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SISTEMA DE ENSINO
AFO E ORÇAMENTO 
PÚBLICO
Introdução ao Estudo de AFO e seus 
Dispositivos Constitucionais
Livro Eletrônico
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Manuel Piñon
Introdução ao Estudo de AFO e seus Dispositivos Constitucionais
AFO E ORÇAMENTO PÚBLICO
Sumário
Introdução ao Estudo de AFO e Orçamento Público e Seus Dispositivos Constitucionais 3
1. Introdução ao Estudo de AFO e Orçamento Público.....................................................3
1.1. AFO, Orçamento Público e Direito Financeiro ............................................................4
1.2. Atividade Financeira do Estado ................................................................................5
1.3. Distinção entre Direito Financeiro e Tributário ........................................................ 10
1.4. Fontes do Direito Financeiro e Orçamentário ......................................................... 13
1.5. Princípios Gerais do Direito Financeiro ................................................................... 16
1.6. Competência para Legislar sobre Direito Financeiro e Orçamento Público ............. 19
2. Orçamento Público – Artigos 165 a 169 da CF/1988 .................................................22
2.1. Artigo 165 – Das Leis Orçamentárias .....................................................................24
2.2. Artigo 166 – Do Processo Legislativo ....................................................................33
2.3. Artigo 167 – Vedações em Matéria Orçamentária ..................................................42
2.4. Artigo 168 – Autonomia dos Poderes e Órgãos .................................................... 48
2.5. Artigo 169 – Despesas com Pessoal ......................................................................49
3. Orçamento de Guerra – Regime Extraordinário Fiscal, Financeiro e de Contratações 
para Enfrentamento da Calamidade Pública Nacional Decorrente de Pandemia............53
Resumo ........................................................................................................................ 61
Mapas Mentais .............................................................................................................63
Questões Comentadas em Aula ....................................................................................65
Questões de Concurso ................................................................................................. 68
Gabarito ...................................................................................................................... 88
Gabarito Comentado .................................................................................................... 89
Referências ................................................................................................................ 132
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AFO E ORÇAMENTO PÚBLICO
INTRODUÇÃO AO ESTUDO DE AFO E ORÇAMENTO 
PÚBLICO E SEUS DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS
1. Introdução ao Estudo dE aFo E orçamEnto PúblIco
Antes de começarmos, quero destacar que a aula de hoje é a mais importante e a mais 
difícil do nosso curso.
Inicialmente você vai ter um entendimento conceitual superficial sobre o que é AFO, qual o 
seu objeto de estudo, suas características iniciais e quais são as suas principais fontes.
E a sua fonte primária é a nossa Constituição Federal de 1988. Assim, vamos começar 
nosso curso bebendo dessa fonte, especialmente dos seus artigos 165 a 169. Por essa razão, 
entendo que quem ainda não teve oportunidade de estudá-los poderá ter dificuldade com a 
quantidade de informações e com o nível de detalhamento desta aula.
Não vou enganar você, nossa Carta Magna é muito detalhista e, no que diz respeito ao Or-
çamento Público, não poderia ser diferente, já que estamos tratando da parte mais sensível do 
Estado: o bolso.
Entretanto, tenho uma boa notícia: nas aulas seguintes, a maior parte do conteúdo des-
ses artigos será detalhadamente explicado na parte teórica e, além disso, faremos muitas 
questões de concursos anteriores que terão como resposta dispositivos constitucionais que 
estudaremos hoje.
A ideia é que hoje, ao estudar os artigos 165 a 169, você crie uma base de conhecimento 
que vai te ajudar no resto do curso. Vamos intercalar os artigos com explicações, com ques-
tões de concursos anteriores aplicáveis e também com jurisprudências que envolvem esses 
dispositivos constitucionais.
Se você já tiver uma certa base na matéria e tiver um bom desempenho na aula de hoje, 
você certamente vai ter facilidade nas aulas seguintes.
Se tiver dificuldade, o que é normal, você terá oportunidade de voltar nesses dispositivos ao 
longo do curso e melhorar a sua compreensão e a sua fixação dos dispositivos constitucionais.
Entretanto, em último caso, se realmente a dificuldade for muito grande, alternativamente, 
recomendo, como caminho mais fácil, estudar o tópico 1 desta aula e depois passar para as 
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aulas seguintes. Assim, você deve estudar os tópicos 2 e 3 desta aula somente após já ter 
estudado as aulas de Instrumentos Orçamentários, Ciclo Orçamentário, Créditos Adicionais, 
Princípios Orçamentários e Orçamento Público. O seu aprendizado vai ser muito bom dessa 
forma também.
Acredite nisso! No final do curso, você vai me dar razão!
1.1. aFo, orçamEnto PúblIco E dIrEIto FInancEIro
Uma boa maneira de começar a estudar essa matéria é compreender do que ela trata e 
saber distingui-la de outras matérias muito similares em termos de assuntos cobrados nos edi-
tais de concursos públicos. Estou me referindo às matérias AFO, Direito Financeiro e Finanças 
Públicas, nas quais, por exemplo, o tema Orçamento Público se faz presente.
Podemos dizer que o Direito Financeiro tem uma “pegada” normativa, as Finanças Públi-
cas uma “pegada” normalmente especulativa, ou seja, não foca em normatização, e AFO con-
siste na administração das finanças e do orçamento público.
É importante destacar que Finanças Públicas é a terminologia usada para se referir ao con-
junto de problemas da política econômica que envolvem o uso de medidas de tributação e de 
dispêndios públicos. Chamada também, em alguns editais de concursos públicos, de econo-
mia do setor público, a matéria Finanças Públicas foca no impacto das ações governamentais 
no crescimento econômico, ou seja, abarca as receitas, despesas e o endividamento público 
não em um viés jurídico, mas econômico.
Podemos dizer que o Direito Financeiro é mais amplo que AFO, com foco, claro, nas nor-
mas que regulam seu campo de atuação.
Na verdade, o estudo de AFO engloba o Direito Financeiro com uma “pegada” adminis-
trativa, ou seja, abrange a atividade financeira do estado, focada em sua aplicação na gestão 
pública.
Em outras palavras, podemos dizer que AFO é o ramo da ciência administrativa que foca 
na gestão das finanças e do orçamento público, desde sua concepção até a sua prestação de 
contas e avaliação de resultados.
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Assim, sucintamente, podemos enxergar o estudo de AFO pela ótica de assegurar a exe-
cução das funções do Estado, contribuindo para aprimorar o planejamento, a organização, a di-
reção, o controle e a tomada de decisões dos gestores públicos em cada uma dessas fases.
Enquanto o Direito Financeiro foca mais em disciplinar a atividade financeira do Estado de 
modo amplo e está mais voltado para uma abordagem legalista e doutrinária, a matéria AFO 
possui um enfoque mais orçamentário, exigindo conhecimentos mais aprofundados sobre as 
técnicas de orçamentação, adquiridos com a leitura de manuais, especialmente o MTO – Ma-
nual Técnico do Orçamento – e o MCASP – Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público 
–, e normas infralegais sobre o tema.
Bem, devidamente situados, veja agora como a doutrina conceitua o Direito Financeiro.
O doutrinador Ricardo Lobo Torres nos diz que Direito Financeiro é:
O conjunto de normas e princípios que regulam a atividade financeira, incumbindo-lhe disciplinar 
a constituição e a gestão da fazenda pública, estabelecendo as regras e os procedimentos para a 
obtenção da receita pública e a realização dos gastos necessários à consecução dos objetivos do 
Estado.
Direito Financeiro: “A disciplina jurídica da atividade financeira do Estado denomina-se Di-
reito Financeiro… O Direito Financeiro é, por fim, o estudo da atividade financeira do Estado 
quando encampada pela norma jurídica” (Horvath e Oliveira).
Já o para o doutrinador Kiyoshi Harada é: “o ramo do Direito Público que estuda a atividade 
financeira do Estado sob o ponto de vista jurídico”.
1.2. atIvIdadE FInancEIra do Estado
Antes de adentrarmos em seu embasamento constitucional, precisamos conhecer o con-
ceito de Atividade Financeira do Estado (AFE), que, por sua vez, ENGLOBA 4 elementos que 
estão intimamente ligados:
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AFO E ORÇAMENTO PÚBLICO
DIREITO 
FINANCEIRO
Atividade 
Financeira 
do Estado
Receita 
pública
Orçamento 
público
Despesas 
públicas
Crédito 
público
1 – obter Receita Pública (orçamentária);
2 – criar o Crédito Público (empréstimo público);
3 – gerenciar ou gerir o Orçamento Público (LOA – Lei Orçamentária Anual);
4 – despender recursos (gastar) – executar a Despesa Pública (orçamentária).
Cuidado para não fazer confusão! Note que uma coisa é a atividade financeira do Estado (ob-
tenção de receita, realização da despesa e gestão do orçamento e da dívida pública), que é res-
ponsabilidade do DIREITO FINANCEIRO. Outra coisa é atividade econômica do Estado (contro-
le e regulação da atividade econômica, atuação como produtor de bens e serviços, realização 
de concessões etc.), que é responsabilidade do DIREITO ECONÔMICO.
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Para melhor visualização da Atividade Financeira do Estado, veja:
QuEstão 1 (CESPE/TCE-PE/AUDITOR/2017) Com referência ao direito financeiro, julgue o 
item seguinte.
Além de disciplinar o Sistema Financeiro Nacional, o direito financeiro regulamenta a atividade 
financeira do Estado no que diz respeito a orçamento público, receita pública, despesa pública, 
crédito público, responsabilidade fiscal e controle da execução orçamentária.
Errado.
Tenha em mente que o Direito Financeiro é o ramo do Direito Público que disciplina a atividade 
financeira do estado, que abrange a receita pública (obtenção de recursos), o crédito público 
(criação de recursos), o orçamento público (gestão de recursos) e a despesa pública (dispên-
dio de recursos).
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Por seu turno, o SFN (Sistema Financeiro Nacional) é regulado pelo Direito Econômico, que 
disciplina o sistema econômico e as atividades econômicas exercidas tanto por particulares 
quanto pelo próprio Estado.
Note, portanto, que o SFN não está relacionado à receita pública (obtenção de recursos), 
ao crédito público (criação de recursos), ao orçamento público (gestão de recursos) e à despe-
sa pública (dispêndio de recursos).
Vale agora relembrar o saudoso Mestre Aliomar Baleeiro, que nos disse que a atividade 
financeira do Estado consiste em obter, criar, gerir e despender o dinheiro indispensável às ne-
cessidades, cuja satisfação o Estado assumiu ou cometeu a outras pessoas de direito público.
Atividade financeira do Estado
“É a procura de meios para satisfazer as necessidades 
públicas” (Alberto Deodoro).
Para Aliomar Baleeiro:
Obter recursos: as chamadas RECEITAS PÚBLICAS
Criar o crédito público: endividamento público
Gerir e planejar: aplicação dos recursos
Despender recursos: despesas públicas
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Atividade 
financeira 
do Estado
Obtenção de 
recursos
Gerência dos 
recursos
Dispêndio 
dos recursos
Obtenção de 
recursos 
emprestados
Receita 
pública
Orçamento 
público
Despesas 
públicas
Crédito 
público
Assim, podemos “destrinchar” essa ideia em 3 partes.
1 – O Estado, na realização da atividade financeira, tem como objetivo obter recursos (RE-
CEITA PÚBLICA) para poder despendê-los (DESPESA PÚBLICA) na aplicação de seus fins.
2 – Além disso, nem sempre os recursos obtidos são suficientes, por isso o Estado precisa 
criá-los (CRÉDITO PÚBLICO) para que eles sejam capazes de atender a todos os dispêndios.
3 – Por fim, toda essa atividade deve ser gerenciada (ORÇAMENTO PÚBLICO).
Atividade financeira do Estado
Arrecadar receitas
Orçamento público
Realizar despesas Criar o crédito público
É importante destacar que, no que diz respeito à extensão da atividade financeira do Estado, 
o STF já manifestou posição no sentido de que os Tribunais de Contas têm competência para 
fiscalizar empresas públicas e sociedades de economia mista, independente da exigência de 
dano ao Erário (MS 25.092 e MS 25.181).
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QuEstão 2 (CESPE/MPU/ANALISTA/2015) Julgue:
A atividade financeira do Estado, caracterizada pela presença constante de uma pessoa jurídi-
ca de direito público, tem como principal finalidade a arrecadação de recursos.
Errado.
Amigo(a), na verdade, a atividade financeira do Estado engloba obter receita, criar crédito pú-
blico, gerir recursos e gastá-los para promover desenvolvimento econômico e social e o bem 
comum de sua sociedade.
Logo, é errado dizer que a atividade financeira do Estado tem como principal finalidade a arre-
cadação de recursos. Volto a lembrar que a principal finalidade do Estado é promover desen-
volvimento econômico e social e o bem comum de sua sociedade.
1.3. dIstInção EntrE dIrEIto FInancEIro E trIbutárIo
Muita gente também confunde os ramos do Direito Financeiro, que de certo modo está 
diretamente relacionado ao estudo de AFO, Finanças Públicas e Orçamento Público, e Direito 
Tributário. Os examinadores gostam de colocar pegadinhas nesse sentido.
No passado, realmente existia uma ausência de separação clara didática entre os Direitos 
Tributário e Financeiro, que eram abrangidos na “ciência das finanças”.
Com o advento da Lei n. 4.320/1964, que surgiu para estabelecer normas gerais sobre Di-
reito Financeiro e que passou a funcionar como elemento central de delimitação do objeto do 
Direito Financeiro, essa distinção ganhou corpo, mas foi com a Lei n. 5.172/1966 (CTN – Có-
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digo Tributário Nacional) que tal distinção ficou mais clara e, após a promulgação da CF/1988, 
o campo de atuação de cada um desses ramos ficou ainda mais definido.
Mesmo assim, podemos dizer que existe uma linha tênue entre o Direito Financeiro e o 
Direito Tributário, uma vez que ambos pertencem ao Direito Público e atuam na obtenção de 
receitas pelo Estado.
Existe autonomia para cada um deles, conforme previsão constitucional, mas na prática 
o Direito é um só e essa classificação em ramos é apenas didática. Na realidade, existe forte 
ligação entre os ramos e entre os seus dispositivos legais, como veremos ao longo do curso.
No caso das receitas derivadas, como é o caso dos tributos, se, de um lado, o Direito Tribu-
tário regulamenta as suas respectivas alíquotas, bases de cálculo e hipóteses de incidência, de 
outro, o Direito Financeiro, por seu turno, cuida da aplicação desses tributos como instrumento 
de financiamento de despesas públicas. Pode-se notar, portanto, o viés da grande diferença 
entre esses dois ramos do Direito.
Pode-se afirmar ainda que cabe ao Direito Financeiro disciplinar e regular a atividade finan-
ceira do Estado, exceto o que se refere à tributação, que é da alçada do Direito Tributário. Caso 
o CESPE em sua prova coloque uma assertiva como essa, marque C, de CERTO! E o CESPE 
colocou, veja:
QuEstão 3 (CESPE/IPEA/TÉCNICO/2008) No que concerne ao orçamento público, julgue 
os itens que se seguem.
A natureza jurídica da lei orçamentária anual no Brasil não interfere nas relações entre os sujei-
tos passivos e ativos das diversas obrigações tributárias.
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Certo.
É verdade, já que a Lei Orçamentária Anual (LOA) não interfere nas relações entre os sujeitos 
passivos e ativos das diversas obrigações tributárias, pois cabe ao Direito Financeiro disci-
plinar e regular a atividade financeira do Estado, exceto o que se refere à tributação, que é da 
alçada do Direito Tributário.
Podemos dizer que, de certo modo, os estudos das Finanças Públicas, de AFO e do Direito 
Financeiro são mais abrangentes que o Direito Tributário, já que enquanto o Direito Financei-
ro estabelece normas relativas à arrecadação da receita, à gestão orçamentária e do crédito 
público e ao dispêndio público (despesa), o Direito Tributário regulamenta apenas a receita 
derivada, coercitiva, imposta por lei, que é o tributo.
Além disso, não é da competência de o Direito Tributário regular a forma como a receita tri-
butária será aplicada no financiamento das políticas públicas em prol da coletividade, assunto 
afeto ao Direito Financeiro. Na verdade, quem abarca a decisão do Estado sobre a aplicação 
dos recursos arrecadados com os tributos é o Direito Financeiro, e não o Direito Tributário.
QuEstão 4 (CESPE/MUNICÍPIO FORTALEZA/PROCURADOR/2017) Com fundamento na 
disciplina que regula o direito financeiro e nas normas sobre orçamento constantes na CF, jul-
gue o item a seguir.
Constitui ofensa à competência reservada ao chefe do Poder Executivo a iniciativa parlamen-
tar que prevê, na LDO, a  inclusão de desconto no imposto sobre a propriedade de veículos 
automotores, em caso de pagamento antecipado.
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Errado.
O STF – Supremo Tribunal Federal – já pacificou o entendimento de que a iniciativa parlamen-
tar em assunto de Direito Tributário NÃO invade a competência do Poder Executivo sobre ma-
téria orçamentária (ADI n. 724).
Nessa toada, o STF manifestou entendimento de que até mesmo a concessão de benefícios 
fiscais não é legislar sobre orçamento (ADI n. 2.464).
1.4. FontEs do dIrEIto FInancEIro E orçamEntárIo
O Direito Financeiro e o Orçamento Público encontram sua “gênese normativa” na Consti-
tuição Federal de 1988 (CF/1988), especialmente entre os artigos 163 e 169, sendo que, para 
as matérias AFO e Orçamento Público, o foco devem ser os artigos 165 a 169.
Em sua prova, com certeza, teremos questões retiradas deles e nesta aula vamos explorá-los 
ao máximo.
Mas, além da letra da CF/1988, as Finanças Públicas e Orçamento Público têm sustenta-
ção na Lei de Normas Gerais de Direito Financeiro, Lei n. 4.320/1964, também conhecida como 
Lei do Orçamento Público, que é uma lei originalmente ordinária, federal, porém de abrangên-
cia nacional, vinculando todos os entes políticos, quais sejam União, Estados, DF e Municípios.
A CF/1988, além de destinar um capítulo para tratar das finanças públicas, recepcionou a Lei 
n. 4.320/1964, atribuindo-lhe status de Lei Complementar.
Reserva de Lei Complementar
Repare que o artigo 165, § 9º, da CF/1988, estabelece a competência de lei comple-
mentar para:
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Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
§ 9º Cabe à lei complementar:
I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano 
plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;
Raciocine comigo: se a CF é de 1988 e antes dela já vigorava Lei n. 4.320/1964, aprovada 
pelo Congresso Nacional por maioria simples, em processo legislativo de lei ordinária, então 
estamos diante de uma inconsistência constitucional.
Em verdade, essa incongruência deve-se ao fato de que a CF/1988 exige lei complementar 
para tratar de exercício financeiro e dos instrumentos do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Di-
retrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA).
Assim, contrariando a previsão da CF/1988, a lei que regulamentou o exercício financeiro, pe-
ríodo de tempo durante o qual o Estado realiza a sua atividade financeira, arrecadando receitas e 
executando despesas, é a Lei n. 4.320/1964, editada e publicada originalmente como lei ordinária.
ENTRETANTO, NÃO se pode afirmar, pelo fato de ser uma lei pretérita à CF/1988, que inau-
gurou um novo ordenamento jurídico no Brasil a partir daquele ano e que vai de encontro à 
norma do art. 165, § 9º, I, sendo, automaticamente, revogada com a publicação da Lei Maior.
A Lei n. 4.320/1964 não foi revogada, mas, sim, recepcionada como se Lei Complementar 
fosse. ASSIM, de acordo com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (ADI n. 1.726), 
a Lei n. 4.320/1964 foi recepcionada com o status de lei complementar perante o texto cons-
titucional de 1988, apesar da sua forma originária de lei ordinária.
Em suma, a Lei n. 4.320/1964 é uma lei formalmente ordinária, aprovada por meio de pro-
cesso legislativo ordinário, quorum de deliberação parlamentar de maioria simples, e mate-
rialmente complementar, pois a matéria de que ela trata é de lei complementar, com fulcro no 
art. 165, § 9º, I, CF/1988.
Desse modo, pelo fato de a Lei n. 4.320/1964 ter sido recepcionada pelo atual ordena-
mento jurídico brasileiro, ditado pela Carta Magna de 1988, com status de lei complementar, 
somente poderá ser alterada por uma lei federal de mesma matéria, lei complementar.
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Mesmo sendo uma lei formalmente ordinária e materialmente complementar, a  Lei n. 
4.320/1964 somente poderá ser alterada, desde a vigência da atual Constituição, por uma lei 
complementar tanto quanto à forma e quanto à matéria.
É importante deixar claro que o Direito Financeiro e o Orçamentário não são normatizados 
apenas pela CF/1988 e pela Lei n. 4.320/1964, pois a Lei Complementar n. 101/2000 (Lei de 
Responsabilidade Fiscal – LRF) também tem relevante importância.
Além dessas duas Leis Complementares, temos as Leis do PPA, da LDO e da LOA, que se-
rão apresentadas ao longo do curso.
Ao longo do curso, também faremos menções às jurisprudências mais significativas do STF 
e a dispositivos infralegais, como Decreto n. 93.872/1986, e também aos Manuais MTO – Ma-
nual Técnico do Orçamento – e MCASP – Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público.
Veja a pirâmide das fontes do Direito Financeiro e Orçamentário:
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1.5. PrIncíPIos GEraIs do dIrEIto FInancEIro
Além dos Princípios Orçamentários, que estudaremos adiante, temos também os Princí-
pios do Direito Financeiro: Legalidade, Economicidade, Transparência, Publicidade e Respon-
sabilidade Fiscal.
Vale a pena conhecê-los!
Vale destacar que os Princípios Gerais do Direito Financeiro são princípios aplicáveis à 
Atividade Financeira do Estado (AFE) de forma mais ampla, enquanto os Princípios Orçamen-
tários devem ser aplicados apenas à elaboração do Orçamento Público.
1.5.1. Princípio da Legalidade
No que tange ao Direito Financeiro, o princípio da legalidade pode ser visto tanto do lado 
das despesas públicas quanto do lado das receitas.
Em relação à despesa pública, é importante deixar claro que o princípio da legalidade 
é aplicado de modo diferenciado, quando consideradas as despesas ordinárias e extraor-
dinárias.
Guarde que, para as despesas chamadas despesas ordinárias, vamos destacar que elas 
devem obrigatoriamente ser autorizadas em lei, ou seja, com anuência do Poder Legislativo, 
obedecendo estritamente ao princípio da legalidade.
Já para as despesas extraordinárias, a situação é diferente. Por derivarem de fatos impre-
visíveis e visarem à satisfação de necessidades públicas urgentes, podem ser autorizadas 
por Medidas Provisórias do Poder Executivo, ficando a autoridade pública que as executar 
pessoalmente responsável pela existência dos requisitos da imprevisibilidade e da urgência. 
Dessa forma, pode-se afirmar que as despesas extraordinárias são uma exceção ao princípio 
da legalidade estrito.
É interessante saber que o princípio da legalidade, antes de ser um preceito administrativo 
fundamental, constitui-se, na verdade, em uma regra consagrada pela doutrina e em textos 
constitucionais mundo afora.
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Conhecemos aquele velho dispositivo constitucional que nos diz que “ninguém é obrigado 
a fazer ou deixar de fazer alguma coisa a não ser em virtude de lei”. Esse princípio visa a com-
bater o poder arbitrário. Só a lei pode criar obrigação para o indivíduo.
Assim, o princípio da legalidade serve para garantir que o Estado apenas exija ações dos 
particulares diante da aprovação uma de lei.
Entretanto, no âmbito da administração pública, a situação é inversa, ou seja, a autoridade 
só poderá desempenhar as suas funções dentro do que determina a lei. Assim, um servidor 
público, no exercício de suas atribuições, somente poderá exigir das pessoas fazer ou deixar 
de fazer alguma coisa na hipótese da ocorrência de lei que as obrigue. Ou seja, precisa de lei 
que determine ou autorize a despesa pública.
Enquanto para nós, povo, é lícito fazer tudo aquilo que a lei não proíba, a aplicação de recur-
sos públicos somente poderá ser realizada se a LOA ou um crédito adicional (suplementar ou 
especial) autorizar o respectivo gasto. Ou seja, o princípio da legalidade, no que diz respeito à 
despesa pública, depende da prévia autorização legislativa, com exceção da abertura de crédi-
tos adicionais extraordinários, via medida provisória, em caso de despesas urgentes e imprevi-
síveis, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidadepública, nos termos do 
artigo 167, § 3º, da CF/1988.
No que diz respeito à aprovação da LOA, o princípio da legalidade pressupõe que o orça-
mento público será objeto de aprovação pelo Poder Legislativo.
Resumindo, em respeito ao princípio da legalidade, a Despesa Pública é enquadrada e 
determinada por lei, isto é, a discricionariedade na execução do gasto púbico pela Administra-
ção Pública é limitada, e seus parâmetros estão previstos e limitadas por lei. Enfim, existe uma 
vinculação da despesa pública à lei.
Em suma, a lei, em regra, controla quem, onde como e até quanto pode gastar!
1.5.2. Princípio da Economicidade
Previsto no caput do artigo 70 da CF/1988, o princípio da economicidade nos traz a exigên-
cia relativa à eficiência, do ponto de vista econômico, do gasto público.
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É o obter a máxima satisfação das necessidades da população com o mínimo gasto possível!
1.5.3. Princípio da Responsabilidade Fiscal
Ligado à grande importância assumida pela LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal – nas 
Finanças Públicas no país, sendo inclusive um dos seus pilares.
A ideia básica é a de que o gasto público seja realizado dentro de limites previamente de-
finidos e de acordo com regras claras, as quais, se não cumpridas, gerarão punição ao ente 
público irresponsável fiscalmente, pelo não cumprimento de metas de resultado e obediência 
a limites e condições relativas à receita, despesa e endividamento.
1.5.4. Princípio da Transparência
É amparado também pela LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal –, especialmente pelos 
artigos 48 e 49, que trazem os instrumentos pelos quais os cidadãos comuns poderão exercer 
o controle social das contas públicas.
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Guarde a ideia de que a transparência das contas é assegurada de dois modos diversos:
1) disponibilização em meios eletrônicos, das versões completa e simplificada das leis 
orçamentárias; e
2) disponibilização das prestações de contas e relatórios de execução orçamentária e 
gestão fiscal.
A ideia é dar acesso aos cidadãos em geral aos documentos que embasam a realização de 
despesas públicas para que fiscalizem os gastos.
Além disso, deve haver incentivo à participação popular na elaboração do orçamento por 
meio da realização de audiências públicas durante a elaboração dos orçamentos (Orçamento 
Participativo), dando real possibilidade de acompanhamento da execução orçamentária e fi-
nanceira.
1.6. comPEtêncIa Para lEGIslar sobrE dIrEIto FInancEIro E orçamEnto 
PúblIco
Vamos registrar que a competência para legislar sobre Direito Financeiro e Orçamento Pú-
blico é concorrente da União, Estados e Distrito Federal, como define o artigo 24, I e II, e § § 1º 
a 4º da CF/1988. Veja:
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
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II – orçamento;
§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer nor-
mas gerais.
§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplemen-
tar dos Estados.
§ 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa 
plena, para atender a suas peculiaridades.
§ 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que 
lhe for contrário.
Veja essa linha de raciocínio na sequência dos parágrafos do inciso II artigo 24 da CF/1988, 
especialmente o que revela o 4º:
§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer nor-
mas gerais.
§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplemen-
tar dos Estados.
§ 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa 
plena, para atender a suas peculiaridades.
§ 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no 
que lhe for contrário.
Note que o dispositivo normativo acima não faz menção aos municípios, mas existe a 
possibilidade de dispor sobre temas próprios e específicos de direito financeiro, conforme dis-
posição expressa do art. 30, II, CF/1988. Confira:
Art. 30. Compete aos Municípios:
II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
Nesse cenário, a  doutrina, EMBORA NÃO DE MODO PACÍFICO, tem aceitado que existe 
competência também para os Municípios, com base no art. 30, I, da CF/1988.
Sempre é bom lembrar que, no âmbito da competência concorrente, cabe à União esta-
belecer normas gerais e aos Estados, DF e Municípios suplementar o que foi estabelecido 
pela União. Em verdade, a norma geral já foi editada pela União desde 1964. Trata-se da Lei n. 
4.320/1964, lei federal de normas gerais de direito financeiro, de abrangência nacional, vincu-
lando, portanto, todos os entes políticos.
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É importante deixar claro novamente que, no âmbito da legislação concorrente, cabe à União 
legislar sobre normas gerais de direito financeiro (art. 24, § 1º, CF/1988), e os Estados/DF 
mantêm competência suplementar (art. 24, § 2º, CF/1988), tendo os municípios a prerrogativa 
constitucional de suplementar a legislação federal e estadual, no que couber, conforme já ex-
planado (art. 30, II, CF/1988), com apoio da doutrina, embora não pacífica.
E se não houvesse legislação federal, o que não é o caso, o Estado teria competência le-
gislativa plena (art. 24, § 3º, CF/1988)? O que significaria a possibilidade jurídica de editar 
lei de normas gerais de direito financeiro para atender a suas peculiaridades?
Sim! Se ligue! Mas, como dito antes, não é o caso, pois a União já estabeleceu as Normas 
Gerais (Lei n. 4.320/1964).
Entretanto, é  importante deixar claro que, mesmo diante dessa possibilidade, se depois 
sobrevier a lei federal, posterior à edição da lei estadual de normas gerais de direito financeiro, 
as normas contrárias da lei estadual de normas gerais terão a sua eficácia suspensa, sendo 
válidas apenas as disposições normativas que não contrariarem as federais editadas, pois a 
superveniênciade lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual no que 
lhe for contrária (art. 24, § 4º, CF/1988).
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QuEstão 5 (CESPE/TCE-PE/AUDITOR/2017) Com referência ao direito financeiro, julgue o 
item seguinte.
Os estados-membros e o Distrito Federal estão impedidos de editar normas gerais acerca da 
elaboração dos seus orçamentos, porque a CF atribui tal competência legislativa à União.
Errado.
Na verdade, essa competência é concorrente. Confira no artigo 24 da CF/1988:
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
II – orçamento;
2. orçamEnto PúblIco – artIGos 165 a 169 da cF/1988
Como já destacamos, as Finanças Públicas, o Direito Financeiro e o Orçamento Público 
encontram sua “gênese normativa” na Constituição Federal de 1988, especialmente entre os 
artigos 163 e 169.
Caro(a) aluno(a), é importante que, quando estiver estudando essa matéria, esteja com as 
legislações pertinentes em mãos para fazer as devidas anotações na própria lei, caso tenha 
esse hábito.
No site do Planalto, ao lado de cada artigo da nossa CF/1988, temos acesso agora a um 
martelinho (🔨) com o link indicando a jurisprudência relativa a cada dispositivo constitucional, 
ou seja, indicando julgados relativos ao tema regulado em cada dispositivo. Confira o link:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
A leitura de “lei seca” é muito importante, sendo fundamental para a nossa prova conhecer 
os artigos 165 a 169 da Constituição Federal de 1998.
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QuEstão 6 (CESPE/TCDF/PROCURADOR/2004) A respeito do tratamento constitucional e 
doutrinário vigente conferido ao orçamento público, julgue o item abaixo.
A disciplina básica do orçamento público é estabelecida pela Constituição da República, que 
estatui os seus princípios e as regras que tratam da receita e da despesa, desde a autorização 
para a cobrança de tributos até a previsão para os gastos, sendo reconhecida pela doutrina a 
existência de uma verdadeira constituição orçamentária.
Certo.
Questão bem didática.
A CF/1988, em seu Título VI, “Da Tributação e do Orçamento”, a partir do artigo 145, traz a 
disciplina básica do orçamento público, especialmente em seu Capítulo II, em que disciplina 
as finanças públicas, trazendo, a partir do artigo 165 até o 169, as regras de elaboração dos 
orçamentos, seu processo legislativo e vedações orçamentárias.
A assertiva também está de acordo com a conceituação doutrinária, já que Orçamento Público 
é, na visão do Ilustre Aliomar Baleeiro,
ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo, por um certo período e em porme-
nor, a  realização das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros 
fins adotados pela política econômica e geral do país, assim como a arrecadação das receitas 
criadas em lei.
Vamos agora conhecer esses 5 artigos da CF/1988 que tratam de Orçamento Público de 
modo amplo. A ideia é conhecer a sua literalidade, compreender o significado de cada disposi-
tivo e ver a sua aplicação prática em uma questão de prova de concurso anterior.
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2.1. artIGo 165 – das lEIs orçamEntárIas
Esse artigo 165 será exaustivamente trabalhado quando estudarmos os Instrumentos de Pla-
nejamento e Orçamento (Leis Orçamentárias) em aulas posteriores.
O artigo 165 trata do Orçamento Público em sentido amplo, ou seja, trata das leis orça-
mentárias.
E quais são as leis orçamentárias em sentido amplo, professor?
As leis orçamentárias em sentido amplo são:
• PPA – Plano Plurianual;
• LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias;
• LOA – Lei Orçamentária Anual, composta pelos Orçamentos Fiscal (OF), da Seguridade 
Social (OSS) e de Investimentos da Estatais não Dependentes (OI).
Leis orçamentárias
PPA
OFLDO
OILOA
OSS
LEIS ORÇAMENTÁRIASLEIS ORÇAMENTÁRIAS
Tenha em mente que o termo Orçamento Público também é usado em sentido estrito 
quando se refere especificamente à LOA, que é o orçamento público anual propriamente dito.
Além dos sentidos amplo e estrito, o termo Orçamento Público ainda pode ser usado em 
sentido técnico, ou seja, quando se refere à autorização legislativa para execução das despe-
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sas, ou melhor, à autorização dos representantes do povo “convertida” em créditos orçamentá-
rios que para que se possa efetuar o gasto público.
Vamos agora fazer leitura do artigo 165 para que você vá se familiarizando com a sua 
literalidade (muito cobrada em prova), conjugada com a apresentação de explicações e com 
a resolução de questões. Além disso, nas aulas seguintes e ainda hoje, na resolução de ques-
tões, vamos trabalhá-las exaustivamente.
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais.
Vá logo associando esses verbos a cada uma das leis orçamentárias:
§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objeti-
vos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorren-
tes e para as relativas aos programas de duração continuada.
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pú-
blica federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a 
elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabe-
lecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
QuEstão 7 (FCC/TRT6/ANALISTA/2018/ADAPTADA) Sobre as finanças públicas, suas 
normas gerais e orçamentos, a Constituição Federal nos diz que:
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A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá as metas e prioridades da Administração pú-
blica, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, e disporá sobre 
as alterações na legislação tributária.
Errado.
É a LDO que estabelece Metas e Prioridades (enquanto o PPA estabelece Diretrizes, Objetivos 
e Metas – DOM), incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente. 
Orientará a elaboração da Lei Orçamentária Anual, disporá sobre as alterações na legislação 
tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
§ 3º O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório 
resumido da execução orçamentária.
De acordo com a EC n. 106/2020, que tratou do chamado “orçamento de guerra”, as autorizações 
de despesas relacionadas ao enfrentamento da calamidade pública nacional decorrente da pan-
demia (Covid-19) e de seus efeitos sociais e econômicos deverão ser separadamente avaliadas 
na prestação de contas do Presidente da República e evidenciadas, até 30 (trinta) dias após o 
encerramento de cada bimestre, no Relatório Resumido da Execução Orçamentária – RREO.
Continuando…
§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão ela-
borados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.
QuEstão 8 (CESPE/MPU/TÉCNICO/2010) Julgue o item seguinte acerca do PPA, da LDO e 
da LOA, conforme a CF.
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Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais, previstos na CF, devem ser elaborados 
em consonância com a LDO e apreciados pelo MPU.
Errado.
Na verdade, os planos e programas nacionais, regionais e setoriais, previstos na CF, devem 
ser elaborados em consonância com o PPA e apreciados pelo Congresso Nacional, conforme 
ordena o § 4º do artigo 165 da CF/1988.
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da adminis-
tração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a 
maioria do capital social com direito a voto;
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, 
da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo 
Poder Público.
DICA
O orçamento fiscal é considerado como sendo o orçamento 
residual, já que contempla as despesas orçamentárias que 
não foram enquadradas no orçamento da Seguridade Social 
e no orçamento de investimentos, ou seja, pega “todas as so-
bras”, ou melhor, resíduos.
§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, 
sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de 
natureza financeira, tributária e creditícia.
Em outras palavras, o que o parágrafo 6º do artigo 165 da CF/1988 nos diz é que no Projeto 
da LOA, além de termos o detalhamento das receitas previstas e das despesas fixadas, é ne-
cessário apresentar mais informações, especificamente o demonstrativo regionalizado do 
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efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e 
benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.
Em primeiro lugar, note que o demonstrativo deve ser regionalizado, ou seja, deve ser apre-
sentado por região do país.
Em segundo lugar, perceba que, quando são concedidas isenções fiscais (redução de im-
postos), anistias e remissões (perdão de valores a receber), subsídios e outros benefícios que 
tenham impacto nas contas públicas, os  seus respectivos efeitos nas receitas e despesas 
precisam ser demonstrados no Projeto de LOA (de modo regionalizado).
§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, 
terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.
DICA
Note que são os orçamentos fiscal e de investimento das es-
tatais não dependentes que têm entre suas funções reduzir as 
desigualdades regionais, ou seja, o orçamento da seguridade 
social não tem essa função.
QuEstão 9 (CESPE/MPU/ANALISTA/2010) Julgue o próximo item, referente a orçamento 
público.
Para que se atinja o equilíbrio distributivo e se reduzam as possíveis desigualdades inter-regio-
nais, o orçamento fiscal deve ser compatível com o plano plurianual.
Certo.
A resposta dessa questão está literalidade do § 7º do artigo 165 da CF/1988:
§ 7º – Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, 
terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.
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É importante destacar que o § 5º, I, do artigo 165 da CF/1988, a que se refere o dispositivo 
acima reproduzido, é justamente aquele relativo orçamento fiscal mencionado corretamente 
pela assertiva.
§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da 
despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e 
contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
Esse parágrafo traz um princípio orçamentário muito importante, o princípio da pureza ou 
exclusividade, juntamente com as suas exceções. A  ideia básica é que a Lei Orçamentária 
deve tratar de orçamento, e não de matérias estranhas a esse tema. Veja logo uma questão 
que cobra o seu conhecimento.
QuEstão 10 (CESPE/TCE-RO/PROCURADOR/2019) De acordo com os princípios constitu-
cionais orçamentários e o disposto na CF acerca das finanças públicas, as autorizações para a 
abertura de créditos suplementares e para a contratação de operações de créditos constituem 
exceções ao princípio da
a) legalidade orçamentária.
b) universalidade orçamentária.
c) pureza orçamentária.
d) não afetação da receita.
e) quantificação dos créditos orçamentários.
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Letra c.
O princípio da pureza orçamentária, mais conhecido como princípio da exclusividade, é esta-
belecido no artigo 165, § 8º, em que também são previstas algumas de suas exceções. Confira, 
com grifos nossos:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
§ 8º – A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação 
da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares 
e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
Temos ainda outras exceções ao princípio da exclusividade ou pureza orçamentária, que são 
a previsão para pagamento de precatórios (art. 100, § 5º, CF) e a inclusão de recursos para 
pagamento de indenizações de reforma agrária (art. 184, § 4º, CF). Confira:
Art. 100.
§ 5º É obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária 
ao pagamento de seus débitos, oriundos de sentenças transitadas em julgado, constantes de pre-
catórios judiciários apresentados até 1º de julho, fazendo-se o pagamento até o final do exercício 
seguinte, quando terão seus valores atualizados monetariamente.
Art. 184.
§ 4º O orçamento fixará anualmente o volume total de títulos da dívida agrária, assim como o mon-
tante de recursos para atender ao programa de reforma agrária no exercício.
Continuando a leitura do artigo 165…
§ 9º Cabe à lei complementar:
I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano 
plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;
II – estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem 
como condições para a instituição e funcionamento de fundos.
III – dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão adotados 
quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das 
programações de caráter obrigatório, para a realização do disposto nos § § 11 e 12 do art. 166. 
(Redação dada pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019).
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No parágrafo 9º, temos algumas matérias que devem, devido à maior importância dada 
pelo constituinte, ser objeto de Lei Complementar, aquela que exige maior quorum para a apro-
vação do que uma simples Lei Ordinária.
Ressalte-se que essa Lei Complementar ainda não foi promulgada, tendo seu papel sido 
exercido pela Lei n. 4.320/1964 já comentada anteriormente.
§ 10. A administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios 
e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à socie-
dade. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019).
§ 11. O disposto no § 10 deste artigo, nos termos da lei de diretrizes orçamentárias: (Incluído pela 
Emenda Constitucional n. 102, de 2019) (Produção de efeito)
I – subordina-se ao cumprimento de dispositivos constitucionais e legais que estabeleçam metas 
fiscais ou limites de despesas e não impede o cancelamento necessário à abertura de créditos 
adicionais;
II – não se aplica nos casos de impedimentos de ordem técnica devidamente justificados;
III – aplica-se exclusivamente às despesas primárias discricionárias.
O parágrafo 10 teve a sua redação trazida pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019. 
Por ora, saiba que EC n. 100/2019 tornou obrigatória a execução das chamadas emendas de 
bancada e nesse parágrafo a ideia é garantir que elas devem ser executadas e, para isso, 
o governo deve “se virar”.
§ 12. Integrará a lei de diretrizes orçamentárias, para o exercício a que se refere e, pelo menos, para 
os 2 (dois) exercícios subsequentes, anexo com previsão de agregados fiscais e a proporção dos 
recursos para investimentos que serão alocados na lei orçamentária anual para a continuidade 
daqueles em andamento. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 102, de 2019) (Produção de efeito)
Perceba que o que o § 12 do artigo 165 nos revela que, no anexo da LDO, deve constar a previ-
são dos agregados fiscais e a proporção dos recursos para investimentos que serão alocados 
na LOA.
Esses anexos da LDO foram trazidos pela LRF no intuito de melhorar a gestão fiscal, mas note 
que nesse dispositivo não se fala que a LOA deve conter recursos de outros exercícios.
Se assim fosse, o princípio orçamentário da anualidade ou da periodicidade teria sido agredi-
do, assim como o inciso III e o parágrafo 5º do próprio artigo 165 da CF/1988, além da Lei n. 
4.320/1964.
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Fique ligado(a), pois aqui temos uma pegadinha em potencial. O examinador pode tentar te 
confundir ao dizer que, depois da EC n. 102/2019, a LOA pode conter despesas para mais dois 
exercícios, o que é falso.
§ 13. O disposto no inciso III do § 9º e nos § § 10, 11 e 12 deste artigo aplica-se exclusivamente aos 
orçamentos fiscal e da seguridade social da União. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 102, de 
2019) (Produção de efeito)
§ 14. A lei orçamentária anual poderá conter previsões de despesas para exercícios seguintes, com 
a especificação dos investimentos plurianuais e daqueles em andamento. (Incluído pela Emenda 
Constitucional n. 102, de 2019) (Produção de efeito)
Note que esse dispositivo trouxe que “lei orçamentária anual poderá conter previsões de 
despesas”, quando a regra geral é a de que a LOA prevê receitas, já que as receitas só são 
consideradas realizadas quando efetivamente recebidas. Assim, não tem como fixar um valor 
ainda não recebido.
No campo das despesas, entendo que a regra geral não mudou. As despesas são fixadas, 
são objeto de uma espécie de limite para gastar, ainda mais no âmbito do novo regime fiscal: 
o teto de gastos. Então, a LOA continua tendo o papel de funcionar como uma autorização do 
parlamento para que o executivo realize determinado limite máximo de gastos.
Note que o dispositivo mencionado contém a palavra “poderá”, ou seja, é uma possibilida-
de, funcionando com um algo a mais, mas que não exclui a fixação da despesa, afinal ainda 
temos o § 8º do artigo 165 que nos informa:
A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da des-
pesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contra-
tação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
DICA
Leve para a prova que a LOA fixa a despesa, mas pode conter 
(aqui não extrapole a literalidade): previsões dedespesas para 
exercícios seguintes, com a especificação dos investimentos 
plurianuais e daqueles em andamento.
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§ 15. A União organizará e manterá registro centralizado de projetos de investimento contendo, por Es-
tado ou Distrito Federal, pelo menos, análises de viabilidade, estimativas de custos e informações sobre 
a execução física e financeira. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 102, de 2019) (Produção de efeito)
2.2. artIGo 166 – do ProcEsso lEGIslatIvo
Nas aulas seguintes, vamos nos aprofundar no estudo desse artigo, quando estudarmos o 
Ciclo Orçamentário incluindo o Processo Legislativo.
Vamos agora fazer leitura do artigo 166 para que você vá se familiarizando com a sua lite-
ralidade (muito cobrada em prova), mas não se preocupe, já que nas aulas seguintes e ainda 
hoje nas questões, vamos trabalhá-lo exaustivamente.
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento 
anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na for-
ma do regimento comum.
QuEstão 11 (CESPE/TRT8/TÉCNICO/2016) Julgue o item a seguir.
Conforme a CF, os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, 
ao orçamento anual e aos créditos adicionais deverão ser apreciados, na forma do regimento 
comum, pela Câmara Federal e pelo Tribunal de Contas da União.
Errado.
Basta se lembrar do artigo 166, caput, da CF/1988, que diz:
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamen-
to anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na 
forma do regimento comum.
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Assim, o erro da assertiva foi colocar TCU no lugar em que deveria constar Senado Federal.
§ 1º Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados:
I – examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresen-
tadas anualmente pelo Presidente da República;
II – examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previs-
tos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo 
da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo 
com o art. 58.
É importante destacar que a mencionada comissão atualmente denomina-se CMO – Co-
missão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização. Muito disputada no Congres-
so Nacional (imagine o seu poder), essa CMO tem como funções precípuas emitir parecer 
sobre os projetos de PPA, LDO e LOA e sobre a prestação de contas do Presidente da Repú-
blica, além de fiscalizar a execução das Leis Orçamentárias.
§ 2º As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e aprecia-
das, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional.
§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente 
podem ser aprovadas caso:
I – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, 
excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou
III – sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
§ 4º As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando 
incompatíveis com o plano plurianual.
§ 5º O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modifi-
cação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, 
da parte cuja alteração é proposta.
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QuEstão 12 (CESPE/DEPEN/AGENTE/2015) Julgue o item a seguir.
Em observância ao princípio da separação de poderes, o presidente da República não poderá 
propor modificações no projeto de lei relativo ao PPA.
Errado.
Opa, pode, sim, o Presidente da República propor modificações no projeto de lei relativo ao 
PPA, desde que não iniciada a votação, na Comissão Mista, da parte cuja alteração é proposta.
§ 6º Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual serão 
enviados pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, nos termos da lei complementar a 
que se refere o art. 165, § 9º.
§ 7º Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar o disposto nesta 
seção, as demais normas relativas ao processo legislativo.
§ 8º Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária 
anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante 
créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.
QuEstão 13 (CESPE/TJ-PI/NOTÁRIO/2013/ADAPTADA) Julgue acerca do disposto na CF 
sobre orçamentos.
Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de LOA, ficarem 
sem despesas correspondentes não poderão ser utilizados mediante créditos especiais ou 
suplementares.
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Errado.
Na verdade, poderão, sim, ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou 
suplementares, desde que com prévia e específica autorização legislativa. Em outras palavras, 
recursos que sobraram no orçamento, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projetode LOA, podem ser utilizados como fonte para a abertura de créditos adicionais suplementares 
ou especiais.
§ 9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2% (um 
inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo 
Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual será destinada a ações e serviços públicos 
de saúde. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 86, de 2015)
DICA
Note que, mesmo após a EC n. 105/2019, subsiste a obrigação 
de o parlamentar destinar metade dos recursos das emendas 
individuais criadas pela EC n. 86/2015 a ações e serviços pú-
blicos de saúde.
QuEstão 14 (FCC/SEFAZ-SC/AUDITOR/2018) De acordo com a disciplina constitucional em 
matéria de lei orçamentária anual federal,
a) cabe a uma comissão mista permanente de Senadores e Deputados, dentre outras compe-
tências, examinar e emitir parecer sobre o respectivo projeto de lei e exercer o acompanhamen-
to e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congres-
so Nacional e de suas Casas.
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b) é vedada a aprovação de emendas parlamentares ao projeto de lei orçamentária anual na 
hipótese de os respectivos recursos serem provenientes de anulação de despesas.
c) os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, 
ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos 
especiais ou suplementares, independentemente de prévia e específica autorização legislativa.
d) as emendas individuais ao projeto de lei orçamentária anual serão aprovadas no limite de 
1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida prevista no projeto enca-
minhado pelo Presidente da República, devendo dois terços desse percentual ser destinado a 
ações e serviços públicos de saúde.
e) é obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações contidas na Lei Orça-
mentária Anual, em montante correspondente a 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da 
receita corrente líquida realizada no exercício anterior.
Letra a.
A alternativa A se refere corretamente à chamada Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públi-
cos e Fiscalização com papel previsto no artigo 166, § 1º, da CF/1988. Confira com grifos nossos:
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento 
anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na for-
ma do regimento comum.
§ 1º Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados:
I – examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresenta-
das anualmente pelo Presidente da República;
II – examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previs-
tos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo 
da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com 
o art. 58.
Vamos agora apontar os erros das demais alternativas:
b) Errada. A anulação de despesas é hipótese, segundo o artigo 166, § 3º, da CF/1988, que 
permite a aprovação de emendas ao projeto de lei orçamentária.
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c) Errada. É necessária a prévia e específica autorização legislativa, nos termos do artigo 166, 
§ 8º, da nossa Carta Magna.
d) Errada. Na verdade, nos termos do artigo 166, § 9º, da CF/1988, metade desse percentual 
deve ser destinado a ações e serviços públicos de saúde, e não dois terços como diz a alter-
nativa.
e) Errada. De acordo com o artigo 166, § 9º, da CF/1988, a obrigatoriedade é das emendas 
parlamentares individuais.
§ 10. A execução do montante destinado a ações e serviços públicos de saúde previsto no § 9º, 
inclusive custeio, será computada para fins do cumprimento do inciso I do § 2º do art. 198, vedada 
a destinação para pagamento de pessoal ou encargos sociais. (Incluído pela Emenda Constitucional 
n. 86, de 2015)
§ 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações a que se refere o § 9º 
deste artigo, em montante correspondente a 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita 
corrente líquida realizada no exercício anterior, conforme os critérios para a execução equitativa 
da programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165. (Incluído pela Emenda 
Constitucional n. 86, de 2015)
§ 12. A garantia de execução de que trata o § 11 deste artigo aplica-se também às programações 
incluídas por todas as emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito 
Federal, no montante de até 1% (um por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício 
anterior. (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019)
§ 13. As programações orçamentárias previstas nos § § 11 e 12 deste artigo não serão de execução 
obrigatória nos casos dos impedimentos de ordem técnica. (Redação dada pela Emenda Constitu-
cional n. 100, de 2019)
§ 14. Para fins de cumprimento do disposto nos § § 11 e 12 deste artigo, os órgãos de execução de-
verão observar, nos termos da lei de diretrizes orçamentárias, cronograma para análise e verificação 
de eventuais impedimentos das programações e demais procedimentos necessários à viabilização 
da execução dos respectivos montantes. (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019)
I – (revogado); (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019)
II – (revogado); (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019) )
III – (revogado); (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019)
IV – (revogado). (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019)
§ 15. (Revogado) (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019)
§ 16. Quando a transferência obrigatória da União para a execução da programação prevista nos 
§ § 11 e 12 deste artigo for destinada a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios, independerá da 
adimplência do ente federativo destinatário e não integrará a base de cálculo da receita corrente 
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