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DIREITO ADMINISTRATIVO 
ATOS ADMINISTRATIVOS
Livro Eletrônico
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Nilton Coutinho
Atos Administrativos
DIREITO ADMINISTRATIVO
Sumário
Apresentação .................................................................................................................3
Atos Administrativos ......................................................................................................4
Introdução ......................................................................................................................4
1. Ato Administrativo ......................................................................................................4
1.1. Da Validade e da Eficácia do Ato Administrativo .......................................................6
1.2. Dos Atributos do Ato Administrativo .......................................................................8
2 Os Elementos do Ato Administrativo ...........................................................................9
2.1. A Competência, como Primeiro Elemento do Ato Administrativo .............................9
2.2. A Forma, como Elemento do Ato Administrativo .................................................. 12
2.3. O Motivo, como a Situação de Fato e de Direito que Autoriza a Atuação da 
Administração .............................................................................................................. 13
2.4. Conteúdo do ato, Representando a Manifestação da Administração ...................... 16
2.5. A Finalidade do ato Administrativo enquanto Interesse Público ............................ 18
3. A Discricionariedade da Administração em Busca do Interesse Público .................... 19
4. A Motivação como Garantia do Administrado ........................................................... 21
5. O Mérito do Ato Administrativo ................................................................................23
6. A Garantia do Controle da Legalidade pelo Poder Judiciário ......................................24
7. Regime de Anulação, Convalidação e Revogação do Ato Administrativo ...................26
7.1. Da Anulação (ou Invalidação) .................................................................................26
7.2. Da Convalidação ....................................................................................................27
7.3. Da Revogação ........................................................................................................27
Questões de Concurso ..................................................................................................33
Gabarito .......................................................................................................................39
Gabarito Comentado .................................................................................................... 40
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Atos Administrativos
DIREITO ADMINISTRATIVO
ApresentAção
Trata-se, sem sombra de dúvida, de um dos temas mais importantes dentro do direito 
administrativo.
Trata-se, sem sobra de dúvida, de um dos temas mais importantes dentro do direito ad-
ministrativo.
Para fins de OAB serão exigidos conhecimentos acerca do conceito de atos adminis-
trativos, atributos, classificação, espécies de atos administrativos e formas de extinção de 
tais atos.
Para tanto, apresentamos abaixo os principais aspectos relacionados ao tema1. Boa lei-
tura a todos!
1 Para Maiores detalhes, vide: OLIVEIRA, José Carlos de. In: COUTINHO, Nilton Carlos 
de Almeida; SANTOS, André Nakamura. Direito Administrativo.
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Atos Administrativos
DIREITO ADMINISTRATIVO
ATOS ADMINISTRATIVOS
Introdução
A Administração Pública está posta para realizar o interesse público. Essa afirma-
ção, por mais expressiva que possa parecer, não é suficiente para expressar a dimensão 
grandiosa das atividades administrativas. Quando olhamos para o conceito de Adminis-
tração Pública e para as atividades administrativas, vamos perceber que as expressões 
“executar a lei” ou “dar efetividade” à lei comportam, além da própria dimensão admi-
nistrativa, a implementação das políticas públicas, comporta as atividades relacionadas 
com o direito regulador e, nesse campo, podemos lembrar as atividades relacionadas 
com a saúde, com o meio ambiente, com o urbanismo, com o direito tributário, com a 
intervenção na atividade econômica e na propriedade privada, no direito disciplinar e no 
direito sancionatório, dentre inúmeras outras atividades que esse espaço não comporta-
ria elencar. Pois bem, em todas as atividades em que a Administração Pública realiza sua 
função gestora com repercussão direta ou indireta nos interesses, direitos e liberdades 
dos administrados, o faz pelos atos administrativos.
Embora extremamente importante, o estudo do ato administrativo pode ser simplificado, 
ou melhor, pode ser ensinado de forma que o estudante possa compreender sua lógica e po-
sicionar-se a respeito dos vícios, de sua correção e de eventual sanção decorrente da atuação 
da Administração Pública. E, para que a abordagem do tema alcance sua finalidade, vamos 
tratar das peculiaridades do ato administrativo, com vistas a evidenciar com suficiente grau 
de certeza e segurança o exercício dos poderes da Administração em face do respeito aos 
direitos dos administrados, sem adentrarmos em debates e posicionamentos doutrinários 
divergentes.
1. Ato AdmInIstrAtIvo
Atos administrativos consistem na forma pela qual o Estado, ou quem atue em seu nome, 
manifesta sua vontade, com vistas a dar fiel cumprimento à lei. Os atos administrativos estão 
sempre sujeitos ao controle de legalidade pelo Poder Judiciário.
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Em sentido amplo, o ato administrativo pode ser conceituado como a “declaração do Estado 
ou de quem lhe faça as vezes – como, por exemplo, um concessionário de serviço público), no 
exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementa-
res da lei a título de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por órgão juris-
dicional”. Tal definição é suficiente para indicar que: a) os atos administrativos podem ser pra-
ticados no âmbito dos três poderes do Estado e inclusive por particulares; b) são praticados no 
exercício de função pública, sendo regidos prioritariamente pelo regime de direito administrativo. 
Logo, os atos de direito privado praticados pela administração, assim como os atos praticados 
no exercício de função política (como o veto, indulto ou declaração de guerra, por exemplo) não 
seriam atos administrativos; c) não se confunde com a lei, pois, além de não editados no exer-
cício da função legislativa, têm como âmbito de atuação apenas assegurar o fiel cumprimento 
da lei; d) não se confunde com os atos judiciais, estandoinclusive sujeitos ao controle do Poder 
Judiciário.
O ato administrativo é, antes de mais nada, um ato jurídico unilateral, ou seja, uma conduta 
geradora de efeitos no mundo do direito. Portanto, o ato administrativo será sempre um ato 
da administração que visa a produzir efeitos jurídicos em uma situação individual e concreta. 
O conceito de ato administrativo faz sentido somente se pensarmos nele como verdadeira de-
cisão da Administração. Coloca-se, portanto, fora do âmbito dos atos administrativos aquelas 
condutas que não comportam o referido elemento decisório, não obstante as vozes em contrá-
rio.
O ato administrativo configura-se na manifestação da autoridade, o seja, na atuação do 
servidor ou agente público dotado de poder de decisão. Essa manifestação da autoridade 
deve preencher vários requisitos que a doutrina elenca e que serão estudados nesse espaço; 
mas essa atuação deve obediência a um comando maior que é o interesse público. Essa ex-
pressão, tão simples, comporta uma carga conceitual muito significativa. Podemos afirmar 
que o conceito de interesse público representa a somatória das vontades individuais sob uma 
dimensão pública. Essa expressão utilizada para conceituar o interesse público também não 
expressa adequadamente esse princípio. Vamos apontar, aqui, exemplos para deixar mais 
clara a dimensão desse princípio norteador da Administração Pública: a partir de um dado 
momento em que eu, você e muitas outras pessoas ficamos indignados com a corrupção 
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e encontramos a súmula vinculante 13 (que trata do nepotismo), que proíbe a contratação 
comissionada ou de confiança de parentes até o terceiro grau, vamos entender que essa sú-
mula vinculante representa – nesse singelo exemplo, o interesse público. E ainda, na atuação 
da autoridade impedindo que determinada empresa continue a poluir, esse ato está sendo 
executado, também, com base no princípio do interesse público. A  lisura que se espera do 
administrador na contratação também é uma das expressões do interesse público. Portanto, 
o interesse público está intrinsecamente nas leis, e a Administração Pública tem como papel 
preponderante a realização desse munus, e realiza por meio de comandos, dentre os quais, 
o ato administrativo.
As decisões decorrentes do ato administrativo devem dar efetividade à realização do in-
teresse público. O ato administrativo comporta elementos em sua constituição, sendo eles: a 
competência (referida como autoridade), a forma, o motivo, o conteúdo (ou objeto) e a finali-
dade. E ainda, no exercício de seu poder decisório, a autoridade deverá atuar segundo padrões 
éticos de probidade, decoro, boa-fé e deverá observar, também, a perfeita adequação entre 
meios e fins, na medida estritamente necessária ao atendimento do interesse público.
Em síntese, podemos definir o ato administrativo como um ato jurídico, unilateral e com 
caráter decisório, praticado no exercício de uma atividade administrativa pública, destinada 
a produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, com observância do regime 
jurídico administrativo. Entende-se por regime jurídico administrativo a supremacia do inte-
resse público sobre o particular, a indisponibilidade desse direito e os princípios norteadores 
da Administração Pública.
Os preceitos definidores do ato administrativo, é bom lembrar, aplicam-se também aos 
órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, quando no desempenho de função administrati-
va; entretanto, faremos referência, neste estudo, apenas aos atos administrativos que expres-
sam as decisões da Administração Pública.
1.1. dA vAlIdAde e dA efIcácIA do Ato AdmInIstrAtIvo
O exercício do poder, identificado pela expressão latina potestas, pressupõe a observância 
de certas exigências para que se possa afirmar que determinada atividade é válida e que terá 
um sentido, ou seja, que será eficaz, que terá um resultado certo e exigível.
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No âmbito da atividade administrativa, a validade do ato administrativo traduz sua aptidão 
intrínseca para produzir efeitos jurídicos correspondentes ao tipo legal a que pertence, em ra-
zão de sua conformidade com o regime jurídico administrativo. Em outras palavras, a atuação 
da administração deverá obediência à lei. Mas essa expressão também não abrange toda a 
extensão que esse conceito carrega. Quando falamos que a administração deve obediência à 
lei, temos de lembrar que certas normas não comportam escolhas, são as chamadas normas 
de conteúdo vinculado, ou melhor, aquelas em que o administrador não tem opções, a norma 
é clara, e seus comandos assinalam para um único sentido. De outro lado, o próprio conteúdo 
da norma pode propiciar a possibilidade de escolhas, e, assim, falamos em conteúdo discri-
cionário. A discricionariedade, em princípio, significa que a Administração, em face do conte-
údo da norma, encontra autorização para efetuar a melhor escolha, dentre aquelas possíveis 
em face da previsão normativa.
Ainda, tratando da validade, precisamos lembrar que, em direito administrativo, não basta 
a obediência à lei. O direito administrativo exige mais. Exige, na atuação da administração, 
a observância dos princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade 
e da eficiência, elencados no art. 37 da Constituição Federal, bem como os demais princípios 
elencados nas Constituições de cada Estado, respectivamente; nas leis do processo admi-
nistrativo, bem como em outras leis, como de licitação e contratos, que também assinalam 
a necessária observância de vários princípios, nas leis ambientais e, enfim, a observância de 
todos os princípios previstos nas leis é regra obrigatória. E assim traduz-se a expressão re-
gime jurídico administrativo.
No ato administrativo, os requisitos de validade são estudados em seus elementos, como: 
a competência da autoridade (ou do agente); o cumprimento da forma e das formalidades; a 
ocorrência do motivo; a congruência do conteúdo do ato; e a realização da finalidade. Exige-se, 
ainda, a motivação, ou seja, a explicação do porquê a autoridade decidiu em um determinado 
sentido. Além da observância das normas e dos princípios, a decisão da Administração precisa 
ser justa, razoável e proporcional, exigindo-se do administrado a exata medida para a realiza-
ção dos fins.
Portanto, a validade dos elementos do ato administrativo comporta a observância des-
ses preceitos na justa medida de sua previsão legal e com vistas à efetivação do interesse 
público. E, em sendo válido, será eficaz, ou seja, apto a produzir os efeitos previstos na lei de 
regência.
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1.2. dos AtrIbutos do Ato AdmInIstrAtIvo
Em decorrência da validade e da eficácia,a Administração Pública, ao editar o ato admi-
nistrativo se vale das prerrogativas decorrentes da supremacia do interesse público e, seus 
atos, para a realização eficaz das finalidades, possuem os atributos: a presunção de legitimi-
dade, a imperatividade e a autoexecutoriedade.
A presunção de legitimidade traduz-se na conformidade ao ato administrativo com a nor-
ma de regência. Legitimidade significa que a Administração tem competência para decidir, 
naquele âmbito, que a autoridade que está atuando é aquela que a norma lhe dá competência, 
que a forma e sua decisão, ou o conteúdo do ato e sua finalidade estão em consonância com a 
lei e com o regime jurídico administrativo. Do conceito de legitimidade, podemos sacar o con-
ceito de veracidade, ou seja, a presunção da verdade dos fatos alegados pela Administração. 
Essa presunção justifica-se em face da supremacia do interesse público sobre o particular e, 
obviamente, é uma presunção relativa, pois admite-se prova em contrário. Entretanto, a pre-
sunção de verdade ou da veracidade, produz seus efeitos e gera obrigação de cumprimento 
enquanto não for invalidada pela própria Administração ou pelo Poder Judiciário.
A imperatividade, ou coercibilidade, indica que os atos administrativos são cogentes, obri-
gando a todos que estejam em seu círculo de incidência. Decorrente da supremacia do inte-
resse público, a Administração exige seu cumprimento, independentemente da concordância 
do administrado. Em outras palavras, o ato administrativo impõe-se a terceiros, independen-
temente de sua concordância, interferindo na esfera jurídica de outras pessoas, constituindo-
-as, unilateralmente, em obrigações.
A autoexecutoriedade consiste em atributo pelo qual a Administração Pública pode exe-
cutar seus próprios atos sem a interveniência do Poder Judiciário. No direito administrativo, 
a autoexecutoriedade só será possível quando expressamente prevista em lei ou quando 
se tratar de medidas urgentes em face do interesse público. Na execução compulsó-
ria, a  Administração deve atuar de forma menos onerosa e com estrita observância dos 
princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. A autoexecutoriedade é frequentemente 
prevista no exercício do poder de polícia e materializa-se, por exemplo, na apreensão de 
produtos vencidos e colocados à venda; no fechamento ou interdição de estabelecimen-
to comercial que descumpre as normas de higiene; nas atividades envolvendo questões 
ambientais, de saúde pública, dentre tantas outras; evidentemente, mesmo nos casos de 
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autoexecutoriedade, a Administração, logo depois de sua atuação, deve instaurar o procedi-
mento administrativo, se for o caso, para que o administrado tenha condições de avaliar sua 
conduta e posicionar-se a esse respeito, cumprindo as determinações da Administração ou 
contestando administrativa ou judicialmente o que entender de direito, inclusive quanto aos 
eventuais vícios cometidos pela Administração no exercício de sua potestade. Em outras 
situações, a norma não autoriza a autoexecutoriedade, e, nesses casos, a Administração 
deve buscar o amparo judicial. 
2 os elementos do Ato AdmInIstrAtIvo
Elementos ou requisitos são as partes integrantes do ato administrativo. É possível afir-
mar a existência de cinco elementos ou requisitos do ato administrativo: sujeito (também 
nominado pelos autores como agente ou competência), objeto (também nominado por con-
teúdo), motivo, forma e finalidade.
Obs.: � Métodos mnemônicos:
 � F COM F – finalidade, Competência, Objeto, Motivo, Forma
 � Ou
 � CO FI FOR MOOB – Competência, FInalidade, Forma, Motivo, Objeto
2.1. A competêncIA, como prImeIro elemento do Ato AdmInIstrAtIvo
Pois bem, as prerrogativas de supremacia da Administração pressupõem a observância, 
inicial, de certas exigências legais e principiológicas na edição do ato administrativo para que 
sua atuação esteja em perfeita consonância com o direito.
A administração pública, enquanto pessoa jurídica que realiza diversas funções, vale-se 
do conjunto de pessoas físicas, titulares de órgãos, para gerir a própria administração e cum-
prir o interesse público.
O servidor ou agente público dotado de poder de decisão é a autoridade competente, nos 
termos da lei. A competência é, em outras palavras, o elemento do ato que advém diretamente da 
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lei e, porque proveniente desta, é intransferível e improrrogável, salvo se a lei dispuser expres-
samente sobre a possibilidade de delegação ou avocação.
As normas apontam ainda os critérios definidores da competência. Falamos em compe-
tência em razão da matéria, quando a especificidade da função exige certos critérios particu-
lares para atuação; ou em relação à hierarquia de modo a estabelecer a atuação das autorida-
des pautadas por critérios de maior ou menor relevância e, por último, em razão do lugar, em 
face da necessária desconcentração de poderes em uma determinada base territorial.
A autoridade, no exercício das prerrogativas de seu cargo, deverá atuar no limite de suas 
atribuições. Extrapolando os limites de suas atribuições, poderá incidir em vícios caracteriza-
dos como excesso de poder, que se verifica nos casos em que o conteúdo do ato é incompa-
tível com a competência do agente. Em outra situação, poderá ocorrer o desvio de finalidade, 
quando o agente se serve de um ato ou da prerrogativa de seu cargo ou função para satisfazer 
finalidade alheia ao interesse público.
Haverá vício, em ocorrendo a incompetência da autoridade, o desvio de poder ou o desvio 
de finalidade. O vício de competência e o desvio de poder poderão ser convalidados desde que 
não se trate de competência exclusiva. Entretanto, o vício de desvio de finalidade nunca será 
convalidado, em face do desrespeito ao interesse público.
Destacam-se, ainda como vício as questões referentes aos impedimentos e à suspeição 
da autoridade.
É impedido de atuar a autoridade que tenha interesse direto ou indireto na matéria, ou que 
tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou representante; ou, se tais 
situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e afins até o terceiro grau, ou 
esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou respectivo cônjuge ou 
companheiro.
A autoridade (ou agente) que incorrer em impedimento deve comunicar o fato à autori-
dade competente, abstendo-se de atuar. A omissão do dever de comunicar o impedimento 
constitui falta grave, para efeitos disciplinares.
Pode ser arguida a suspeição de autoridade ou servidor que tenha amizade íntima ou ini-
mizade notória com algum dos interessados ou com os respectivos cônjuges, companheiros, 
parentes e afins até o terceiro grau.
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Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar 
parte de sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hie-
rarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole 
técnica, social, econômica, jurídica ou territorial.
A delegação de competência ou sua revogação é também um ato administrativo, cuja 
publicação se traduz em uma das formalidades exigidas pela norma. E ainda, deve-se lem-
brar da obrigatoriedade do ato de delegação especificar as matérias e poderes transferidos, 
os  limites da atuação do delegado, a duração e os objetivos da delegação e o recurso ca-
bível, podendo conter ressalva de exercício da atribuição delegada. O ato administrativo de 
delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade delegante, e as decisões adotadas 
por delegação devem mencionar, explicitamente, esta qualidade e considerar-se-ão editadas 
pelo delegado.
Essa prerrogativa sofre restrições quando a norma aponta as situações em que não se 
admite a delegação. Fala-se, neste caso, que a competência é indelegável, entre outras hi-
póteses decorrentes de normas específicas, e a lei do processo administrativo elenca como 
indelegável a competência para a edição de atos normativos que regulem direitos e deveres 
dos administrados; as atribuições inerentes ao caráter político da autoridade; as atribuições 
recebidas por delegação, salvo autorização expressa e na forma por ela determinada; a tota-
lidade da competência do órgão; as competências essenciais do órgão, que justifiquem sua 
existência. E por fim, o órgão colegiado não pode delegar suas funções, mas apenas a execu-
ção material de suas deliberações.
Permite-se, em caráter excepcional e por motivos relevantes e devidamente justificados, 
a avocação temporária de competência a órgão hierarquicamente subordinado. A avocação 
só não será possível quando se tratar de competência exclusiva do subordinado.
A Administração poderá, motivadamente, convalidar seus atos inválidos, quando a inva-
lidade decorrer de vício de competência desde que a convalidação seja feita pela autoridade 
titulada para a prática do ato, e não se trate de competência indelegável. E não se admitirá a 
convalidação quando dela resultar prejuízo à Administração ou a terceiros ou quando se tra-
tar de ato impugnado administrativa ou judicialmente.
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2.2. A formA, como elemento do Ato AdmInIstrAtIvo
Forma é o meio pelo qual se exterioriza a vontade da Administração. A lei do processo 
administrativo consagra, como regra, o informalismo do ato administrativo ao determinar que 
ele não depende de forma determinada senão quando a lei expressamente a exigir e, quando 
escrito, deve ser produzido em vernáculo, com a data e o local de sua realização e a assinatu-
ra da autoridade responsável.
No que diz respeito à forma, ela pode ser entendida em dois sentidos: podemos considerar 
a forma em relação ao ato, isoladamente, e, nesse caso, ela pode ser definida como a maneira 
como o ato administrativo se exterioriza.
A forma escrita é a regra, mas nem por isso podemos afirmar que é a única forma de ex-
pressão da Administração Pública. Encontramos, no código brasileiro de trânsito, manifesta-
ções da Administração, em forma de sinais sonoros, sinais luminosos, placas de sinalização. 
Encontramos ainda, nas normas sanitárias, de saúde, de segurança, dentre outras, sinais e 
símbolos que apontam proibições ou orientações aos administrados, e a inobservância po-
derá acarretar sanções administrativas. Evidentemente que essa forma de se expressar deve 
ser prevista em lei e de conhecimento público.
Em outro sentido, a forma pode ser entendida como formalidade que cerca a prática do 
ato, a publicação, a motivação, o direito de defesa e as formalidades essenciais à validade do 
ato. A lei da ação popular aponta a ocorrência de vício de forma na omissão ou na observân-
cia, incompleta ou irregular, de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato.
A Administração deve adotar formas simples, suficientes para propiciar adequado grau 
de certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados. Seja no caso de desobe-
diência à forma, seja no caso de faltar uma formalidade, a invalidade poderá ser uma das 
consequências.
A Administração poderá, motivadamente, convalidar seus atos inválidos, quando a inva-
lidade decorrer de vício de ordem formal, desde que, nessa hipótese de vício, este possa ser 
suprido de modo eficaz. E ainda, não será admitida a convalidação quando dela resultar pre-
juízo à Administração ou a terceiros, ou quando se tratar de ato impugnado.
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2.3. o motIvo, como A sItuAção de fAto e de dIreIto que AutorIzA A 
AtuAção dA AdmInIstrAção
O motivo como elemento do ato administrativo representa a situação (de fato ou de direi-
to) que autoriza a Administração Pública a manifestar-se em um determinado sentido. Sua 
importância é fundamental, pois a inexistência ou a impropriedade do motivo não permite sua 
convalidação, levando necessariamente à invalidação do ato.
Por oportuno, deve ser lembrado que o motivo poderá ser vinculado ou discricionário. 
Será vinculado naquelas situações em que a norma não permite à autoridade nenhuma ava-
liação subjetiva de seu conteúdo. Será discricionário quando a norma permitir à autoridade 
uma avaliação, uma escolha quanto à conveniência e oportunidade.
O motivo como situação de fato ou de direito poderá materializar-se como na aposenta-
doria compulsória do servidor; nas infrações disciplinares, no descumprimento das normas 
reguladoras, de serviços públicos, de saúde pública, urbanística, ambientais, de trânsito, tri-
butárias, consumo, dentre inúmeros outros exemplos.
O ato administrativo será ilegal quando o motivo alegado (situação de fato ou de direito) 
não existiu, na realidade, ou não tem o caráter jurídico que a Administração lhe emprestou. 
A inexistência do motivo verifica-se quando a matéria de fato ou de direito, em que se funda-
menta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado pretendi-
do.
A existência de vícios quanto ao motivo não comporta convalidação, pois o motivo existiu 
ou, não tendo existido, não haverá motivo para a atuação da Administração.
Teoria dos Motivos Determinantes
Ainda quanto aos motivos, encontraremos na doutrina a teoria dos motivos determinan-
tes. Em síntese, essa teoria expressa uma verdade incontestável, ou seja, o motivo indicado 
(determinante) para a decisão da Administração deve ser verdadeiro, deve, de fato, existir ou 
ter existido. A ausência do motivo implica, necessariamente, a invalidade do ato, não se falan-
do, por óbvio, em convalidação.
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DIREITO ADMINISTRATIVO
A teoria dos motivos determinantes significa que o motivo apresentado como justificativa 
para a prática do ato vincula a sua validade. Isto quer dizer, que a existência da situação fática 
e jurídica (motivo) que fundamentou a execução do ato é condição para que seja considerado 
válido. Assim, havendo comprovação de que o fundamento fático e/ou jurídico é falso ou ine-
xistente, o ato será declarado nulo.
A teoria nasceu no âmbito do contencioso administrativo francês, a partir do caso de um 
servidor público exonerado sob a alegação de que havia pedido desligamento do cargo. Pro-
vado que o pedido não havia ocorrido, a exoneração foi declarada nula.
Em que pese a regra geral ser o dever de motivação dos atos administrativos, há que con-
siderar as hipóteses que não a demandam, visto que também não exigem motivo. São atos 
nos quais o legislador libera o administrador do encargo de aduzir os fatos ou fundamentos 
jurídicos de sua decisão. O exemplo mais lembrado pela doutrina é o dos cargos em comis-
são de livre nomeação e exoneração ad nutum. Em tais hipóteses, como o preenchimento 
da unidade funcional dá-se com base no critério da confiabilidade que sustenta o nomeado 
eleito pelo administrador, a lei autoriza-o igualmente a proceder ao desfazimento do vínculo 
de acordo com seu juízo de valor (em tese, o de confiança), não carecendo o ato, para ser 
considerado válido, de justificativa (motivação).
Porém, pode ocorrer de o administrador, mesmo não precisando, decidir apresentar o mo-
tivo que ensejou a manifestação da vontade administrativa. Juridicamente, haveria alguma 
consequência nisso? A resposta é positiva, pois aí ele fica vinculado ao fundamento expendi-
do. Logo, se se provar a inocorrência (inexistência) do motivo, ou a sua falsidade, a consequ-
ência jurídica imediata será a invalidação do ato.
É nesse sentido que se afirma que os motivos são determinantes para a prática do ato 
administrativo. Ora, o agente não pode expressar sua vontade baseado em motivo inexistente 
ou inidôneo (falso). Se isso ocorre, no fundo, o que há é um ato administrativo viciado em um 
dos seus elementos (ausência ou falsidade do motivo), pois, como vimos, a manifestação da 
vontade administrativa, de que o ato é a exteriorização formal e solene, é  impelida por cir-
cunstâncias de fato e de direito legalmente qualificadas.
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Para Alexandrino (2013, p. 492), a teoria dos motivos determinantes consiste em:
Explicitar que a administração pública está sujeita ao controle administrativo e judicial (portanto, 
controle de legalidade ou legitimidade) relativo à existência e à pertinência ou adequação dos mo-
tivos – fático e legal – que ela declarou como causa determinante da prática de um ato.
Caso seja comprovada a não ocorrência da situação declarada, ou a inadequação entre 
a situação ocorrida (pressuposto de fato) e o motivo descrito na lei (pressuposto de direito), 
o ato será nulo.
A teoria dos motivos determinantes pode ser aplicada tanto aos atos discricionários, 
quanto aos vinculados.
Com relação aos atos vinculados não há dúvidas pois os atos vinculados à lei devem 
seguir o seu disciplinamento para que o seu conteúdo seja válido. E sendo requisito para a 
feitura do ato administrativo, a não vinculação do motivo o tornaria nulo.
Entretanto, no ato discricionário esta obrigatoriedade não é observada, podendo o ato ser 
exteriorizado sem um motivo posto. Porém, caso este motivo seja declarado, a sua inexistên-
cia ou o seu falseamento tornarão o ato nulo.
Sobre o tema, nossos tribunais já se posicionaram:
Os atos discricionários da Administração Pública estão sujeitos ao controle pelo Judiciá-
rio quanto à legalidade formal e substancial, cabendo observar que os motivos embasadores 
dos atos administrativos vinculam a Administração, conferindo-lhes legitimidade e validade.
“Consoante a teoria dos motivos determinantes, o  administrador vincula-se aos moti-
vos elencados para a prática do ato administrativo. Nesse contexto, há vício de legalidade 
não apenas quando inexistentes ou inverídicos os motivos suscitados pela administração, 
mas também quando verificada a falta de congruência entre as razões explicitadas no ato e 
o resultado nele contido” (MS 15.290/DF, Rel. Min. Castro Meira, Primeira Seção, julgado em 
26.10.2011, DJe 14.11.2011).
ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR 
PÚBLICO ESTADUAL. PROGRESSÃO FUNCIONAL POR MERECIMENTO. DECRETO. DIS-
POSIÇÃO CONTRÁRIA A LEI. ATO ADMINISTRATIVO DISCRICIONÁRIO. MOTIVAÇÃO. 
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TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES. 1. O ato que indeferiu a progressão funcional 
por merecimento do servidor, ora Recorrente, foi embasado no fato de que ele esteve à 
disposição do Poder Executivo por 02 (dois) anos consecutivos, enquadrando-se, por-
tanto, no impedimento contido no inciso II do art. 4º do Decreto Judiciário n. 190 /2000. 
2. O  Decreto regulamentador não pode inovar na ordem jurídica, dispondo de modo 
contrário ao que determina a norma que lhe é hierarquicamente superior, sob pena de 
ofensa ao princípio da legalidade. 3. É o que ocorre, na hipótese, em que as condições 
definidas na Lei Estadual n. 11.719/97 para a progressão funcional foram alteradas por 
ato normativo infralegal, qual seja, o Decreto Judiciário n. 190 /2000. 4. “Ao motivar o ato 
administrativo, a Administração ficou vinculada aos motivos ali expostos, para todos os 
efeitos jurídicos. Tem aí aplicação a denominada teoria dos motivos determinantes, que 
preconiza a vinculação da Administração aos motivos ou pressupostos que serviram de 
fundamento ao ato. A motivação é que legitima e confere validade ao ato administrativo 
discricionário. Expostos os motivos, a validade do ato fica na dependência da efetiva 
existência do motivo. Presente e real o motivo, não poderá a Administração desconsti-
tuí-lo a seu capricho. Por outro lado, se inexistente o motivo declarado na formação do 
ato, o mesmo não tem vitalidade jurídica.” (RMS 10.165/DF, 6.ª Turma, Rel. Min. Vicente 
Leal, DJ de 04/03/2002). 5. No caso dos autos, não mais existindo o único fundamento 
em que se embasou o ato administrativo, em face da revogação do inciso II do art. 4º do 
Decreto n. 190 /2000, inexiste fato concreto que obste a progressão funcional do Impe-
trante, sendo nulo o ato impugnado, por falta de motivação. 6. Recurso ordinário conhe-
cido e provido. STJ - RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA RMS 19013 
PR 2004/0136853-0 (STJ). Data de publicação: 03/11/2009.
2.4. conteúdo do Ato, representAndo A mAnIfestAção dA AdmInIstrAção
O conteúdo (ou objeto) é o efeito jurídico imediato que o ato produz. O  conteúdo vem 
descrito na norma, ele corresponde ao próprio enunciado do ato. Nesse elemento (conteúdo 
ou objeto), vamos encontrar comandos normativos vinculados, quando a norma apontar para 
uma única possibilidade de atuação para a administração; ou discricionários, nas situações 
em que a norma permitir à autoridade realizar a melhor escolha.
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Quando a norma estabelece uma idade para aposentadoria compulsória do servidor, 
a única opção da autoridade será a edição de um ato administrativo aposentando compulso-
riamente o servidor; temos, neste caso, um exemplo de conteúdo vinculado. Quando a norma 
estabelece a obrigatoriedade de aplicação de sanções disciplinares, faculta à autoridade a 
realização da melhor escolha, dentre as sanções previstas, de forma a adequar a conduta do 
servidor (situação de fato) à punição disciplinar (conteúdo/objeto) do ato. Evidentemente, 
a norma, no caso, aponta várias possibilidades de escolha, indo da advertência até à demis-
são a bem do serviço público. A escolha de uma das punições será fruto da reflexão da auto-
ridade, levando-se em conta os elementos probatórios no processo administrativo disciplinar, 
em que a autoridade competente avaliará a punição que atenda, com mais justiça, o interesse 
público. Neste caso, estamos falando de um ato de conteúdo discricionário, pois a autoridade 
deve fazer a melhor escolha em razão dos fins, ou seja, do interesse público.
No tópico anterior, quando se fez referência ao motivo decorrente do descumprimento 
das normas reguladoras, de serviços públicos, de saúde pública, urbanística, ambientais, de 
trânsito, tributárias e de consumo, a  autoridade, mediante processo administrativo, com a 
observância do devido processo legal, poderá impor ao administrado, ou ao concessionário 
ou ao empresário, as sanções previstas nas normas de regência, aplicando-se, nesses casos, 
mediante um juízo de conveniência e oportunidade, as sanções que a norma determinar em 
face da melhor escolha, em razão do bem jurídico tutelado.
A validade do conteúdo (objeto) deve atender a alguns requisitos: ser lícito, ser possível de 
fato e de direito, ser certo quanto aos destinatários e observar a necessária adequação entre 
meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior 
àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público.
A lei da ação popular prevê que “a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato 
importa em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo”. Se não houver qualquer des-
ses requisitos, haverá vício em relação ao objeto. Por isso, repetindo, se ele for proibido pela 
lei, diverso do previsto na lei para o caso sobre o qual incide, impossível de fato ou de direito, 
imoral ou incerto, ele conterá vício.
Deve-se dar um destaque de relevância, no caso dos vícios, quanto ao conteúdo do ato 
administrativo. Embora os fatos acima mencionados sejam de fato suficientes para inquinar 
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de vício, existe outra situação, mais comum na atuação da Administração em relação aos 
vícios do conteúdo. Trata-se da incompatibilidade, incongruência, ausência de razoabilidade 
ou de proporcionalidade entre a situação de fato (motivo) e o conteúdo (objeto) da decisão da 
Administração.
A falta de congruência lógica entre o motivo (situação de fato ou de direito) e o conteúdo 
ensejará, por certo, o inconformismo do administrado, podendo ser corrigido mediante proce-
dimento administrativo ou tutela judicial. Os vícios quanto ao conteúdo não são passiveis de 
convalidação. Nesse caso, a invalidade deve ser declarada pela Administração ou pelo judici-
ário, conforme abordaremos ao tratar do controle dos atos administrativos.
2.5. A fInAlIdAde do Ato AdmInIstrAtIvo enquAnto Interesse públIco
Como reportado no início deste estudo, o interesse público - como finalidade da atuação 
da Administração Pública - deve ser o objetivo, a meta, o sentido de sua atuação. Nem se en-
tenderia de outra forma, uma Administração voltada para atender os interesses dos particula-
res ou das próprias autoridades, em detrimento do interesse público. Ocorreriam, neste caso, 
crimes contra a Administração Pública, corrupção, dentre outros, mas nunca a realização do 
bem comum. Esses atos estariam inquinados de ilegalidade, passíveis de invalidação pela 
Administração ou pelo Poder Judiciário.
O ato administrativo deve ser dirigido à realização do interesse público, e os vícios quanto 
a esse elemento essencial podem ser efetivados pelo comportamento da autoridade em dois 
sentidos: quando atuar com desvio de poder ou desvio de finalidade.
Ocorre o desvio de poder, friso novamente, naquelas situações em que a autoridade admi-
nistrativa, no uso de sua competência, movimenta-se em direção à concretização de um fim, 
o qual não se encontra vinculado, em face da regra da competência.
E o desvio de finalidade configura-se na fuga ao interesse público, no desvio da finalidade 
determinada pelas normas de regência.
Portanto, o vício que atinge o interesse público (a finalidade) é um vício que ofende de 
morte o ato, sendo impossível sua convalidação.
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Base legal: Lei n. 4.717, DE 29 DE JUNHO DE 1965 – lei de ação popular.
Como sabemos, a ação popular é um remédio constitucional, posto à disposição de qual-
quer cidadão para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patri-
mônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, 
de sociedades de economia mista, de sociedades mútuas de seguro nas quais a União re-
presente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de 
instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou 
concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas 
incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de 
quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos.
Apesar do objetivo da lei seja regulamentar o instituto da ação popular, ela traz em seu 
texto, uma serie de observações em relação aos atos administrativos.
Passemos a eles:
Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos 
casos de:
a) incompetência;
b) vício de forma;
c) ilegalidade do objeto;
d) inexistência dos motivos;
e) desvio de finalidade.
Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas:
a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente 
que o praticou;
b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de formalidades 
indispensáveis à existência ou seriedade do ato;
c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento 
ou outro ato normativo;
d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se funda-
menta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada aoresultado obtido;
e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele 
previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência.
3. A dIscrIcIonArIedAde dA AdmInIstrAção em buscA do Interesse públIco
A discricionariedade consiste em uma liberdade conferida por lei à Administração para 
que esta escolha uma, entre as várias alternativas de atuação juridicamente admissíveis. Tal 
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liberdade pode dizer respeito à escolha entre agir ou não agir, à escolha entre duas ou mais 
atuações alternativas dentro dos limites jurídicos aplicáveis.
Esse regramento não atinge todos os aspectos da atuação administrativa, pois em alguns 
casos a lei deixa certa margem de liberdade de decisão diante do caso concreto, de tal modo 
que a autoridade poderá optar por uma, dentre várias soluções possíveis, todas validadas 
pelo direito. Fala-se, neste caso, em discricionariedade, porque a escolha pública é realizada 
segundo critérios de conveniência e oportunidade.
Em outro sentido, em face dos poderes da Administração Pública e na realização de suas 
atividades, a autoridade encontrará normas de conteúdo vinculado, ou seja, prescrições le-
gais que não dão margem a nenhuma interpretação. São vinculados, portanto, os elementos: 
a competência da autoridade (agente), a forma e a finalidade.
Essa margem de liberdade normalmente se faz presente na descrição legal do motivo e do ob-
jeto do ato administrativo. A escolha feita pelo administrador é o que se denomina de mérito 
do ato administrativo.
Quanto ao motivo (situação de fato ou de direito) e ao conteúdo (objeto) poderão ter as 
duas características, ou seja, poderão ser vinculados ou discricionários.
A atuação será discricionária, quanto ao motivo ou quanto ao conteúdo, quando a Admi-
nistração, diante do caso concreto, tiver a possibilidade de apreciá-los segundo critérios de 
oportunidade e conveniência e, assim, escolher uma dentre duas ou mais soluções, todas am-
paradas pelo direito. A discricionariedade é evidenciada pela norma ao outorgar à autoridade 
o direito de escolha e, nesse sentido, o exemplo que parece ser o mais apropriado é a escolha 
do bem imóvel a ser desapropriado. A autoridade exerce na plenitude esse munus, ao avaliar 
a conveniência e a oportunidade daquela desapropriação. Em outro sentido, com severas crí-
ticas da doutrina especializada, a autoridade também exerce seu poder de escolha naquelas 
situações em que a norma utilizar expressões vagas, vocábulos plurissignificativos, os cha-
mados conceitos jurídicos indeterminados, como as expressões falta grave, procedimento ir-
regular, boa conduta.
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A discricionariedade não é um conceito capaz de determinar a existência de atuações 
administrativas submetidas à livre valoração e isenção de controle. A discricionariedade su-
põe uma margem de livre eleição pela administração entre uma pluralidade de possibilidades 
igualmente lícitas. Essas possibilidades podem referir-se à conveniência de atuar ou não atu-
ar, ao modo de atuar ou ao conteúdo da atuação. A margem de discricionariedade expressa-
-se na norma que atribui esse poder. Por fim, o exercício da discricionariedade deve ter em 
conta a obrigatoriedade de adequação da atividade aos fins para os quais a norma outorga a 
possibilidade de escolha por parte da administração.
4. A motIvAção como GArAntIA do AdmInIstrAdo
A motivação está elencada como um dos princípios da Administração Pública na lei do 
processo administrativo e deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em decla-
ração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou 
propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato Administrativo.
Portanto a motivação será sempre necessária, mesmo nos atos vinculados, não obstan-
te a significativa divergência doutrinária. E nas decisões coroadas pela discricionariedade, 
a motivação é de importância fundamental em razão da observância dos princípios nortea-
dores da Administração Pública prescritos no art. 37 da Constituição Federal e, em especial, 
aqueles elencados no art.  2º da Lei n. 9.784/99 (Lei do Processo Administrativo Federal), 
como segurança jurídica, eficiência e interesse público; portanto, de observância necessária à 
proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração.
A lei do processo administrativo prevê, em seu art. 50, a expressa obrigação de motivação 
quando o ato da Administração negar, limitar ou afetar direitos ou interesses, ou quando im-
ponha ou agrave deveres, encargos ou sanções, ou ainda quando decida processos adminis-
trativos de concurso ou seleção pública, ou dispense ou declare a inexigibilidade de processo 
licitatório, quando decida recursos administrativos, deixe de aplicar jurisprudência firmada 
sobre a questão ou discrepe de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais, ou importe 
anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.
Essa questão suscita divergência doutrinária, pois em determinados momentos a ausência 
de motivação poderá ensejar a invalidação do ato. Temos, portanto, um problema para resolver. 
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Parte da doutrina entende que a obrigatoriedade de motivação será exigida apenas nos casos 
elencados acima. Entretanto, nosso entendimento, com todo o respeito aos que entendem de 
forma diversa, é que a ausência de motivação, nos casos acima, inquina o ato de nulidade, por 
expressa determinação legal. Nos demais, a motivação será necessária para efetivar a transpa-
rência da atuação da Administração, conforme prescreve o art. 37 da Constituição Federal e a lei 
do processo administrativo federal. A motivação será, portanto, necessária, mesmo em se tra-
tando dos atos com conteúdo vinculado e, em especial, nos atos com conteúdo discricionário.
A motivação de todos os atos administrativos deve ser explícita, clara e congruente, in-
dicando as razões que justifiquem a edição do ato, especialmente a regra de competência, 
os fundamentos de fato e de direito, e a finalidade objetivada. Portanto, como direito do ad-
ministrado, pressupõe a possibilidade de avaliar a adequação entre meios e fins, analisar a 
ocorrência de imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas es-
tritamente necessárias ao atendimento do interesse público. E ainda, como fundamento, para 
eventual recurso administrativo ou tutela judicial, a motivação é de fundamental importância 
no exercício da cidadania.
Diferença entre Motivo e Motivação
Para Alexandrino (2013, p. 481) motivo é
A causa imediata do ato administrativo. É a situação de fato e de direito que determinaou autoriza 
a prática do ato, ou, em outras palavras, o pressuposto fático e jurídico (ou normativo) que enseja 
a prática do ato.
Di Pietro (2014, p. 219) define motivo como:
Pressuposto de fato e de direito que serve de fundamento ao ato administrativo. Pressuposto de 
direito é o dispositivo legal em que se baseia o ato. Pressuposto de fato, como o próprio nome 
indica, corresponde ao conjunto de circunstâncias, de acontecimentos, de situações que levam a 
Administração a praticar o ato.
Conforme mencionamos, motivo é um dos elementos do ato administrativo (ou requisi-
tos - como outros autores preferem chamar). A terminologia elementos está consagrada no 
direito positivo brasileiro a partir da Lei n. 4. 717/1965 (Lei da ação popular), cujo artigo 2º, 
ao indicar os atos nulos, menciona os cinco elementos dos atos administrativos: competência, 
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forma, objeto, motivo e finalidade. Sendo o motivo e o objeto os elementos discricionários do 
ato administrativo - porque podem comportar margem de liberdade; a competência, a forma 
e a finalidade - os elementos vinculados do ato à lei.
MOTIVAÇÃO: sinteticamente é possível dizer-se que é a explicação por escrito das razões 
que levaram à prática do ato.
Para Di Pietro (2014, p. 219-220) motivação é a exposição dos motivos, ou seja, é a de-
monstração, por escrito, de que os pressupostos de fato realmente existiram. Para punir, a Ad-
ministração deve demonstrar a prática da infração. A motivação diz respeito às formalidades 
do ato, que integram o próprio ato, vindo sob a forma de “consideranda”; outras vezes, está 
contida em parecer, laudo, relatório, emitido pelo próprio órgão expedidor do ato ou por outro 
órgão, técnico ou jurídico, hipótese em que o ato faz remissão a esses atos precedentes. é a 
explicação por escrito das razões que levaram à prática do ato.
Ante todo o exposto tem-se que motivo e motivação não se confundem. Enquanto o pri-
meiro é um dos requisitos do ato administrativo e constitui-se na demonstração da situação 
fática e jurídica que justificam a prática do ato, o segundo é a exteriorização do motivo, ou 
seja, a sua explicação por escrito, a fim de expor as razões que ensejaram a execução do ato. 
E quando este motivo for exteriorizado, ele vincula sua existência e/ou veracidade a validade 
do ato administrativo, mesmo que, num primeiro momento, não fosse necessária a sua moti-
vação – é o que se denomina de teoria dos motivos determinantes.
5. o mérIto do Ato AdmInIstrAtIvo
A essência da discricionariedade firma-se na existência de uma pluralidade de soluções 
entre as quais a administração pode eleger com liberdade, desde que a norma aceite todas 
elas igualmente, em princípio.
O Mérito é essa a avaliação, é a eleição de uma opção com liberdade, pautando-se pela 
conveniência e pela oportunidade de atuação.
O mérito representa o dever-poder de uma autoridade, conferida por lei, para analisar as 
circunstâncias de fato ou de direito e tomar as providências necessárias. Essas providências 
estão elencadas como responsabilidade da autoridade e estão previstas em lei. Entretan-
to, as normas, na impossibilidade de previsão expressa de todas as circunstâncias que 
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eventualmente ocorrem no dia a dia, conferem ao administrador a prerrogativa de analisar 
o que aconteceu e propor o que for de direito, levando-se em conta aquilo que a autoridade 
entende como o mais adequado, o necessário, o razoável para atender o interesse público. 
Portanto, quando falamos que a autoridade, no exercício de seu dever-poder atua com base 
nas prerrogativas de conveniência e oportunidade, queremos afirmar que sua escolha deve 
ser uma escolha justa, suficientemente necessária para atender a finalidade, o interesse pú-
blico. Assim, afirmamos que o mérito é uma expressão que representa a adequação de uma 
realidade fática a um comando normativo. O mérito, evidentemente, chama a atenção apenas 
nos atos de conteúdo discricionário.
A prerrogativa do exercício da melhor escolha nem sempre se realiza de forma justa. A au-
toridade pode acertar, mas pode também errar, sua escolha pode ser inadequada, pode conter 
excessos, pode agravar demasiadamente a situação do administrado. Nesses casos, em face 
da evidente ilegalidade (da escolha), o ato administrativo deve ser anulado (invalidado) pela 
autoridade ou pelo Judiciário.
Em outros casos, quando a autoridade realizar a escolha pautando-se por critérios am-
parados pela lei e utilizando conceitos de proporcionalidade e razoabilidade, a conveniência 
e a oportunidade do ato administrativo estarão em perfeita sintonia com o comando legal e, 
assim, intangível pelo Judiciário.
A última questão a ser resolvida refere-se à extensão dos poderes do juiz frente a um ato 
discricionário da administração. O poder judiciário deve limitar-se a anular um ato adminis-
trativo quando não esteja, por qualquer razão, em conformidade com o ordenamento jurídico, 
mas não pode substituir a decisão administrativa pela sua própria decisão.
Portanto, o  controle da discricionariedade atua como um controle da observância dos 
limites impostos pela lei. A expressão “é defeso ao Poder Judiciário apreciar o mérito do ato 
administrativo” deve ser entendida em conformidade com os preceitos constitucionais es-
tampados no art. 5º inciso II “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa 
senão em virtude da lei”; portanto, cabe ao judiciário avaliar a legalidade da escolha, pautan-
do-se, especialmente nessa avaliação, nos conceitos de proporcionalidade e razoabilidade.
6. A GArAntIA do controle dA leGAlIdAde pelo poder JudIcIárIo
A Constituição Federal dispõe em seu art. 5, inciso XXXV que a lei não excluirá da aprecia-
ção do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito. Portanto, o controle da legalidade dos atos 
administrativos é obrigação da própria Administração e, sempre, do Poder Judiciário.
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Os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade são mecanismos, são instrumentos 
à disposição da Administração para avaliar a justiça, o equilíbrio, a efetividade do interesse 
público em suas decisões. Esses princípios são utilizados, também, pelo Poder Judiciário 
para avaliar a conduta da Administração, em face do princípio da legalidade.
No que se refere ao controle judicial da discricionariedade, pode-se afirmar que o judiciá-
rio pode avaliar a congruência lógica entre o motivo e o conteúdo do ato; essa avaliação deve 
ser realizada com a utilização dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade – em 
sendo perfeita a subsunção, haverá legalidade na escolha.
O judiciário não poderá ingressar no mérito do ato, ou seja, nas razões de conveniência 
e oportunidadeutilizadas pela autoridade administrativa, senão para avaliar a legalidade da 
escolha. Invalidado o ato em face da ofensa aos princípios da razoabilidade e da proporcio-
nalidade, a autoridade deverá realizar novamente a escolha, pautando-se pela observância do 
equilíbrio entre a situação de fato e a decisão ou conteúdo do ato. Em outras palavras, o méri-
to, consubstanciado na escolha conveniente e oportuna, deve apresentar perfeita adequação 
entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida supe-
rior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público.
Ao juiz cabe a função jurisdicional, na qual afere aspectos de legalidade, não se lhe pode 
permitir que proceda a um tipo de avaliação, peculiar à função administrativa, e que, na ver-
dade, decorre da própria lei. Os Tribunais já decidiram que “a conveniência e a oportunidade” 
do ato administrativo constituem critério ditado pelo poder discricionário, o qual, desde que 
utilizado dentro dos permissivos legais, é intangível pelo Poder Judiciário.
Pela sua densidade, o princípio da proporcionalidade constitui o mais apurado parâmetro 
de controle da atuação administrativa ao abrigo da margem de livre decisão.
O princípio da proporcionalidade desdobra-se em três dimensões: a adequação, a neces-
sidade (ou proibição de excesso) e a razoabilidade (ou proporcionalidade em sentido estrito). 
A  adequação proíbe a adoção de condutas administrativas inaptas para atingir o fim que 
concretamente visa a atingir. A necessidade proíbe a adoção de condutas administrativas que 
não sejam indispensáveis para o alcance do fim que concretamente visam atingir. A razoa-
bilidade proíbe que os custos da atuação administrativa sejam manifestamente superiores 
aos benefícios que se espera de sua atuação. Para que a atuação da Administração não seja 
desproporcional, ela não pode ser, nem inadequada, nem desnecessária, nem faltar com a 
razoabilidade.
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Todas as dimensões da proporcionalidade são de natureza relacional; mas enquanto a 
adequação e a necessidade fazem apelo a juízos abstratos de caráter fundamentalmente te-
leológico e lógico, a razoabilidade envolve um juízo axiológico referente a colisões verificadas 
em concreto, implicando a formulação de ponderações. Sua objetividade enquanto parâmetro 
de controle da margem de livre decisão administrativa é, assim, muito menor: é por isso que 
as possibilidades de controle judicial se limitam aos casos de falta de razoabilidade mani-
festa. Isto é coerente com o papel da razoabilidade como válvula de escape contra situações 
injustas; a esmagadora maioria dos casos de ausência de proporcionalidade esbarra imedia-
tamente nos testes da necessidade ou da adequação.
Contudo, a  dimensão da razoabilidade foi objeto de uma densificação que lhe confere 
especial importância enquanto parâmetro específico de controle da margem de livre aprecia-
ção: trata-se da figura do erro manifesto de apreciação, que ocorre nas situações em que a 
administração procede a uma qualificação grosseiramente errônea de uma realidade fática 
sob um dado conceito indeterminado, em termos tais que, nem o erro se pode considerar 
como coberto pela margem de livre decisão, nem a conduta administrativa, à luz do princípio 
da separação de poderes, pode considerar-se como imune ao controle do judiciário.
7. reGIme de AnulAção, convAlIdAção e revoGAção do Ato AdmInIstrAtIvo
7.1. dA AnulAção (ou InvAlIdAção)
O art. 5º inciso II da Constituição Federal prescreve que ninguém será obrigado a fazer ou 
deixar de fazer alguma coisa senão em virtude da lei; portanto, a lei é o instrumento, por exce-
lência, na conformação das relações jurídicas. Nesse sentido, o ato administrativo, produzido 
em desconformidade com a ordem legal, presume-se contrário ao interesse público e poderá 
ser declarado nulo ou inválido pela Administração Pública ou pelo Poder Judiciário.
Sem ingressar nas discussões doutrinárias a respeito do regime de anulação, convali-
dação e revogação, vamos utilizar como parâmetro de discussão a lei do processo adminis-
trativo, a qual deixa claro que a Administração Pública deve anular (invalidar) seus próprios 
atos, quando eivados de vício de legalidade. Aponta, ainda, que o direito de anular os atos ad-
ministrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, 
contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
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São inválidos, e  com efeito ex tunc, os  atos administrativos que desatendam os pres-
supostos legais e regulamentares de sua edição, ou os princípios da Administração, espe-
cialmente nos casos de incompetência do órgão ou autoridade de que emane; omissão de 
formalidades ou procedimentos essenciais; impropriedade do objeto; inexistência ou impro-
priedade do motivo de fato ou de direito; desvio de poder; falta ou insuficiência de motivação.
7.2. dA convAlIdAção
Muito embora a administração pública possa declarar a nulidade (invalidade) de seus 
próprios atos, essa medida somente deve ser tomada quando for a mais consentânea ao inte-
resse público. Vezes há, porém, em que a convalidação do ato atende melhor à Administração 
e aos administrados. Não por outra razão que a lei do processo administrativo admite expres-
samente a possibilidade de convalidação dos atos administrativos que apresentem defeitos 
sanáveis “em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem 
prejuízo a terceiros”.
Nas hipóteses em que a nulidade (ou invalidade) decorrer de vício de competência, a conva-
lidação poderá ser feita pela autoridade titulada para a prática do ato, de forma motivada, desde 
que não se trate de competência indelegável. E, na hipótese de vício formal, desde que este possa 
ser suprido de modo eficaz. Finalmente, não se admite a convalidação naqueles casos em que 
resultar prejuízo para a Administração ou a terceiros ou, ainda, quando se tratar de ato impug-
nado. 
A anulação (ou invalidação) poderá alcançar também os atos discricionários e, neste 
caso, a razão da invalidade será a falta de correlação lógica entre o motivo e o conteúdo do 
ato, tendo em vista sua finalidade.
7.3. dA revoGAção
Importante lembrar, neste momento, o conceito de revogação. O ato administrativo é va-
lido, é legitimo, ou seja, está em conformidade com a lei e com os princípios norteadores da 
Administração Pública até a um determinado momento em que a Administração passa a en-
tender que é necessária sua supressão, pois tornou-se inconveniente e inoportuno ao interes-
se público.
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Apenas a Administração Pública poderá revogar seus próprios atos por motivo de con-
veniênciaou oportunidade, mas deverá respeitar os direitos adquiridos. O ato administrativo 
revogador desconstitui aquele que se tornou contrário ao interesse público e produz efeitos 
ex nunc, para o futuro, preservando-se os efeitos produzidos até à data de sua revogação. 
Pode-se afirmar que a revogação é uma forma de restaurar a legalidade em face de o ato re-
vogado apresentar-se inconveniente ou inoportuno, em face do interesse público. 
O fundamento da revogação assenta-se no poder discricionário da Administração em 
busca da efetivação do interesse público; entretanto, o poder de revogação é limitado. Nesse 
sentido, são insusceptíveis de revogação, os atos que exauriram seus efeitos, os atos vincu-
lados, os atos que geram direitos adquiridos, nos termos da lei do processo administrativo.
DIFERENÇAS ENTRE REVOGAÇÃO E ANULAÇÃO DE ATOS ADMINISTRATIVOS
REVOGAÇÃO ANULAÇÃO
Conveniência e oportunidade Ilegalidade
Efeitos ex nunc Efeitos ex tunc
Somente a Administração Pública realiza
Tanto a Administração Pública quanto o Poder Judi-
ciário (quando provocado) poder anular o ato.
Sobre o tema, vale a pena a leitura da lei 9.784/99, já abordada em módulos anteriores.
Destacamos aqui os dispositivos mais importantes em relação ao tema atos admi-
nistrativos:
Revogação e Convalidação
Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, 
e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos fa-
voráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, 
salvo comprovada má-fé.
§ 1º No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção 
do primeiro pagamento.
§ 2º Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que 
importe impugnação à validade do ato.
Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo 
a terceiros, os  atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria 
Administração.
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Existem alguns atos que não podem ser revogados. São eles:
• atos consumados, ou seja, que já exauriram seus efeitos, pois não há mais efeitos para 
serem extintos (ex.: férias já gozadas);
• atos vinculados, que não comportam juízo de conveniência e oportunidade, pois a revo-
gação é um ato discricionário e somente incide sobre outros atos discricionários (ex.: 
licença para dirigir veículos);
• atos que geraram direitos adquiridos, considerados imodificáveis pela Constituição;
• atos processuais, uma vez que sobre eles incide a preclusão administrativa;
• ato em que já foi exaurida a competência do agente que o produziu (ex.: decisão que foi 
objeto de recurso, sendo apreciada pelo superior hierárquico);
• atos complexos, que somente existem pela vontade de dois ou mais órgãos, não 
podendo ser revogados por apenas um deles. Sua extinção somente pode ser feita 
pelo Poder Judiciário.
Espécies de Atos Administrativos
Um tema interessante para estudo refere-se às espécies de atos administrativos. Even-
tualmente a OAB costuma pedir esse tipo de classificação, indagando ao candidato em qual 
categoria determinado ato se enquadra.
Para auxiliar o aluno neste tipo de questão, seguem as explicações abaixo:
• Atos Normativos: aqueles que contêm um comando geral do Executivo, visando a cor-
reta aplicação da lei; estabelecem regras gerais e abstratas, pois visam a explicitar a 
norma legal. Exs.: Decretos, Regulamentos, Regimentos, Resoluções, Deliberações etc.;
• Atos Ordinatórios: visam disciplinar o funcionamento da Administração e a conduta 
funcional de seus agentes. Emanam do poder hierárquico da Administração. Exs.: Ins-
truções, Circulares, Avisos, Portarias, Ordens de Serviço, Ofícios, Despachos;
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• Atos Negociais: aqueles que contêm uma declaração de vontade do Poder Público 
coincidente com a vontade do particular; visa a concretizar negócios públicos ou atri-
buir certos direitos ou vantagens ao particular. Ex.: Licença; Autorização; Permissão; 
Aprovação; Apreciação; Visto; Homologação; Dispensa; Renúncia;
• Atos Enunciativos: aqueles que se limitam a certificar ou atestar um fato, ou emitir opi-
nião sobre determinado assunto; NÃO SE VINCULA A SEU ENUNCIADO. Ex.: Certidões; 
Atestados; Pareceres;
• Atos Punitivos: atos com que a Administração visa a punir e reprimir as infrações admi-
nistrativas ou a conduta irregular dos administrados ou de servidores. É a APLICAÇÃO 
do Poder de Policia e Poder Disciplinar. Ex.: Multa; Interdição de atividades; Destruição 
de coisas; Afastamento de cargo ou função.
Outras Classificações
CRITÉRIO - quanto ao destinatário:
• Atos gerais: dirigidos a coletividade em geral. Tem finalidade normativa, atingindo 
uma gama de pessoas que estejam na mesma situação jurídica nele estabelecida. 
Por ter natureza erga omnes (aplicabilidade coletiva) não pode ser objeto de im-
pugnação individual;
• Atos individuais: dirigidos a pessoa certa e determinada, criando situações jurídicas 
individuais. Por gerar direitos subjetivos (direitos individuais) podem ser objeto de con-
testação por seu titular.
CRITÉRIO - quanto ao seu alcance:
• Atos internos: praticados no âmbito interno da Administração, incidindo sobre órgãos 
e agentes administrativos;
• Atos externos: praticados no âmbito externo da Administração, atingindo administra-
dos e contratados. Contudo, vale ressaltar que a obrigatoriedade destes atos somente 
começa incidir após a sua publicação no Diário Oficial.
CRITÉRIO - quanto ao seu objeto:
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Atos Administrativos
DIREITO ADMINISTRATIVO
• Atos de império: praticados com supremacia em relação ao particular e servidor, im-
pondo o seu obrigatório cumprimento;
• Atos de gestão: praticados em igualdade de condição com o particular, ou seja, sem 
usar de suas prerrogativas sobre o destinatário;
• Atos de expediente: praticados para dar andamento a processos e papéis que tramitam 
internamente na administração pública. São atos de rotina administrativa.
CRITÉRIO - quanto à formação (processo de elaboração):
• Ato simples: nasce por meio da manifestação de vontade de um órgão (unipessoal ou 
colegiado) ou agente da Administração;
• Ato complexo: nasce da manifestação de vontade de mais de um órgão ou agente ad-
ministrativo;
• Ato composto: nasce da manifestação de vontade de um órgão ou agente, mas depen-
de de outra vontade que o ratifique para produzir efeitos e tornar-se exequível.
Extinção dos Atos Administrativos
Conforme mencionamos, os atos administrativos podem ser extintos através da anulação 
ou da