Direito Administrativo - até aula 3

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Direito Administrativo
Poderes e deveres da administração pública
Os deveres da administração pública não possuem capitulo especifico nos manuais, eles tratados pela doutrina de forma transversal, por exemplo, os princípios são também considerados deveres da administração pública. Tudo pode ser considerado um dever limitatório da atividade administrativa. Ex: o professor que tem 20 anos de experiência não pode tomar certas atitudes que um professor com 2 anos teria sem receber qualquer tipo de sancionamento, pois o controle é diferente. Bem como um policial que fez o curso antibombas e o outro que não fez, eles possuíram deveres diferentes. 
Já os poderes são tratados com maior ênfase e acaba que sempre que se tem um poder, temos também um dever. Sabendo quais são os poderes, os deveres vindo de forma transversal limitam os poderes existentes. Os principais poderes são o regulamentar (normativo), hierárquico, sancionatório e de policia. Apesar de ser tratado como poder, hoje a expressão poder de policia é muito criticada, por isso vem sendo tratada como atividade ordenatória/limitatória. 
Deveres: 
- Honestidade
- Imparcialidade
- Moralidade
- Publicidade: Dão ensejo a enriquecimento ilícito. Geram prejuízos ao erário. Ofendem os princípios da Administração, Art116 e 117 da Lei 8.112/90 - Art. 37, §4°da CRFB
- Probidade
- Prestação de contas: Administração geri bens e interesse público - Art. 71 e 84, XXIV da CRFB
- Eficiência: Qualidade (art. 6°do DL 200/67).
- Legalidade: devendo obediência a lei.
Poderes:
São poderes conferidos à Administração pelo ordenamento jurídico para que possam atingir a finalidade única, que é o interesse público em geral. 
a) Características: 
- Caráter instrumental: os poderes são instrumentos que, utilizados dentro da lei, servem para que a Administração alcance a sua única finalidade, ou seja, o atendimento do interesse público. 
- Irrenunciáveis: Sendo necessária a utilização desses poderes, a Administração deverá fazê-lo, sob pena de ser responsabilizada. O exercício é obrigatório, indeclinável. A inércia atinge a coletividade. Ex: se o superior hierárquico precisa sancionar alguém por uma irregularidade cometida, ele tem a obrigação de abrir um procedimento administrativo (PAD). Do contrário estaria renunciando ao poder conferido a ele, o que acaba sendo uma violação a certos deveres. 
b) Espécies:
Poder Normativo: antes era chamado de regulamentar. 
Foi estabelecido (art. 84, IV CF) para agir segundo a lei. Ato derivado, pois pressupõe a existência de lei, não pode ser contra legem, deve ser secudumlegem. Ao mesmo tempo que se tem um poder regulamentar, tem o dever de cumprir com a lei. 
Regulamento de 1°grau: poder conferido aos Chefes do Executivo para editar decretos e regulamentos com a finalidade de oferecer fiel execução à lei (art. 84, IV, CRFB). Não adianta o legislativo prever direitos sem o executivo prever como será exercido, a não ser buscar o judiciário. Um decreto deve regulamentar uma lei. Então o chefe do executivo possui esse poder regulamentar como competência exclusiva para descrever como aquela lei será executada pela administração pública. 
Regulamento de 2°grau: atos administrativos, com um grau de liberdade. Poder conferido à Administração para regulamentar lei, decreto e até regulamentos (art. 87, II da CRFB). São atos administrativos que configuram internamente como será exercido o direito. Afinal, autarquia tem autonomia para estabelecer como aquilo irá funcionar internamente. Então temos a lei, o decreto regulamentador e depois um regulamento de 2º grau. Não pode criar direitos e obrigações, só a lei pode. Deve apenas esclarecer, tecer detalhes, elencar rol, etc.
 Ex: lei do seguro desemprego de 10 artigos. Essa lei será regulamentada por um decreto de uns 30 artigos. Depois o INSS (autarquia) faz várias portarias regulamentando os artigos do decreto que correspondem aos artigos da lei. Tudo isso é um ato administrativo (menos a criação da lei - legislativo). 
Regulação técnica: Competência atribuída pelo próprio legislador para regular matéria técnica. Não tem característica complementar, pode inovar o ordenamento com normas técnicas (autarquias especiais, vide slides). A expressão “poder normativo” é mais ampla que “poder regulamentar”, pois uma coisa é regulamentar uma lei, outra coisa é o parlamento tirar de si a reserva de lei e atribuir a realização a administração pública. A medida provisória seria isso. O parlamento não tem a capacidade de executar e realizar determinada normativa, por isso ele cria a autarquia pela lei e estabelece como competência o poder normativo. isso é o que acontece com as agencias reguladoras, por isso que falamos que ela possui funções típicas de Estado (função quase normativa), elas fazem leis, mas não se pode chamar de lei por não ser emanada pelo parlamento. Isso seria uma deslegalização, ou seja, o parlamento delega sua função a uma autarquia, por não ter a capacidade técnica de criar nuances sobre um determinado tipo de matéria. Por isso que hoje é preferível chamar de poder normativo do que somente poder regulamentar.
Divergência: quanto a existência de regulamento autônomo ou independente que disciplinam matéria não versada em lei, que nenhuma lei concedia direitos e obrigações.
a) HLM, SAF, DFMN: admite a existência, pois com a EC 32 existem dois casos de reserva de regulamento (art. 84, VI da CRFB). 
b) JCJ, DG, MSZDP, JSCF, CRB (majoritária): a grande maioria da doutrina não admite a existência, não tem respaldo constitucional para tal. O art. 25, I, do ADCT e art. 49, V da CRFB mostram que não cabe ao Poder Executivo substituir, ir além do legislador porque ele não tem atribuição constitucional para isso. Dizem que o decreto deve cumprir fielmente à lei (art. 84, IV da CRFB). Não existe no Brasil repartição constitucional de competência legiferante, Não há reserva de regulamento.
O regulamento autônomo não se confunde com a deslegalização das agências reguladoras (regulamentação técnica), pois nesse caso o Estado delegou a atribuição de regulamentação a elas. 
Poder Hierárquico: ou de direção. 
Poder interno e permanente. É o poder conferido à Administração para organizar sua estrutura e as relações entre seus órgãos e agentes, estabelecendo uma relação de hierarquia entre eles (poder interno). 
Consiste na atribuição de comando, chefia e direção dentro da Administração Pública. Deve existir então: os servidores da linha de frente, que tem contato direto ao público, seriam os subalternos, os supervisores e gestores e os administradores de elite, aqueles que tomam as decisões. 
Ex: se nos não concordamos com a correção da prova que o Saddy fez, podemos entrar com um recurso para que o colegiado de professores através de um procedimento, analise a correção realizada. Significa que o Saddy é um servidor que tem contato direto com o cidadão usuário do serviço público que possui supervisores e gestores (coordenação) que seriam a fabianne, Jorge Flores e o Mauro, bem como teriam os administradores de elite que seriam o reitor e o vice. 
Existe um escalonamento, um comando que pode impor determinadas atribuições que já estão definidas no regulamento. Esse recurso administrativo utilizado pelos alunos insatisfeitos demonstra o poder hierárquico. Trata-se basicamente de um poder permanente e constante, que não surge esporadicamente como o poder disciplinar. É também um poder interno que não se exterioriza. 
Do exercício desse poder decorre a possibilidade ou os seguintes efeitos:
-Poder de comando/ordem versus dever de obediência. 
-Coordenação (ex: criar uma coordenação para correção de TCC)
-Fiscalização/controle
-Desfazer ou refazer seus atos (alteração/correção/autotutela)
-Delegação e avocação(revogável a qualquer momento). Ex: competência do reitor assinar os diplomas de graduação, mas delega essa função ao vice reitor de pós graduação – deve ser especificado qual ato que esta sendo delegado, para quem e por quanto tempo. 
Transferência temporáriae provisória da atribuição que tem para um subordinado ou não (movimento centrífugo). É imposta, não podendo o delegatário se opor. Pode beneficiar agentes ou órgãos subordinados (delegação vertical) ou não (delegação horizontal) ao delegatário (vide art. 12 da Lei 9.784/99). 
Ato de delegação obrigatoriamente deve especificar a matéria e poderes transferidos, os limites, a duração, os objetivos e os recursos cabíveis. Os atos expedidos nessa condição devem indicar que foram praticados em delegação. Considera-se que serão tais praticados pelo delegado (art. 14, §3°da Lei 9.784/99). 
A avocação seria um chamamento temporário e excepcional (motivo relevante devidamente justificado) para si da atribuição de subalterno (movimento centrípeto). Só pode ser realizada em relação à competência de um subordinado (avocação vertical). (vide art. 15 da Lei 9.784/99). Desonera o subalterno de toda a responsabilidade pelo ato avocado. Divergência: alguns entendem que só existe uma forma de avocação, a avocação propriamente dita, na qual delego uma atribuição a um subalterno e depois avoco aquela atribuição que eu fiz antes do prazo estipulado para o fim da delegação. Então estaria constituindo de volta uma competência que era minha. Outros entendem que pode existir também a avocação derivada seria aquela em que um subalterno meu teria uma competência e eu como superior hierárquico avoco essa competência, mesmo ela sendo dele e não minha. 
Poder Sancionatório: ou disciplinar. 
É a possibilidade de aplicar sanções aos agentes públicos que cometam infrações funcionais relacionadas com o serviço. Poder interno, só atinge os agentes públicos, porém, esporádico, só ocorrendo quando o agente comete infração. 
É o poder conferido à Administração para organizar-se internamente, aplicando sanções e penalidades aos seus agentes por força de uma infração de caráter funcional. O exercício do poder hierárquico gera o poder disciplinar.
Poder vinculado quanto ao dever de punir e discricionário quanto à seleção da pena aplicável. Significa que ao se deparar com uma infração, o superior hierárquico tem o dever de punir, caso contrário, estaria cometendo crime. 
A discricionariedade está em relação ao quanto dessa penalidade. A limitação quanto a esta liberdade está nos elementos que devem ser levados em consideração, sendo eles: atenuantes e agravantes do caso concreto; natureza e gravidade da infração; prejuízos causados para o interesse público; antecedentes do agente público. Também deve ser aberto um procedimento (PAD) com garantias do contraditório e da ampla defesa sob pena de nulidade.
Supervisão:
Trata-se de um controle finalístico, não envolve a possibilidade de revisão dos atos praticados pela entidade controlada, restringe-se a fiscalizar o cumprimento da lei (art. 19 do DL 200/67).
Não existe hierarquia/subordinação entre as entidades da Administração Direta e Indireta, mas existe o poder de supervisão. É esse poder que autoriza a existência de recurso hierárquico impróprio, desde que previsto em lei ou na Constituição. 
Apesar de não existir uma hierarquia entre as entidades, através do poder de supervisão e exclusivamente para fins de interesse público, pode, eventualmente, a administração direta anular ou revogar um determinado administrativo da agencia reguladora por violação a política pública estabelecida violada. Apenas por esse motivo, pois caso contrário, estaria violando a independência da agência reguladora. 
(*) Os próximos poderes são entendidos como tais por parte da doutrina. Saddy entende que existem apenas o poder normativo, hierárquico, disciplinar e de supervisão.
*Pode de Polícia: Saddy (e a nova doutrina) entende que o poder de polícia, na verdade, é uma atividade da administração (art. 78 CTN), sendo uma atividade ordenatória ou limitativa. 
A doutrina entende que existem ainda dois outros tipos de poderes: vinculado e discricionário. Porém outros entendem como deveres/poderes, mas tudo seria um deve/poder ou poder/dever, dependerá da sua referência. Na verdade (para Saddy), seriam formas de manifestação de vontade ou formas de atuação vinculadas e discricinárias.
*Vinculativo:
O administrador não tem liberdade para decidir quanto à atuação. A lei previamente estabelece um único comportamento possível a ser tomado pelo administrador diante do caso concreto; não podendo haver juízo de valores, o administrador não poderá analisar a conveniência e a oportunidade da sua atuação, deverá manifestar sua vontade sem liberdade, se limitando ao que está previsto em lei, não concedendo opção de escolha.
*Discricionário:
O administrador tem a liberdade de decidir, a opção de escolher; trata-se de uma delegação legislativa em que a Administração integra sua vontade; realiza juízo de valor, verifica a conveniência e a oportunidade da sua atuação. Ex: se chover, a adm. Pública é obrigada a dar um guarda chuva se chover (vinculativo – sem liberdade). Podendo ser pequeno, médio ou grande (discricionário – com liberdade).
Abuso de Poder:
De nada adianta a administração deter prerrogativas e privilégios se, ao executar esse poder, viola os deveres que possui. Basta a violação de um dever no exercício de um dos poderes da administração, para que essa violação se caracterize como um abuso de poder. Existem determinadas atuações da administração que são vinculadas (andar dentro do quadrado), porém existem determinadas atuações que o próprio estado delega a atribuição de poder realizar qualquer decisão desde esteja “dentro do quadrado”. Então estaria atuando discricionariamente, manifestando a vontade e exercendo poderes. Porem, caso haja violação de um dever dentro desses atos discricionários, estaria configurado abuso de poder. 
O abuso de poder é divido pela doutrina em:
Excesso de competência/poder: é aquele em que o agente é competente para certa atuação, mas ele extrapola o limite de sua competência. Atuação fora da competência ou em desacordo com a racionalidade ou a lógica. 
Desvio de finalidade/poder: Ocorre quando a atuação administrativa se dirige à consecução de um fim distinto daquele expressa ou tacitamente previsto na norma. É a utilização de determinada competência em desacordo com o fim. Quando o agente não age no intuito de defender interesse coletivo.
Atividades ou funções administrativas
A Administração Pública nada mais é do que as atividades ou funções do Estado de ordem (poder de polícia ou atividade limitativa/ ordenatória), servir (atividade prestacional) e de fomento (atividade estimulativa). 
Atividade ordenatória ou limitativa (Poder de polícia) 
A expressão “atividade limitativa/ ordenatória” é muito mais abrangente do que “poder de polícia” que é simplesmente a restrição do uso e gozo da sua liberdade e propriedade. Hoje nos manuais de Direito Administrativo o capitulo sobre poder de policia está dentro de poderes da administração pública e o de intervenção da propriedade está separado, o que faz com que o estudante não relacione os temas. Porém, hoje podemos enxergar a intervenção da propriedade como uma atividade limitativa do Estado. Seria muito mais claro ter um capítulo para abordar a restrição das liberdades e outro da propriedade, mas o tema “liberdade” é bem mais amplo e tratado de maneira transversal.
Nós iremos estudar intervenção na propriedade dentro de atividade limitativa/ ordenatória, pois essa atividade limita ou restringe as faculdades dos cidadãos. Então com essa atividade eu vou limitar ou ordenar as diferentes garantias que os administrados possuem. Temos o sentido amplo de atividade limitativa/ ordenatória ou poder de polícia e o sentido restrito:
Sentido amplo: seria toda e qualquer restrição legislativa e limitações administrativas do Estado em relação aos direitos individuais, ou seja, qualquer restrição as suas liberdades.
Sentido restrito: seria que o poder de polícia ou atividade limitativa/ ordenatória, prerrogativa, calcada na lei, que restringe uso e o gozo da liberdade e propriedade em favor do interesse da coletividade(somente limitação administrativa). Já que é uma restrição da propriedade pelo Estado, por mais que seja um direito fundamental estabelecido pela Constituição, tem como fundamento a supremacia do interesse público e função social da propriedade.
Todo município possui um código de postura com diversas restrições à liberdade do cidadão. Por exemplo, no município do Rio de Janeiro, não se pode jogar frescobol na beira do mar em certo horário nos finais de semana. Deste modo, está restringindo a liberdade de alguns em prol do bem estar de todos, para resguardar a liberdade do resto das pessoas, pois as praias nos finais de semana ficam lotadas e correria o risco da bola acertar uma pessoa. 
O conceito de poder de polícia pode estar no Código Tributário Nacional no art. 78 que deixa claro que é uma atividade da Administração. Está nesse código, pois fala de taxa de polícia, sendo a taxa um tipo de tributo que deve ser usada especificamente naquela atividade. Então quando existe um poder de policia, pode existir uma taxa para financiar o Estado realizando essa atividade limitativa. Pois não adiante restringir as liberdades se não houver fiscalização. 
Resumindo, é toda limitação individual, em prol do coletivo. É “a atividade da Administração Pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou a abstenção de fato em razão de interesse concernente a segurança, ordem, costume, etc.”.
Quando pensamos em poder de polícia, devemos visualizar que possui diferentes atos: atividade de comando, consentimento, fiscalização e sanção. Quando é estabelecido que é proibido jogar frescobol na praia, trata de um comando de polícia. Dessa forma, é estabelecida uma norma que restringe a liberdade ou a propriedade do cidadão. A carteira de motorista seria um consentimento de polícia, é o Estado estabelecendo que você pode dirigir. Um semáforo é um exemplo de fiscalização preventiva. Uma fiscalização repressiva seria o caso de sancionar um motorista, por meio de uma multa, por não possui carteira de motorista. A sanção de policia restringirá ainda mais suas liberdades caso a multa não seja paga. 
Elementos que definem a atividade ordenatória/limitativa do Estado:
- É atividade da Administração (sentido restrito)
- Baseada na lei (efeito liberatório do ato de consentimento) – respeito a legalidade
- Atribui Limitações à liberdade e propriedade particulares (impõe condicionamentos ao particular e ao próprio Estado) - a princípio também seria possível o Estado restringir a propriedade de um município. 
- Regulando prática de ato ou a abstenção de fato (regra é estabelecer obrigações negativas, mas podem surgir obrigações positivas). Ex: o proprietário de um imóvel deve manter sua calçada limpa, o que seria uma obrigação de fazer (positiva). 
- Atos normativos ou concretos (código de postura e licença de funcionamento, por ex). uma ordem do superior hierárquico é um poder de polícia (comando), não é necessariamente um ato normativo, mas é um ato concreto, uma ordem verbal.
- Em benefício do interesse público
Polícia administrativa X Polícia judiciária
Não podemos confundir essa atividade limitativa que o Estado possui com o que chamamos de polícia judiciária, que seria a polícia de segurança. 
a) Polícia administrativa
I- Imediatamente preventiva e mediatamente repressiva, pois se verificada alguma infração deve-se repreender. 
II- Feita por qualquer órgão público competente para tal. (ex: PM, polícia sanitária, etc.). 
III- Pode atuar, conforme o caso, sobre pessoas, bens, atividades, direitos, pois sua função é apurar ilícitos administrativos.
IV- Regulada por qualquer norma de direito público
b) Polícia judiciária
I- Apesar de chamada de repressiva, na verdade é apenas preparatória da repressão que partirá do Poder Judiciário. 
II- Competência é exclusiva da Polícia Civil. Em âmbito federal, a Polícia Federal concentra tanto a polícia de segurança como a polícia judiciária.
III- Só atua (restrições) em cima de pessoas, pois sua função é apurar infrações penais. 
IV- Regulada exclusivamente pelo Código de Processo Penal
Características da atividade ordenatória/limitativa
- Natureza discricionária (regra geral):
Como regra, afirma-se que a atividade de polícia é discricionário. Esse era o entendimento quando ainda não tinham dividido o poder de polícia nos quatro atos mencionados anteriormente (comando, consentimento, fiscalização, sanção). Porém, nem sempre é uma atividade discricionária, sendo, por vezes, vinculativa (atuação do Estado sem liberdade). Ex: o meu carro possui todos os requisitos que a lei estabelece para ser utilizado com segurança, logo o Estado não pode restringir a liberdade de usufruir o bem, pois é um ato vinculado, ou seja, cumprindo as exigências, o Estado é obrigado a conferir a permissão. A sanção de policia é discricionária quando a norma estabelece opções dentre as consequências jurídicas. Se a sanção pode ser de 10 a 100 reais pela violação de determinado comando normativo, tem ai uma discricionariedade, uma liberdade de atuação. Então a natureza jurídica do poder de polícia, em regra, é discricionária, mas a exceção é latente. 
	- Caráter liberatório
Quando a doutrina fala em caráter liberatório, trata-se da regra geral, manifesta-se por meio de atos administrativos que autorizam o exercício de atividade (ex: alvará de funcionamento de uma loja). Novamente uma característica definida antes de dividir o poder de polícia em quatro atos. 
	- Geral
Estende-se à generalidade dos indivíduos e não a um individuo em especial.
	- Cria obrigações de não fazer (regra geral)
Normalmente estabelece deveres negativos (obrigações de não fazer), mas pode gerar obrigações de fazer (ex: atender a função social da propriedade). 
	- Não gera indenização
O exercício regular, pelo fato de atingir a todos, não gera indenização. 
DÚVIDA: Quando vemos uma intervenção na propriedade, como uma desapropriação, gera uma indenização prévia e justa. Então como afirmar que gera uma indenização mesmo sendo um exercício regular do direito? Cabe aqui deixar claro que se executar formalmente o poder de polícia, ou seja, se restringir as liberdades e as propriedades sem violação de outras normas jurídicas, levando em consideração o princípio da juridicidade (não só a lei, mas todo o direito – princípios), estaria dentro do exercício regular dessa atividade limitatória do Estado. Logo, não deveria gerar indenização conforme tal característica. 
	- Atinge particulares 
A regra geral seria que atinge apenas os particulares, já que o Direito administrativo que estuda a relação entre o Estado e os particulares. Mas é claro que há restrições quanto as atividades do Estado, logo, pode atingir o Estado também. É lógico que o Estado também está restrito às normas por ele impostas, como uma autorrestrição. Ex: o Saddy na sala de aula representa a UFF (o Estado), de acordo com o principio da impessoalidade, logo deverá agir de acordo com as normas impostas por ele próprio como Estado. 
	- Indelegável 
Essa é a regra geral, como ensinavam antes de dividirem, porém é possível delegar o poder de polícia. Hoje, se estabelece que a atividade de fiscalização preventiva e consentimento podem ser delegados até mesmo para a iniciativa privada. Ex: a entrega de passaporte no aeroporto não é para o policial federal. Quando seu carro está sendo vistoriado, quem o faz não é o funcionário do DETRAN, não é um servidor público, é uma empresa privada. O Estado está delegando consentimento de polícia. Para uma empresa pública, entende-se poder delegar os quatro atos de polícia administrativa (comando, consentimento, fiscalização, sanção). Porém, a polícia de segurança é indelegável.
	- Atividade restritiva
Representa limitações às atividades dos particulares, visa harmonizar as liberdades e direitos individuais com os interesses gerais.
	- Limita liberdade e propriedade
Limita dois valores jurídicos distintos: a liberdade e a propriedade.
Formas de atuaçãodo poder de polícia: art. 269, $1º CTB
Quando dividimos o poder de polícia em quatro formas de atuação, deve-se também dividir as características que serão distintas. Normalmente, as características básicas, servem para sanção de polícia (adm.). São elas: (i) discricionariedade (qualificar e quantificar a sanção), (ii) executoriedade (sem necessidade de autorização de superior ou do Judiciário, basta lavrar o auto e colocá-los em imediata execução) e (iii) coercitividade com proporcionalidade (estampa o grau de imperatividade).
Comando/ordem
Impositivas
Permissivas
Proibitivas: É qualquer ato normativo (lembrar do princípio da legalidade).
Consentimento
- licença, autorização, permissão, concessão: ALVARÁ DE LICENÇA é vinculado*, declaratório e perpétuo. A Administração não pode negar o alvará de licença, se o particular reunir todos os requisitos previstos em lei. A pessoa recebe uma licença, pois ela já tem o direito, obtido quando a pessoa reúne os requisitos, e não quando se dá o alvará (é por isso que ele é declaratório). Se o alvará de licença foi concedido licitamente, ele não poderá ser revogado depois.
(*) Exceção: No geral o poder de polícia é tratado como competência discricional. 
Fiscalização
Preventiva (procura impedir o dano)
Repressiva: transgressão (auto de infração)
Sanção de polícia
Aplicação motivada e proporcional a gravidade da falta – compelindo e dissuadindo infrações.
Não aplicação substituindo-a por celebração de acordos substantivos ou termos de compromisso de ajuste de conduta.
Delegabilidade
- Polícia de segurança (PM e Polícia Civil) seria indelegável. 
- Outras polícias, como a de higiene, ambiental, etc. seria delegável.
a) Empresa estatal, pessoa jurídica de direito privado, pode aplicar multa e sanção, logo pode exercer poder de polícia (ex: comlurb).
b) Empresa privada, pode realizar o consentimento e a fiscalização, jamais a sanção (ex: vistoria de veículos, fiscalização de passaporte).
Domínio eminente
- Sobre todos o seu território, se o bem for público tal controle será total se privado será via intervenção
- Soberania é o “Poder político, supremo e independente.” - “capacidade de se valer da violência legítima”; na ordem interna, não existe poder maior do que a soberania; e não devemos obediência a nenhum outro Estado.
- Esse controle que o Brasil tem sobre todo o seu território, ora se divide no controle sobre os bens públicos propriamente do governo e dos bens particulares.
Intervenção na propriedade
Formas
- Propriedade privada (99% dos casos)
O termo intervenção significa intervir no domínio de outrem. O art. 5º, XXII da CRFB reconhece a propriedade privada como direito fundamental relativo. Então se o Estado quiser realizar uma limitação à propriedade, será necessário intervir, respeitando os limites legais.
 O Estado pode fazer isso por possuir um domínio eminente de toda e qualquer propriedade dentro do seu território simplesmente pelo fato de possuir a soberania, podendo exercer legitimamente a violência quando estiver de acordo com a legalidade. Soberania é o “Poder político, supremo e independente.” Esse controle que o Brasil tem sobre todo o seu território, ora se divide no controle sobre os bens públicos propriamente do governo e dos bens particulares. Então o direito administrativo deve encontrar entre o equilíbrio entre o domínio eminente e o direito fundamental à propriedade. 
- Propriedade pública (entre entes federativos).
Quando se trata de um bem público, seja de uso comum, especial ou dominical, o Estado tem o domínio pleno daquela atividade. 
Fundamento
As restrições para o Estado exercer essa intervenção estão, principalmente, em dois princípios existentes, que são: a supremacia do interesse público sobre o privado e a função social da propriedade. 
a) Supremacia (indisponibilidade) do interesse público: é interesse da coletividade proteger o patrimônio histórico, por exemplo, então é por isso que é feito o tombamento. É interesse da coletividade a ocupação temporária ou desapropriação de uma propriedade para construção de uma rodovia. 
b) Função social da propriedade 
- Função social da propriedade rural (art. 186 da CRFB).
- Função social da propriedade urbana (art. 182, §2º da CRFB) - Diferente de função social da cidade e gestão democrática da cidade.
Tipos
Existem dois tipos de intervenção na propriedade, a intervenção branda/restritiva e a intervenção drástica/ suspensiva. Existem 4 modalidades de intervenção branda, sendo elas: ocupação temporária; requisição, tombamento e servidão administrativa. E existem 2 modalidades de intervenção drástica, sendo elas a requisição e a desapropriação.
A doutrina estabeleceu que ao estudar qualquer tipo de intervenção da propriedade, 5 elementos devem ser observados: objeto, sujeito ativo, sujeito passivo, forma e indenização (se é cabível). 
- Intervenção Branda/restritiva: não há perda da propriedade.
Modalidades:
Ocupação Temporária; 
Não possui uma lei propriamente dita de quando ela pode existir. A dificuldade que temos é que todo manual de direito administrativo vai se utilizar somente do art. 36 do DL 3.365/41. Esse artigo fala que pode haver ocupação temporária em um imóvel não edificado para fins de uma desapropriação. 
Por isso, os cinco elementos mencionados anteriormente deverão ser analisados para cada situação de ocupação temporária e não somente para o caso do art. 36 do DL 3.365/41 que prevê apenas a possibilidade de ocupação temporária em bem imóvel não edificado. Se não existe uma lei, existem diferentes artigos que estabelecem situações de ocupação temporária. 
Exemplo: interesse do Estado em construir uma rodovia que irá passar entre três fazendas. Para isso era necessário um canteiro de obras. Logo, além do espaço necessário para rodovia, o Estado deveria desapropriar mais terreno para o canteiro que ao final da obra não teria utilidade. Por isso foi criada a ocupação temporária. 
A ocupação é feita com animus de devolução, porém não possui prazo. Como não existe lei não tenho como dizer que há um lapso temporal mínimo da ocupação temporária. O que justifica ela ser temporária é o animus de devolver o bem ao término da atividade que lá foi realizada. Ela serve para apoiar à realização de obras pública (no terreno ao lado não edificado) ou à prestação de serviços públicos. Características: discricionária, autoexecutável, remunerada ou gratuita e transitória.
-Objeto: bem imóvel não edificado (regra). O art. 36 do DL 3.365/41 fala em “terrenos não edificados”. Alguns falam ser qualquer bem imóvel vide art. 13 da Lei 3.924/61 (monumentos arqueológicos e pré-históricos admite caso não se tenha acordo a ocupação durante o período necessário à execução dos estudos). Não se admite demolições ou alterações prejudiciais à propriedade. Ex: construção do metrô onde encontram durante a escavação um fóssil de dinossauro. Já está edificado, mas ocorrerá a ocupação para fazer o sitio arqueológico, retirar aquilo dali e proteger o patrimônio histórico para depois continuar a construção. 
Outro caso de ocupação temporária de bens que não sejam somente imóveis não edificados, está na Lei 8.666 no art. 80, II c/c art. 35, §3°da Lei 8.987/95 que estabelece a possibilidade de ocupação temporária quando houver rescisão do contrato administrativo para que o Estado mantenha a continuidade do serviço público (essenciais -cuja paralisação passa ocasionar prejuízo aos interesses da coletividade a que se destina). Nesse caso, pode até ser um bem móvel. 
Exemplo: extinto o contrato de concessão, o Estado ocupará os bens temporariamente para que o serviço público não seja interrompido, até que haja uma nova concessão e os bens sejam revertidos. 
Então os livros de direito administrativo erram por não esclarecer que existem outras formas de ocupação temporária que não sejam do art. 36 do DL 3.365/41. Essa é só a mais comum. Mas existem outras, que podem até estabelecer prazos de ocupação temporária. 
-Sujeito ativo: quem podeexpropriar pode fazer ocupação temporária. Tal prerrogativa pode ser transferida ao concessionário ou empreiteiro
-Sujeito passivo: determinado. 
-Forma: ato administrativo, em regra, decreto, mas não necessariamente este, pode ser resolução, deliberação, etc. o particular deve ser notificado do contrário será um esbulho administrativo, ainda que temporário.
-Indenização: regra é que não haverá, salvo se houver dano, como qualquer intervenção branda. Se vinculada à desapropriação, o art. 36 fala em ocupação remunerada, logo deve-se considerar obrigatória a indenização. ex: se a área ocupada não é produtiva, não está cumprindo sua função social, 
Requisição:
Existem dois tipos, a civil e a militar. Até a constituição de 88, só poderia existir a requisição militar. Só se admitia em tempo de guerra, com a CRFB de 1988 passou a se admitir em tempo de paz, visando à intervenção sobre o domínio econômico. 
É compreensível falar na policia militar requisitar seu carro para perseguir um bandido, mas também existe a possibilidade de requisição civil. Por exemplo: uma entidade administrativa que vai realizar seu poder de polícia limitativa sanitária fiscalizando se o prazo de validade de determinado produto estava vencido, porém esqueceu seus óculos, acaba se utilizando de uma requisição para poder realizar essa atividade, pedindo um óculos emprestado para uma pessoa. 
	A constituição estabelece características para a requisição, sendo elas: o perigo iminente, expressão que possui conceito jurídico indeterminado. Pois há uma zona de incerteza. O fato é, diante de um período iminente, o Estado pode requisitar bens privados ou pessoas. O perigo iminente pode ser ex: de um incêndio até a possibilidade de atingir a saúde pública. Veículo para perseguir criminoso, escada para combater salvamento, barco para salvamento, Terreno para socorrer vítimas de acidentes, etc.
A intervenção pode ser tanto drástica quanto branda, sendo um híbrido, pois se o Estado requisita o carro de alguém para perseguição, ele deverá devolver na delegacia mais próxima de onde ocorreu a requisição, sendo então uma requisição branda. Porém, se durante a perseguição houve um acidente que resultou na perda total do veículo, trata-se de uma requisição drástica. 
A diferença da requisição para a ocupação temporária é o fato de existir um artigo constitucional, o art. 5º, XXV da CRFB. Então os cinco elementos (objeto, sujeito ativo, sujeito passivo, forma e indenização) são analisados conforme esse artigo. Então apesar de não existir lei, o artigo possibilita a requisição de qualquer bem.
Leis federais que versam sobre requisição (art. 22, III, CRFB): Leitos e serviços hospitalares (art. 15, XIII, da Lei 80809/90); Mercadorias necessárias ao abastecimento da população (Lei delegada 4/62 - Não confundir requisição com confisco, esse é uma punição que não tem indenização); e Acidente aéreo (art. 53, Lei 7.565/86)
- Objeto: é o mais amplo e variado possível (bens móveis, imóveis – confundem-se com a ocupação temporária, serviços –mesário para eleição, jurado para júri, hospital privado atendendo vítimas de catástrofe). 
- Sujeito ativo: qualquer ente da Administração.
- Sujeito passivo: determinado ou indeterminado. Determinado, é específico, é concreto. Mesmo a CRFB falando em “propriedade privada” entende-se que União pode requisitar bens estaduais e municipais, e Estados bens municipais – analogia ao art. 2, §2°do Dec-Lei 3.365/41. 
- Forma: foge ao normal, seria toda e qualquer manifestação de vontade do poder público, inclusive verbal. Normalmente é verbal por se tratar de algo imediato. 
- Indenização: na requisição branda a indenização é devida se houver dano, a drástica será sempre acompanhada de indenização ulterior. A indenização pela requisição branda tem fundamentação no art. 5º, XXV CF, e no art. 37, § 6º. A diferença que, na desapropriação são levados em consideração inúmeros itens, até o gasto com honorários advocatícios. Já aqui não. Então vale mais a pena na hora que for solicitar a indenização pela desapropriação, sempre no art. Constitucional correspondente a requisição. (????)
Tombamento;
Visa proteger bens de qualquer natureza, sujeitando-os a restrições parciais, para proteger e preservar a memória nacional, regional ou local. Este passa a ser considerado, por meio de um ato administrativo precedido de um procedimento administrativo, de interesse público (patrimônio histórico, artístico cultural, local, regional ou federal). Nós estudamos o âmbito federal, logo estudaremos a lei federal especifica de tombamento que é o DL 25/37. Isso não significa que o estado ou município não possa criar uma lei especifica também. Uma vez um bem tombado, ele não poderá ser extinto. Porém, há possibilidade de destombar um bem. 
Então a finalidade do tombamento é a ressalva e proteção dos patrimônios históricos artísticos e culturais. Outros meios de obter essa finalidade estão estabelecidos na constituição (art. 216 §1°, art. 23, III e 24, VII CRFB), que seriam a ação popular e a ação civil pública. O problema é que alguns doutrinadores entendem que essas ações só podem ser utilizadas para tal finalidade se o bem for tombado. 
Divergência doutrinária: quanto a necessidade de prévio tombamento para ingresso com as ações (popular e civil pública). Alguns entendem que há essa necessidade, pois o art. 1 °, §1°do DL 25/37 fala que os bens só podem ser considerados parte do PHAN depois de inscritos no livro tombo. Outros entendem que não, pois o art. 216 fala em “outras formas de acautelamento e preservação” além de serem mais úteis como forma de proteção se o bem não estiver tombado.
O tombamento é sempre uma intervenção branda na propriedade. Em situações de restrição absoluta, deve ser solicitada a desapropriação indireta que estudaremos posteriormente. Ao verificas o DL 25/37, conseguimos verificar os cinco elementos:
-Objeto: bens de qualquer natureza (móveis ou imóveis, materiais ou imateriais, públicos ou privados. O art. 216 da CRFB e o art. 1°, §2°do DL 25/37 apresentam um rol de objetos que podem ser tombados (exceção no art. 3 do DL 25/37). Ex: o mate vendido na praia, a torcida do flamengo, uma casa, a receita do acarajé.
-Sujeito ativo: Todos os entes podem fazer (art. 23, III, CRFB) e legislar sobre (art. 24, VII c/c art. 30, I e II, CRFB). Art. 30, I e II c/c art. 24, VII da CRFB é o fundamento que todos os entes podem tombar e todos podem legislar sobre tombamento. 
-Sujeito passivo: depende do objeto. Pode ser tanto determinado (tombamento individual) quanto indeterminado (tombamento geral – ex:bens situados em um bairro ou cidade). 
-Forma: através da inscrição no livro tombo (existe uma minoria que defende que pode ser por lei), quando imóveis é obrigatório a efetivação do registro. Em âmbito federal, seria no livro tombo (motivo histórico), mas, por exemplo, na cidade do Rio de Janeiro seria por decreto, vai depender da legislação local.
-Indenização: Regra geral não haverá indenização no tombamento, salvo se houver dano demonstrado. CABM, CAS sempre é cabível, pois gera sacrifício ao particular e não deve suportar algo em benefício de todos. Antônio Queiroz Telles entende que não cabe por repartição do ônus. A vantagem de ter um bem tombado seria a isenção de impostos.
Divergência doutrinária: Discute-se muito se o tombamento é um ato discricionário ou vinculativo do Estado. Por exemplo, há um castelo na cidade que obviamente é um patrimônio histórico. Neste caso, entendem alguns doutrinadores que o Estado, nesse caso, seria obrigado a tombar o bem (art. 16 exige preservação, logo se estão presentes os pressupostos deve tombar). 
Outros entendem que não, pois o DL 25/37 estabelece a possibilidade do destombamento, ou do cancelamento do tombamento. Então existe cancelamento, que na verdade é revogação, e só se revoga ato discricionário, pois é um controle de mérito. A revogação se da pelo ato não ser mais conveniente, ou seja, relacionado a discricionariedade. 
Existe também uma correnteintermediaria que fala que o tombamento é sempre vinculativo, mas dependendo da situação, pode se tornar discricionário, quando haver um interesse público maior. Ex: situação de guerra, necessidade de explodir o bem tombado.
Efeitos do tombamento:
-EFEITO POSITIVO: obrigações de fazer: 1) dar a preferência (art. 22 do DL 25/37), então ao ter um bem tombado, tem-se a obrigação de dar preferência a União na hora da venda; 2) ser levado ao registro de imóvel (art. 13, DL 25/37), o Estado deve fazer isso. Caso não esteja registrado, não há a obrigação de dar preferência (parecer da PGR); 3) conservar o bem ou, se não tiver meios, comunicar sua necessidade (art. 19, DL 25/37). Quando há desconto nos impostos, não há como alegar que não possui meios de pagar, pois o dinheiro descontado do IPTU, por exemplo, deve ser utilizado para a conservação do bem, sob pena de estar cometendo crime. Se o Estado não dá nenhuma ajuda, a pessoa tem a obrigação de notificar a entidade que tombou seu bem que não possui condições de manter.
-EFEITO NEGATIVO: obrigação de não-fazer. 1) inalienabilidade da coisa tombada caso o bem seja público, em nenhuma hipótese (art. 11 do DL 25/37) ; 2) não poderá, em caso nenhum, destruir, demolir ou mutilar, e nem poderá reparar, pintar ou restaurar o bem sem prévia autorização especial do Serviço do PHAN (art. 17 do DL 25/37); 3) A coisa tombada não poderá sair do país, senão por curto prazo, para fins de intercâmbio e a juízo do serviço do PHAN (art. 14). Quando a lei fala isso seria para certos bens tombados, pois um torcedor de uma torcida tombada não está incluído, pois trata do tombamento da instituição Torcida Jovem, por exemplo. 
-EFEITO PERANTE TERCEIROS: criação de uma servidão administrativa em torno de um bem tombado (art. 18 do DL 25/37).
Tipos de tombamento:
Bem público
-TOMBAMENTO DE OFÍCIO: só existe esse tipo. É o que ocorre mediante simples notificação à entidade a quem pertencer, pós manifestação do órgão técnico (art. 5º do DL 25/37 c/c art. 2°, §2°do DL 3365/41)
Bem privado 
-TOMBAMENTO FACULTATIVO ou VOLUNTÁRIO: é aquele em que o dono da coisa solicita ou anui, por escrito, à notificação que se lhe fizer para a inscrição da coisa. Também será ouvido o órgão técnico (art. 6º e 7º do DL 25/37).
-TOMBAMENTO COMPULSÓRIO: feito por iniciativa do poder público (art. 8º e 9º DL 25/37). Se depois da notificação, o proprietário concorda, o tombamento se torna facultativo. Caso contrário:
1) o Serviço do PHAN, por seu órgão competente, manifestar-se-á sobre o valor do bem para fins de pagamento e notificará o proprietário (tombamento provisório –a notificação produz os mesmos efeitos que o definitivo, art. 10, par único do DL25/37 –medida assecuratória)
2) no caso de não haver impugnação dentro do prazo assinado –15 dias, pede-se a inscrição da coisa no Livro do Tombo. 
3) se a impugnação for oferecida, far-se-á vista da mesma, dentro de outros 15 dias fatais, ao órgão de que houver emanado a iniciativa do tombamento, afim de sustentá-la. Essa é a única forma de se evitar o tombamento, demonstrando que não se trata de patrimônio histórico cultural. 
4) Em seguida será o processo remetido ao Serviço do PHAN (conselho consultivo) , que proferirá decisão a respeito, dentro do prazo de 60 dias, a contar do seu recebimento. Dessa decisão, hoje, caberá recurso. Depois homologa-se e inscreve-se.
Servidão Administrativa;
É o direito real público de gozo do Estado sobre a propriedade alheia. Autoriza o poder público ou seu delegatário a gozar a propriedade imóvel para permitir a execução de obras e serviços de interesse coletivo (JSCF), com base em lei (MSZDP). 
Diferença entre a servidão de direito público ou privado:
-Res dominans: serviço público ou bem afetado a fins de utilidade pública
-Impõe obrigações de fazer (na privada só de deixar de fazer)
-Podem gravar bens do domínio público
Elementos comuns em qualquer tipo de servidão:
-Natureza de direito real sobre coisa alheia, no qual alguns poderes do domínio se transferem a terceiro.
-Situação de sujeição da coisa serviente em relação a coisa dominante
-Conteúdo é sempre uma utilidade da coisa serviente
	A servidão administrativa é a intervenção na propriedade de forma perpétua (art. 1378 NCC), enquanto a administração pública assim o quiser. exemplo: placa de informação de endereço fixada em prédio. Sendo o prédio privado, estaria se realizando uma servidão administrativa para um serviço público, qual seja: informação de uma determinada localização para a população. 
	A grande maioria da doutrina, como nos outros casos de intervenção na propriedade, não analisam todas as formas de servidão administrativa, levando em consideração apenas um dispositivo (DL 3365/41) que indica um único tipo, quando na verdade existem outros em normas espaças. Com isso, a doutrina analisa os 5 elementos básicos em cima do art. 40 do DL 3365/41.
-Objeto: bem imóvel, públicos (art. 2°, §2°do DL 3,365/41) ou privados, inclusive tem que ser levada ao registro de imóveis (maioria, ver sum. 415 STF –se instituída por lei não precisa). Em regra, porém, independe de registro para produzir efeitos, sua eficácia resulta diretamente do ato de instituição. 
-Sujeito ativo: todos os entes da federação. 
-Sujeito passivo: será determinado, específico, concreto (difere das limitações administrativas). 
-Forma: ato administrativo, pois é instituída em regra por decreto e não por lei. Efetua-se mediante acordo precedido de ato declaratório de utilidade pública ou sentença judicial. Exceção: Por lei pode se instituir servidão administrativa de forma genérica (JSCF entende que seria limitação administrativa), é o caso do código da aeronáutica, que fala em “zona de proteção” (art. 43) no entorno dos aeroportos. Exceção2: tombamento, art. 18 do DL nº 25 de 1937 proíbe construção no entorno da coisa tombada sem previa autorização da Adm. 
-Indenização: a princípio não terá, como qualquer intervenção branda. A não ser quando demonstrado prejuízo, podendo se falar do art. 37, §6º da CF.. MSZDP afirma que se decorre de lei não cabe, apenas se tiver prejuízo. Mas se decorre de acordo ou decisão judicial a regra é a indenização se demonstrar que houve prejuízo efetivo. 
-Extinção: em regra é perpetua, mas pode se extinguir quando o bem desaparecer, quando o bem é incorporado ao domínio público ou por manifesto desinteresse do Estado.
Modalidades de servidão administrativa:
A análise dos 5 elementos foi feita com base no DL 3365/41, não levando em consideração as outras modalidades de servidão encontradas na legislação.
Terrenos marginais
São os terrenos na beira de rios. Se o rio for navegável, 15,4 metros da margem pertencem a União (art. 31, parágrafo único do Código de Águas e art. 20, III, da CRFB). Se o rio não for navegável, serão 10 metros (art. 12 do Código de Águas).
Antes da Constituição de 88, alguns doutrinadores entendiam que esses terrenos marginais eram servidões administrativas, pois se tratava de propriedade particular e hoje, depois da constituição de 88, se tornou um bem da União e o que ela fez foi uma expropriação confiscatória de um bem que era privado, igual a do art. 243. Outros doutrinadores sempre entenderam que os terrenos marginais eram bens da União e o que o art. 20, III, da CRFB apenas confirmou isso.
Fontes de água e recursos hídricos
Existe toda uma medida protetiva em cima dessas fontes, podendo o Estado, se quiser, estabelecer uma servidão administrativa por decreto em uma determinada área onde há fonte de água. (art. 12, Código de Águas). 
Prédios vizinhos a imóveis tombados
No entorno de um bem tombado é criada uma servidão administrativa, conforme art. 18 do DL 25/37. A lei não estabelece um perímetro entorno do bem tombado, cabe a entidade, quando tombar, estabelecer o zoneamento dessa área que sofrerá administração administrativa. Então, na vizinhança de coisa tombada é vedada a construção que impeça ou reduza a visibilidade, bem como a fixação de anúncios ou cartazes.
No entornode aeródromos e heliportos
Neste caso, o entorno sofrerá os efeitos da servidão administrativa com o objetivo de não causar interferência nos sinais de auxílio de radionavegação, dificultar manobras ou a visibilidade. Estabelecida por lei, conforme art. 43 do Código do Ar, que determina o perímetro. 
Militar
No entorno de uma fortificação não pode existir qualquer tipo de construção (Decreto-lei 3.437/41). 
De aqueduto
Não decorre de lei. Prevista no art. 1293 do NCC permite a seu titular o direito de canalizar água pelo prédio de outrem. O Código de Águas, no art. 117 a 138, previu a possibilidade de construção de aqueduto para aproveitamento das águas, no interesse público (aqui ela depende de decreto governamental –art. 120).
De energia elétrica
Também não decorre de lei. O art. 151 do Código de Águas estabelece ao concessionário de energia elétrica a possibilidade de servidão quando exigidas para as obras hidráulicas e para o transporte e distribuição de energia elétrica (aqui também depende de decreto do poder executivo par estabelecer zoneamento - esse artigo foi regulamento pelo Decreto 35.851/54).
Então, podemos verificar que ao analisar os 5 elementos dentre as modalidades de servidões, as definições variam. 
- Intervenção Drástica/suspensiva:
 Há perda da propriedade. Todas as formas de intervenção drástica, quando há perda da propriedade, devem estar na constituição, pois é nela que é conferida a propriedade status de direito fundamental (incisos XXIII, XXIV e XXV do art. 5º da CF), não podendo ser por lei, como a intervenção branda.
Modalidades:	
Requisição (cuidado: também é branda, é um híbrido)
Sempre busca ser branda, eventualmente será drástica. A requisição drástica pode ser considerada ainda mais drástica do que a própria desapropriação, pois sua indenização é posterior, enquanto na desapropriação é prévia
Desapropriação
	É a forma mais tradicional de intervenção na propriedade, por isso ela é tratada com mais abrangência, por existir mais o que falar sobre, tendo um decreto próprio. Duas leis estabelecem a desapropriação, o DL 3365/41 trata de uma das formas, que é a desapropriação por utilidade pública. Quando se tem uma desapropriação por interesse social, será estabelecida pela lei 4132/62. A principal lei é o DL, que é mais comum, sendo a norma geral de desapropriação e que a constituição faz remissão. Dentro de desapropriação veremos seus pressupostos constitucionais, questões introdutórias, fases da desapropriação, a desapropriação indireta, a tredestinação e retrocessão, e a desistência da desapropriação. 
Pressupostos constitucionais:
Os dois pressupostos constitucionais para a desapropriação, conforme o art. 5º, XXIV, são: 
Necessidade/utilidade pública 
Essas duas expressões são sinônimos hoje, a constituição estabelece as duas, pois o código civil de 16 previa uma diferença. Dizia que necessidade era em situações de urgência quando a única solução era desapropriar, e utilidade era com base na conveniência e a melhor (e não única solução). Em 1941 aparece a lei específica, o DL 3365, e revoga tacitamente o CC. Mas mesmo assim a CF/88 continuou estabelecendo as duas terminologias, porém é mero costume. O importante é saber que a utilidade pública atende o interesse da coletividade como um todo, não apenas uma parcela determinada. Ex: desapropriação para reforma agrária não seria de utilidade pública por beneficiar somente um determinado grupo. 
Interesse social 
Existe para resolver problemas sociais. Atende a um determinado grupo da sociedade, resolvendo problemas sociais, localizados. (Lei 4132/62).
Questões introdutórias:
Quem pode legislar?
	Conforme o art. 22, II da CF, apenas a União pode legislar sobre desapropriação. Mas todos os entes federativos podem desapropriar segundo art. 2 º do DL 33665/41. Podem ser objeto de desapropriação tanto os bens públicos quanto os privados. Se o município quiser desapropriar um bem do Estado, o Governador deve autorizar, o que não ocorre quando a situação é inversa. Existem três exceções na própria constituição quanto ao art. 5º, XIV CF:
Quem pode realizar a desapropriação?
	Todos os entes (art. 2º do DL 3.365/41). Porém, existem três situações onde há exclusividade de alguns entes para desapropriar: (obs: Repare que nessas três exceções, nenhuma das indenizações é em dinheiro).
Art. 184 CF: União
	A primeira está no art. 184 CF onde está estabelecido o seguinte texto: “compete à União desapropriar, por interesse social, para fins de reforma agrária o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária (...)”. Diferente do que fala no inciso XXIV do art. 5º, que prevê indenização em dinheiro e dá competência a qualquer ente federativo. Então cabe a União desenvolver e executar a reforma agrária, e nada podem fazer os estados e municípios. Porém, um governador desapropriou propriedades privadas para realizar reforma agrária com o fundamento de que não estaria indenizando por títulos na dívida agrária, mas em dinheiro, como prevê o art. 5º. Logo, ele não estaria nenhum dos dois artigos da constituição. Mas o STF entendeu que o Estado não poderia atuar dessa maneira, que competia apenas a União desapropriar para fins de reforma agrária. 
Art. 243 CF: União
	O segundo caso de exceção a regra de que qualquer ente pode desapropriar, seria o caso de desapropriação punitiva por cultivo de plantas psicotrópicas. Está no art. 243 da CF que diz que “as glebas de qualquer região do país onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas serão imediatamente expropriadas e especificamente destinadas ao assentamento de colonos, para o cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei.” Isso seria uma expropriação confiscatória. Então seria uma outra forma de desapropriar, sendo para fins de reforma agrária, sem indenização, diferente do previsto no art. 5º, XXIV. O STF entende que, se a plantação está em 2 hectares da propriedade que possui 20 hectares no total, a desapropriação será da totalidade, pois o proprietário possui o dever de vigilância. Agora, tudo depende da situação concreta, pode ser que o proprietário não tenha ciência da plantação mesmo exercendo seu dever de vigilância e, nesse caso, pode ser que não haja a desapropriação confiscatória. 
	Não está escrito no artigo que essa desapropriação deve ser de competência exclusiva da união, porém é implícito, pois quem possui o dever e o poder de policia de segurança sobre a plantação de plantas psicotrópicas é a policia federal e, além disso, cabe a união desapropriar para fins de reforma agrária.
 Obs: houve ainda uma modificação recente no art. 243 (EC 81), agora, além da propriedade rural, a propriedade urbana também poderá ser expropriada, mas para fins de programas de habitação popular, no caso de localizar culturas ilegais de plantas psicotrópicas. Nesse caso, a interpretação que Saddy faria, seria que caberia a qualquer ente desapropriar no caso de propriedade urbana.
Art. 182, §4º, III da CF: Município.
	No terceiro caso em que a competência caba apenas a um ente, seria a possibilidade que o município tem de desapropriar imóvel, dentro do seu plano diretor, por um descumprimento da função social. Desapropriação de proprietário de imóvel urbano não utilizado, subutilizado ou não edificado. Sob pena de parcelamento ou edificação compulsória, IPTU progressivo no tempo e, por fim, a desapropriação com pagamento em títulos da divida pública. A desapropriação é a terceira etapa e o Estatuto da Cidade estabelece os prazos para que sejam impostas as sanções (art. 5º a 8º do estatuto da cidade). Então apenas depois de 5 anos aplicando as sanções de solicitação de parcelamento ou edificação compulsória e mais 3 anos de IPTU progressivo que o município pode desapropriar, ou seja, depois de 8 anos contados da primeira solicitação. Alguns doutrinadores entendem quea indenização não precisa ser justa e prévia, já que o proprietário não cumpriu com a função social por 8 anos, mas a grande maioria entende que deve ser justa sim, pois a pessoa já foi sancionada, pagando IPTU progressivo e estará sendo sancionada pela forma da indenização, pois não será paga em dinheiro. 
	Essa é uma desapropriação especifica, mas nada impede do município ou outro ente realize uma desapropriação compulsória para outra finalidade, mas nesse caso a indenização precisa ser em dinheiro.
A Administração Indireta e os delegatários de serviços públicos podem desapropriar? 
	Por exemplo, a Petrobras pode desapropriar? Ou o Banco do Brasil? Não, só podem promover a desapropriação (art. 3º do dec.-lei 3.365/41), mas não decretar. Então, deve ser decretada por um ente federativo, ou seja, a administração direta (chefe do executivo por decreto). E aí vem a administração indireta e promove essa desapropriação desde que o decreto esteja autorizando. A vantagem para o particular é que se for uma estatal de economia mista, com personalidade jurídica de direito privado, ela não ficará na fila do precatório. Mas se for uma autarquia, ficará na fila por se tratar de personalidade jurídica de direito público. 
	A exceção dessa regra, que a desapropriação deve ser por decreto, está no DNIT (art. 82, IX da Lei 10.233/01) e na ANEEL (art. 10 da Lei 9.047/95). Simplesmente, houve uma delegação legislativa, que permitiu que tanto o DNIT quanto a ANEEL tivessem não só a possibilidade de promover, mas de decretar a desapropriação. Estes entes são duas autarquias, uma comum e a outra especial. Isso foi uma deslegalização. Mas quem emite o decreto é o chefe do executivo, então essas autarquias decretariam a desapropriação por qualquer outro meio, como uma portaria (DNIT) o u resolução (ANEEL). Então, a regra é que a desapropriação ocorra por decreto do chefe do executivo, mas há duas exceções que permitem que seja feita por resolução ou portaria, por estas autarquias. Existem outras entidades que possuem essa delegação, esses são apenas dois exemplos. 
O que pode ser desapropriado?
	O art. 2º do DL 3.365/41 fala em “todos os bens”, mas na verdade seriam apenas os bens que possuem valoração econômica. Pois, por exemplo, se fosse desapropriar dinheiro, a indenização seria em dinheiro, logo, não faz sentido. Mas existe no mercado notas colecionáveis que valem maior valor do que está escrito.
	Existem bens com valoração econômica e que não podem ser desapropriados para fins de reforma agrária por vedação normativa, que seria a pequena e média propriedade rural, desde que seu proprietário não possua outra, e a propriedade produtiva. (art. 185, I e II da CRFB).
	Caso concreto - Um cadáver indigente tem valoração econômica para uma faculdade de medicina, por exemplo, mas não será necessária a desapropriação por não ter quem indenizar. Uma pessoa famosa que é de interesse para a ciência (exemplo do ator pornô que não pega AIDS), mas não quer dar o consentimento para que seja examinado. Quando essa pessoa morre, seu cadáver pode ser desapropriado? Sim. Mas se no exemplo, essa pessoa que não pega ADIS é o professor Saddy e este deixou claro em vida que deseja que seu corpo seja estudado pela UFF Macaé. Então, após a morte, a UFF Macaé começa seus estudos. Porém, a União poderá desapropriar por ser de interesse público e por entender ter melhores condições de realizar o estudo. Mas não terá tempo hábil para isso, já que até que o chefe do executivo decrete a desapropriação, o corpo já não vai servir para o fim desejado. Até que aconteça essa desapropriação, a UFF Macaé pode já ter achado a cura. Então, o que pode ser feito, nesse caso, por um laboratório de renome, seria a requisição, pois existe o perigo iminente do corpo perecer, já que Macaé não possui a melhor estrutura.
	Um bem público pode ser desapropriado, bem como os bens de estatais, bens de família e a posse de determinada propriedade. 
Fases da desapropriação:
Como observado, a desapropriação pode ser decretada, promovida e executada pelos entes da administração pública. A decretação e a promoção da desapropriação se dão por duas fases, a declaratória e a executória. 
Fase declaratória
	Nesta fase, o poder público deve declarar que um bem é de utilidade pública ou de interesse social para desapropriar. Ex: se ele quiser construir uma praça, será declarada por utilidade pública. Mas se quiser construir um manicômio, será por interesse social. 
Forma de expropriar
O decreto expropriatório do Chefe do Executivo (art. 6º do DL 3365/41) é sempre o instrumento em regra a ser utilizado. Porém, vimos que existem exceções a essa regra, que seria o caso de ser declarada por portaria (DNIT) ou resolução (ANEEL) e o art. 8º do DL 3365/41 afirma que o Legislativo pode dar início a desapropriação.
Conteúdo do instrumento expropriatório
	Nesse decreto, portaria ou resolução, estará estabelecido qual o pressuposto constitucional (utilidade pública ou interesse social – alguns entendem que é obrigatório, pois seria a motivação do decreto) para aquela desapropriação, além de informar:
- Quem está sendo expropriado e o objeto; 
- Destinação – isso é de extrema importância, como veremos ainda na aula de hoje sobre tredistinação (desvio de função). Alguns doutrinadores entendem que não é obrigatório que esteja na declaração os pressupostos constitucionais, pois estes estariam dentro da destinação e, ao afirmar a esta, já estaria implicitamente estabelecendo os pressupostos constitucionais. 
- Preocupação quanto à adequação orçamentária (art. 16, §4º da LRF -LC 101/2000) – por exemplo, declarando a finalidade da desapropriação, sendo a construção de uma praça, é necessário informar a situação orçamentária, pois precisa de dinheiro para realizar tal destinação e ainda indenizar o proprietário. 
Efeitos do instrumento expropriatório (art. 7 do DL 3365/41)
	Após tudo isso, ainda não houve a desapropriação em si, foi apenas declarada, devendo ainda ser promovida. Então quando temos um ato desapropriatório (decreto, em regra), não significa que o bem já está desapropriado. Pode ser que o Estado desista da desapropriação, ou modifique a destinação. Então, declarada a desapropriação, os efeitos referentes a este ato são: 
-1º efeito: Possibilidade de penetrar nos imóveis por força da declaração com a aquiescência do proprietário ou com ordem judicial com o auxílio da polícia para cumpri-la. Pois é preciso penetrar no imóvel para fazer os estudos necessários para a construção a que foi destinada. Alguns doutrinadores entendem que apenas com o decreto já seria possível penetrar sem a aquiescência do proprietário ou da justiça, mas outros entendem que seria inconstitucional, por estar estabelecido na CF que o domicílio é um bem inviolável. A ordem judicial autorizará com base no decreto. 
-2º efeito: existe um prazo de caducidade do decreto expropriatório, ou seja, deve haver a promoção da desapropriação após sua declaração no prazo de 5 anos se for declarado por utilidade pública (art. 10 do DL 3365/41), e de 2 anos se for por interesse social (art. 3º da Lei 4132). Passando o prazo, para promover a desapropriação, deverá ser feito um novo decreto. Ex: quando o município declarar a desapropriação, mas não promovê-la até o limite do prazo, poderá outro ente desapropriar. Mas se ainda estiver no prazo, não poderá. 
-3º efeito: Quanto as benfeitoria (art. 26, §1º do DL 3365/41). Depois da declaração de utilidade pública ou interesse social, obrigatoriamente, apenas serão indenizadas as benfeitorias necessárias. As úteis só se pedir autorização e o Poder Público concordar. O proprietário, no tempo em que a promoção da desapropriação ainda não ocorreu (prazo de 2 ou 5 anos), se realizar benfeitorias, só será indenizado se estas forem necessárias. Mas se o Estado anuir com a realização da benfeitoria útil, deverá indenizar. 
Ex: declarada a desapropriação de um bem por utilidade pública, o proprietário, no quarto ano do prazo de caducidade,constrói um curral (benfeitoria útil). Passa mais um ano e o decreto caducou. Mas a administração pública declara novamente a desapropriação. Neste caso, essa benfeitoria se tornou propriedade, devendo ser indenizada. 
Fase executória
	Então, houve a declaração da desapropriação por utilidade pública ou interesse social, e agora será a segunda etapa, onde a desapropriação será promovida, dentro do prazo de caducidade. Como já vimos, pode ser promovida pela administração indireta e por empresas privadas, caso o decreto expropriatório determine essa possibilidade. 
Fase administrativa
	A promoção da desapropriação é o ingresso da ação expropriatória. Mas antes disso, a legislação estabelece que o particular deve ser notificado para tomar ciência do inicio da execução dessa declaração expropriatória e oferecendo uma quantia em dinheiro referente a indenização. Se o particular não aceitar o valor estabelecido, as partes tentarão um acordo. Caso o particular aceite o valor estabelecido primeiramente ou o valor acordado, não haverá ação desapropriatória, o poder público vai pagar o valor e a pessoa vai deixar o imóvel, será negociado entre as partes, nessa situação o particular não enfrentará a fila do precatório. Porém, se não houver acordo, o ente que promoverá a desapropriação ingressará com a ação expropriatória, dando início a fase judicial, dentro da fase executória.
Fase judicial
	Aqui poderá ser solicitada a imissão prévia da posse (art. 15 do DL 3365/41), independentemente da citação do réu (ampla defesa aqui não existe). O Juiz vai deferir a imissão prévia da posse se alguns requisitos forem verificados, sendo estes a declaração de urgência da desapropriação e o depósito da última quantia oferecida na fase amigável ao proprietário do qual este recusou. 
	Divergência: Na declaração de urgência, alguns estabeleciam que no decreto expropriatório (na fase declaratória) deveria estar presente em algum lugar a urgência daquela desapropriação. Por consequência, se não estivesse estabelecida a urgência no decreto, não poderia ser solicitada a imissão prévia da posse. Mas não foi esse o posicionamento doutrinário que se estabeleceu. O entendimento é de que o Estado pode demonstrar a urgência em qualquer momento. 
	Divergência: Existem posições doutrinárias que entendem ser inconstitucional a imissão prévia na posse na forma como está no artigo 15 e seus parágrafos; e existem posições doutrinárias que entendem que essa imissão provisória na posse é constitucional e não fere a justa indenização (essa ultima é a posição do STF, súmula 652).
	Com o deferimento da imissão prévia da posse, o particular perderá a posse e poderá levantar 80% do valor depositado (art. 33, §2º do DL 3365/41), pois a posse tem um valor econômico. Ex: o poder público ofereceu, na fase amigável, a quantia de 150 mil reais como indenização. O particular não aceitou por entender que sua propriedade vale 200 mil e, por consequência, o poder público ingressou com a ação expropriatória e solicitou a imissão prévia na posse, depositando o valor de 150 mil reais para cumprir com o requisito desta solicitação. O particular pode ainda levantar 80% desse valor, ou seja, 120 mil reais (não é mais 120 mil, é referente aos 150 depositados), para comprar uma outra propriedade ou alugar, enquanto não é definido o real valor da indenização. 
	A partir do momento em que há o ingresso com a ação expropriatória, com pedido de imissão prévia ou não, o Juiz vai notificar o particular para apresentar sua contestação (Art. 20 do DL 3365/41). A contestação pode até estabelecer argumentos que indiquem que este não seria o melhor local para a destinação referida, por exemplo, pode demonstrar através de estudos técnicos que o melhor traçado para a rodovia não é na sua propriedade, mas sim na fazenda do vizinho, podendo o juiz se convencer e entender que houve uma violação da propriedade particular daquela pessoa. Mas o Estado vai acabar declarando a desapropriação do imóvel vizinho. 
	Então pode ser discutido em juízo se realmente existe uma violação ao direito de propriedade privada por inexistir os pressupostos constitucionais. Mas é muito difícil de acontecer, pois o Estado com seu poder de império, e vai realizar essa intervenção na propriedade através da atividade limitativa/ordenatória por ter a incumbência e legitimidade para isso. 
	 Em sede de contestação será discutido o valor efetivo da indenização, que deve ser justa. Porém, nessa situação, o particular deve contratar um advogado, uma empresa de mudança, o que significa mais custos. O judiciário entende que a indenização justa seria aquela que manteria o seu patrimônio no mesmo patamar que tinha no momento da declaração de desapropriação. Uma indenização justa seria calculada com base: 1) no valor venal do bem, 2) nos danos emergentes e lucros cessantes, 3) juros compensatórios e moratórios, 4) correção monetária, 5) honorários advocatícios, 6) fundo de comércio, 7) pertenças e 8) quantia módica. As primeiras 5 parcelas são calculadas em qualquer hipótese para se alcançar uma indenização justa. Já as três últimas, dependerão do caso concreto. Se eu tiver, por exemplo, um fundo de comércio, essa parcela vai entrar. O Estado pode desapropriar um bem com todas as pertenças ou só a casa, sem nada dentro. As quantias módicas são as que o particular acaba gastando pelo fato de ter sido desapropriado, como por exemplo, o transporte da mudança, a gasolina, etc., tudo o que for demonstrado como gasto em decorrência da desapropriação. 
	Na prática, depois de uns 15 anos no judiciário, vai sair a sentença com um determinado valor de indenização, podendo ainda haver recurso por parte do Estado, o que levará mais uns 10 anos para o particular conseguir o dinheiro da indenização. Até lá, a propriedade ainda pertence ao particular, mesmo que não tenha mais a posse. Então, a indenização ainda será prévia, já que não houve a perda da propriedade. Quando a sentença transitar em julgado, o particular vai para a fila do precatório para receber sua indenização, o que poderá durar uns 10 anos. Então, o particular ficou 15 anos na justiça discutindo o valor da indenização justa, depois ainda fica na fila do precatório por mais uns 10 anos, para quando chegar na sua vez, o juiz chama o particular para retirar o valor que antes era de 200 mil, mas agora será de uns 400 mil, pois vai incluir as parcelas, porém descontará aqueles 120 mil referentes ao levantamento de 80% por conta da imissão prévia. A propriedade só é perdida quando o dinheiro é retirado, por isso a indenização é prévia. Porém, esses 280 mil, depois de 25 anos, não corresponderá com o valor do bem desapropriado. Então o particular terá prejuízo, o que faz com que essa indenização, na realidade, não seja justa e nem prévia, apesar de estabelecido na constituição. 
	
Desapropriação indireta:
	Ocorre a desapropriação indireta quando o Estado realiza uma atuação que resulta em duas possibilidades: 1) faz com que o particular perca toda a valoração econômica daquele determinado imóvel. Exemplo: cria um parque nacional na região x, e você tinha uma casa no meio daquele parque. Por ter sido criado essa parque nacional, você não consegue chegar de carro na sua casa, o que faz com que ninguém queira comprar esse imóvel. Ou 2) No esbulho possessório. Exemplo: O estado simplesmente entra no terreno do particular e começa a construir uma praça, por exemplo, sem ao menos fazer o decreto ou qualquer dos procedimentos vistos acima. 
	Se qualquer das duas hipóteses de desapropriação indireta acontecer, obviamente estaríamos diante de uma ilegalidade, logo, cabe ao particular solicitar a justa e prévia indenização, pois na verdade isso seria uma desapropriação, como também a busca por uma reparação por danos materiais e morais. A súmula 114 do STJ admite os juros compensatórios na desapropriação indireta a partir da ocupação. Para essa busca, corre o prazo de 10 anos (art. 205 CC) ou 15 anos (art. 1238 CC) - a maioria da doutrina entende ser de 15 anos,pois deve buscar dentro dos direitos reais o que mais beneficia a pessoa. 
Tredestinação e retrocessão
	A tredestinação é a mudança da destinação estabelecida lá no decreto expropriatório, na fase declaratória. A retrocessão só acontecerá se ocorrer a tredestinação, que é o desvio de finalidade. Porém, existem dois tipos de tredestinação, a licita e a ilícita:
Lícita:
Muda a destinação do bem para continuar a atender o mesmo pressuposto constitucional para qual o bem foi desapropriado (não geradora de retrocessão). Exemplo 1: Se estiver estabelecido no decreto que a finalidade da desapropriação será a construção de uma praça, porém, o que ocorre é a construção de uma quadra de futebol, não seria o caso de tredestinação. Pois, seria o caso de construir um bem de uso comum do povo (utilidade pública) e isso não mudou pelo fato de ser uma quadra de futebol. Exemplo 2: Se for o caso de estar estabelecido que seria para a construção de um manicômio e, na verdade, foi para a construção de um centro de reabilitação de drogados, não resultaria em tredistinação, pois continua sendo de interesse social. 
Ilícita:
Seria o desvio de finalidade. Seria o caso de mudança do pressuposto constitucional, o que gera a retrocessão. Exemplo: foi desapropriado o bem com o pressuposto constitucional da utilidade pública, sendo a construção de um manicômio. Porém, construiu uma praça (interesse social). 
A não utilização do bem expropriado: 
	A não utilização do bem expropriado, em regra, não gera retrocessão. A propriedade não é mais do particular, pois já foi paga a indenização, logo ela é propriedade pública – bem dominical (isso acontece no final da desapropriação). Se for o caso de desapropriação por utilidade pública, não tem prazo para usar. Mas se for o caso de interesse social, o prazo é de dois anos. Esse prazo não se confunde com o de 5 ou 2 anos para a promoção da desapropriação, como efeito do decreto, o que resulta, no caso de expirado o prazo, na necessidade de outro decreto. Pois, nesse caso, a propriedade ainda é do particular. 
	No caso da destinação for para interesse social, mesmo o bem já sendo propriedade do estado, o prazo para utilização é de 2 anos. Expirado o prazo sem a utilização, resulta em tredestinação ilícita, gerando a possibilidade de solicitação de retrocessão.
Divergência:
	 A retrocessão, os que entendem que se trata de um direito real, geraria a devolução do bem. Porém, para os que entendem que se trata de um direito real, a retrocessão seria o direito a uma nova indenização. Há quem entenda que seria um direito misto, que dependerá da situação concreta. 	O problema está na hipótese do bem não estar nas mesmas condições que se encontrava inicialmente. Por isso, prevalece a doutrina que entende que é a retrocessão é um direito misto. O prazo dependerá da situação concreta. Se entende que é direito pessoal, o prazo de prescrição é de 5 anos (decreto 20910/32). Se entender que é direito real, pode ser 10 anos (art. 205 CC) ou 15 anos (art. 1238 CC). 
Desistência da desapropriação
O Estado pode desistir da desapropriação até o trânsito em julgado da ação, até a definitiva transferência da propriedade (é dizer, com o efetivo pagamento, quando o precatório estiver à disposição do juízo da causa). Independe do consentimento do expropriado, é uma decisão governamental e unilateral, e se sentir lesado, deve entrar com uma ação própria pedindo indenização. Porém, existem alguns requisitos para que o Estado possa desistir. Sendo eles:
1º) não ter ocorrido o trânsito em julgado;
2º) revogar o decreto expropriatório (alguns entendem que não precisa, mas são minoria);
3º) a possibilidade da devolução do bem nas mesmas condições em que se deu a imissão prévia na posse. Não será necessário devolver o dinheiro levantado, pois houve a perda da posse.
Atividade estimulativa (fomento)
Atividade prestacional