Livro - Seguridade Social Politica da Previdencia Social

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SEGURIDADE SOCIAL: POLÍTICA 
DA PREVIDÊNCIA SOCIAL
Flávia Francielle da Silva
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Curitiba
2021
Seguridade Social: 
Política da 
Previdência Social
Flávia Francielle da Silva
Ficha Catalográfica elaborada pela Editora Fael.
S586s Silva, Flávia Francielle da
Seguridade social: política da previdência social / Flávia Francielle 
da Silva – Curitiba: Fael, 2021.
256 p.
ISBN 978-65-86557-73-2
1. Previdência social 2. Seguridade social I. Título
CDD 368.4
Direitos desta edição reservados à Fael.
É proibida a reprodução total ou parcial desta obra sem autorização expressa da Fael.
FAEL
Direção Acadêmica Francisco Carlos Sardo
Coordenação Editorial Angela Krainski Dallabona
Revisão Editora Coletânea
Projeto Gráfico Sandro Niemicz
Imagem da Capa Stock.adobe.com/CESARVR
Arte-Final Hélida Garcia Fraga
Sumário
Carta ao Aluno | 5
1. O sistema de seguridade social brasileiro | 7
2. A Abrangência do Sistema de Seguridade 
Social Brasileiro | 31
3. Dificuldades de Aprendizagem | 53
4. Os principais modelos de proteção social e 
seus padrões a nível mundial | 75
5. Os modelos de proteção social vigentes 
na América Latina | 97
6. Os padrões do modelo e proteção social 
adotado pelo Brasil | 119
7. O Sistema Previdenciário Brasileiro | 139
8. Os órgãos colegiados da Previdência Social | 157
9. Saúde e Segurança do Trabalhador | 173
10. O profissional de Serviço Social em 
âmbito da Previdência Social | 189
Gabarito | 207
Referências | 227
Prezado(a) aluno(a),
O sistema de seguridade social brasileiro, desde a sua cria-
ção, consolidou-se como um importante pilar para o Estado 
Democrático de Direito, já que sua frente de atuação abrange 
as áreas da saúde, da assistência social e da previdência social, 
buscando fornecer aos usuários uma proteção integral frente às 
demandas sociais.
Diante disso, o respectivo sistema tem sido estruturado 
desde a sua criação para contribuir, por meio de seus progra-
mas e projetos, para a erradicação da pobreza, da marginaliza-
ção, redução das desigualdades sociais, regionais e promoção do 
bem-estar de todos.
Carta ao Aluno
– 6 –
Seguridade Social: Política da Previdência Social
Apesar de sua relevância, o sistema de seguridade ao longo dos anos 
tem sido alvo de inúmeras críticas, especialmente no que tange ao seu 
caráter social e protetivo e às diversas reformas que alteraram substancial-
mente o sistema.
Por isso, considerando se tratar de um tema em destaque, a pre-
sente obra foi elaborada por meio de revisão bibliográfica e legislativa, 
com o objetivo de abordar o sistema de seguridade social brasileiro e 
a política previdenciária.
1
O sistema de 
seguridade social 
brasileiro 
A Seguridade Social Brasileira é um dos principais siste-
mas que servem de base para o Estado Democrático de Direito, 
uma vez que reúne fatores e princípios elementares para suprir 
as necessidades sociais, pois tem em sua base a universalidade 
de atendimento.
Denota-se assim, a importância que tem a Seguridade Social 
no processo de construção de uma sociedade livre, justa e solidá-
ria, com o objetivo de garantir o desenvolvimento nacional, bem 
como erradicar a pobreza, a marginalização, reduzir as desigual-
dades sociais, regionais e promover o bem-estar de todos.
Estes são os objetivos da República Federativa do Brasil, de 
acordo com o texto constitucional, assim, o propósito deste capí-
tulo é compreender o Sistema de Seguridade Social brasileiro 
a partir da CF/88, incluindo a sua finalidade, os princípios que 
a norteiam, seus aspectos jurídicos sob o âmbito constitucional, 
bem como sob o aspecto financeiro, isto é, o sistema de custeio 
que o sustenta.
Seguridade Social: Política da Previdência Social
– 8 –
1.1 O sistema de seguridade social no 
Brasil: do risco à necessidade social
A concentração de renda nas mãos de uma minoria da população e a 
consequente miserabilidade daí advinda não são fenômenos recentes que 
permeiam os debates sociais. No cenário nacional e internacional, é pos-
sível observar que a evolução socioeconômica tem sido responsável por 
acentuar as desigualdades sociais e regionais, condenando parte significa-
tiva da população a sobreviver, por vezes, sem acesso a bens e serviços 
mínimos em termos de dignidade (ROCHA, 2004).
Destaca-se que, as razões que influenciaram o processo de instaura-
ção, reconfiguração e consolidação do sistema de seguridade social brasi-
leiro estão mais relacionadas ao vínculo existente entre o Estado brasileiro 
e a sociedade civil, que:
[...] sempre foi uma relação peculiar, pois as condições nas quais 
aquele foi concebido – tais como partidos políticos regionais e 
oligárquicos, clientelismo rural, ausência de camadas médias 
organizadas politicamente, inviabilizando a institucionalização de 
formas de participação política e social da sociedade civil – deter-
minaram o nascimento do Estado antes da sociedade civil. Por 
conseguinte, a questão social, tão antiga quanto a história nacional 
do Brasil como nação independente, resultará complexa. Enquanto 
a primeira Revolução Industrial estava na sua fase de maturação na 
Inglaterra (1820 a 1830), o Brasil acabara de promover a sua inde-
pendência, deixando de ser colônia, mas permanecendo com uma 
economia arcaica baseada no latifúndio e no trabalho escravo. Por 
isto, antes de ingressar na era industrial, nosso País já apresentava 
contornos sociais marcados por desigualdades, em especial uma dis-
tribuição de renda profundamente desigual (ROCHA, 2004, p. 45.).
Percebe-se assim, que o processo de desenvolvimento do Brasil, 
assim como o dos demais países latino-americanos, distanciou-se signifi-
cativamente dos países europeus, visto que a transição do feudalismo para 
o capitalismo moderno foi a responsável pela consolidação da intervenção 
estatal mínima.
No mundo, a chamada proteção social ao longo da história foi dura-
mente mitigada, uma vez que sua primeira etapa esteve amplamente 
interligada à ideia de caridade, cujas ações eram conduzidas quase que 
– 9 –
O sistema de seguridade social brasileiro 
exclusivamente pela Igreja. Importa salientar, que “nessa fase, não havia 
direito subjetivo do necessitado à proteção social, mas mera expectativa 
de direito, uma vez que o auxílio da comunidade ficava condicionado à 
existência de recursos destinados à caridade” (SANTOS, 2016, p. 37).
A partir de 1601, com a edição do Act of Relief of the Poor – Lei dos 
Pobres (tradução livre), se tem o reconhecimento do dever do Estado de 
amparar os comprovadamente necessitados, fato que originou a chamada 
assistência pública, sendo que cabia ainda à Igreja a administração de um 
fundo formado a partir da arrecadação de uma taxa obrigatória estipulada 
(SANTOS, 2016).
No Brasil não foi diferente guardada as especificidades históricas, o 
surgimento da Seguridade Social deu-se a partir da Constituição de 1824 
que previu os chamados “socorros públicos”, porém, sem definir o que 
seriam estes, mas, que na prática estiveram atrelados à noção de assistên-
cia social, já que se voltaram a atender os mais necessitados por caridade, 
por meio de um regime de mutualismo, gerido por sociedades beneficen-
tes privadas (SOUZA, 2007).
No cenário internacional, a Revolução Industrial iniciada na Europa, 
ainda no século XVIII, e que se estendeu pelo mundo a partir do século 
XIX, chegando fortemente aos países mais pobres – incluindo o Brasil – no 
final do século XIX e início do século XX, é um marco histórico relevante 
na seara de proteção social. Isso porque à medida em que otimizou os meios 
de produção, tal fato também fortaleceu o sistema de produção capitalista1, 
instaurando uma nova ordem social pautada na exploração do trabalho 
humano e com foco na máxima lucratividade (AZEVEDO, 2010).
Diante dessa realidade, o agravamento das desigualdadese das maze-
las sociais foi uma consequência lógica frente às contradições inerentes ao 
capitalismo, haja vista que o modelo capitalista “por sua própria natureza, 
acarreta a necessidade de que certas limitações e exigências sejam fixadas 
no que se refere à utilização do trabalho humano, especialmente quanto 
àqueles que não detêm os meios de produção” (GARCIA, 2018, p. 4).
1 O capitalismo se trata de um sistema econômico baseado na propriedade privada e na 
busca constante de acumulação de capital e do lucro, contrapondo os interesses dos donos 
dos meios de produção (burguesia) e daqueles que vivem a partir da sua força de trabalho, 
nesta situação o proletariado (GARCIA, 2018).
Seguridade Social: Política da Previdência Social
– 10 –
De tal maneira, foi em meio à contraposição dos interesses das clas-
ses envolvidas, isto é, os burgueses2 e os operários, que os movimentos 
sociais e de trabalhadores ganharam força e os direitos sociais, incluindo-
-se saúde, educação, trabalho, moradia, entre outros, emergiram como a 
luta do século XIX e XX, o que levou ao fortalecimento das chamadas 
políticas sociais, cabendo ao Estado a implementação e gestão de ações 
voltadas a garantir a proteção mínima do ser humano (GARCIA, 2018; 
CORREIA e CORREIA, 2013).
O primeiro modelo de proteção social como um dever do Estado foi 
registrado na Alemanha em 1883, instituído por Oto Von Bismarck (1815-
1898), sendo voltado apenas aos trabalhadores urbanos, de caráter contri-
butivo e financiado pelos trabalhadores, empregadores e Estado, tendo sido 
amplamente difundido e serviu de base inicial para os sistemas implemen-
tados por vários países ao redor do mundo (CORREIA; CORREIA, 2013).
Salienta-se que, os sistemas em questão não se aproximavam da 
moderna concepção de seguridade social, tal como pontua Marisa Ferreira 
dos Santos, inicialmente:
[...] a proteção social se fazia pela caridade, sem direito subjetivo, 
e, posteriormente, pelo seguro social, com proteção apenas para 
aqueles que o contratassem. Era, assim, proteção securitária fun-
dada no conceito de risco, típico do Direito Civil, isto é, evento 
futuro e incerto, cuja ocorrência gera dano para a vítima. Configu-
rado o sinistro (risco acontecido), o dano decorrente é coberto pela 
indenização; nesse caso, só existe direito à cobertura se o segurado 
tiver pagado o prêmio. (SANTOS, 2016, p. 45).
Em linhas gerais, fundada na lógica do seguro social, tinha-se que 
apenas aqueles que contribuíssem para o custeio do sistema, nos termos 
estabelecidos, receberiam o amparo social, por isso, falava-se em risco 
social, entendido aqui como um evento futuro e incerto, que necessaria-
mente deveria estar previsto em lei, capaz de submeter o segurado a situa-
ções que o impeça de suprir suas necessidades mais básicas, o que geraria 
então o respectivo direito à indenização.
2 Os burgueses surgiram na Idade Medieval (século), sendo uma classe formada por co-
merciantes, que foram responsáveis pelo desenvolvimento do capitalismo e, que, após a 
Revolução Industrial, consolidaram-se como a classe social dominante (GARCIA, 2018).
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O sistema de seguridade social brasileiro 
A constituição brasileira de 1891, por sua vez, não tratou sobre a 
temática seguridade social, sendo que a única referência que constou em 
seu texto foi o direito à aposentadoria aos funcionários públicos, nos casos 
de invalidez no serviço da nação. Contudo, impulsionou a criação de algu-
mas legislações infraconstitucionais voltadas à seara da previdência social 
e saúde, como é o caso da Lei Eloy Chaves (em 1923), que criou as Caixas 
de Aposentadoria e Pensões para os empregados das empresas ferroviá-
rias, regulamentando o acesso às políticas dessa natureza tão somente para 
os contribuintes da categoria, cujo custeio advinha do Estado, empregado-
res e trabalhadores (CORREIA e CORREIA, 2013).
No ano de 1934, pela primeira vez, foram incorporados ao texto da 
Constituição o direito à previdência, bem como a responsabilidade do 
Estado em relação ao cuidado da saúde da população e o amparo à mater-
nidade e à infância. Além disso, foi instituída a tríplice forma de custeio 
do sistema, cabendo a responsabilidade deste ao governo, empregadores 
e empregados e, principalmente, a cobertura para casos de doença, invali-
dez, velhice e morte, calcadas na lógica do risco social (FARIAS, 1997).
As constituições brasileiras de 1937 e de 1946, trouxeram algumas 
inovações ao tema da seguridade social se comparada à sua antecessora, 
sendo que entre suas disposições, destaca-se que a primeira trouxe expres-
samente o termo “seguro” social ao elencar como direitos dos trabalha-
dores, já a segunda trouxe a expressão “previdência”, pela primeira vez, 
passando a proteger expressamente os denominados riscos sociais, man-
tendo-se o custeio de forma tríplice (CORREIA e CORREIA, 2013).
No Brasil, é possível perceber que o conceito que orientou a política 
previdenciária brasileira, especialmente, desde os anos de 1920, foi exata-
mente o modelo alemão, criado por Bismark, com uma base de financia-
mento restrita a essa ideia do seguro e risco social, realidade que mudou 
gradativamente, a partir das novas tendências mundiais, impostas a partir 
da Segunda Guerra Mundial (FARIAS, 1997).
O pós-guerra acelerou o enfraquecimento do modelo retro men-
cionado, à medida em que a noção de risco e seguro social já não eram 
capazes de atender às demandas sociais, deixando clara a necessidade de 
esforços a nível internacional de “captação de recursos para a reconstru-
Seguridade Social: Política da Previdência Social
– 12 –
ção nacional, o socorro aos feridos, desabrigados e desamparados e, ainda, 
para fomentar o desenvolvimento; acontecimentos totalmente diversos 
dos que levaram ao surgimento do seguro social” (SANTOS, 2016, p. 40).
A ideia de que a responsabilidade estatal deveria ser limitada à nor-
matização e à fiscalização do sistema, com pequenos aportes de recursos, 
afasta-se do conceito de adequabilidade, diante da realidade anteriormente 
posta. Sendo que, a noção de crescimento econômico desenvolvido em 
um contexto de intervenção estatal, voltado à distribuição e redistribuição 
da renda nacional, calcadas nos ideais do economista John Maynard Key-
nes, impulsionou a chamada noção de solidariedade social (DIAS, 2012).
Com base nestes preceitos, o Lorde William Henry Beveridge no ano 
de 1941, foi designado pelo governo britânico, para analisar os sistemas 
previdenciários do país, bem como promover sua reestruturação. Foi a 
partir do ano de 1944, que se instaurou o chamado “Plano Beveridge”, 
que “revendo todas as experiências até então praticadas pelos Estados 
que tinham adotado regimes de previdência, criou um sistema universal – 
abrangendo todos os indivíduos, com a participação compulsória de toda 
a população”, nascendo o então regime beveridgiano que tem a segurança 
social (entendida aqui no sentido de estabilidade) como um princípio basi-
lar (LAZZARI; CASTRO, 2016, p. 22-23).
A partir daí, há uma profunda mudança no conceito de seguridade 
social, que passa a ser vista sob um aspecto mais amplo, não se negando 
a relevância do seguro social, que surge da necessidade de amparar o tra-
balhador frente aos riscos da atividade laboral, mas, reconhecendo que os 
benefícios não podem ser taxados como mera indenização, visto que se 
des ti nam a prover os mínimos vitais (SANTOS, 2016).
Soma-se àquele, o fato de que nem sempre as contingências sociais 
geram dano, vide o exemplo do direito ao salário-maternidade, que tem 
como fato gerador o nascimento de um filho, uma contingência social que 
não implica em um prejuízo (dano), todavia, consiste em um aconteci-
mento que gera “necessidade”, uma vez que exige o afastamento da geni-
tora de suas atividades laborais, portanto, sendo essencial o recebimento 
de um benefício adequado a esta vertente (SANTOS, 2016).
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O sistema de seguridade social brasileiro 
A necessidade/contingência nessa época passaa ser encarada não ape-
nas com um problema individual, pelo contrário, há um interesse da socie-
dade de uma maneira geral em relação à garantia da dignidade humana. 
Isto significa, que a solução para problemas relacionados à pobreza e/ou à 
miserabilidade, independentemente da causa incapacitante ao provimento 
das necessidades básicas ou fato gerador, constituem uma espécie de res-
ponsabilidade coletiva e solidária, estando interligada à concretização do 
interesse público e o bem comum (SANTOS, 2016).
No ano de 1988, com a vigência da Constituição da República Fede-
rativa do Brasil se consolidou o termo Seguridade Social no país, que 
como se verá adiante, mostrou-se como um esforço à época de “garantia 
universal da prestação de benefícios e serviços de proteção social pelo 
Estado”, ou seja, os aspectos envolvidos na temática passam a ser expres-
samente uma incumbência estatal (DELGADO, et. al, 2009, p. 21).
A terminologia seguridade social que surge no mundo e é adotada 
pelo Brasil, representa o afastamento dos benefícios e serviços englobados 
pela previdência social, frente aos seus estreitos limites, já que cabe a ela 
o papel de cobrir “todas as contingências sociais, independentemente de 
serem relacionadas ou não com o trabalho, seja por atender todas as pes-
soas em estado de necessidade, sem olhar para a qualidade de trabalhador 
ou contribuinte do protegido” (DIAS, 2012, p. 39).
1.2 Aspectos jurídicos da seguridade 
social a partir da constituição da República 
Federativa do Brasil de 1988
Em 1988 houve a promulgação da Constituição da República Fede-
rativa do Brasil, que na sessão solene foi denominada como “constituição 
cidadã” pelo presidente da Assembleia Nacional Constituinte, à medida 
em que consagrou em seu bojo a democracia, os direitos e garantias indi-
viduais, os direitos sociais, entre outros, instaurando uma nova ordem 
jurídica no país e consolidando-se como um importante marco histórico-
-jurídico (FACHIN, 2015).
Seguridade Social: Política da Previdência Social
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No que diz respeito à seguridade social, ainda no contexto consti-
tucional, esta foi arrolada como um direito social, tal como constou no 
artigo 6º3, reflexo dos ideais de liberdade e de justiça social que inspiraram 
o período de redemocratização nacional. Além disso, o Capítulo II, do 
Título VIII (que trata da ordem social), foi inteiramente dedicado à sua 
regulamentação (estendendo-se pelos artigos 194 a 204) (BRASIL, 1988).
Atualmente, a seguridade social pode ser entendida como o conjunto 
integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, des-
tinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assis-
tência social, ou seja, um sistema de proteção capaz de prover as necessi-
dades básicas daqueles que se em razão de certas contingências sociais se 
veem impossibilitados de fazê-lo (FACHIN, 2015).
Neste contexto, tem-se que a “definição da seguridade social como 
conceito organizador da proteção social brasileira foi uma das mais rele-
vantes inovações do texto constitucional de 1988”, isto porque, em linhas 
gerais, não apenas ampliou a cobertura do sistema previdenciário, como 
também flexibilizou o acesso a determinados benefícios, elevou a Assis-
tência Social à categoria de política pública e viabilizou a universaliza-
ção do atendimento à saúde por meio do Sistema Único de Saúde (DEL-
GADO, et. al, 2009, p. 17).
A atuação nessas três frentes está relacionada à cobertura integral do 
ser humano em todas as suas fases, por isso a saúde é uma das esferas con-
templadas, já que é considerada um direito de todos em nomeadamente, 
um dever do Estado, que deve resguardar mediante políticas sociais e eco-
nômicas, atuar no processo de promoção, proteção e recuperação frente 
(ao risco de) às doenças e aos potenciais agravos, conforme disposto no 
artigo 1964, da Constituição da República (BRASIL, 1988).
3 Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, 
o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à 
infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição (BRASIL, 1988, 
documento online).
4 Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas so-
ciais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao aces-
so universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação 
(BRASIL, 1988, documento online).
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O sistema de seguridade social brasileiro 
Na seara da Assistência Social, consolidou-se esta como uma política 
social dedicada a garantir o atendimento a quem dela necessitar, indepen-
dentemente, de qualquer tipo de contraprestação por parte do beneficiário. 
Assim, tem como objetivo prover as necessidades básicas, traduzidas em 
proteção à família e à maternidade, no amparo às crianças e adolescentes, 
além da velhice e da pessoa portadora de deficiência e a promoção da inte-
gração ao mercado de trabalho, conforme previsto no artigo 2035 e 2046, 
da legislação constitucional (BRASIL, 1988).
A terceira vertente, inclui a previdência social que tem por finalidade 
assegurar aos seus beneficiários (seja o segurado, ou ainda os dependen-
tes), os meios indispensáveis para a manutenção e sobrevivência digna 
daqueles que se veem incapacitados por motivo de idade avançada, tempo 
de serviço, desemprego de caráter involuntário, determinados encargos de 
família, bem como em razão da reclusão ou morte, conforme se extrai do 
artigo 2017, da legislação constitucional (BRASIL, 1988).
5 Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de 
contribuição à seguridade social, e tem por objetivos: I - a proteção à família, à maternida-
de, à infância, à adolescência e à velhice; II - o amparo às crianças e adolescentes carentes; 
III - a promoção da integração ao mercado de trabalho; IV - a habilitação e reabilitação 
das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária; 
V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência 
e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la 
provida por sua família, conforme dispuser a lei (BRASIL, 1988, documento online).
6 Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com 
recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e 
organizadas com base nas seguintes diretrizes: I - descentralização político-administrativa, 
cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução 
dos respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades bene-
ficentes e de assistência social; II - participação da população, por meio de organizações 
representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis. 
Parágrafo único. É facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular a programa de 
apoio à inclusão e promoção social até cinco décimos por cento de sua receita tributária 
líquida, vedada a aplicação desses recursos no pagamento de: I - despesas com pessoal e 
encargos sociais; II - serviço da dívida; III - qualquer outra despesa corrente não vinculada 
diretamente aos investimentos ou ações apoiados (BRASIL, 1988, documento online).
7 Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma do Regime Geral de Previ-
dência Social, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que 
preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, na forma da lei, a: I - cobertura 
dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada; II - proteção à maternidade, es-
Seguridade Social: Política da Previdência Social
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A partir do exposto, denota-se que a Constituição evidentemente tenta 
garantir o amparo adequado a todos de alguma maneira, dentro de seu sis-
tema de seguridade social, assim, se o indivíduonecessitado se enquadrar 
como segurado da previdência social, por ser a priori um contribuinte do 
sistema, a sua proteção se dará pela concessão de algum dos benefícios 
previdenciários correspondentes à necessidade que o aflige.
Contudo, se o indivíduo assolado por uma contingência social não 
estiver vinculado aos regimes previdenciários vigentes, ou seja, não for 
um contribuinte do sistema previdenciário e por isso não ostentar a qua-
lidade de segurado, ao preencher os requisitos legais estipulados fará jus 
aos benefícios atrelados à assistência social, conforme as especificidades 
do caso concreto.
Por ser um sistema de políticas públicas, a legislação específica que 
trata sobre o tema ocorre a partir dos chamados princípios, que consistem 
em diretrizes gerais que devem ser observados no processo de edição, 
interpretação e aplicação das normas. Além da Constituição, os princípios 
em questão estão elencados também na Lei nº 8.212, de 24 de julho de 
1991, conhecida como a Lei Orgânica da Seguridade Social, que dispõe 
sobre a organização da Seguridade Social, institui Plano de Custeio, e dá 
outras providências (BRASIL, 1991a).
No âmbito da seguridade social, tem-se os seguintes princípios: 
universalidade da cobertura e do atendimento; uniformidade e equi-
valência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais; 
seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços; 
irredutibilidade do valor dos benefícios; equidade na forma de parti-
cipação no custeio; diversidade da base de financiamento; e caráter 
democrático e descentralizado da administração, mediante gestão qua-
dripartite (BRASIL, 1988; BRASIL, 1991a).
Insta salientar, que a seguridade social brasileira tem caráter univer-
salizante, por isso tem como princípio basilar a universalidade da cober-
pecialmente à gestante; III - proteção ao trabalhador em situação de desemprego involun-
tário; IV - salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados de baixa 
renda; V - pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro 
e dependentes, observado o disposto no § 2º […] (BRASIL, 1988, documento online).
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O sistema de seguridade social brasileiro 
tura e do atendimento. Sob o aspecto subjetivo, isto significa que, o con-
ceito de sujeitos de direitos à proteção social está intrinsicamente ligado 
à situação de necessidade, nomeadamente, no que se refere à esfera da 
saúde e da assistência social, ou seja, as ações desta natureza devem se 
estender a todas as pessoas que delas necessitem, sem critérios ou discri-
minação de qualquer ordem (BRASIL, 1988; AMADO, 2014).
Sob o aspecto da previdência social, a universalidade de atendimento 
sofre certa restrição, dado o seu caráter contributivo, são considerados 
beneficiários aqueles que se encontram vinculados ao sistema e com ele 
contribuem, os chamados “segurados”, bem como seus dependentes. 
Todavia, garante-se o direito de que toda pessoa maior de catorze anos de 
idade, que não trabalhe, possa se filiar ao sistema previdenciário, obser-
vando-se os critérios legais (AMADO, 2014, p. 38).
Já sob o aspecto objetivo, embora não seja possível o sistema cobrir 
todas as contingências e riscos sociais, a universalidade da cobertura pres-
supõe que as prestações beneficiárias devem ser orientadas para abarcar 
o máximo possível de situações geradoras, a fim de resguardar o pleno 
desenvolvimento do ser humano, por meio de um sistema inclusivo 
(AMADO, 2014).
Além disso, sabe-se que a Constituição da República consolidou em 
seu bojo o princípio da isonomia, o que resultou, sob o aspecto da pro-
teção social, na equiparação do trabalhador rural ao trabalhador urbano, 
visto que aqueles sempre foram discriminados no Brasil, se comparados 
os direitos de cada categoria. Deste modo, o sistema tem como base a cha-
mada uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às popula-
ções urbanas e rurais, em termos de seguridade social (BRASIL, 1988).
A respeito do tema Marisa Ferreira dos Santos, explica que:
[...] a uniformidade significa que o plano de proteção social será 
o mesmo para trabalhadores urbanos e rurais. Pela equivalência, 
o valor das prestações pagas a urbanos e rurais deve ser propor-
cionalmente igual. Os benefícios devem ser os mesmos (uniformi-
dade), mas o valor da renda mensal é equivalente, não igual. É que 
o cálculo do valor dos benefícios se relaciona diretamente com o 
custeio da seguridade. (SANTOS, 2016, p. 47-48).
Seguridade Social: Política da Previdência Social
– 18 –
O sistema de seguridade social ainda tem a seletividade e distributi-
vidade na prestação dos benefícios e serviços como um dos seus pilares. 
Frisa-se que, a seguridade pode ser vista como uma vertente da chamada 
solidariedade social, consolidando-se como um sistema focado na busca 
pela garantia do desenvolvimento nacional, erradicação da pobreza, da 
marginalização, bem como da redução das desigualdades sociais e regio-
nais (BRASIL, 1988; AMADO, 2014; SANTOS, 2016).
Ocorre que, como já mencionado, não é possível o sistema cobrir 
todas as contingências e riscos sociais, fazendo-se mister a escolha daque-
las situações que devem ser contempladas em termos de seguridade social, 
está relacionada com a questão da abrangência de cobertura, definindo-se 
os benefícios e serviços condizentes para com a realidade social.
A aplicação deste princípio pode ser observada no artigo 201, da 
Constituição da República, em que o legislador constitucional definiu que 
a previdência social, por exemplo, abarcará a cobertura de doença, inva-
lidez, morte e idade avançada, a proteção à maternidade e do trabalhador 
em situação de desemprego involuntário, o salário-família e auxílio-reclu-
são para os dependentes dos segurados de baixa renda, além da pensão por 
morte do segurado ao cônjuge ou companheiro e outros dependentes, nos 
termos da legislação específica (BRASIL, 1988).
Nesta mesma perspectiva, é pacífico o entendimento de que deve a 
seguridade social buscar atender o maior número de sujeitos, especial-
mente, por ser um importante sistema de distribuição de renda. Assim, 
ante a impossibilidade de se conceder os benefícios e serviços de maneira 
indiscriminada, já que haveria deste modo o comprometimento do sistema, 
tem-se a distributividade como fator elementar que permite ao legislador 
a definição de critérios objetivos para delimitar os possíveis beneficiários, 
devendo-se para tanto se atentar e priorizar aqueles que são considerados 
mais necessitados (SANTOS, 2016).
A irredutibilidade do valor dos benefícios, por sua vez, mostra-se 
como uma premissa do chamado direito adquirido, uma vez que nenhum 
benefício concedido poderá ter seu valor inicial reduzido, que seria o cha-
mado valor nominal. Além do que, estipula-se ainda o combate à degra-
dação do poder real de compra dos beneficiários e dependentes, para isso, 
– 19 –
O sistema de seguridade social brasileiro 
a Constituição da República no § 4º, do artigo 201 coloca a salvo “o rea-
justamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o 
valor real”, sendo que os critérios deverão ser definidos em lei infracons-
titucional (BRASIL, 1988, documento online).
Outrossim, tem-se a equidade na forma de participação no custeio 
que possibilita a justiça e a igualdade no processo de custeio do sistema, 
a partir da estipulação de alíquotas desiguais, observando-se logicamente 
a capacidade contributiva dos contribuintes. Assim, considera-se que “tal 
princípio permite uma tributação maior da empresa/empregador em rela-
ção ao segurado haja vista que são aqueles os de maior poder aquisitivo” 
(TSUTIYA, 2013, p. 186).
Além disso, a mensuração da participação do custeio na seara dos 
contribuintes empregadores deve ainda ponderar os riscos inerentes da 
atividade econômica desenvolvida em cada uma das empresas, de tal 
maneira que aquelas que exercem atividades que implicam em maiores 
riscos, devem contribuir mais do que aquelasque atuam em atividades de 
menor risco, ou ainda em relação àquelas que mitigam os riscos de sua 
atividade, por meio de alíquotas diferenciadas (AGUIAR, 2014).
Por envolver diretamente aspectos de distribuição de renda, o sistema 
de seguridade social tem ainda como princípio balizador a diversidade 
da base de financiamento, que encontra respaldo no artigo 195, da Cons-
tituição de 1988, prevendo seu financiamento por toda a sociedade, de 
forma direta e indireta, com recursos oriundos dos orçamentos da União, 
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (BRASIL, 1988).
Ademais, constituem a base de financiamento as contribuições sociais 
decorrentes do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na 
forma da lei, do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, 
do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele 
equiparar e ainda sobre a receita de concursos de prognósticos realizadas 
nos âmbitos federal, estadual, do Distrito Federal e municipal (BRASIL, 
1988; BRASIL, 1991a).
Por fim, sob o aspecto de gestão, tem-se como princípio o caráter 
democrático e descentralizado da administração, importante inova-
ção da Constituição de 1988, se comparada às que a precederam, visto 
Seguridade Social: Política da Previdência Social
– 20 –
que o sistema de seguridade social moderno tem uma estrutura autônoma 
em relação à estrutura institucional, bem como prevê uma gestão quadri-
partite. Isto significa, que os órgãos colegiados que compõem o sistema 
contam com a participação de trabalhadores, de empregadores, de aposen-
tados e do Governo, por meio de representantes de cada categoria mencio-
nada (BRASIL, 1988; SANTOS, 2016).
A promulgação da Constituição de 1988, é a consecução da mudança 
na compreensão do papel estatal no processo de concretização das políti-
cas sociais condizentes com a ordem do Estado Democrático de Direito 
brasileiro. Nesse sentido, impõe-se afirmar que se faz:
[...] necessária a intervenção estatal, uma vez que, conforme a 
própria doutrina internacional preconiza, o Estado utiliza a regu-
lamentação e a prestação de serviços no campo previdenciário 
para fazer frente às falhas do mercado, no que tange aos ingressos 
jubilatórios, ou seja, a fim de garantir um regime que trate isono-
micamente a todos os trabalhadores – garantia esta não concedida 
por um regime de previdência puramente privada –, permitindo 
o acesso universal aos benefícios previdenciários (CASTRO; 
LAZZARI, 2016, p. 42).
Em linhas gerais, a partir das colocações dos autores supracitados, 
pode-se dizer que diferentemente da esfera de liberdades e garantias indi-
viduais, em que se espera a abstenção do Estado, sob o aspecto de direitos 
sociais o intervencionismo estatal emerge como uma característica fun-
damental, visto que o reconhecimento do papel do Estado como agente 
promotor de desenvolvimento econômico e social, atrai para ele a res-
ponsabilidade de assegurar o bem comum coletivo por meio de ações e 
políticas públicas concretas.
1.3	 O	sistema	de	financiamento	
da seguridade social
Há uma estreita relação entre o sistema de seguridade social e a 
economia, que é colocada em evidência, porque no Brasil esta prevê a 
garantia de direitos aos indivíduos na esfera da saúde, da previdência e 
da assistência social, cuja manutenção implica em um custo econômico 
– 21 –
O sistema de seguridade social brasileiro 
considerável, já que se trata de direitos que exigem uma atuação positiva 
do Estado (CASTRO; LAZZARI, 2016).
Para este tipo de ação governamental, faz-se necessária a disponibi-
lidade de recursos materiais, por isso diz-se que o sistema de seguridade 
social adotado é contributivo. Sendo que, no estado brasileiro o financia-
mento advém a partir de prestações pecuniárias compulsórias, que não se 
confundem com sanção de ato ilícito (como é o caso da pena de multa, 
por exemplo), instituída em lei e cobrada mediante atividade administra-
tiva plenamente vinculada, os chamados tributos, segundo a definição do 
Código Tributário Nacional (VIANNA, 2014).
O tributo é gênero, sendo que sua divisão se cinge de controvérsia 
doutrinária, já que alguns autores adotaram o critério tricotômico. Segundo 
esta linha de entendimento, a Constituição previu apenas como espécies 
de tributos os impostos, as taxas e as contribuições, pois, sãos estes que 
estão previstos no rol trazido pelo artigo 1458 da Constituição e no artigo 5º9, 
do Código Tributário Nacional, sendo que as contribuições especiais e os 
empréstimos compulsórios poderão ser enquadrados nas espécies taxa ou 
imposto (BRASIL, 1966).
Em suma, a teoria supracitada toma por base o fenômeno da incidência, 
de tal modo que a partir da ocorrência ou concretização da situação hipo-
tética prevista na norma, o chamado “fato gerador”, a consequência pre-
vista terá então lugar. Contudo, limita a classificação a três fatos geradores 
de acordo com as espécies de tributos previstos na Constituição, são eles: 
o serviço público ou o poder de polícia, quando se fala nas taxas, à obra 
8 Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os se-
guintes tributos: I - impostos; II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela 
utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao 
contribuinte ou postos a sua disposição; III - contribuição de melhoria, decorrente de obras 
públicas. § 1º Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados 
segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, es-
pecialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos 
individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas 
do contribuinte. § 2º As taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos (BRA-
SIL, 1966, documento online).
9 Art. 5º Os tributos são impostos, taxas e contribuições de melhoria (BRASIL, 1966, 
documento online).
Seguridade Social: Política da Previdência Social
– 22 –
pública em se tratando das contribuições de melhoria ou aqueles que não 
são vinculados a qualquer atividade estatal, que seriam os impostos pro-
priamente ditos (VIANNA, 2014).
Importa salientar que este não é o entendimento do Supremo Tribunal 
Federal, que se alinha à teoria que reconhece cinco espécies tributárias, ou 
seja, inclui-se as contribuições especiais, que são especificamente as con-
tribuições sociais, interventivas e corporativas, bem como o empréstimo 
compulsório como espécies que possuem igualmente o caráter tributário, 
assim como os demais (VIANNA, 2014).
Para os adeptos desta teoria, a Constituição consagrou a chamada 
finalidade constitucionalmente determinada, sendo este o critério utili-
zado para fins de classificação, de tal maneira que tanto as contribuições 
especiais, quanto o empréstimo compulsório não podem deixar de ser 
considerados, já que os artigos 148 e 149 da Constituição “autorizam a 
União a instituir [...] empréstimos compulsórios e, mediante lei ordinária, 
contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de inte-
resse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de 
sua atuação nas respectivas áreas” (VIANNA, 2014, p. 78).
Nesta lógica, é possível afirmar que as contribuições de seguridade 
social têm natureza jurídica de caráter tributário, guardadas suas especifi-
cidades, visto que a matéria não pode ser observada apenas sob o contexto 
do Direito Tributário, já que referidos tributos não se restringem apenas ao 
Sistema Tributário do país, submetendo-se às normas constitucionais que 
compõem o Sistema de Seguridade Social (BRAGANÇA, 2012).
O sistema de financiamento da seguridade social diz respeito ao cus-
teio desta, isto é, representa a definição dos recursos financeiros destinados 
ao pagamento das despesas relativas ao sistema. Nesse sentido, reitera-se 
que em linhas gerais a sociedade, de maneira ampla, équem a financia, 
seja de forma direta ou indireta, por meio de aporte de recursos pelo ente 
estatal, que faz com que por via reflexa o numerário chegue aos cofres da 
seguridade social e através das chamadas contribuições sociais, conforme 
o caso e com destinação específica (BRASIL, 1988).
Considerando que cabe ao Estado a defesa do interesse público, 
sua atuação deve necessariamente ser pautada na legalidade, partindo-se 
– 23 –
O sistema de seguridade social brasileiro 
da ideia de liberdade positiva, de tal modo que o ente estatal somente 
poderá agir dentro do que a lei determina, independentemente da esfera 
de poder ou atuação.
Sob o aspecto orçamentário, os gastos públicos e/ou a despesa da 
administração governamental, assim como as decisões de aplicação de 
recursos, seguem este princípio específico, de tal maneira que o orça-
mento público deve ser previamente elaborado pelo Poder Executivo e 
submetidoà aprovação do Poder Legislativo, para então entrar em vigor 
no ano seguinte (VIANNA, 2014).
As ações do governo em curto e médio prazo são orientadas por três 
documentos: o plano plurianual, que consiste nas diretrizes, objetivos e 
metas a serem alcançadas a médio prazo pela administração pública; as 
diretrizes orçamentárias, que compreendem as prioridades do governo 
para o ano seguinte, sendo elaborada a partir do plano plurianual e ser-
vindo de base para os orçamentos anuais; e os orçamentos anuais, que 
englobam o orçamento fiscal, da seguridade social e de investimentos 
das estatais, como previsto no artigo 165, da Constituição da República 
(BRASIL, 1988; VIANNA, 2014).
Dada a abrangência e a complexidade que envolve o sistema de finan-
ciamento da seguridade social, a lei determina que esta necessariamente 
deve ser contemplada em um orçamento próprio, separado dos demais, 
não se misturando deste modo nem com o orçamento fiscal, e nem com o 
orçamento de investimento das empresas em que a União possua a maioria 
do capital social (com direito a voto). O objetivo do legislador, ao insti-
tuir a necessidade de um orçamento apartado para seguridade social, foi 
impedir que os recursos destinados à seguridade social fossem desviados 
para outras despesas gerais pelo próprio governo (BRAGANÇA, 2012; 
VIANNA, 2014).
As bases legais que definem quem serão os contribuintes, além das 
bases econômicas sob as quais incidirão as contribuições destinadas ao 
sistema de seguridade social estão no artigo 195, da Constituição Federal 
e na Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991, especificamente no Título VI, a 
partir do artigo 10 e seguintes, sendo que algumas delas reverterão exclu-
sivamente para a previdência social (BRASIL, 1988; BRASIL, 1991a).
Seguridade Social: Política da Previdência Social
– 24 –
Antes de se adentrar às questões que envolvem os contribuintes e 
as bases das contribuições, destaca-se que, por determinação expressa do 
artigo 195, §1º, as receitas específicas dos Estados, do Distrito Federal e 
dos Municípios que são e/ou serão destinadas à seguridade social deverão 
necessariamente constar em seus respectivos orçamentos, isto é, na Lei 
Orçamentária Anual (LOA), de maneira independente e não podendo estar 
integrada ao orçamento da União (BRASIL, 1988).
Já no que se refere ao processo de elaboração da proposta de orça-
mento da seguridade social, ocorrerá de maneira integrada pelos órgãos 
responsáveis pela saúde, pela previdência social e pela própria assistência 
social, que deverão necessariamente observar as metas e prioridades esta-
belecidas na lei de diretrizes orçamentárias, resguardando-se ainda a cada 
uma destas áreas a gestão de seus recursos específicos, segundo previsto 
no artigo 195, § 2º, da Constituição da República.
No inciso I do art. 195, a priori tem-se como contribuinte o empre-
gador, da empresa que neste contexto é entendida como a firma individual 
ou a sociedade que assume o risco de atividade econômica, seja ela de 
caráter urbano ou de caráter rural, independentemente de ter ou não fins 
lucrativos, além dos órgãos e das entidades que compõem a administração 
pública direta, indireta e fundacional, conceito dado pelo artigo 15, da Lei 
nº 8.212/1991 (BRASIL, 1991a).
Sequencialmente, na legislação constitucional, as alíneas acrescen-
tam que as ditas contribuições, advindas do empregador, incidirão sobre 
a folha de salários e demais rendimentos do trabalho, creditados aos tra-
balhadores empregados, trabalhadores avulsos ou ainda contribuintes 
individuais que venha a lhe prestar serviços, no importe de 20% (vinte 
por cento) sobre o total das remunerações pagas durante o mês, conforme 
estipulado no artigo 22, também, da Lei nº 8.212/1991 (BRASIL, 1991).
Outrossim, a respeito da contribuição incidente sobre a folha de 
pagamento, tem-se que:
[...] pela leitura do dispositivo constitucional, pode-se pensar que 
existe uma única contribuição sobre a folha. Não é o que acontece. 
Na verdade, existem quatro contribuições que incidem sobre essa 
mesma base de cálculo, quais sejam: a) a contribuição básica de 
20% (art. 22, I e III, da Lei n. 8.212/91); b) o seguro contra acidente 
– 25 –
O sistema de seguridade social brasileiro 
do trabalho – SAT (art. 22, II, da Lei n. 8.212/91); c) contribuição 
para a aposentadoria especial (art. 57, § 6º, da Lei n. 8.213/91); e d) 
a contribuição adicional das instituições financeiras (art. 22, § 1º, da 
Lei n. 8.212/91). (LEITÃO, 2018, p. 510).
Há ainda, as contribuições destinadas à seguridade social que ficam 
também a cargo da empresa, mas que são provenientes do faturamento 
e do lucro. Essas contribuições instituídas que tomam por base de cál-
culo incidente sobre a receita e o faturamento, são: a Contribuição para o 
Financiamento da Seguridade Social (Cofins), o Programa de Integração 
Social (PIS) e o Programa de Formação do Patrimônio (Pasep) (BRASIL, 
1991a; BRASIL, 1991b).
A Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) 
tem fixada como alíquota o percentual 7,6% (sete vírgula seis por cento), e 
tem como base de cálculo o total das receitas auferidas no mês pela pessoa 
jurídica (excluídas aqui as cooperativas, as empresas optantes pelo Sim-
ples e as instituições financeiras, por suas especificações), compreendendo 
a receita bruta oriunda da venda de mercadorias e serviços, cujo mon-
tante é destinado exclusivamente às despesas com atividades das áreas de 
saúde, previdência e assistência social (BRASIL, 1988; BRASIL, 1991a; 
BRASIL, 1991b).
O Programa de Integração Social e de Formação do Patrimônio do 
Servidor Público, também conhecido como PIS/PASEP, trata-se de uma 
contribuição social, que viabiliza a arrecadação de valores dedicados ao 
financiamento do programa de seguro desemprego e o abono salarial pago 
para os empregados, conforme dispõe o artigo 23910 da Constituição da 
República (BRASIL, 1988).
10 Art. 239. A arrecadação decorrente das contribuições para o Programa de Integração 
Social, criado pela Lei Complementar nº 7, de 7 de setembro de 1970, e para o Programa 
de Formação do Patrimônio do Servidor Público, criado pela Lei Complementar nº 8, de 3 
de dezembro de 1970, passa, a partir da promulgação desta Constituição, a financiar, nos 
termos que a lei dispuser, o programa do seguro-desemprego, outras ações da previdência 
social e o abono de que trata o § 3º deste artigo. § 1º Dos recursos mencionados no caput, 
no mínimo 28% (vinte e oito por cento) serão destinados para o financiamento de progra-
mas de desenvolvimento econômico, por meio do Banco Nacional de Desenvolvimento 
Econômico e Social, com critérios de remuneração que preservem o seu valor […].
Seguridade Social: Política da Previdência Social
– 26 –
As contribuições para o PIS/Pasep estão reguladas também pela Lei 
n. 9.715, de 25 de novembro de 1998, que dispõe sobre as contribuições 
dos respectivos programas e dá outras providências, e pela Lei n. 9.718, 
de 27 de novembro de 1998, que alterou a Legislação Tributária Federal. 
Cita-se que, essasnormas são aplicáveis às pessoas jurídicas de direito pri-
vado em geral e direito público interno, bem como às entidades sem fins 
lucrativos, segundo as bases de cálculo e alíquotas diferenciadas definidas 
na legislação, conforme para cada tipo de contribuinte (BRASIL, 1998).
Já a contribuição do empregador doméstico, encontra respaldo no 
artigo 24 da Lei nº 8.212/1991, de tal modo que, diante das peculiaridades 
que envolvem a contratação deste tipo, para o recolhimento o empregador 
deverá calcular o valor respectivo sobre o salário registrado na carteira de 
trabalho do empregado doméstico a seu serviço, considerando a alíquota 
de 8% (oito por cento), bem como 0,8% (oito décimos por cento) para o 
financiamento do seguro contra acidentes de trabalho (BRASIL, 1991a).
Posteriormente, o trabalhador e os demais segurados da previdência 
social são também elencados na legislação constitucional como contri-
buintes, incluindo-se nesta categoria os segurados empregado, empre-
gado doméstico e trabalhador avulso. Há que se considerar, neste ponto, 
que a contribuição do empregado será calculada a partir da incidência da 
alíquota correspondente, respeitando-se as faixas salariais predefinidas, 
sobre o seu salário de contribuição mensal.
O salário de contribuição mensal não está apenas relacionado ao 
valor de salário propriamente dito, mas, inclui a remuneração auferida em 
uma ou mais empresas, ou melhor, abarca a totalidade dos rendimentos, 
de qualquer ordem, pagos ou creditados durante o mês como uma retribui-
ção ao trabalho, incluindo-se adicionais noturno, insalubridade, periculo-
sidade, gorjetas, entre outros possíveis ganhos habituais sob a forma de 
utilidades (CASTRO; LAZZARI, 2016).
Já a base econômica sobre a qual incidirá a contribuição dos segu-
rados contribuinte individual e facultativo, afasta-se dos segurados ante-
riormente mencionados à medida em que a alíquota de contribuição deles 
cobrada é fixada no valor de 20% (vinte por cento) sobre o respectivo 
salário de contribuição.
– 27 –
O sistema de seguridade social brasileiro 
Nos casos em que estes optarem pela exclusão do direito ao benefício 
de aposentadoria por tempo de contribuição, o recolhimento pode ser dife-
renciado, situação em que a alíquota será de 11% (onze por cento), no caso 
do segurado contribuinte individual que trabalhe por conta própria sem 
relação de trabalho com empresa ou equiparado e do segurado facultativo; 
e de 5% (cinco por cento) no caso do microempreendedor individual ou do 
segurado facultativo, pertencente à família de baixa renda, que não possua 
renda própria e que se dedique exclusivamente ao trabalho doméstico no 
âmbito de sua residência (BRASIL, 1991b).
Cita-se o caso do segurado especial, que nos termos da Lei nº 8.213, 
de 24 de julho de 1991 que dispõe sobre os Planos de Benefícios da 
Previdência Social, consiste na pessoa física residente no imóvel rural 
ou em aglomerado urbano ou rural próximo a ele que, individualmente 
ou em regime de economia familiar, na condição de produtor, não neces-
sariamente sendo o proprietário do imóvel, explore atividade de agro-
pecuária em área de até 4 (quatro) módulos fiscais, de seringueiro ou 
extrativista vegetal ou pescador artesanal que faça desta sua profissão 
habitual ou principal meio de vida, ou ainda os membros familiares des-
tes (BRASIL, 1991b).
Neste caso, diante de suas peculiaridades, o segurado especial:
[...] contribui de forma diferenciada, nos termos do art. 195, § 8º, 
da CF/88, mediante a aplicação de uma alíquota sobre o resultado 
da comercialização da produção. Pois bem, no plano legal, como 
se dá a incidência dessa contribuição? De acordo com o art. 25 
da Lei n. 8.212/91, com redação dada pela Lei n. 13.606/2018, a 
contribuição do segurado especial é de: I – 1,2% da receita bruta 
proveniente da comercialização da sua produção; II – 0,1% da 
receita bruta proveniente da comercialização da sua produção para 
financiamento das prestações por acidente do trabalho (LEITÃO, 
2018, p. 509).
Assim, pode-se observar que, neste segmento, a alíquota de con-
tribuição poderá sofrer variações conforme o enquadramento previden-
ciário do sujeito, ou seja, o tipo de segurado, além da escolha do plano 
de cobertura previdenciária e, principalmente, considerando o valor do 
salário de contribuição, que servirá de base de cálculo. (LEITÃO, 2018; 
VIANNA, 2014).
Seguridade Social: Política da Previdência Social
– 28 –
O financiamento da seguridade social também engloba a receita 
decorrente dos chamados concursos de prognósticos, sorteios e loterias, 
tal como consta no artigo 195, inciso III, da Constituição da República e 
o artigo 26 e seguintes da Lei nº 8.212/1991. Nesta modalidade de arreca-
dação, a base de cálculo da contribuição é aquela correspondente à receita 
auferida nos respectivos concursos, onde incidirá a alíquota da contribui-
ção tal como o percentual previsto em lei, de acordo com a modalidade 
lotérica (BRASIL, 1991a).
A partir do que resta consolidado na legislação, tal como descrito 
anteriormente, há que se considerar que:
[...] apesar de o art. 26 da Lei 8.212/1991 destinar a totalidade 
da renda líquida dos concursos de prognósticos para a seguridade 
social, excetuados os valores ao Programa de Crédito Educativo 
(atualmente, Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino 
Superior – Fies), no que repetiu o art. 212 do RPS, isso não é o que 
ocorre, já que diversos órgãos, fundos e entidades abocanham uma 
parcela desses recursos (BRAGANÇA, 2012, p. 360).
Há ainda, na base de financiamento da seguridade social brasileira as 
contribuições realizadas pelos entes políticos que são realizadas por meio 
dos seus orçamentos fiscais. No caso da contribuição da União, que se 
trata de uma modalidade de financiamento indireto, a receita é constituída 
de recursos adicionais do orçamento fiscal, fixados obrigatoriamente na lei 
orçamentária anual (BRASIL, 1991a; BRASIL, 1991b).
Frisa-se que, “quando se fala na “contribuição da União”, não se está 
falando de contribuição enquanto espécie tributária, mas da participação 
da União no financiamento da Seguridade Social”, desta maneira, atribui-
-se ditas dotações do seu orçamento a serem aplicados ao sistema, todas 
previamente fixadas obrigatoriamente na Lei Orçamentária anual, sem um 
percentual mínimo a ser observado, como ocorre em outras áreas (LEI-
TÃO, 2018, p. 547)
E, além disso, em sendo o caso, esta será por disposição legal res-
ponsável pela cobertura de eventuais insuficiências financeiras da segu-
ridade social, isso, se originárias do pagamento de benefícios de presta-
ção continuada da Previdência Social, tal como previsto na forma da lei 
(LEITÃO, 2018).
– 29 –
O sistema de seguridade social brasileiro 
De acordo com o art. 27 da Lei n. 8.212/91, constituem outras recei-
tas da seguridade social as verbas que são enquadradas como multas, 
incluindo-se ainda a atualização monetária e os juros moratórios. As ditas 
verbas constituem encargos proveniente do descumprimento das obriga-
ções, ou seja, incidem sobre o pagamento extemporâneo das contribuições 
sociais (BRASIL, 1991a).
Por disposição legal, compõem a base de financiamento da seguri-
dade social, por uma espécie de sub-rogação, as receitas provenientes de 
prestação de outros serviços e de fornecimento ou arrendamento de bens 
pertencentes à administração pública, como é o caso da locação de imó-
veis públicos. Além das demais receitas patrimoniais, industriais e finan-
ceiras decorrentes, por exemplo, de eventuais aplicações financeiras rea-
lizadas nas redes bancárias pelos órgãos vinculados à Seguridade Social 
(LEITÃO, 2018).
Há situações em que as pessoas, por motivos pessoais e/ou caridade 
efetivamente, optam por fazer doações ou deixar parte de seu patrimônio 
como legado, destinados ao investimento de áreas relacionadas à seguri-
dade social, como é o caso da saúde, assim, os valores deixados por uma 
pessoa para a construção de um hospital destinado ao SistemaÚnico de 
Saúde, também são considerados parte integrante do financiamento do sis-
tema (BRAGANÇA, 2012).
Os bens de valor econômico apreendidos em razão da sua vinculação 
ao tráfico ilícito de entorpecentes e drogas, será submetido ao confisco 
e revertidos em benefício de instituições especializados em tratamento e 
recuperação de dependentes químicos e serviços de fiscalização, controle, 
prevenção e repressão do crime de tráfico dessas substâncias. Assim, vol-
tado para ações na saúde, cerca de 50% (cinquenta por cento) dos valores 
obtidos da forma mencionada, serão destinados à área da saúde para o 
tratamento (artigo 27, inciso VI, da Lei n. 8.212/1991) (BRASIL, 1991a).
Outrossim, tem-se definido que 40% (quarenta por cento) do resul-
tado/rendimento dos leilões dos bens apreendidos pela Secretaria da 
Receita Federal do Brasil, serão revertidos em favor da seguridade social. 
A legislação ainda deixa em aberto, sem excluir, a possibilidade de outras 
receitas que venham a ser previstas em legislação específica, o que pode 
Seguridade Social: Política da Previdência Social
– 30 –
aumentar as fontes de receitas da base de financiamento (artigo 27, inciso 
VII e VIII, da Lei n. 8.212/1991) (BRASIL, 1991a).
Por fim, as companhias seguradoras que mantêm o seguro obrigatório 
de danos pessoais causados por veículos automotores de vias terrestres, de 
que trata a Lei nº 6.194, de dezembro de 1974, deverão repassar à seguri-
dade social 50% (cinquenta por cento) do valor total do prêmio recolhido 
e destinado ao Sistema Único de Saúde-SUS, para custeio da assistên-
cia médico-hospitalar dos segurados vitimados em acidentes de trânsito 
(BRASIL, 1991a; BRASIL, 1974).
 Saiba mais
REZENDE, Fernando. Um novo regime de financiamento para a Previ-
dência. Revista Conjuntura Econômica, v. 73, n. 3, p. 20-23, 2019.
RÊGO, Jessé Sales; DE PAULA, Ricardo Zimbrão Affonso; BRITO, 
Alexandro Sousa. O debate previdenciário contemporâneo: “perspec-
tiva conservadora” versus “perspectiva das demandas por seguridade 
social”. Revista de Políticas Públicas, v. 22, n. 2, p. 773-797, 2019.
Atividades
1. O que é a seguridade social?
2. Por que a ideia de seguridade social baseada na lógica do risco 
social deu lugar à lógica da contingência-necessidade social?
3. A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 consa-
grou a isonomia em seu bojo, assim, como pode o sistema de segu-
ridade social brasileiro ter como princípio a seletividade e distribu-
tividade na prestação dos benefícios e serviços?
4. No sistema de custeio da seguridade social brasileira, tem-se a pre-
visão de um orçamento em apartado dos orçamentos fiscais e de 
investimentos de estatais. Explique o motivo e a importância desta 
determinação legal.
5. Como ocorre o financiamento do sistema de seguridade social?
2
A Abrangência do 
Sistema de Seguridade 
Social Brasileiro 
A ordem jurídica brasileira vigente preconiza o Estado 
Democrático de Direito, que tem a função de resguardar de 
maneira eficiente e eficaz os direitos fundamentais aos cidadãos, 
já que estes são pressupostos indispensáveis para uma vida digna.
Assim, o Sistema de Seguridade Social Brasileiro é con-
substanciado na Constituição Federal, tendo sua atuação respal-
dada na universalidade formal e material de atendimento e visa 
garantir a proteção integral do ser humano, exigindo do Estado 
uma atuação ativa em sua consecução.
Diante desses aspectos, o presente capítulo tem como foco 
o estudo nas áreas de atuação do Sistema de Seguridade Social, 
buscando-se compreender de maneira pormenorizada os princi-
pais aspectos dos três subsistemas que a compõe, quais sejam: 
saúde, assistência social e previdência social; bem como traçar 
um paralelo entre as diferenças que os permeiam e as peculiari-
dades presentes em sua formatação estrutural.
Seguridade Social: Política da Previdência Social
– 32 –
2.1 Saúde
No processo de elaboração e promulgação da Constituição da Repú-
blica de 1988, a convergência de interesses entre as forças políticas e 
sociais, estes relacionados à democratização da saúde e da reforma sanitá-
ria, tornaram possível que a saúde e outros diversos direitos sociais adqui-
rissem relevância constitucional no país, de tal maneira que esta seara 
deixa de ser uma obrigação moral, para ser considerada uma obrigação 
legal (L’ABBATE, 2010; BRITO-SILVA et. al., 2012).
Denota-se que, acertadamente, a Constituição de 1988 é apontada 
como um marco quando se fala em acesso à saúde, isto porque, antes 
dela o sistema era voltado à parte da população que integrava o mercado 
de trabalho formal, bem como para aqueles que podiam pagar pelos ser-
viços. Essas situações representavam a realidade da minoria, restando à 
outra parte da população contar com as ações públicas pontuais, ações 
filantrópicas de entidades privadas e serviços assistenciais (SANTOS; 
ANDRADE, 2009).
Assim, nos termos do artigo 196, da Constituição da República de 
1988, a saúde é a partir de então considerada um direito de todos, cabendo 
ao Poder Público de maneira ampla o dever de garantir por meio de políti-
cas sociais e econômicas a diminuição do risco de doenças e outros agra-
vos, o acesso amplo e igualitário às iniciativas e serviços voltados à sua 
promoção, proteção e recuperação.
Sob este aspecto, para se compreender como o sistema de saúde se 
estrutura, é importante partir-se do pressuposto de que quando se fala 
em direito à saúde no Brasil, desde o processo de redemocratização, 
não se limita tão somente à ausência de doenças e/ou enfermidades, 
pois, adota-se o entendimento de acordo com a Organização Mundial de 
Saúde (OMS) que define saúde como “um estado de completo bem-estar 
físico, mental e social e não apenas a ausência de doença ou enfermi-
dade” (OMS, 2006, p. 1).
Neste sentido, há que se compreender que a saúde no Brasil gradati-
vamente deixa de ser considerada um fenômeno estritamente biológico, 
para ser vista como resultado de condições socioeconômicas, ambien-
– 33 –
A Abrangência do Sistema de Seguridade Social Brasileiro 
tais, educacionais e até mesmo culturais, ou seja, está intimamente asso-
ciada com a relação que o ser humano estabelece com o meio social1 em 
que está inserido, a tal ponto que “não se pode mais considerar a saúde 
de forma isolada das condições que cercam o indivíduo e a coletividade” 
(PRADO, 2012, p. 52).
No que tange ao direito à saúde, tem-se que este:
[...] além de qualificar-se como direito fundamental que assiste a 
todas as pessoas – representa consequência constitucional indis-
sociável do direito à vida. O Poder Público, qualquer que seja 
a esfera institucional de sua atuação no plano da organização 
federativa brasileira, não pode mostrar-se indiferente ao pro-
blema da saúde da população, sob pena de incidir, ainda que por 
censurável omissão, em grave comportamento inconstitucional. 
(MELLO, 2006, p. 6).
Para a garantia e efetividade do direito à saúde foi criado, pela Lei 
nº 8.080/1990 e Lei nº 8.142/1990 – que conjuntamente formam a cha-
mada “Lei Orgânica da Saúde” – o Sistema Único de Saúde (SUS), que 
se constitui como um complexo de “ações e serviços públicos de saúde 
integram uma rede regionalizada e hierarquizada”, como prevê o artigo 
198 da Constituição da República, prestados por órgãos e/ou instituições 
públicas da Administração Pública direta e indireta, bem como das funda-
ções mantidas pelo Poder Público, em caráter não exclusivo2, já que à ini-
ciativa privada é possível participar em caráter complementar (BRASIL, 
1998, documento online).
1 O artigo 3º, da Lei nº 8.080/1990, que dispõe sobre as condições para a promoção, prote-
ção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes 
e dá outras providências, prevê que “os níveis de saúde expressam a organização social 
e econômica do País, tendo a saúde como determinantes e condicionantes, entre outros, 
a alimentação, a moradia, o saneamento básico, o meio ambiente, o trabalho,a renda, a 
educação, a atividade física, o transporte, o lazer e o acesso aos bens e serviços essenciais” 
(BRASIL, 1990).
2 É oportuno ainda destacar, que as ações e serviços de saúde possuem relevância públi-
ca reconhecida constitucionalmente, tal como prevê o artigo 197, cuja atuação não é de 
exclusividade do Estado, já que segundo o artigo 199 da Constituição a iniciativa privada 
também poderá atuar seja em caráter complementar ou suplementar, entretanto, caberá ao 
Poder Público também a sua regulamentação, fiscalização e controle (BRASIL, 1988).
Seguridade Social: Política da Previdência Social
– 34 –
Insta salientar, que o Sistema Único de Saúde (SUS) foi implemen-
tado no Brasil de maneira gradativa, em razão das peculiaridades regionais 
do país, tendo alguns objetivos primordiais, como a identificação e divul-
gação dos fatores condicionantes e determinantes da saúde e a assistência 
às pessoas por intermédio de ações de promoção, proteção e recuperação 
da saúde, com a realização integrada das ações assistenciais e das ativida-
des preventivas, conforme traz o artigo 5º da Lei nº 8.080/1990 (BRASIL, 
1990a SOARES, 2017).
Denota-se, que a finalidade do Sistema Único de Saúde (SUS) leva 
em conta que o direito à saúde tem natureza de direito social e de direito 
subjetivo, uma vez que a sua concreção é de interesse individual e de 
interesse coletivo, cabendo ao Estado o dever constitucional de imple-
mentar políticas públicas capazes de resguardar de maneira ampla o 
acesso à medicina curativa para aqueles que apresentem alguma doença3 
ou enfermidade, bem como abster-se de praticar qualquer ação que seja 
capaz de causar algum tipo de dano à saúde individual e/ou coletiva 
(MELLO, 2006).
Além disso, o conceito ampliado do que seria o direito à saúde impõe 
ainda ao Poder Público ações voltadas à medicina preventiva, incluindo 
as ações que se destinam a garantir condições de bem-estar físico, mental 
e social, que somente é possível a partir da identificação, sob uma pers-
pectiva intersetorial e multidisciplinar, dos fatores socioambientais, cul-
turais, econômicos, educacionais, entre outros, que se relacionam direta 
ou indiretamente com a enfermidade, já que os níveis de saúde refletem a 
organização social e econômica do país4.
3 O conceito de doença também passa por alteração, passando a ser encarado como “um 
sinal estatisticamente relevante e precocemente calculável, de alterações do equilíbrio 
homem-ambiente, induzidas pelas transformações produtivas, territoriais, demográficas e 
culturais, incontroláveis nas suas consequências, além de sofrimento individual e de des-
vio duma normalidade biológica ou social” (OPAS, 2004).
4 O artigo 3º da Lei nº 8.080/1990 preconiza que “os níveis de saúde expressam a orga-
nização social e econômica do País, tendo a saúde como determinantes e condicionantes, 
entre outros, a alimentação, a moradia, o saneamento básico, o meio ambiente, o trabalho, 
a renda, a educação, a atividade física, o transporte, o lazer e o acesso aos bens e serviços 
essenciais” (BRASIL, 1990a).
– 35 –
A Abrangência do Sistema de Seguridade Social Brasileiro 
O rol de atribuições incumbidas à rede pública de saúde é bem amplo, 
conforme se vislumbra no artigo 200 da Constituição da República e no 
artigo 6º e 15 da Lei nº 8.080/1990, inclui o controle e fiscalização de pro-
cedimentos, produtos e substâncias que sejam de interesse para a saúde; 
a participação na produção de insumos, como medicamentos, equipamen-
tos, imunobiológicos e hemoderivados; incrementar ações tanto de vigi-
lância sanitária, como a epidemiológica; promover e incentivar o desen-
volvimento científico e tecnológico; a inspeção de alimentos, bebidas e 
águas para consumo humano; controlar a produção, o transporte, a guarda 
e a utilização de substâncias e produtos psicoativos, tóxicos e radioativos; 
e ainda a formulação e execução da política de sangue e seus derivados 
(BRASIL, 1990a).
No Sistema Único de Saúde (SUS), o usuário conta com uma gama 
de serviços desde os mais básicos, como consultas médicas com clíni-
cos gerais e especialidades diversas (cardiologistas, neurologistas, orto-
pedistas etc.), inalações, vacinas, curativos, coleta de diversos exames 
laboratoriais, tratamento odontológico abrangente, serviços de urgência e 
emergência, cirurgias eletivas, transplantes de órgãos e ainda tratamentos 
clínicos conforme cada especialidade (BRASIL, 1990a).
Para conseguir promover tais atribuições e ofertar a pauta de servi-
ços anteriormente exemplificados, que incluem áreas multidisciplinares, 
a rede pública de saúde possui um aparato diversificado de organizações 
a ela vinculadas, assim, incluem instituições de pesquisas, institutos de 
controle de qualidade, laboratórios farmacêuticos oficiais que se dedicam, 
por exemplo, à produção de medicamentos utilizados no Sistema Único 
de Saúde, laboratórios de análises clínicas para os mais diversos exames 
clínicos e serviços de assistência direta à saúde, por meio de hospitais 
federais, estaduais e municipais, Unidades Básicas de Saúde, policlínicas, 
entre outros (BRASIL, 1990a).
Entendidas as nuances do direito à saúde e os serviços ofertados, 
é possível então compreender como o Sistema Único de Saúde hoje se 
estrutura na prática. Tal como previsto no inciso I, do artigo 198 da 
Constituição da República, a direção em cada esfera do governo é única 
sendo exercida no âmbito da União, pelo Ministério da Saúde, já no 
Seguridade Social: Política da Previdência Social
– 36 –
âmbito dos Estados e do Distrito Federal e no âmbito dos Municípios, 
pelas respectivas Secretarias de Saúde estaduais e municipais, respecti-
vamente (BRASIL, 1988).
O governo federal é o principal financiador do sistema, sendo o Minis-
tério da Saúde considerado o gestor nacional do Sistema Único de Saúde 
(SUS), com atribuições que incluem a formulação, normatização, fiscali-
zação, monitoramento e avaliação das políticas e das ações relacionadas à 
área da saúde, desenvolvidas em consonância com o Conselho Nacional 
de Saúde. Além disso, o mesmo órgão ainda atua no âmbito da Comissão 
Intergestores Tripartite (CIT) para pactuar o Plano Nacional de Saúde, 
bem como tem a ele vinculado instituições como a Fundação Oswaldo 
Cruz (Fiocruz), a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), a 
Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), os hospitais federais, 
entre outros (BRASIL, 2003; CONASS, 2015).
Na seara estadual, tem-se a Secretaria Estadual de Saúde (SES) que 
participa da Comissão Intergestores Bipartite (CIB) para implementação 
do plano estadual de saúde, além de ser responsável por participar da for-
mulação das políticas e ações de saúde, em harmonia com a política nacio-
nal e em articulação com o conselho estadual. Frente às peculiaridades 
regionais, também deve promover a descentralização para os municípios, 
prestando ainda apoio financeiro e técnico a estes, e ainda atuar supletiva-
mente (BRASIL, 2003).
No âmbito dos municípios, que é o ente federativo de destaque na 
rede pública de saúde, a gestão é feita pela Secretaria Municipal de Saúde 
(SMS) a quem cabe a responsabilidade de executar as ações e serviços de 
saúde em seu território, definidos no plano municipal. Para isso se valerá 
de recursos próprios e daqueles repassados pela União e pelos Estados, 
atendendo às políticas nacionais e estaduais de saúde, sempre de maneira 
articulada com o conselho municipal (BRASIL, 2003).
Os Conselhos de Saúde, por sua vez, são de caráter permanente e 
deliberativo, e coexistem na esfera nacional, estadual e municipal para 
garantir a participação popular e o controle social, como já citado. Trata-se 
de um órgão colegiado, cuja composição é paritária, sendo 50% de enti-
dades representativas de usuários, mais 25% de entidades representativas 
– 37 –
A Abrangência do Sistema de Seguridade Social Brasileiro 
dos profissionais que trabalham da área de saúde e 25% restante, será de 
representantes de governo e prestadoresde serviços privados, que estejam 
conveniados ou que atuem sem fins lucrativos (BRASIL, 2003).
Insta salientar, que aos Conselhos de Saúde cabe a responsabilidade 
de atuar ativamente não só na elaboração de estratégias, mas também 
no controle da concretização da política de saúde, conforme a instância 
governamental que está inserida, podendo ainda interferir no que diz 
respeito aos aspectos econômicos e financeiros das decisões, que após o 
devido trâmite serão homologadas pelo respectivo chefe do poder legal-
mente constituído (BRASIL, 2003).
Há ainda duas comissões destinadas à negociação e pactuação 
entre gestores voltadas de maneira ampla às perspectivas operacionais 
do Sistema Único de Saúde, incluindo também aspectos administrati-
vos e financeiros, que são: a Comissão Intergestores Tripartite (CIT) 
e a Comissão Intergestores Bipartite (CIB). A primeira reúne gestores 
federais, estaduais e municipais, quanto aos aspectos operacionais do 
Sistema Único de Saúde, já a segunda é voltada a gestores estaduais e 
municipais (BRASIL, 2003).
Por fim, existem ainda três entidades representativas que se dedicam 
a tratar de matérias referentes à saúde e/ou de utilidade pública, o Con-
selho Nacional de Secretário da Saúde (Conass), que é relativa aos entes 
estaduais e do Distrito Federal na CIT; o Conselho Nacional de Secretarias 
Municipais de Saúde (Conasems), entes municipais na CIT e os Conse-
lhos de Secretarias Municipais de Saúde (Cosems), que representam os 
entes municipais no âmbito estadual (BRASIL, 2003).
2.2 Assistência social
A desigualdade social é um dos problemas mais antigos e mais com-
plexos na história, sendo que são diversos favores que contribuem para 
essa situação, como é o caso da má distribuição de renda, da divisão de 
poder entre poucos, da gestão ineficiente de recursos públicos, do baixo 
investimento em áreas sociais e do fortalecimento da lógica capitalista, 
que opõe historicamente o trabalho e o capital.
Seguridade Social: Política da Previdência Social
– 38 –
Nacionalmente, a assistência social nem sempre foi considerada uma 
política social pública ou um direito dos brasileiros, assim como em outros 
lugares do mundo, sua origem inicialmente esteve vinculada aos trabalhos 
sociais feitos por instituições religiosas, calcada em um dever moral, sob 
uma perspectiva imediatista, emergencial e compensatória, sendo que a 
questão social não encontrava espaço nos debates políticos.
Em 1988, com a Constituição da República, a Assistência Social 
passa a encontrar seus contornos constitucionais nos artigos 203 e 204, 
inserida na parte da Ordem Social, sendo considerada um direito inte-
grante, ao lado da saúde e da previdência, da Seguridade Social. Sendo 
que sua regulamentação infraconstitucional, ocorreu pela Lei nº 8.742, 
de 7 de dezembro de 1993, que dispõe sobre a organização da assistência 
social e dá outras providências, conhecida como a “Lei Orgânica da Assis-
tência Social (LOAS)”.
A partir de então, observa-se uma significativa transformação sob o 
aspecto da questão social, já que as leis supracitadas consolidaram em seu 
bojo a proteção como um direito dos cidadãos, sendo que a Assistência 
Social a partir de então não é mais um mecanismo de assistencialismo e/
ou clientelismo, mas, uma importante estratégia para o combate das desi-
gualdades sociais, da extrema pobreza e amparo daqueles que estão sujei-
tos, por vezes, às sucessivas violações de direitos básicos dos cidadãos 
(LAJÚS, 2009).
Assim, o artigo 1º da Lei nº 8,742/1993, define a Assistência Social 
como um direito dos cidadãos e um dever do Estado, sendo considerada 
uma “Política de Seguridade Social não contributiva, que provê os míni-
mos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de ini-
ciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessida-
des básicas”. (BRASIL, 1993)
Pode-se dizer assim, que a Assistência Social tem como foco o bem-
-estar do brasileiro de maneira integral, de modo que não exige qualquer 
tipo de contribuição pecuniária prévia por parte das pessoas atendidas, 
devendo ser assegurado o acesso a todos que dela necessitar. É composta 
por um complexo de ações integradas, desenvolvidas por entidades públi-
cas, entidades privadas e pela sociedade civil, que prestam o atendimento 
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A Abrangência do Sistema de Seguridade Social Brasileiro 
e o assessoramento aos beneficiários sem fins lucrativos e que atuam ainda 
na defesa dos direitos destes (COSTA, 2017).
A Assistência Social tem com um dos seus principais objetivo a pro-
teção social, que corresponde em linhas gerais às maneiras:
[...] institucionalizadas que as sociedades constituem para proteger 
parte ou o conjunto de seus membros. Tais sistemas decorrem de 
certas vicissitudes da vida natural ou social, tais como a velhice, 
a doença, o infortúnio, as privações [...]. Neste conceito, também, 
tanto as formas seletivas de distribuição e redistribuição de bens 
materiais (como a comida e o dinheiro), quanto os bens culturais 
(como os saberes), que permitirão a sobrevivência e a integração, 
sob várias formas na vida social. Ainda, os princípios reguladores 
e as normas que, com intuito de proteção, fazem parte da vida das 
coletividades (DI GIOVANNI, 1998, p. 10).
Como se pode observar, a proteção social se estende a todos que se 
encontrem de alguma maneira em situação de risco ou vulnerabilidade 
social5, mas, em especial às famílias, já que é a base da sociedade e ao 
Estado cabe a sua proteção, bem como às crianças, aos adolescentes, 
às pessoas com deficiência e aos idosos, que são considerados por lei 
grupos prioritários.
Além disso, tem como escopo a vigilância socioassistencial, com 
foco na análise territorial da capacidade protetiva das famílias, além da 
identificação de possíveis ocorrências de vulnerabilidades, de ameaças, 
de vitimizações e danos; e a defesa de direitos, a fim de garantir o acesso 
integral aos direitos no conjunto de aprovisionamentos socioassistenciais 
(DI GIOVANNI, 1998).
Inicialmente, a partir da análise dos objetivos descritos no artigo 2º 
da Lei nº 8.742/1993, entende-se que já na sua criação a segurança que 
preconiza a assistência social, não se trata de mera transferência de renda 
como de maneira restrita e equivocada às vezes é vinculada, inclui rendi-
mentos, acolhida e convivência familiar (BRASIL, 1993).
5 É importante ressaltar que o termo “pessoas carentes”, que é encontrado no próprio 
LOAS, encontra-se em desuso, há uma recomendação para que se utilize o termo pessoas 
em situação de risco ou de vulnerabilidade social (BRASIL, 1993).
Seguridade Social: Política da Previdência Social
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Desta forma, busca resguardar a segurança de rendimentos, de 
maneira que todos tenham assegurada monetariamente sua sobrevivência, 
especialmente, no caso de famílias que por motivos diversos não desfrutem 
de condições para a manutenção de um padrão de vida minimamente digno, 
as pessoas com deficiência temporárias ou contínuas e os idosos que não 
consigam prover sua subsistência e/ou desempregados (BRASIL, 2004).
No caso da segurança de acolhida, tem-se como norte a garantia 
da provisão das necessidades humanas, que inclui o direito à alimenta-
ção digna, ao abrigo adequado, entre outros. Essa proteção relaciona-se 
a prover tais demandas e, de maneira mais incisiva naquelas situações 
em que se faça necessária a separação da família em razão de violên-
cia familiar, abandono, drogadição, alcoolismo e/ou criminalidade, por 
exemplo, a fim de resguardar a integridade física e psicológica da vítima 
(BRASIL, 2004).
Por fim, a segurança da vivência familiar ou convívio guarda rela-
ção com a importância dos vínculos sociais para o pleno desenvolvimento 
da pessoa, que é reconhecida como um ser social. Nesta esteira, a assistên-
cia social tem suas ações calcadas na preservação dos vínculos familiares 
e relações sociais naturais do processo civilizatório, com foco na inclusão 
social (LAJÚS, 2009).