Resumo do livro Ciência Política de Bonavides

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Paulo Bonavides - Formas de Estado e Governo 
1 - O problema terminológico 
Falta de clareza na distinção dos dois conceitos. 
Estado como estrutura: unidade ou pluralidade dos ordenamentos e sistemas políticos – Estado 
unitário e União (sociedade de Estados, Estado federal, confederação); 
Governo como funcionamento: em seu aspecto formal; e, em seu aspecto material (conteúdo: 
político ou ideológico) 
A extrema importância dada ao aspecto material (conteúdo), à qualificação dos Estados e governos, 
à adjetivação cria esta dificuldade de distinção. 
2 - O que é Estado? 
a) O ponto de vista jurídico – problema conduzido para a esfera do Direito; idéia de Estado de 
Direito; preocupado com os aspectos fundamentais da despersonalização do poder ou com a 
personalidade que nasce do Direito e se faz centro de toda a criação normativa. (como sinônimo de 
ordem jurídica) Inclina-se mais ao aspecto da validade, da legalidade do comando, ou seja da 
autoridade legítima. Fazem coincidir a legalidade e a legitimidade. 
Kant – Estado é “a reunião de uma multidão de indivíduos sob a lei do Direito”. Crítica: daí, até um 
presídio pode ser definido como Estado. 
Burdeau – Essencial para o aparecimento do Estado, i.e., o Estado procede do um fenômeno de 
despersonalização do poder, ou seja, quando o poder deixa de ter por titular uma pessoa para 
subjetivar-se numa instituição. O Direito substitui a força e, a razão substitui o arbítrio. 
Kelsen – num monismo absoluto Estado e Direito representa a mesma coisa: um sistema de normas. 
“O Estado é um sistema geral e completo de normas jurídicas, é o todo jurídico, é o uno jurídico, 
como Deus é o mundo e o mundo é Deus.”. O Estado está definido no âmbito da normatividade 
pura, regida por leis teleológicas (leis de fins) e não por leis da causalidade (leis da natureza ou do 
mundo físico). Crítica: todas as ordens normativas tornam-se implicitamente legítimas; e qualquer 
Estado é Estado de Direito. Defesa: Tudo que se reporta a valores, do seu ponto de vista lógico-
formalista, é considerado metajurídico, pertencem à filosofia ou à sociologia, mas não ao Direito. 
Vicente Rao – Reconhece-se no Estado “um sujeito ou titular de direitos e obrigações, isto é, uma 
personalidade criada pela ordem jurídica” com aptidão e capacidade para exercer direitos e 
obrigações, como conseqüência de suas relações jurídicas com os outros Estados e com as pessoas 
físicas. 
Du Pasquier – O Estado é noção essencialmente jurídica. De uma parte, repousa sobre o Direito, no 
sentido de que este lhe regula a organização e o funcionamento, doutra é o centro de criação 
jurídica, por ser ele que estatui ou reconhece o direito positivo [para além do direito natural] bem 
como detém e aplica a força que o sanciona.”. 
 
b) O ponto de vista sociológico – problema conduzido para a esfera da Sociologia; idéia de Estado-
força; preocupado com o elemento coercitivo, que revelaria a essência do fenômeno estatal (como 
instituição – produto da violência organizada). O ponto crucial é a força e não o Direito. É a 
efetividade ou eficácia do Estado. O Direito vem depois para dissimular o fenômeno essencial da 
violência. 
Marxismo – a apropriação privada dos meios de produção gera a sociedade de classes que para 
enfrentar a crise das suas contradições faz emergir o Estado, um produto da sociedade numa 
determinada fase de seu desenvolvimento. O Estado moderno é “um comitê que administra os 
interesses comuna de toda a burguesia”, uma espécie de “máquina de opressão das classes 
subjugadas e exploradas”. 
Rodolfo Von Jhering [séc. XIX] – Estado como instituição de organização social do poder de violência; 
ou, como a sociedade do exercício da titularidade de um poder de coação regulado e disciplinado 
Gumplowicz [séc. XIX / XX] – O Estado só existe no contraste da diferenciação entre governantes e 
governados, “um traço eterno, invariável e imutável” 
Duguit [séc. XIX / XX] – não há vontade ou personalidade do Estado, não há a noção de soberania. O 
Estado é uma “expressão abstrata, empregada para designar um fato social [concreto], ou seja uma 
diferenciação entre governantes e governados”. Cuja essência é a “força dos mais fortes dominando 
a fraqueza dos mais fracos” 
Oppenheimer [séc. XX] – Estado como coação pela forma e, como exploração econômica pelo 
conteúdo. Estado é “a instituição social imposta por um grupo vitorioso a um grupo vencido, com o 
único objetivo de estabelecer o domínio do primeiro sobre o segundo, de modo a precatar-se contra 
rebeliões internas e agressões externas.”. 
Max Weber – ponto culminante da Sociologia Política na caracterização do Estado como expressão 
de força ou coação física. Estado como corporação política, moderno, racional, monopólio da 
coação legítima. Definido pelo seu meio específico: a força física. Mas ela, ainda que específica e 
caracterizadora do Estado, não é o instrumento único e normal. Ele se converte na única fonte do 
“direito à violência”. Adquire título de legitimidade, torna-se legal ou jurídica. Estado como “aquela 
comunidade humana, que, dentro de um determinado território, reivindica para si, de maneira bem 
sucedida, o monopólio da violência física legítima.” 
Os juristas e sociólogos encontram dificuldades em ministrar um conceito neutro de Estado, isento 
de implicações valorativas. Os conceitos não explicam o Estado em sua universalidade. 
c) Contribuição de Jellinek ao conceito de Estado 
Estado enquanto conceito jurídico é “a corporação de um povo assentada num determinado 
território e dotada de um poder originário de mando”. Povo e território são os elementos materiais 
e poder originário é o elemento formal. 
 
3 – Das formas de Estado 
A não distinção entre formas de Estado e formas de governo causa confusão, tanto quanto uma 
separação rígida, total, absoluta entre os dois termos. Ambas podem levar a conceitos 
materialmente infiéis. 
4 – O Estado Unitário 
Forma singular ou individual (um só Estado). Enquanto imagem teórica é a mais simples e 
homogênea: há uma única ordem política, jurídica e administrativa; há a mais perfeita unidade 
“orgânica”, a que em geral corresponde um só povo, um só território, um só titular do poder público 
de império. A idéia força é a centralização. Portanto, esses Estados são questionados com respeito 
às aspirações de liberdade e autonomia das coletividades regionais. Sendo então conveniente uma 
ordem constitucional dotada de todos os mecanismos de garantia e defesa dos direitos humanos, 
apta a enfrentar o autoritarismo do Poder Central e a mitigar-lhe o centralismo. 
a) A centralização no Estado Unitário. 
Nesta forma de Estado a centralização toma as seguintes formas: 
Política – unidade do sistema jurídico e da autoridade política: um só direito, uma só lei, um só 
governo. Não há distinções entre executivo, legislativo e judiciário; nem há poder originário nas 
autoridades locais. A existência de órgãos legislativos regionais não se dá sob competência primária, 
mas sim derivativa do poder central, eles não têm poder constituinte, ainda que façam leis regionais 
Administrativa – unidade quanto à execução das leis e quanto à gestão dos serviços 
Territorial – elementar extensão do poder central a todo o território 
Material – centralização no Estado de assuntos, negócios e interesses até então indiferentes a ele. 
Centralização concentrada – um só centro de decisão e um instrumento único de execução (uma 
burocracia sem autonomia, hierarquicamente organizada a serviço do poder central, cujas ordens 
faz circular de cima para baixo, garantindo-lhe o fiel cumprimento e pronto controle. É o ponto mais 
alto de aspiração política e administrativa de um Estado unitário. 
Centralização desconcentrada– em nível regional, os agentes do Estado possuem alguma parcela de 
competência para tomar e fazer executar decisões de interesse local, revogáveis, porém, pela 
autoridade superior. 
b) O Estado unitário descentralizado 
Porque sua idéia força é a centralização, há nos Estados unitários uma tendência política à 
descentralização, porém, sob limites a fim de que os níveis de descentralização alcançados não 
comprometam ou neguem a essência do sistema. 
A descentralização é essencialmente administrativa: a instituição de órgãos locais com alguma 
competência para estatuir “em nome da coletividade secundária da qual procedem”. É uma 
competência delegada, revogável e não compromete o monopólio da titularidade política do Poder 
Central. 
Pressões descentralizadoras podem conduzir a concessões autonomistas irreconciliáveis: Itália e 
Espanha. 
A rigor descentralização política é conceito que implica na autonomia básica conferida às unidades 
membros conferida às unidades membros da comunhão federativa [e não ao Estado unitário] 
5 – As formas de União de Estado: o Estado Federal e a Confederação 
O sistema federativo tem sua origem na Grécia. Etimologicamente “foedus” (aliança) indica a união 
política de Estados autônomos. A união não produzia vínculos de caráter permanente ou de 
natureza estatal. Portanto, a Grécia conheceu apenas Confederações, sem o profundo teor de 
institucionalização das Federações. 
A primeira federação é a experiência americana. O Estado federal nasceu no século XVIII com a 
União americana, por obra dos constituintes da Filadélfia. 
A confederação é uma união de direito internacional, assentada sobre um tratado delimitativo das 
competências outorgadas. É pautada pelo princípio da secessão, bastando que se denuncie o tratado 
para retirar-se da união. A atividade unitária da confederação se projeta para fora. Os estados 
confederados têm soberania interna e externa, excluídas as externas fixadas no pacto federativo. A 
relação dos Estados é paritária, de coordenação. A confederação não chega a formar uma 
personalidade jurídica. A base é contratual. O poder da confederação lida apenas com Estados e não 
diretamente com os cidadãos. O órgão central se compõe de chefes de Estados ou embaixadores. É 
um composto de Estados. Falta às confederações o poder de impor uma vontade. Realiza o ideal de 
contrato. 
O Estado federal pressupõe a coexistência de dois ordenamentos estatais: um “Estado soberano, 
formado por uma pluralidade de Estados, no qual o poder do Estado emana dos Estados-membros, 
ligados numa unidade estatal” (Jellinek) 
A federação é união de direito constitucional, tendo a constituição por instrumento básico, que 
reparte a competência entre o Poder Central e os Estados membros. É pautada pelo princípio da 
indissolubilidade do laço federativo. A atividade unitária da federação se projeta para dentro. A base 
é institucional, cimentada na constituição. O poder da federação lida com Estados e também 
diretamente com os cidadãos. O órgão central da federação é um congresso composto de duas 
câmeras que legisla nos limites da sua competência constitucional para toda união e Estados 
membros. É um Estado composto. Há nas federações o poder de impor uma vontade. 
O Estado federal tem duplo aspecto: 
- aspecto unitário: a competência centralizadora da União 
- aspecto federativo: autonomia dos Estados membros 
O princípio da autonomia é preponderante. Ele inspira as regras federativas e a partilha 
constitucional das competências entre poder federal e os poderes estaduais. 
A idéia força é a descentralização. Forma antitética ao Estado unitário, assentada na participação e 
na liberdade das coletividades-membro. Resposta aos problemas da heterogeneidade dos grupos 
nacionais e da concentração excessiva de poder. 
Porque sua idéia força é a descentralização, há nos Estados federados uma tendência política à 
centralização. O Estado federal tende à centralização. A evolução política do sistema federativo se 
dá no sentido contrário à autonomia: no de enfraquecer os Estados e fortalecer a União. Tendência 
que se agudizou no século XX, dando origem ao chamado federalismo cooperativo que procura 
justificar os excessos de intervencionismo da União, a expensas dos Estados membros, mas a 
benefício da coletividade nacional. Essa evolução pode levar o Estado Federal a uma crise teórica. 
Sob essa crise, há quem afirme que o Brasil é materialmente um Estado unitário e formalmente uma 
república federativa. 
6 – O funcionamento do sistema federativo 
Segundo Georges Scelle o sistema federativo repousa sobre dois princípios essenciais: 
- a lei da participação: os estados membros tomam parte da formação da vontade estatal referida a 
toda ordem federativa. 
- a lei da autonomia: há competência constitucional própria e primária para organizar, estatuir e 
gerir o seu ordenamento, dentro dos limites traçados pela Constituição federal. 
Não depende da União naquilo que constitui a esfera de suas atribuições 
específicas. É dotado de poder constituinte 
A presença do Estado Federal em todos os Estados não se faz tão somente por via legislativa, a 
constituição estabelece competências administrativas em dois sistemas: por via direta (USA e Brasil); 
por controle e supervisão federal do aparelho administrativo do Estado membro (Alemanha); ou 
pela combinação dos dois sistemas (Áustria). 
O Estado Federal dispõem do poder judiciário próprio, destinado a dirimir os litígios da Federação 
com os Estados membros e destes entre si. 
O Estado Federal tem o monopólio da personalidade internacional. 
O Estado Federal impõe limites aos ordenamentos dos Estados membros quanto à forma de 
governo, às relações entre poderes; à ideologia; à competência legislativa, à eleição do governo; à 
solução de litígios na ordem judiciária, etc. São disposições constitucionais restritivas à autonomia 
dos Estados membros. 
 
7 – Outras formas de União de Estados 
A união pessoal ([o mesmo monarca para dois reinos], acidental, transitória: os Estados 
permaneciam independentes) e a união real (associação cujo vínculo era proposital e deliberado). A 
união real esteve para os estados monárquicos assim como a federação para os Estados 
republicanos. 
As uniões desiguais resultantes ou da expansão ou da desintegração do sistema colonial, ou as que 
se formaram sobre as sombras da Liga das Nações (posterior ONU): o Estado protegido, os 
Protetorados, o Estado vassalo e o Estado sob mandato e administração fiduciária 
Uniões paritárias desprovidas de organização (alianças militares, pactos de defesa e cooperação 
mútua, comunidades que regulam navegação e aduana) 
Uniões paritárias organizadas (comunidades permanentes que disciplinam matérias de peso, moeda, 
tráfego, correio, etc; federações e confederações) 
XXX 
8 – As três principais formas ideológicas do Estado moderno: o Estado liberal, o Estado Social e o 
Estado socialista 
XXX 
 
a) o Estado liberal – 
XXX 
O Estado liberal foi de certo modo o poder do “terceiro estado”, ou seja, da burguesia triunfante 
com a Revolução Francesa. 
Estado liberal filiado na ordem econômica do “laissez faire, laissez passer” (francês) ou “free 
interprise” (anglo-americano) 
Liberdade política entendidas sob dois princípios: da soberania nacional; e, da soberania popular 
As instituições (a ordem) foram erguidas sobre esses dois princípios. 
A organização da autoridade estatal, extraído de Montesquieu, consistiu pois no princípio da 
separação dos poderes. Essa técnica protegeria os direitos fundamentais da pessoa humana. 
O princípio da legalidade – que toda autoridade se exerce em nome da lei e lei é a sagrada expressão 
da vontade dos governados.É a base da sua concepção de legitimidade. 
Grave defeito: o fosso largo entre Sociedade e Estado e ênfase demasiada aos direitos individuais. 
Não compreendeu em tempo a relevância dos interesses sociais. 
Concepção estática do ordenamento político e social, apresentada sobre os fundamentos da razão e 
da lógica, sem abertura aos fatores dinâmicos. 
Divórcio entre teoria abstrata da liberdade e os privilégios burgueses e classistas manifestos em seu 
ordenamento institucional. 
As declarações de direitos das constituições do liberalismo foram volvidas para dogmas e liberdades 
puramente abstratas, de inspiração individualista, que mantinham o Estado apartado da sociedade, 
e onde o abstencionismo estatal era o próprio título permissivo das injustiças e dos abusos 
perpetrados contra os direitos humanos. 
b) o Estado Social – 
Representa de certo modo a continuidade do Estado liberal, ainda que para uns, revisado, ou para 
outros, superado. 
No período compreendido entre o fim da 1ª guerra (paz de Versalhes) e o fim da década de 30, 
houve quem vaticinasse o fim dos sistemas políticos fundados na forma representativa e 
parlamentar; dados os exemplos ideologicamente monistas da Itália fascista e a União Soviética. 
Contudo a ordem política com base no consentimento dos governados sobreviveu incólume a tais 
contestações. 
É concepção ocidental herdeira do liberalismo para evitar a ditadura política e ideológica. 
O Estado Social pretende ser o poder de todas as classes em comunhão de compromissos e mútuas 
concessões e equilíbrios. 
É um estado de caráter intervencionista. Deixou de ser um Estado indiferente ou neutro ao que se 
passava no interior da sociedade. Passou a ser um agente ativo dos negócios econômicos, sociais e 
culturais. Conduziu a ação do Estado a esferas que seriam de todo inadmissíveis na forma clássica do 
liberalismo. Buscou promover a reconciliação da Sociedade com o Estado. 
Disciplinou o capital e fez justiça no trabalho. 
Criou a espécie de democracia social complementar à democracia política, aperfeiçoada desde a 
introdução do sufrágio universal. Ocorreu o alargamento político e jurídico da participação 
quebrando o monopólio da burguesia. 
Traços institucionais: 
Com o intervencionismo se proporcionam ao homem todas as prestações e todos os meios materiais 
indispensáveis a uma convivência efetivamente democrática, numa sociedade aberta e pluralista, 
inspirada em conceitos de igualdade, postulados de liberdade e princípios de solidariedade e justiça 
social. Os direitos sociais passam para o primeiro plano. 
Supriram as carências de meios de ingerência social. 
O executivo foi fortalecido, inclusive quanto à iniciativa das leis. As instituições parlamentares 
passaram a ter um novo papel histórico: órgão de controle da política governativa, fórum legítimo de 
debates do interesse nacional. 
O Estado social em países subdesenvolvidos ou em desenvolvimento convive com a impossibilidade 
de conciliar o teor de “socialidade” com o teor de “juridicidade”, i.e., de anexar à ordem dos valores 
sociais a garantia plena e eficaz dos valores jurídicos; i.e., de consubstanciar como realidade política 
e social o Estado de Direito. 
c) o Estado socialista – 
O Estado socialista do século XX, intenta apresentar-se como expressão do poder do “quarto 
estado”, ou seja, da classe trabalhadora para implantar a ditadura do proletariado, e preparar o 
advento de uma sociedade comunista. 
O Estado socialista é resultante histórica de duas fases: uma de formulação e pregação teórica 
(socialismo como doutrina), outra de tomada revolucionária do poder e instituição das novas bases 
de organização social. 
O socialismo como doutrina divide-se: 
- socialismo utópico (Platão, Saint-Simon, Louis Blanc, Proudhon, Owen, Fourier e outros do século 
XIX) baseados em esquemas ideais e modelos filosóficos de Estado; 
- socialismo científico (após Marx-Engels). A tese é que o Estado surgiu na história quando se 
transitou da apropriação social para a apropriação individual dos meios de produção. Daí a dialética 
das contradições sociais, a emergências das classes e fenômeno do Estado: um aparelho de coerção. 
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