto, no âmbito da administração pública, a situação é inversa, ou seja, a autoridade 
só poderá desempenhar as suas funções dentro do que determina a lei. Nessa pegada, um 
servidor público, no exercício de suas atribuições, somente poderá exigir das pessoas fazer 
ou deixar de fazer alguma coisa na hipótese da ocorrência de lei que as obrigue. Assim, pre-
cisa de lei que determine ou autorize a despesa pública.
Enquanto para nós, povo, é lícito fazer tudo aquilo que a lei não proíba, a aplicação de re-
cursos públicos somente poderá ser realizada se a LOA ou um crédito adicional (suplementar 
ou especial) autorizar o respectivo gasto, ou seja, o princípio da legalidade no que diz respei-
to à despesa pública, depende à prévia autorização legislativa, com exceção da abertura de 
créditos adicionais extraordinários, via medida provisória, em caso de despesas urgentes e 
imprevisíveis, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, nos 
termos do artigo 167, § 3º, da CF/1988.
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No que diz respeito à aprovação da LOA, o princípio da legalidade pressupõe que o orça-
mento público será objeto de aprovação pelo Poder Legislativo.
Resumindo, em respeito ao Princípio da Legalidade, a Despesa Pública é enquadrada e 
determinada por lei, ou seja, a discricionariedade na execução do gasto púbico pela Adminis-
tração Pública é limitada, e seus parâmetros estão previstos e limitadas por lei. Enfim, existe 
uma vinculação da despesa pública à lei.
Em suma, a lei, em regra, controla quem, onde como e até quanto pode gastar!
1.5.2. Princípio da Economicidade
Previsto no caput do artigo 70 da CF/1988, o Princípio da Economicidade nos traz a exi-
gência relativa à eficiência, do ponto de vista econômico, do gasto público.
É o obter a máximo satisfação das necessidades da população com o mínimo gasto possível!
1.5.3. Princípio da Responsabilidade Fiscal
Ligado à grande importância assumida pela LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal) nas Fi-
nanças Públicas no país, sendo inclusive um dos seus pilares.
A ideia básica é que o gasto público seja realizado dentro de limites previamente definidos 
e de acordo com regras claras que, se não cumpridas, gerem punição ao ente público irres-
ponsável fiscalmente, pelo não cumprimento de metas de resultado e obediência a limites e 
condições relativas a receita, despesa e endividamento.
1.5.4. Princípio da Transparência
Amparado também pela LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal), especialmente pelos ar-
tigos 48 e 49, que traz os instrumentos pelos quais os cidadãos comuns poderão exercer o 
controle social das contas públicas.
Guarde a ideia de que a transparência das contas é assegurada de dois modos diversos:
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1) disponibilização em meios eletrônicos, das versões completa e simplificada das leis 
orçamentárias; e
2) disponibilização das prestações de contas e relatórios de execução orçamentária e 
gestão fiscal.
A ideia é dar acesso aos cidadãos em geral aos documentos que embasam a realização 
de despesas públicas para que fiscalizem os gastos.
Além disso, deve haver incentivo à participação popular na elaboração do orçamento por 
meio da realização de audiências públicas durante a elaboração dos orçamentos (Orçamen-
to Participativo), dando real possibilidade de acompanhamento da execução orçamentária e 
financeira.
1.6. comPEtêncIa Para lEGIslar sobrE dIrEIto FInancEIro E orçamEnto 
PúblIco
Importante registrar que a competência para legislar sobre Direito Financeiro e Orçamento 
Público é concorrente da União, Estados e Distrito Federal, como define o artigo 24, I e II; e 
§ 1º a 4º da CF/1988. Veja:
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
II – orçamento;
§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer nor-
mas gerais.
§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suple-
mentar dos Estados.
§ 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa 
plena, para atender a suas peculiaridades.
§ 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que 
lhe for contrário.
Veja essa linha de raciocínio na sequência dos parágrafos do inciso II artigo 24 da CF/1988, 
especialmente o que revela o 4º:
§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer nor-
mas gerais.
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DIREITO FINANCEIRO
§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suple-
mentar dos Estados.
§ 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa 
plena, para atender a suas peculiaridades.
§ 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que 
lhe for contrário.
Note que o dispositivo normativo acima não faz menção aos municípios, mas existe a 
possibilidade de dispor sobre temas próprios e específicos de direito financeiro, conforme 
disposição expressa do art. 30, II, CF/1988. Confira:
Art. 30. Compete aos Municípios:
II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
Nessa pegada, a doutrina, EMBORA NÃO DE MODO PACÍFICO, tem aceito que existe com-
petência também para os Municípios, com base no art. 30, I, da CF/1988.
Sempre é bom lembrar que, no âmbito da competência concorrente, cabe à União esta-
belecer normas gerais, e aos Estados, DF e Municípios suplementar o que foi estabelecido 
pela União. Em verdade, a norma geral já foi editada pela União desde 1964. Trata-se da Lei 
n. 4.320/1964, lei federal de normas gerais de direito financeiro, de abrangência nacional, vin-
culando, portanto, todos os entes políticos.
Importante deixar claro novamente que, no âmbito da legislação concorrente, cabe à União 
legislar sobre normas gerais de direito financeiro (art. 24, § 1º, CF/1988), e o Estado/DF man-
tém competência suplementar (art. 24, § 2º, CF/1988), tendo os municípios a prerrogativa 
constitucional de suplementar a legislação federal e estadual, no que couber, conforme já 
explanado (art. 30, II, CF/1988), com apoio da Doutrina, emboranão pacífica.
E se não houvesse legislação federal, o que não é o caso, o Estado teria competência le-
gislativa plena (art. 24, § 3º, CF/1988), o que significaria a possibilidade jurídica de editar 
lei de normas gerais de direito financeiro para atender a suas peculiaridades?
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Sim! Se ligue! Mas como dito antes, não é o caso, pois a União já estabeleceu as Normas 
Gerais (Lei n. 4.320/1964).
Entretanto, é  importante deixar claro que mesmo diante dessa possibilidade, se depois 
sobrevier a lei federal, posterior à edição da lei estadual de normas gerais de direito financeiro, 
as normas contrárias da lei estadual de normas gerais terão a sua eficácia suspensa, sendo 
válidas apenas as disposições normativas que não contrariarem as federais editadas, pois a 
superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual no que 
lhe for contrária (art. 24, § 4º, CF/1988).
QuEstão 5 (CESPE/TCE-PE/AUDITOR/2017) Com referência ao direito financeiro, julgue o 
item seguinte.
Os estados-membros e o Distrito Federal estão impedidos de editar normas gerais acerca da 
elaboração dos seus orçamentos, porque a CF atribui tal competência legislativa à União.
Errado.
Na verdade, essa competência é concorrente. Confira no artigo 24 da CF/1988, com grifos 
nossos:
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
II – orçamento;
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2. FInanças PúblIcas E orçamEnto PúblIco – artIGos 163 a 169 
da cF/1988
Como já destacamos, as Finanças Públicas, o Direito Financeiro e o Orçamento Público 
encontram sua “gênese normativa” na Constituição Federal de 1988, especialmente entre os 
artigos 163 e 169.
Caro(a) aluno(a), é importante que quando estiver estudando essa matéria, esteja com as 
legislações pertinentes em mãos para fazer as devidas anotações na própria lei, caso tenha 
esse hábito.
A leitura de “lei seca” é muito importante, sendo fundamental na Constituição Federal de 
1998 ler os artigos 163 a 169.
2.1. FInanças PúblIcas – normas GEraIs
As Normas Gerais de Finanças Públicas estão previstas nos artigos 163 e 164 da nossa 
CF/1988.
Vamos conhecê-los?
2.1.1. Artigo 163 – Objeto de Lei Complementar
Tenha em mente que, basicamente, no artigo 163 são relacionadas as matérias relativas 
às Finanças Públicas que necessariamente devem ser objeto de Lei Complementar.
DICA
Entenda e memorize tais matérias, pois esse ponto é muito 
cobrado em prova.
Art. 163. Lei complementar disporá sobre:
I – finanças públicas;
II – dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades con-
troladas pelo Poder Público;
III – concessão de garantias pelas entidades públicas;
IV – emissão e resgate de títulos da dívida pública;
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V – fiscalização financeira da administração pública direta e indireta;
VI – operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios;
VII – compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as 
características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.
JURISPRUDÊNCIA
Importante destacar ainda que o Supremo Tribunal Federal – STF já 
se manifestou (STF, ADI 2.238-MC, DJ de 06.10.2000) no sentido de 
que que as matérias relacionadas no artigo 163 da CF/1988 podem  ser 
reguladas por lei complementar de maneira fragmentada, ou seja, o caput do mencio-
nado artigo NÃO se refere a uma única LC – Lei Complementar, podendo, em verdade, 
serem editadas algumas LCs para abarcar todas as matérias relacionadas.
Importante destacar ainda que o termo “finanças públicas” do inciso I, é bem amplo. As-
sim, entende-se que os demais incisos do Artigo 163 podem ser considerados abrangidos por 
esse termo.
Atualmente no Brasil temos em vigência a Lei n. 4.320/64 é que estatui Normas Gerais 
sobre Finanças Públicas e Direito Financeiro, também conhecida como lei do orçamento pú-
blico, que é uma lei originalmente ordinária, federal, porém de abrangência nacional, vinculan-
do todos os entes políticos, quais sejam União, Estados, DF e Municípios. Mesmo sendo uma 
lei formalmente ordinária e materialmente complementar, a Lei n. 4.320/64 somente poderá 
ser alterada, desde a vigência da atual Constituição, por uma lei complementar tanto quanto 
à forma e quanto à matéria.
2.1.2. Artigo 164 da CF/1988 – Banco Central
Guarde que basicamente que no artigo 164 da CF/1988 temos aspectos constitucionais 
relacionados ao BACEN – Banco Central.
Nessa seara é importante lembrar que de acordo com o inciso VII do artigo 21 da nossa 
Carta Magna, é competência exclusiva da União emitir moeda, sendo tal competência é exer-
cida exclusivamente pelo BACEN.
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Guarde ainda que no § 1º do artigo 164 temos a vedação expressa para que o BACEN 
conceda, direta ou indiretamente, empréstimos ao Tesouro Nacional e a qualquer órgão ou 
entidade que não seja instituição financeira.
Ora, como até a promulgação da CF/1988, o BACEN podia fazer empréstimos ao Tesouro 
Nacional, ao BACEN era permitido aumentar a oferta de moeda para gerar recursos para em-
prestar ao Tesouro e com o aumento de moeda em circulação no mercado, a inflação aumen-
taria em função da desvalorização da própria moeda em virtude da sua abundância.
Importante ter em mente que essa vedação feita pela CF/1988 reforçou o papel de autori-
dade monetária do BACEN em consonância com o CMN – Conselho Monetário Nacional.
Já o § 2º do artigo 164 permite ao BACEN comprar e vender títulos de emissão do Tesouro 
Nacional, desde que o objetivo da transação seja especificamente o de regular a oferta de 
moeda ou a taxa de juros. Ou seja, a ideia é que os títulos do Tesouro Nacional não sejam um 
meio do BACEN simplesmente emprestar dinheiro ao Tesouro Nacional.
O § 3º costuma ser muito cobrado em prova. Por meio dele a o Constituinte determinou 
que as disponibilidades de caixa da União sejam depositadas no BACEN.
No caso das disponibilidades de caixa dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e 
dos órgãos ou entidades do Poder Público e das empresas por ele controladas, a determina-
ção é deque sejam depositadas em instituições financeiras oficiais, respeitando as exceções 
previstas em lei. Note que, desde que haja previsão legal, existe sim a possibilidade de que as 
disponibilidades de caixa sejam depositadas em instituições financeiras não oficiais, desde 
que haja previsão em lei.
JURISPRUDÊNCIA
Nessa seara, o STF já se manifestou no sentido de que tal lei deve ser uma simples lei 
ordinária editada pela União, mas de caráter nacional, ou seja, de acordo com o STF as 
Constituições ou as leis estaduais NÃO PODEM dispor sobre essa matéria.
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JURISPRUDÊNCIA
De acordo com o STF (STF ADI. 2661-MC, DJ de 23.08.2002), essa cláusula de depósito 
compulsório nas instituições financeiras oficiais tem por valor subjacente a moralidade 
administrativa.
Vamos agora à literalidade do artigo, já que é comum sua cobrança em provas de concur-
sos públicos:
Art.  164. A  competência da União para emitir moeda será exercida exclusivamente pelo  banco 
central.
§ 1º É vedado ao banco central conceder, direta ou indiretamente, empréstimos ao Tesouro Nacio-
nal e a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira.
§ 2º O banco central poderá comprar e vender títulos de emissão do Tesouro Nacional, com o ob-
jetivo de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros.
§ 3º As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco central; as dos Estados, do 
Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades do Poder Público e das empresas por 
ele controladas, em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei.
QuEstão 6 (CESPE/PREFEITURA-FORTALEZA/PROCURADOR/2017) Acerca de tributação e 
finanças públicas, julgue o item subsequente, conforme as disposições da CF e a jurisprudên-
cia do STF.
As disponibilidades financeiras do município devem ser depositadas em instituições financei-
ras oficiais, cabendo unicamente à União, mediante lei nacional, definir eventuais exceções a 
essa regra geral.
Certo.
Exato. Confira o diz parágrafo 3º do artigo 164 da nossa CF/1988, com grifos nossos:
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Art.  164. A  competência da União para emitir moeda será exercida exclusivamente pelo  banco 
central.
[...]
§ 3º As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco central; as dos Estados, do 
Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades do Poder Público e das empresas por 
ele controladas, em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei.
JURUSPRUDÊNCIA
Destaque-se que o STF, em julgamento da ADI 2.661/MA, de 23/08/2002, pacificou a 
jurisprudência nesse sentido, ao determinar que as disponibilidades de caixa dos Esta-
dos-membros e seus respectivos órgãos e entidades devem ser depositadas em insti-
tuições financeiras oficiais, cabendo unicamente à União, mediante lei de caráter nacio-
nal, definir as exceções, conforme o dispositivo constitucional acima reproduzido.
2.2. dos orçamEntos – PartE I
Vamos agora conhecer os 5 artigos da CF/1988 que tratam de Orçamento Público de 
modo amplo. A leitura dos artigos e o conhecimento da sua literalidade são muito importan-
tes. Após a leitura dos artigos, teremos, posteriormente, oportunidade de conhecê-los melhor 
e coloca-los em prática.
2.2.1. Artigo 165 – Das Leis Orçamentárias
O artigo 165 trata do Orçamento Público em sentido amplo, ou seja, trata das Leis Orça-
mentárias:
PPA – Plano Plurianual
LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA – Lei Orçamentária Anual
Importante que você tenha em mente que o termo Orçamento Público também é usado 
em sentido estrito quando se refere especificamente à LOA, que é o Orçamento Público anual 
propriamente dito.
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Além dos sentidos amplo e estrito, o termo Orçamento Público ainda pode ser usado em 
sentido técnico, ou seja, quando se refere à autorização legislativa para execução das despe-
sas, ou melhor, à autorização dos representantes do povo “convertida” em créditos orçamen-
tários que para que se possa efetuar o gasto público.
Vamos agora fazer leitura do Artigo 165 para que você vá se familiarizando com a sua 
literalidade (muito cobrada em prova), mas não se preocupe pois nas aulas seguintes e ainda 
hoje nas questões vamos trabalhá-lo exaustivamente.
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais.
§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objeti-
vos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorren-
tes e para as relativas aos programas de duração continuada.
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pú-
blica federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a 
elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e esta-
belecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
§ 3º O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório 
resumido da execução orçamentária.
§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão 
elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da adminis-
tração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha 
a maioria do capital social com direito a voto;
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, 
da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo 
Poder Público.
§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, 
sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios 
de natureza financeira, tributária e creditícia.
§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, 
terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.
§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da 
despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e 
contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
§ 9º Cabe à lei complementar:
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I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano 
plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;
II – estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem 
como condições para a instituição e funcionamento de fundos.
III – dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão adotados 
quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das 
programações de caráter obrigatório, para a realização do disposto nos §§ 11 e 12 do art. 166. 
(Redação dada pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019).
§  10. A administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os 
meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços 
à sociedade. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019).
§ 11. O disposto no § 10 deste artigo, nos termos da lei de diretrizes orçamentárias: (Incluído pela 
Emenda Constitucional n. 102, de 2019) (Produção de efeito)
I – subordina-se ao cumprimento de dispositivos constitucionais e legais que estabeleçam metas 
fiscais ou limites de despesas e não impede o cancelamento necessário à abertura de créditos 
adicionais;
II – não se aplica nos casos de impedimentos de ordem técnica devidamente justificados;
III – aplica-se exclusivamente às despesas primárias discricionárias.
§ 12. Integrará a lei de diretrizes orçamentárias, para o exercício a que se refere e, pelo menos, para 
os 2 (dois) exercícios subsequentes, anexo com previsão de agregados fiscais e a proporção dos 
recursos para investimentos que serão alocados na lei orçamentária anual para a continuidade da-
queles em andamento. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 102, de 2019) (Produção de efeito)
§ 13. O disposto no inciso III do § 9º e nos §§ 10, 11 e 12 deste artigo aplica-se exclusivamente aos 
orçamentos fiscal e da seguridade social da União. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 102, de 
2019) (Produção de efeito)
§ 14. A lei orçamentária anual poderá conter previsões de despesas para exercícios seguintes, com 
a especificação dos investimentos plurianuais e daqueles em andamento. (Incluído pela Emenda 
Constitucional n. 102, de 2019) (Produção de efeito)
§ 15. A União organizará e manterá registro centralizado de projetos de investimento contendo, por 
Estado ou Distrito Federal, pelo menos, análises de viabilidade, estimativas de custos e informa-
ções sobre a execução física e financeira. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 102, de 2019) 
(Produção de efeito).
Por enquanto, vamos destacar que o artigo 165 da CF/1988, em seu § 9º, estabelece a 
competência de lei complementar para:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
“§ 9º Cabe à lei complementar:
I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano 
plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;
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Ressalte-se que essa Lei Complementar ainda não foi promulgada, tendo seu papel sido 
exercido pela Lei n. 4.320/1964 já comentada anteriormente.
Esse artigo 165 será exaustivamente trabalhado quando estudarmos os Instrumentos de Pla-
nejamento e Orçamento (Leis Orçamentárias) em aulas posteriores.
2.2.2. Artigo 166 – do Processo Legislativo
Nas aulas seguintes vamos nos aprofundar no estudo desse artigo, quando estudar o Ciclo 
Orçamentário incluindo o Processo Legislativo.
Vamos agora fazer leitura do Artigo 166 para que você vá se familiarizando com a sua 
literalidade (muito cobrada em prova), mas não se preocupe pois nas aulas seguintes e ainda 
hoje nas questões vamos trabalhá-lo exaustivamente.
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento 
anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na 
forma do regimento comum.
§ 1º Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados:
I – examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresenta-
das anualmente pelo Presidente da República;
II – examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previs-
tos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo 
da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com 
o art. 58.
§ 2º As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e aprecia-
das, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional.
§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente 
podem ser aprovadas caso:
I – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, 
excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
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b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou
III – sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
§ 4º As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando 
incompatíveis com o plano plurianual.
§ 5º O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor mo-
dificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão 
mista, da parte cuja alteração é proposta.
§ 6º Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual se-
rão enviados pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, nos termos da lei complemen-
tar a que se refere o art. 165, § 9º.
§ 7º Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar o disposto nesta 
seção, as demais normas relativas ao processo legislativo.
§ 8º Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária 
anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante 
créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.
§ 9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2% (um 
inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo 
Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual será destinada a ações e serviços públicos 
de saúde. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 86, de 2015)
§ 10. A execução do montante destinado a ações e serviçospúblicos de saúde previsto no § 9º, in-
clusive custeio, será computada para fins do cumprimento do inciso I do § 2º do art. 198, vedada a 
destinação para pagamento de pessoal ou encargos sociais. (Incluído pela Emenda Constitucional 
n. 86, de 2015)
§ 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações a que se refere o § 9º 
deste artigo, em montante correspondente a 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita 
corrente líquida realizada no exercício anterior, conforme os critérios para a execução equitativa 
da programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165. (Incluído pela Emenda 
Constitucional n. 86, de 2015)
§ 12. A garantia de execução de que trata o § 11 deste artigo aplica-se também às programações 
incluídas por todas as emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito 
Federal, no montante de até 1% (um por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício 
anterior. (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019)
§ 13. As programações orçamentárias previstas nos §§ 11 e 12 deste artigo não serão de execução 
obrigatória nos casos dos impedimentos de ordem técnica. (Redação dada pela Emenda Constitu-
cional n. 100, de 2019) 
§ 14. Para fins de cumprimento do disposto nos §§ 11 e 12 deste artigo, os órgãos de execução 
deverão observar, nos termos da lei de diretrizes orçamentárias, cronograma para análise e 
verificação de eventuais impedimentos das programações e demais procedimentos necessários à 
viabilização da execução dos respectivos montantes. (Redação dada pela Emenda Constitucional 
n. 100, de 2019)
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I – (revogado); (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019)
II – (revogado); (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019) )
III – (revogado); (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019)
IV – (revogado). (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019)
§ 15. (Revogado) (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019)
§ 16. Quando a transferência obrigatória da União para a execução da programação prevista nos 
§§ 11 e 12 deste artigo for destinada a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios, independerá da 
adimplência do ente federativo destinatário e não integrará a base de cálculo da receita corrente 
líquida para fins de aplicação dos limites de despesa de pessoal de que trata o caput do art. 169. 
(Redação dada pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019)
§  17. Os  restos a pagar provenientes das programações orçamentárias previstas nos §§  11 e 
12 poderão ser considerados para fins de cumprimento da execução financeira até o limite de 
0,6% (seis décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior, para as 
programações das emendas individuais, e até o limite de 0,5% (cinco décimos por cento), para as 
programações das emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito 
Federal. (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019)
§ 18. Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa poderá resultar no não cumprimento 
da meta de resultado fiscal estabelecida na lei de diretrizes orçamentárias, os montantes previstos 
nos §§ 11 e 12 deste artigo poderão ser reduzidos em até a mesma proporção da limitação incidente 
sobre o conjunto das demais despesas discricionárias. (Redação dada pela Emenda Constitucional 
n. 100, de 2019)
§ 19. Considera-se equitativa a execução das programações de caráter obrigatório que observe 
critérios objetivos e imparciais e que atenda de forma igualitária e impessoal às emendas 
apresentadas, independentemente da autoria. (Incluído pela Emenda Constitucional n.  100, 
de 2019)
§  20. As  programações de que trata o §  12 deste artigo, quando versarem sobre o início de 
investimentos com duração de mais de 1 (um) exercício financeiro ou cuja execução já tenha sido 
iniciada, deverão ser objeto de emenda pela mesma bancada estadual, a cada exercício, até a con-
clusão da obra ou do empreendimento. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019).
QuEstão 7 (CESPE/TRT 8/TÉCNICO/2016) Julgue o item a seguir.
Conforme a CF, os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, 
ao orçamento anual e aos créditos adicionais deverão ser apreciados, na forma do regimento 
comum, pela Câmara Federal e pelo Tribunal de Contas da União.
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DIREITO FINANCEIRO
Errado.
Basta lembrar do artigo 166, caput, da CF/1988 que diz:
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento 
anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na for-
ma do regimento comum.
Assim, o erro do item foi colocar TCU no lugar onde deveria constar Senado Federal.
Agora vem uma novidade: a EC n. 105/2019 incluiu o artigo 166-A na CF/1988:
Art. 166-A. As emendas individuais impositivas apresentadas ao projeto de lei orçamentária anual 
poderão alocar recursos a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios por meio de: (Incluído pela 
Emenda Constitucional n. 105, de 2019)
I – transferência especial; ou (Incluído pela Emenda Constitucional n. 105, de 2019)
II – transferência com finalidade definida. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 105, de 2019)
§ 1º Os recursos transferidos na forma do caput deste artigo não integrarão a receita do Estado, 
do Distrito Federal e dos Municípios para fins de repartição e para o cálculo dos limites da despesa 
com pessoal ativo e inativo, nos termos do § 16 do art. 166, e de endividamento do ente federado, 
vedada, em qualquer caso, a aplicação dos recursos a que se refere o caput deste artigo no paga-
mento de: (Incluído pela Emenda Constitucional n. 105, de 2019)
I – despesas com pessoal e encargos sociais relativas a ativos e inativos, e com pensionistas; 
e (Incluído pela Emenda Constitucional n. 105, de 2019)
II – encargos referentes ao serviço da dívida. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 105, de 2019)
§ 2º Na transferência especial a que se refere o inciso I do caput deste artigo, os recursos: (Incluído 
pela Emenda Constitucional n. 105, de 2019)
I – serão repassados diretamente ao ente federado beneficiado, independentemente de celebração 
de convênio ou de instrumento congênere; (Incluído pela Emenda Constitucional n. 105, de 2019)
II – pertencerão ao ente federado no ato da efetiva transferência financeira; e (Incluído pela Emen-
da Constitucional n. 105, de 2019)
III – serão aplicadas em programações finalísticas das áreas de competência do Poder Executivo 
do ente federado beneficiado, observado o disposto no § 5º deste artigo. (Incluído pela Emenda 
Constitucional n. 105, de 2019)
§ 3º O ente federado beneficiado da transferência especial a que se refere o inciso I do caput deste 
artigo poderá firmar contratos de cooperação técnica para fins de subsidiar o acompanhamento 
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da execução orçamentária na aplicação dos recursos. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 105, 
de 2019)
§ 4º Na transferência com finalidade definida a que se refere o inciso II do caput deste artigo, os re-
cursos serão: (Incluído pela Emenda Constitucional n. 105, de 2019)
I – vinculados à programação estabelecida na emenda parlamentar; e (Incluído pela Emenda Cons-
titucional n. 105, de 2019)
II – aplicados nas áreas de competência constitucional da União. (Incluído pela Emenda Constitu-
cional n. 105, de 2019)
§ 5º Pelo menos 70% (setenta por cento) das transferências especiais de que trata o inciso I do 
caput deste artigo deverão ser aplicadas em despesas de capital, observada a restrição a que se 
refere o inciso II do § 1º deste artigo. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 105, de 2019)
Obs.: � Nas aulas seguintes vamos nos aprofundar no estudo desse artigo e vamos conhecer 
um pouco mais sobre as Emendas Constitucionais 86/2015, 100/2019, 102/2019 e 
105/2019.
2.2.3. Artigo 167 – Vedações em Matéria Orçamentária
No artigo 167 da CF/1988 temos os dispositivos constitucionais proibitivos, ou seja, 
as vedações constitucionais em matéria orçamentária:
Art. 167. São vedados:
I – o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;
II – a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orça-
mentários ou adicionais;
III  – a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, 
ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, 
aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;
IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do 
produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recur-
sos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino 
e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, 
pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por anteci-
pação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;
V – a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indica-
ção dos recursos correspondentes;
VI – a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de progra-
mação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;
VII – a concessão ou utilização de créditos ilimitados;
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VIII – a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da 
seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, in-
clusive dos mencionados no art. 165, § 5º;
IX – a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa.
X – a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipa-
ção de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento 
de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Mu-
nicípios.
XI – a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, 
e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previ-
dência social de que trata o art. 201. 
§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado 
sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de 
responsabilidade.
§ 2º Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem 
autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exer-
cício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do 
exercício financeiro subsequente.
§ 3º A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevi-
síveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, obser-
vado o disposto no art. 62.
§ 4º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os 
arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação 
de garantia ou contra garantia à União e para pagamento de débitos para com esta.
§ 5º A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de progra-
mação para outra poderão ser admitidos, no âmbito das atividades de ciência, tecnologia e inova-
ção, com o objetivo de viabilizar os resultados de projetos restritos a essas funções, mediante ato 
do Poder Executivo, sem necessidade da prévia autorização legislativa prevista no inciso VI deste 
artigo. 
QuEstão 8 (CESPE/TCE-PA/AUDITOR/2016) À luz da Constituição Federal de 1988, julgue 
o próximo item.
É dispensável a prévia autorização legislativa para a transferência de recursos de uma cate-
goria de programação para outra, no âmbito das atividades de ciência, tecnologia e inovação, 
com o objetivo de viabilizar os resultados de projetos restritos a essas funções.
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Certo.
Amigo(a), o lance aqui é que a EC 85/2015 incluiu o § 5º no artigo 167 da CF/1988 que é uma 
exceção à vedação do inciso VI, especificamente para as atividades de ciência, tecnologia e 
inovação, com base na ideia de que essa área precisa de um pouco mais de flexibilidade que 
as demais. Confira, novamente, com grifos nossos:
Art. 167. São vedados:
[...]
VI – a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de progra-
mação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;
[...]
§ 5º A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de progra-
mação para outra poderão ser admitidos, no âmbito das atividades de ciência, tecnologia e inova-
ção, com o objetivo de viabilizar os resultados de projetos restritos a essas funções, mediante ato 
do Poder Executivo, sem necessidade da prévia autorização legislativa prevista no inciso VI deste 
artigo. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 85, de 2015)
Analisando o conteúdo dos incisos de parte do artigo acima transcrito, podemos ver que 
o inciso I proíbe o início de programas ou projetos não incluídos na LOA.
Em outras palavras, mesmo com previsão no PPA ou na LDO acerca da realização de des-
pesas vinculadas a determinadas ações ou programas governamentais, o efetivo gasto e, as-
sim, a execução do projeto, somente poderão ir adiante se houver previsão específica quanto 
às receitas e despesas na LOA, em consonância com o princípio da universalidade.
QuEstão 9 (CESPE/TCE-PB/AUDITOR/2018/ADAPTADA) No que se refere a vedações 
constitucionais em matéria orçamentária dispostas nas normas gerais de direito financeiro 
da CF, julgue:
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O início de programas e projetos não incluídos na LOA é admitido excepcionalmente pela CF, 
desde que a sua execução não ultrapasse a previsão orçamentária fixada no exercício finan-
ceiro anterior.
Errado.
Não existe exceção! O início de programas e projetos não incluídos na LOA é vedado pela CF
Já o inciso II proíbe a realização de despesas que superem os créditos orçamentários ou 
adicionais, ou seja, toda despesa deve estar vinculada a uma receita, não sendo permitido 
assumir obrigações sem a indicação da respectiva fonte de financiamento.
Podemos ver que no inciso III, existe um limite quanto à realização de operações de cré-
dito, tendo em vista que ao serem contratadas e contraídas aumentam o endividamento do 
Estado.
Essa é a chamada “Regra de Ouro” das Finanças Públicas! De acordo com a “Regra de Ouro” 
das Finanças Públicas, a contratação de operações de crédito não poderá ser superior ao 
montante das despesas de capital, a não ser que haja autorização específica pelo Poder Le-
gislativo, por maioria absoluta, mediante crédito adicional suplementar ou especial, com fi-
nalidade precisa. Ela tenta garantir que as receitas advindas do endividamento estejam no 
mesmo patamar do gasto com investimentos.
Seguindo nossa análise, o inciso IV trata do Princípio Orçamentário da Não Vinculação da 
Receita de Impostos a Órgão, Fundo ou Despesa.
Adiante, o inciso VI combinado com o § 5º (exceção) tratam do Princípio da Proibição do 
Estorno de Verbas, também já estudado.
Voltando ao inciso V combinado com os §§ 2º e 3º, que tratam de créditos adicionais, 
aparecem os mecanismos que retificam o orçamento anual.
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No inciso IX temos a vinculação da instituição de fundos, aqueles instrumentos orçamen-
tários criados com o objetivo de destinar recursos a programas, projetos e atividades gover-
namentais, à prévia autorização legislativa.
QuEstão 10 (CESPE/CGM JOÃO PESSOA/AUDITOR/2018) Julgue o item subsequente, rela-
tivo ao sistema tributário, ao sistema financeiro, ao orçamento público e ao controle externo 
conforme as disposições da CF.
No âmbito das finanças públicas, é necessária a existência de prévia autorização legislativa 
para a instituição de fundos de qualquer natureza.
Certo.
Sim, é necessária a existência de prévia autorização legislativa para a instituição de fundos 
de qualquer natureza, já que a constituição, em seu artigo 167, inciso IX, veda a instituição de 
fundos sem prévia autorização legislativa.
No inciso X a vedação visa é limitar a facilitação do aumento e superação de limites em 
relação às despesas de pessoal. Em outras palavras, fica vedada a transferência voluntária de 
recursos e a concessão de empréstimos pelo Governo Federal e Estadual e respectivas insti-
tuições financeiras, cujo objetivo seja o pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e 
pensionista dos Estados, Distrito Federal e Municípios.
Seguindo nossa análise dos dispositivos do artigo 167 da CF/1988, chegamos ao inciso 
XI, que limita a utilização dos recursos/receitas decorrentes da arrecadação de contribuições 
destinadas ao financiamento da Seguridade Social ao pagamento do regime geral de previ-
dência social, disciplinado no artigo 201 da CF/1988.
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Em outras palavras, enquanto nas receitas dos impostos, a regra é a da não vinculação, quan-
do se trata da disciplina das contribuições, a norma constitucional é inversa: deve haver vin-
culação à finalidade pela qual o tributo foi exigido.
JURISPRUDÊNCIA
Importante deixar registrado também que o STF firmou JURISPRUDÊNCIA acerca do 
artigo 169, §  1º, DA CF/1988, entendendo que a ausência de dotação orçamentária 
prévia em legislação específica não autoriza a declaração de inconstitucionalidade da 
lei, impedindo tão somente a sua aplicação naquele exercício financeiro. Assim, caso 
uma lei conceda um aumento de remuneração a servidores sem dotação suficiente na 
LOA ou sem autorização na LDO, ela não será declarada inconstitucional.
Nessa linha de raciocínio, a única restrição é que a referida lei não poderá ser aplicada na-
quele exercício financeiro. Caso, no exercício seguinte, exista dotação na LOA, e autorização 
na LDO, a lei que concede o aumento poderá ser aplicada.
2.2.4. Artigo 168 – Autonomia dos Poderes e Órgãos
O mais curto de nossa aula! Vamos fazer a leitura e, em seguida, ver o posicionamento 
do STF:
Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos su-
plementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério 
Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, 
na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º.
JURISPRUDÊNCIA
De acordo com o STF, cujo trecho do MS 34.483 (Min. Dias Toffoli, j. 22-11-2016, 2ª 
T, DJE de 8-8-2017) a seguir reproduzimos, “o direito prescrito no art. 168 da CF/1988 
instrumentaliza o postulado da Separação de Poderes e, dessa perspectiva, institui um 
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dos fundamentos essenciais para a permanência do Estado Democrático de Direito, 
impedindo a sujeição dos demais Poderes e órgãos autônomos da República a arbítrios 
e ilegalidades perpetradas no âmbito do Poder Executivo respectivo. É dever de cada 
um dos Poderes, por ato próprio, proceder aos ajustes necessários, com limitação de 
empenho (despesa), ante a frustração de receitas que inviabilize o cumprimento de suas 
obrigações (LC 101/2000, art. 9º), operando-se esses ajustes em um ambiente de diá-
logo institucional, em que o Poder Executivo sinaliza o montante da frustração de receita 
– calculada a partir do que fora projetado no momento da edição da lei orçamentária 
e a receita efetivamente arrecadada no curso do exercício financeiro de referência – e 
os demais Poderes e órgãos autônomos da República, no exercício de sua autonomia 
administrativa, promovem os cortes necessários em suas despesas para adequarem as 
metas fiscais de sua responsabilidade aos limites constitucionais e legais autorizados, 
conforme sua conveniência e oportunidade”.
2.2.5. Artigo 169 – Despesas com Pessoal
Vamos fazer a leitura e, em seguida, apresentar algumas considerações acerca desse 
artigo.