Gastos Públicos e Orçamento Público

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Economia do Setor Público
Gastos Públicos
objetivos de aprendizagem
Ao término desta aula, vocês serão capazes de:
•	 conceituar Gastos Públicos; 
•	 compreender os diversos tipos de orçamento público;
•	 classificar as despesas públicas quanto a diferentes aspectos;
•	 entender os modelos de gastos públicos.
Caros(as) alunos(as), dando continuidade ao nosso 
curso, vamos entender o outro lado da moeda nas Finanças 
públicas: os gastos públicos. Nesta aula, vamos definir os 
aspectos importantes do orçamento público, compreender a 
classificação da despesa pública e apresentar algumas medidas 
de crescimento dos gastos públicos.
Bons estudos!
5ºaula
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Seções de estudo
1- Introdução
2- Classificação da Despesa Pública
3- Modelos de Gastos Públicos
1- introdução
Os gastos públicos se constituem na principal peça de 
atuação do governo, já que fazem parte das políticas públicas 
e, portanto, são escolhas políticas dos governos no que se 
refere aos diversos serviços que prestam à sociedade. Os 
gastos públicos representam o custo dos serviços e bens 
oferecidos pelo governo sejam pela qualidade ou quantidade 
destes. Usualmente, os gastos públicos consideram o custo da 
provisão dos bens e serviços executados pelo setor público 
que aparece nas contas orçamentárias do governo. 
ORÇAMENTO PÚBLICO
o orçamento público é o instrumento fundamental que irá direcionar as 
políticas públicos. Através dele os governantes selecionam prioridades, 
decidindo como gastar os recursos arrecadados e como distribuir 
entre os diferentes grupos sociais. No brasil, as principais leis que 
regulam o planejamento e o orçamento dos entes públicos federal, 
estaduais e municipais são o Plano Plurianual (PPA), a lei das Diretrizes 
orçamentarias (lDo) e lei orçamentária Anual (loA).
o orçamento público pode ser de três tipos:
1. orçamento legislativo: a elaboração, a votação e o controle 
do orçamento são competências do Poder legislativo, 
cabendo ao Executivo apenas a execução;
2. orçamento Executivo: a elaboração, a votação, o controle e a 
execução são competências do Poder Executivo;
3. orçamento Misto: a elaboração e a execução são de 
competência do Executivo, cabendo ao legislativo a votação 
e o controle. Desde a constituição Federal de 1988, o brasil 
adota o tipo Misto;
o orçamento público pode ter diferentes conceitos, funções e técnicas 
de elaboração, ou seja, pode se apresentar de diferentes espécies:
•	 orçamento Tradicional ou clássico: o orçamento é um mero 
instrumento contábil baseado no orçamento do exercício 
anterior, sem nenhuma espécie de planejamento das ações 
do Governo, ou seja, é somente um documento de previsão 
de receita e autorização de despesa, havendo a dissociação 
entre planejamento e orçamento;
•	 orçamento de desempenho ou por realizações: também 
chamado de orçamento funcional, tem ênfase no resultado 
dos gastos. É uma evolução quando comparado com o 
orçamento tradicional, mas ainda está desvinculado de um 
planejamento central das ações do Governo;
•	 orçamento de base zero ou por estratégia: análise crítica de 
todos os recursos solicitados pelos órgãos governamentais, 
concentrando a atenção na análise de objetivos e 
necessidades, o que requer que cada administrador justifique 
seu orçamento proposto em detalhe e cada quantia a ser 
gasta, aumentando a participação dos gerentes de todos os 
níveis no planejamento das atividades e na elaboração dos 
orçamentos.
•	 orçamento-programa: com esse modelo passa a existir 
um elo entre o planejamento e as funções executivas de 
organização através do estabelecimento de objetivos e 
quantificação de metas e, consequentemente, a formalização 
de programas visando ao atingimento das metas e alcance 
dos objetivos. 
•	 orçamento participativo: não se opõe ao orçamento 
programa e tem como objetivo a participação da população 
na alocação dos recursos públicos. 
Nesse ponto, vale diferenciar os chamados gastos 
governamentais e os gastos públicos. Os primeiros 
consideram apenas as despesas realizadas pelas unidades que 
compõem a administração governamental direta e indireta, ou 
seja, os gastos realizados pelas esferas de governo mais suas 
autarquias e fundações. Já gasto público é a totalidade dos 
gastos governamentais mais as despesas do governo com suas 
atividades econômicas produtivas, incluindo-se aí as empresas 
estatais. 
O conjunto de gastos e dispêndios que o Estado 
realiza com o objetivo de atender às necessidades públicas 
é denominado DESPESA PÚBLICA. O Tesouro Nacional 
conceitua a despesa pública como a aplicação (em dinheiro) de 
recursos do Estado para custear os serviços de ordem pública 
ou para investir no próprio desenvolvimento econômico do 
Estado. É o compromisso de gasto dos recursos públicos, 
autorizados pelo Poder competente, com o fim de atender a 
uma necessidade da coletividade prevista no orçamento.
2- Classificação da Despesa Pública
2.1 Quanto à forma de ingresso
Quanto à forma de ingresso, as despesas podem ser 
classificadas como orçamentárias e extraorçamentárias:
•	 Despesas Orçamentárias: são aquelas fixadas nas 
leis orçamentárias ou nas de créditos adicionais, 
instituídas em bases legais. Dependem de autorização 
legislativa e obedecem aos estágios das despesas: 
fixação, empenho, liquidação e pagamento. 
•	 Despesas Extraorçamentárias: aquelas despesas não 
consignadas no orçamento ou nas leis de créditos 
adicionais. Não dependem de autorização legislativa 
porque correspondem à devolução de recursos 
transitórios que foram obtidos como receitas 
extraorçamentárias. Isso quer dizer que pertencem a 
terceiros e não aos órgãos públicos. Ex: restituições 
de cauções, pagamentos de restos a pagar, o 
resgate de operações por antecipação de receita 
orçamentária, o repasse ao credor das consignações 
em folha etc.
34Economia do Setor Público
2.2 Quanto à natureza das despesas 
(por categorias)
A classificação das despesas públicas por categoria 
econômica é estabelecida pela Lei 4320/1964. Atualmente, 
é preciso seguir o que está no Anexo II da Portaria 
Interministerial SOF/STN 163/2001.
As despesas são classificadas por códigos. Esse código 
informa a categoria econômica, o grupo a que pertence, a 
modalidade de aplicação, o elemento e o desdobramento 
facultativo do elemento.
Fonte: http://www.orcamentofederal.gov.br/informacoes-orcamentarias/
manual-tecnico/mto_2017-1a-edicao-versao-de-06-07-16.pdf.
O primeiro nível é da categoria econômica da 
despesa. Esse nível, obedecendo ao critério econômico, vai 
analisar o impacto dos gastos públicos na economia do país. 
A despesa é classificada com os seguintes códigos:
•	 3 - Despesas Orçamentárias Correntes: classificam-
se nessa categoria todas as despesas que não 
contribuem, diretamente, para a formação ou 
aquisição de um bem de capital;
•	 4 - Despesas Orçamentárias de Capital: classificam-
se nessa categoria aquelas despesas que contribuem, 
diretamente, para a formação ou aquisição de um 
bem de capital.
Os gastos governamentais por categorias econômicas 
são apresentados nos balanços gerais de cada unidade que 
compõe a estrutura governamental. Sua grande vantagem 
é permitir uma análise financeira mais apurada acerca da 
unidade ou das unidades consideradas. Por meio dos gastos 
por categoria econômica, é possível: 
•	 avaliar a situação financeira do governo, quando 
analisada conjuntamente com a receita;
•	 avaliar o peso de cada componente na estrutura de 
gastos;
•	 apurar a capacidade de poupança do governo;
•	 apurar a capacidade de investimentos do governo;
•	 apurar a rigidez da composição dos gastos e a 
margem de flexibilidade do governo, no que se 
refere a sua política de gastos.
As despesas correntes representam os gastos fixos do 
governo. São despesas sem as quais a máquina administrativa 
e de prestação de serviços do Estado não funcionaria. Incluem 
basicamente as despesas do governo com o pagamento de 
pessoal, com o consumo e com a manutenção. São incluídas, 
também, nesseitem, as despesas do governo relacionadas com 
o pagamento dos encargos da dívida pública, que, embora não 
se qualifiquem como prestação de serviço, são também fixas. 
Por sua vez, as despesas de capital representam os 
gastos com investimentos realizados pelo governo. Esses 
investimentos constituem-se tanto em obras e instalações 
quanto em integralização de capital de empresas públicas. As 
despesas com amortização de dívidas são também agregadas 
nesse bloco. 
O 2º nível é o Grupo de Natureza da Despesa 
(GND), ou seja, é classificado quanto ao objeto do gasto. A 
classificação é a seguinte:
O 3º nível é a modalidade de aplicação que vai 
indicar se os recursos serão aplicados mediante transferência 
financeira, inclusive a decorrente de descentralização 
orçamentária para outros níveis de Governo, seus órgãos ou 
entidades, ou diretamente para entidades privadas sem fins 
lucrativos e outras instituições; ou, então, diretamente pela 
unidade detentora do crédito orçamentário, ou por outro 
órgão ou entidade no âmbito do mesmo nível de Governo. 
A modalidade de aplicação é uma informação gerencial que 
objetiva, principalmente, eliminar a dupla contagem dos 
recursos transferidos ou descentralizados. Seguem alguns 
exemplos de modalidade de aplicação:
•	 20 - Transferências à União;
•	 40 - Transferências a municípios;
•	 80 - Transferências ao exterior;
•	 90 - Aplicações diretas;
O 4º nível é o elemento da despesa que tem 
por finalidade identificar os objetos de gasto, tais como 
vencimentos e vantagens fixas (11), auxílios (42), subvenções 
econômicas (45). Por fim, conforme as necessidades de 
escrituração contábil e controle da execução orçamentária 
ficam facultados por parte de cada ente o desdobramento dos 
elementos de despesa, que aparece no 5º nível.
2.3 Quanto à função e à subfunção
As despesas por funções obedecem a uma classificação 
de forma agregada que reflete, de certo modo, as prioridades 
dadas pelo governo à alocação dos recursos que lhe são 
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disponíveis. A classificação funcional é formada por funções 
e subfunções e busca responder basicamente à indagação ‘‘em 
que áreas de despesa a ação governamental será realizada?’’. 
Cada atividade, projeto e operação especial identificará a 
função e a subfunção às quais se vinculam. 
Apesar de haver certa complexidade na distinção e 
definição precisa da aplicação dos recursos nesse nível, essa 
distribuição dos gastos é de suma importância para a análise 
das despesas públicas. Cada uma delas subdivide-se em 
função de seus diversos programas e dos subprogramas que 
as compõem. A classificação funcional é representada por 5 
dígitos, sendo só os dois primeiros relativos à função e os três 
últimos relativos a subfunções. 
Em geral, os gastos por funções obedecem à seguinte 
classificação: 
•	 Legislativo 
•	 Judiciário 
•	 Administração e planejamento 
•	 Defesa nacional e segurança pública 
•	 Educação e cultura 
•	 Habitação e urbanismo 
•	 Indústria, comércio e serviços 
•	 Saúde e saneamento 
•	 Trabalho 
•	 Assistência e previdência 
•	 Transportes 
•	 Agricultura 
•	 Energia e recursos minerais 
•	 Desenvolvimento regional 
•	 Comunicações 
O peso de cada uma dessas funções e suas subdivisões 
dependerá de uma definição política do governo no que se 
refere à aplicação dos recursos em cada uma dessas áreas. 
É importante mencionar, ainda, que a análise dos dados 
por funções requer um conhecimento mais detalhado acerca 
da forma pela qual eles são agrupados em cada uma delas. 
Alguns gastos têm a característica de se encaixarem em 
mais de uma função. Nem sempre, porém, é possível fazer 
a distribuição em cada uma delas. Nesses casos, eles são 
classificados apenas em uma função, que, de certa forma, 
eleva o volume nela gasto. Nesse caso, a análise poderá ser 
distorcida para melhor ou para pior, dependendo da natureza 
da função. Como exemplo, tem-se as despesas com juros e 
amortizações, que são classificadas na função administração 
e planejamento, o que superestima os gastos característicos 
dessa função.
3- Modelos de Gastos Públicos
Alguns modelos macroeconômicos procuram analisar 
o comportamento dos gastos públicos durante o tempo e 
principalmente a sua relação com o crescimento econômico 
de um país. Será que podemos afirmar que essa relação é 
positiva, ou seja, quanto mais um país gasta, maior é o seu 
crescimento econômico? 
Para tentar responder essa e outras questões, vamos aqui 
tratar de alguns desses modelos.
A Lei de Wagner é um princípio derivado do estudo de 
um economista alemão, Adolph wagner (1835-1917). Apesar 
do nome, este estudo não chega ao ponto de determinar 
uma lei sobre o comportamento dos gastos públicos. Suas 
hipóteses foram baseadas em observações empíricas e num 
modelo que contém diferentes interpretações.
wagner argumentou que, durante o processo de 
desenvolvimento econômico, a parcela dos gastos públicos 
na renda nacional tende a se expandir. A ideia por trás desta 
relação é que o crescimento dos gastos públicos é consequência 
natural do crescimento da atividade econômica agregada. 
Dessa forma, o gasto público apresentar-se-ia como um bem 
superior, dado que cresce mais que proporcionalmente com 
a expansão da renda. Estes argumentos fundamentaram a 
denominada Lei de wagner, ou lei dos dispêndios públicos 
crescentes. Fonte: (https://www.ipea.gov.br/ppp/index.
php/ PPP/article/view/1027/519).
Para wagner, o crescimento das atividades do Governo 
era uma consequência natural do progresso social, ou seja, o 
crescimento dos gastos públicos se tornará inevitável. Através 
de sua análise, wagner mostrou que, quando a produção 
per capita aumentava, as atividades do Estado e seus gastos 
aumentavam em proporções maiores que o produto. Essa 
ideia pode ser demonstrada graficamente por meio da Figura 
abaixo:
Fonte: Economia do Setor Público, uma Abordagem Introdutória (2000).
Na função Ge = a.y8, onde a e B são duas constantes, 
com B > 1, G representa os gastos do governo e Y a produção. 
Pode-se, então, representar a lei de wagner dada pela curva 
OE na Figura acima.
Para explanar esta lei, três argumentos principais são 
utilizados:
1. wagner referia-se à necessidade de expansão das 
funções do Estado relacionadas com a administração 
e segurança devido à substituição das atividades 
privadas pelas públicas. 
2. wagner referia-se ao fato de que o crescimento dos 
gastos públicos sofreria também impactos com a 
expansão cultural e o bem-estar, principalmente com 
referência à educação e distribuição de renda. Para 
wagner, serviços como educação, recreação, cultura 
36Economia do Setor Público
saúde e serviços de bem-estar representavam bens 
superiores ou elásticos em relação à renda. Assim, 
com o aumento da renda real da economia, os gastos 
públicos nos serviços mencionados anteriormente 
cresceriam mais que proporcionalmente à renda, 
fazendo com que aumentasse a relação entre os 
gastos públicos e o PIB. 
3. A terceira hipótese levantada por wagner 
relacionava-se com as mudanças tecnológicas e à 
escala crescente dos investimentos. Esses fatores 
contribuiriam para que surgisse grande número de 
monopólios privados que poderiam ser evitados ou 
controlados pelo Estado no interesse da eficiência 
econômica. Nesses casos, a participação do Estado 
aumentaria como uma fonte de estabilidade, 
influenciando as atividades das grandes empresas, 
cujo domínio na economia pudesse causar alguma 
instabilidade. 
Outro estudo empírico sobre o crescimento dos gastos 
públicos foi realizado por Peacock e wiseman, que analisaram 
a evolução dos gastos públicos no Reino Unido durante 1890 
e 1955, cujos objetivos principais eram:
•	 preencher um espaço nas informações estatísticas 
disponíveis sobre os gastos do governo a partir de 
1890;
•	 Tentar relacionar essas estatísticas com a história 
econômica do período; 
•	 Tentar analisar o comportamento dos gastos do 
governo dentro do contexto histórico e estabelecer 
algumas hipóteses que ajudassema explicar o 
comportamento dos gastos do governo também em 
outros países;
Peacock e wiseman observaram que duas proposições 
básicas poderiam ser feitas. Primeiro, notaram que o total 
dos gastos do governo havia crescido relativamente mais 
rápido do que o PIB. Segundo, observaram que o nível dos 
gastos do governo foi claramente afetado pelas duas guerras 
mundiais, e eles denominaram essas variações como “efeitos 
deslocamento”. Notaram que os gastos governamentais 
aumentaram significativamente nos períodos de guerra, sendo 
que, após esses períodos, o crescimento dos gastos seguiria 
um caminho normal, porém, num nível superior ao anterior 
à guerra. 
Essa teoria de Peacock e wiseman pode ser assim 
resumida: as possibilidades de crescimento das despesas 
públicas são limitadas pelas possibilidades de expansão da 
receita tributária.
Desse modo, parece que o crescimento da despesa 
pública se explicaria pela sua outra face, a receita pública. 
E esta por que cresceria? Pela necessidade de recursos que 
tem o Governo para expandir seus gastos em atendimento à 
crescente demanda é a resposta dedutível da hipótese acima. 
Há, contudo, uma condição: que o Governo consiga romper 
os limites da arrecadação toleráveis pelos contribuintes. Isto 
se daria, dizem Peacock e wiseman, em face de guerras, 
calamidades etc.
Outros modelos tentam associar o crescimento dos gastos 
públicos com os estágios de crescimento do país. Musgrave 
(1969) descreve que, o setor público tem fundamental 
importância para início do desenvolvimento econômico do 
país, através de investimentos em áreas básicas como saúde, 
educação e infraestrutura.
Rostow (1974), por sua vez, explica que os gastos públicos 
podem se elevar nos últimos estágios de desenvolvimento 
devido ao fato de que as necessidades de serviços públicos 
como educação, segurança e lazer tendem a aumentar mais que 
proporcionalmente ao do que os gastos com infraestrutura. Já 
Herber (1979) trata o gasto público muito similar a forma de 
Musgrave (1969) e Rostow (1974), contudo, representa um 
estágio de desenvolvimento econômico e social de um país 
através dos períodos de industrialização.
Chegamos, assim, ao final da quinta aula, na qual 
vimos o outro lado das finanças públicas: os gastos. 
Entendemos os vários tipos de orçamento público. 
retomando a aula
1- Introdução
Na primeira seção, introduzimos o conceito de gastos 
públicos, apresentando algumas classificações de orçamento 
público. 
2- Classificação da Despesa Pública
Na segunda seção, apresentamos as diversas formas de 
classificação da despesa pública: quanto à forma de ingresso, 
quanto à natureza das despesas e quanto à função e subfunção.
3- Modelos de Gastos Públicos
Na terceira seção, vimos que alguns modelos 
macroeconômicos procuram analisar o comportamento dos 
gastos públicos durante o tempo e, principalmente, a sua 
relação com o crescimento econômico de um país.
BECkER, Howard Saul. Sociological work. Transaction 
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BENDER FILHO, Reisoli. Gasto Público e 
Crescimento Econômico: Testando A Hipótese da Lei de 
wagner À Economia Brasileira (1996-2016). Planejamento e 
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Vale a pena ler
Vale a pena
37
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DE MIRANDA, Rubens Augusto. 50 anos da teoria 
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Garson Braule. Finanças públicas. Elsevier Brasil, 2017.
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minhas anotações