LIVRO POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS 2013 UNIASSELVI

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2013
POLÍTICAS PÚBLICAS 
AMBIENTAIS
Prof.ª Luciana Borba Benetti
Prof.ª Francieli Stano Torres
Copyright © UNIASSELVI 2013
Elaboração:
Prof.ª Luciana Borba Benetti
Prof.ª Francieli Stano Torres
Revisão, Diagramação e Produção:
Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri 
UNIASSELVI – Indaial.
Impresso por:
 363.7
B465p Benetti, Luciana Borba
 Políticas públicas ambientais / Luciana Borba Benetti; 
 Francieli Stano Torres. Indaial : Uniasselvi, 2013.
 192 p. : il 
 
 ISBN 978-85-7830-685-4
 1.Proteção Ambiental. 2. Desenvolvimento sustentável.
 I. Centro Universitário Leonardo da Vinci.
 
III
ApresentAção
Prezado acadêmico!
Iniciaremos, agora, o estudo das Políticas Públicas Ambientais. Trata-
se de um dos principais temas da atualidade. Será, sem dúvida, de grande 
valia para a formação acadêmica global, pois trataremos do ambiente numa 
visão integral, isto é, considerando todos os seus elementos.
Pensar em políticas públicas, de uma forma geral, significa pensar 
em instituições de uma sociedade, ou ainda, significa pressupor a existência 
de um interesse comum, que consolide e justifique a existência dessas 
instituições. 
Maximizar o bem-estar social requer a elaboração de planos gestores 
que visem à mitigação de conflitos e obtenção de ganhos, o que resultará no 
alcance do interesse comum. Caberá sempre ao Estado se empenhar para 
alcançar os fins da sociedade, sejam eles no âmbito da educação, da ordem 
social ou da conservação do meio ambiente.
Considerando que o ser humano é um ser de ação e relação e não 
pode ser percebido fora de suas relações com os outros e com o mundo, ele é 
capaz de se transformar e de transformar a sua realidade. Dentro desta visão, 
as políticas públicas ambientais devem ser baseadas, principalmente, na 
participação popular, que resgata os valores humanos como: a solidariedade, 
a ética, a responsabilidade, a honestidade, a democracia, entre outros.
A tarefa da descoberta dos valores e da busca de novos valores, 
que tornem a sociedade humana mais justa, é de todos. Assim sendo, um 
dos principais objetivos deste caderno sobre Políticas Públicas Ambientais 
consiste em permitir que o ser humano compreenda a natureza complexa 
do meio ambiente, resultante de suas interações, levando-o a promover 
uma ação reflexiva e prudente sobre os recursos naturais, satisfazendo as 
presentes e futuras gerações.
As atividades sensibilizadoras despertam emoções que visam ao 
melhor aproveitamento da informação que está sendo transmitida, sendo 
um processo não terapêutico, mas educativo. Portanto, mãos à obra!
Professora Luciana Borba Benetti
Professora Francieli Stano Torres
IV
Você já me conhece das outras disciplinas? Não? É calouro? Enfim, tanto para 
você que está chegando agora à UNIASSELVI quanto para você que já é veterano, há 
novidades em nosso material.
Na Educação a Distância, o livro impresso, entregue a todos os acadêmicos desde 2005, é 
o material base da disciplina. A partir de 2017, nossos livros estão de visual novo, com um 
formato mais prático, que cabe na bolsa e facilita a leitura. 
O conteúdo continua na íntegra, mas a estrutura interna foi aperfeiçoada com nova 
diagramação no texto, aproveitando ao máximo o espaço da página, o que também 
contribui para diminuir a extração de árvores para produção de folhas de papel, por exemplo.
Assim, a UNIASSELVI, preocupando-se com o impacto de nossas ações sobre o ambiente, 
apresenta também este livro no formato digital. Assim, você, acadêmico, tem a possibilidade 
de estudá-lo com versatilidade nas telas do celular, tablet ou computador. 
 
Eu mesmo, UNI, ganhei um novo layout, você me verá frequentemente e surgirei para 
apresentar dicas de vídeos e outras fontes de conhecimento que complementam o assunto 
em questão. 
Todos esses ajustes foram pensados a partir de relatos que recebemos nas pesquisas 
institucionais sobre os materiais impressos, para que você, nossa maior prioridade, possa 
continuar seus estudos com um material de qualidade.
Aproveito o momento para convidá-lo para um bate-papo sobre o Exame Nacional de 
Desempenho de Estudantes – ENADE. 
 
Bons estudos!
NOTA
V
VI
VII
UNIDADE 1 – AS POLÍTICAS PÚBLICAS ........................................................................................ 1
TÓPICO 1 – POLÍTICAS PÚBLICAS: HISTÓRICO E CONCEITUAÇÃO ................................. 3
1 INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................... 3
2 SURGIMENTO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS ............................................................................... 3
3 COMO PODEMOS DEFINIR POLÍTICAS PÚBLICAS? .............................................................. 4
4 TIPOLOGIAS DE POLÍTICA PÚBLICA ......................................................................................... 7
LEITURA COMPLEMENTAR ............................................................................................................... 12
RESUMO DO TÓPICO 1........................................................................................................................ 16
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................. 17
TÓPICO 2 – FORMULAÇÃO E AVALIAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS ............................ 19
1 INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................... 19
2 FASES DE FORMULAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS ......................................................... 19
3 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS ...................................................................................... 22
3.1 CRITÉRIOS DE AVALIAÇÃO ........................................................................................................ 22
3.2 INDICADORES DE AVALIAÇÃO ................................................................................................ 24
4 O QUE DEVEMOS AVALIAR E ANALISAR NOS PROGRAMAS? ........................................ 26
5 TIPOS DE AVALIADORES ................................................................................................................ 30
6 ESTUDO DE CASO .............................................................................................................................. 32
RESUMO DO TÓPICO 2........................................................................................................................ 44
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................. 45
TÓPICO 3 – ATORES DO PROCESSO DE FORMULAÇÃO DE 
 POLÍTICAS PÚBLICAS................................................................................................... 47
1 INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................... 47
2 ATORES DE POLÍTICAS PÚBLICAS .............................................................................................. 47
2.1 ATORES ESTATAIS .......................................................................................................................... 48
2.2 ATORES PRIVADOS ........................................................................................................................ 49
2.3 EXEMPLIFICANDO A PARTICIPAÇÃO DOS ATORES ........................................................... 49
3 VOCÊ É UM ATOR E PODE PARTICIPAR .................................................................................... 52
3.1 CONSELHO MUNICIPAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS ............................................................53
3.2 TIPOS DE CONSELHOS ................................................................................................................. 54
LEITURA COMPLEMENTAR ............................................................................................................... 58
RESUMO DO TÓPICO 3........................................................................................................................ 61
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................. 62
UNIDADE 2 – POLÍTICA PÚBLICA AMBIENTAL BRASILEIRA ............................................... 63
TÓPICO 1 – A EVOLUÇÃO E OS PRINCÍPIOS DA LEGISLAÇÃO 
 AMBIENTAL BRASILEIRA ............................................................................................ 65
1 INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................... 65
2 MARCOS DA EVOLUÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS 
 AMBIENTAIS NO BRASIL ............................................................................................................... 65
sumário
VIII
3 PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS ....................................................................................................... 67
3.1 PRINCÍPIO DO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO 
 COMO DIREITO FUNDAMENTAL DA PESSOA HUMANA ................................................. 68
3.2 PRINCÍPIO DA NATUREZA PÚBLICA DA PROTEÇÃO AMBIENTAL ............................... 68
3.3 PRINCÍPIO DO CONTROLE DO POLUIDOR PELO PODER PÚBLICO .............................. 69
3.4 PRINCÍPIO DA CONSIDERAÇÃO DA VARIÁVEL AMBIENTAL 
 NO PROCESSO DECISÓRIO DE POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO ............................ 69
3.5 PRINCÍPIO DA PARTICIPAÇÃO COMUNITÁRIA .................................................................. 70
3.6 PRINCÍPIO DO POLUIDOR-PAGADOR .................................................................................... 70
3.7 PRINCÍPIO DA PREVENÇÃO ...................................................................................................... 71
3.8 PRINCÍPIO DA FUNÇÃO SOCIOAMBIENTAL DA PROPRIEDADE ................................... 71
3.9 PRINCÍPIO DO DIREITO AO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL ................................ 72
3.10 PRINCÍPIO DA COOPERAÇÃO ENTRE OS POVOS ............................................................. 72
LEITURA COMPLEMENTAR ............................................................................................................... 73
RESUMO DO TÓPICO 1........................................................................................................................ 79
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................. 80
TÓPICO 2 – TUTELA CONSTITUCIONAL DO AMBIENTE ........................................................ 81
1 INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................... 81
2 CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS E O TEMA AMBIENTAL ..................................................... 82
3 MEIO AMBIENTE COMO BEM JURÍDICO .................................................................................. 84
4 DEVERES ESPECÍFICOS DO PODER PÚBLICO ......................................................................... 87
5 O DIREITO ADQUIRIDO EM MATÉRIA AMBIENTAL ............................................................ 88
6 REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS: ADMINISTRATIVA E LEGISLATIVA ....................... 89
6.1 COMPETÊNCIA ADMINISTRATIVA OU COMUM ................................................................. 90
6.2 COMPETÊNCIA LEGISLATIVA ................................................................................................... 91
7 PARTICIPAÇÃO COMUNITÁRIA NA TUTELA DO AMBIENTE ........................................... 92
8 O PAPEL DO MINISTÉRIO PÚBLICO E DO PODER JUDICIÁRIO ........................................ 93
LEITURA COMPLEMENTAR ............................................................................................................... 95
RESUMO DO TÓPICO 2......................................................................................................................100
AUTOATIVIDADE ...............................................................................................................................102
TÓPICO 3 – POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE – PNMA ....................................103
1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................................................103
2 PRINCÍPIOS ........................................................................................................................................105
3 OBJETIVOS .........................................................................................................................................106
4 DIRETRIZES ........................................................................................................................................107
5 INSTRUMENTOS ..............................................................................................................................108
5.1 INSTRUMENTOS DE COMANDO E CONTROLE - ICC .......................................................109
5.2 INSTRUMENTOS DE MERCADO – IM ....................................................................................111
6 SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE – SISNAMA ...................................................115
RESUMO DO TÓPICO 3......................................................................................................................119
AUTOATIVIDADE ...............................................................................................................................121
UNIDADE 3 – INSTRUMENTOS DE PROTEÇÃO AMBIENTAL..............................................123
TÓPICO 1 – INSTRUMENTOS DA POLÍTICA NACIONAL DE MEIO AMBIENTE ............125
1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................................................125
2 PADRÕES DE QUALIDADE AMBIENTAL..................................................................................125
3 ZONEAMENTO AMBIENTAL ........................................................................................................129
4 AVALIAÇÃO DE IMPACTO AMBIENTAL ..................................................................................130
4.1 ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL - EIA ............................................................................132
IX
4.1.1 Requisitos técnicos ...............................................................................................................133
4.1.2 Requisitos formais ................................................................................................................134
5 LICENCIAMENTO AMBIENTAL ...................................................................................................136
5.1 ITINERÁRIO PARA O LICENCIAMENTO ...............................................................................138
6 IMPLANTAÇÃO DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO ..........................................................138
6.1 UNIDADES DE PROTEÇÃO INTEGRAL .................................................................................140
6.2 UNIDADES DE USO SUSTENTÁVEL .......................................................................................142
RESUMO DO TÓPICO 1......................................................................................................................145
AUTOATIVIDADE ...............................................................................................................................147
TÓPICO 2 – POLÍTICA NACIONAL DOS RECURSOSHÍDRICOS - PNRH .........................149
1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................................................149
2 HISTÓRICO .........................................................................................................................................150
3 O CÓDIGO DAS ÁGUAS ................................................................................................................151
4 OBJETIVOS DA PNRH .....................................................................................................................153
5 FUNDAMENTOS E DIRETRIZES DA PNRH ..............................................................................154
6 INSTRUMENTOS DAS PNRH........................................................................................................155
6.1 PLANOS DE RECURSOS HÍDRICOS ........................................................................................156
6.2 ENQUADRAMENTO DOS CORPOS D’ÁGUA .......................................................................156
6.3 OUTORGA DE DIREITOS DE USO DE RECURSOS HÍDRICOS ..........................................157
6.4 A COBRANÇA PELO USO DE RECURSOS HÍDRICOS .........................................................158
6.5 SISTEMA DE INFORMAÇÕES SOBRE RECURSOS HÍDRICOS ...........................................159
7 GERENCIAMENTO DOS RECURSOS HÍDRICOS ...................................................................159
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................161
RESUMO DO TÓPICO 2......................................................................................................................167
AUTOATIVIDADE ...............................................................................................................................169
TÓPICO 3 – ESTATUTO DAS CIDADES.........................................................................................171
1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................................................171
2 HISTÓRICO .........................................................................................................................................171
3 DIRETRIZES E OBJETIVOS ............................................................................................................173
4 INSTRUMENTOS DE POLÍTICAS URBANAS ...........................................................................176
5 PLANO DIRETOR E GESTÃO DEMOCRÁTICA .......................................................................177
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................178
RESUMO DO TÓPICO 3......................................................................................................................184
AUTOATIVIDADE ...............................................................................................................................185
REFERÊNCIAS .......................................................................................................................................187
X
1
UNIDADE 1
AS POLÍTICAS PÚBLICAS
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
PLANO DE ESTUDOS
A partir desta unidade, você estará apto:
• conhecer o processo de surgimento das políticas públicas;
• reconhecer as tipologias de políticas públicas;
• entender como se formula uma política pública;
• identificar suas fases e seus critérios de avaliação;
• definir os elementos necessários para avaliar programas originários de 
políticas públicas;
• identificar os atores do processo de formulação de políticas públicas.
Esta primeira unidade está dividida em três tópicos. Você encontrará, no 
final de cada um deles, atividades que contribuirão para a compreensão dos 
conteúdos explorados.
TÓPICO 1 – POLÍTICAS PÚBLICAS: HISTÓRICO E CONCEITUAÇÃO
TÓPICO 2 – FORMULAÇÃO E AVALIAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
TÓPICO 3 – ATORES DO PROCESSO DE FORMULAÇÃO DE
 POLÍTICAS PÚBLICAS
2
3
TÓPICO 1
UNIDADE 1
POLÍTICAS PÚBLICAS: HISTÓRICO E CONCEITUAÇÃO
1 INTRODUÇÃO
As políticas públicas ganham espaço a partir dos anos 50 e desse 
período em diante registraram o ressurgimento da importância desse campo de 
conhecimento denominado políticas públicas, bem como das instituições e das 
regras e modelos que regem sua decisão, elaboração, implementação e avaliação. 
Diversos foram os fatores que contribuíram para sua expansão e desdobramento 
em planos, programas, projetos e pesquisas, fazendo parte da agenda de muitos 
países.
É nesse contexto que estudaremos a partir desse tópico, conhecendo o 
surgimento das políticas públicas, conceitos e ideologias de seus fundadores, os 
formatos das tipologias, bem como, as tipologias existentes de políticas públicas 
e suas características dentro do processo de decisão. Vamos lá?
2 SURGIMENTO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
As pesquisas em políticas públicas começaram a se estabelecer no 
início dos anos 1950, nos Estados Unidos, com a expressão “policy science”. 
Enquanto na Europa, especialmente na Alemanha, as pesquisas voltadas para 
esse campo tomaram força a partir do início dos anos 1970, quando surgiu como 
desdobramento dos trabalhos baseados em teorias explicativas sobre o papel 
do Estado e de uma das mais importantes instituições do Estado – o governo – 
principal agente indutor e produtor de políticas públicas.
UNI
A política pública, como ferramenta das decisões do governo, é produto da 
Guerra Fria e da valorização da tecnocracia como forma de enfrentar suas consequências 
(SOUZA, 2006).
UNIDADE 1 | AS POLÍTICAS PÚBLICAS
4
No contexto histórico, podemos elencar os principais fundadores da área de 
políticas públicas e a abordagem de pesquisa desenvolvida, ou seja, a contribuição 
desses pesquisadores para o surgimento das mesmas (SOUZA, 2006):
• Laswell (1936): introduziu o conceito de análise de política pública (policy 
analysis), como forma de conciliar conhecimento científico e acadêmico com 
a produção empírica dos governos e também como forma de estabelecer o 
diálogo entre cientistas sociais, grupos de interesse e governo.
• Simon (1957): introduziu o conceito de racionalidade limitada dos decisores 
públicos (policy makers), argumentando, todavia, que a limitação da 
racionalidade poderia ser minimizada pelo conhecimento racional.
 
• Lindblom (1959; 1979): propôs a incorporação de outras variáveis à formulação 
e à análise de políticas públicas, tais como as relações de poder e a integração 
entre as diferentes fases do processo decisório.
• Easton (1965) contribuiu para a área ao definir a política pública como um 
sistema, ou seja, como uma relação entre formulação, resultados e o ambiente. 
Para esse pesquisador, as políticas públicas recebem inputs dos partidos, da 
mídia e dos grupos de interesse, que influenciam seus resultados e efeitos.
Você conheceu até aqui um breve histórico dos motivos da expansão das 
políticas públicas no Brasil. O que se tem visto nos últimos anos é um crescimento 
dos estudos da área de políticas públicas no Brasil (ARRETCHE, 2003; SOUZA, 
2003). Conforme Arretche (2003), multiplicaram-se as dissertações e teses com o 
aprofundamento de temas relacionados às políticas governamentais; disciplinas 
de políticas públicas foram criadas ou inseridas nos programas de graduação 
e pós-graduação; linhas de pesquisa e agências de fomento foram criadas 
especialmente voltadas para essa área. 
Você pode notar que as políticas públicas ganharam espaço e 
aprofundamento. Mais adiante vamos conhecer como e quais foram as políticas 
públicas pensadas e construídas voltadas ao meio ambiente, foco desse Caderno 
de Estudo. Mas antes de aprofundarmos sobre as Políticas Públicas Ambientais, 
deve-se perguntar o que são políticas públicas. Vamos avançar nesse contexto a 
partir do próximo item.3 COMO PODEMOS DEFINIR POLÍTICAS PÚBLICAS?
Existem distintas abordagens voltadas às políticas públicas, logo defini-
las torna-se complexo, uma vez que cada pesquisador incorpora diferentes 
ideologias para seu processo de desenvolvimento e entendimento. Desta forma, 
se faz importante conhecer as diferentes definições e refletir sobre o contexto em 
que se pretende aplicá-las.
TÓPICO 1 | POLÍTICAS PÚBLICAS: HISTÓRICO E CONCEITUAÇÃO
5
Assim, temos Mead (1995) que as define como um campo dentro do 
estudo da política que analisam o governo à luz de grandes questões públicas. 
Lynn (1980) as define como um conjunto de ações do governo que irão produzir 
efeitos específicos. Peters (1986) segue o mesmo veio: política pública é a soma 
das atividades dos governos, que agem diretamente ou através de delegação, e 
que influenciam a vida dos cidadãos. Dye (1984) sintetiza a definição de política 
pública como “o que o governo escolhe fazer ou não fazer”. Höfling (2001) define 
como formas de interferência do Estado, visando à manutenção das relações 
sociais de determinada formação social e Jobert e Muller (1987) como o ‘Estado 
em ação’.
Outras definições enfatizam o papel da política pública na solução de 
problemas. Entretanto, um dos aspectos críticos dessas definições está voltado ao 
processo de que superestimam aspectos racionais e procedimentais das políticas 
públicas. Isso remete ao argumento de que elas ignoram a essência da política 
pública: a luta em torno de ideias e interesses. Pode-se também acrescentar que, 
por concentrarem o foco no papel dos governos, essas definições deixam de lado o 
seu aspecto conflituoso e os limites que cercam as decisões dos governos. Deixam 
ainda de lado a possibilidade de cooperação que podem existir entre os governos, 
instituições e grupos sociais (SOUZA, 2006).
No entanto, as definições de políticas públicas, mesmo aquelas um tanto 
quanto reducionistas, guiam o nosso olhar, focalizando-o no entorno onde a luta 
por interesses, preferências e ideias se desenvolvem, isto é, os governos. Apesar 
de optar por abordagens diferentes, as definições de políticas públicas assumem, 
em geral, uma visão holística, uma perspectiva de que o todo é mais importante 
do que a soma das partes. Além do mais, assume que os indivíduos, instituições, 
interações, ideologia e interesses contam, mesmo que existam diferenças sobre a 
importância relativa destes fatores (SOUZA, 2006).
Assim, do ponto de vista teórico-conceitual, a política pública em geral está 
inserida no campo multidisciplinar, tendo um foco central as explicações sobre 
a natureza da política pública e seus processos. Visto dessa forma, a teoria geral 
da política pública implica a busca de sintetizar teorias construídas no campo da 
sociologia, da ciência política e da economia. As políticas públicas repercutem 
de várias formas sobre a economia e nas sociedades, logo se tem a explicação 
do por que qualquer teoria da política pública precisa também explicar as inter-
relações existentes entre Estado, política, economia e sociedade. Por essa razão, 
pesquisadores de tantas disciplinas – economia, ciência política, sociologia, 
antropologia, geografia, planejamento, gestão e ciências sociais aplicadas – 
partilham um interesse comum na área e têm contribuído para avanços teóricos 
e empíricos (SOUZA, 2006).
UNIDADE 1 | AS POLÍTICAS PÚBLICAS
6
UNI
Diante dos conceitos vistos, em suma, podemos definir as políticas públicas 
como o campo do conhecimento que coloca o governo em ação, ou ainda, analisa essa 
ação e, quando necessário, propõe alterações na trajetória dessas ações.
É importante destacar ainda que as políticas públicas correspondem 
a cursos de ação e fluxos de informação relacionados a um objetivo público 
definido de forma democrática e com frequente participação da comunidade e 
setor privado (figura a seguir) (BESEN, 2006). 
FIGURA 1 – CONSTRUÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS SE DÁ PELA PARTICIPAÇÃO E AÇÃO
FONTE: <http://oglobo.globo.com/blogs/arquivos_upload/2008/12/138_155-
justi%C3%A7arestaurativa.jpg>. Acesso em: 8 fev. 2013.
Depois de desenhadas e formuladas, as políticas públicas se desdobram 
em planos, programas, projetos, bases de dados ou sistema de informação e 
pesquisas (Figura 2). Quando postas em ação, são implementadas, ficando daí 
submetidas a sistemas de acompanhamento e avaliação (SOUZA, 2006).
FIGURA 2 – DESDOBRAMENTO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DEPOIS DE FORMULADAS
Políticas Públicas
desdobram em:
Base de
Dados
Planos Programas Projetos Pesquisa
FONTE: As autoras
TÓPICO 1 | POLÍTICAS PÚBLICAS: HISTÓRICO E CONCEITUAÇÃO
7
UNI
A idealização de políticas públicas que não partem do compartilhar interesses 
comuns, “fazendo com” e não apenas “para” a pessoa atendida, ajudando-a a reconhecer e 
tornar mais fácil a realização do seu desejo, tenderá a ser ineficaz (SAWAYA, 2006).
Com o intuito de avançar no entendimento sobre políticas públicas, vamos 
conhecer as tipologias existentes nesse campo.
4 TIPOLOGIAS DE POLÍTICA PÚBLICA
Com a ideologia “política pública faz a política”, Theodor Lowi (1964; 
1972) desenvolveu a talvez mais conhecida tipologia sobre política pública, na 
qual revela que cada tipo de política pública vai encontrar diferentes formas de 
apoio e de rejeição e que disputas em torno de sua decisão passam por arenas 
diferenciadas (SOUZA, 2006). Dessa forma, a tipologia pode assumir quatro 
formatos (Figura a seguir):
FIGURA 3 – FORMATO DAS TIPOLOGIAS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Políticas distributivas
Políticas
regulatórias
Políticas
constitutivas
Políticas
redistributivas
Formato das
tipologias
FONTE: As autoras
Mas o que representa cada formato de tipologias no contexto das políticas 
públicas? Vamos ver cada uma delas (AZEVEDO, 1991):
• Políticas distributivas: representam decisões tomadas pelo governo que 
desconsideram a questão dos recursos limitados, gerando impactos mais 
individuais do que universais. As políticas distributivas são o tipo de política 
majoritário no Brasil e grande parte das políticas desenvolvidas pelo Poder 
Legislativo tem caráter distributivo. 
• Políticas regulatórias: representam ações mais visíveis ao público, envolvendo 
burocracia e grupos de interesse. A política regulatória se refere à legislação e 
UNIDADE 1 | AS POLÍTICAS PÚBLICAS
8
é um instrumento que permite regular (normatizar) a aplicação de políticas 
redistributivas e distributivas. As políticas regulatórias se diferenciam por 
atingirem as pessoas enquanto indivíduos ou pequenos grupos, e não grandes 
grupos sociais ou membros de uma classe.
• Políticas redistributivas: representam ações que visam atingir maior número 
de pessoas, de forma que impõem perdas concretas e ganhos incertos para 
diferentes grupos sociais. Em geral, são as políticas sociais universais, de 
sistema tributário e de sistema previdenciário. Essas são garantidas por 
programas governamentais e/ou por projetos de lei, e percebidas pelos 
beneficiários como direitos sociais. As políticas redistributivas têm efeitos de 
longo prazo e, em geral, não trazem benefícios imediatos, já que precisam ser 
implementadas.
• Políticas constitutivas: representam ações que lidam com procedimentos de 
caráter obrigatório. Cada uma dessas políticas públicas vai gerar pontos ou 
grupos de vetos e de apoios diferentes, processando-se, portanto, dentro do 
sistema político de forma também diferente.
Nesse formato, as políticas públicas se desdobram em uma série de 
tipologias com características diferentes, que variam conforme o interesse dos 
envolvidos e o processo de construção. Assim iremos estudar as tipologias 
elencadas na figura a seguir.
FIGURA 4 – TIPOLOGIAS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Ciclo deliberativo: a política pública passa por várias etapas: definições de agenda, 
identificação de alternativas, avaliação e seleção das opções, implementação e 
avaliação.
Garbage can ou "lata de lixo": escolhas de políticas públicas são realizadas como se 
as alternativas estivessemem uma "lata de lixo", ou seja, com base na tentativa e erro.
Coalizão de defesa: concebida como um conjunto de subsistemas relativamente 
estáveis, que se articulam com os acontecimentos externos.
Incrementalismo: processo incremental em que recursos governamentais para um 
programa, não partem do zero e sim, de decisões marginais e incrementais.
TÓPICO 1 | POLÍTICAS PÚBLICAS: HISTÓRICO E CONCEITUAÇÃO
9
Arenas sociais: tipologia que trabalha com diagnósticos da realidade das comunidades, 
o que possibilita a elaboração de políticas públicas voltadas ao contexto real.
Equilíbrio interrompido: concebida com base em subsistemas que permitem ao sistema 
político-decisório processar as questões de forma paralela, fazendo mudanças a partir 
da experiência de implementação e de avaliação.
 FONTE: As autoras
Vamos estudar a base conceitual e a visão de cada uma dessas tipologias 
das políticas públicas no processo de tomada de decisão. Vejamos o que Souza 
(2006) nos apresenta com relação a essas tipologias.
Na tipologia do incrementalismo a base das pesquisas é um tanto quanto 
empírica, uma vez que partem do contexto de que recursos governamentais para 
um programa, órgão ou uma dada política pública não partem do zero. Isso 
quer dizer que as decisões são tomadas sem considerar as mudanças políticas 
ou mudanças substantivas nos programas públicos. Portanto, considera-se que 
as decisões dos governos seriam somente incrementais e pouco substantivas. Por 
meio do incrementalismo que se tem a visão de que decisões tomadas no passado 
constrangem decisões futuras e limitam a capacidade dos governos de adotar 
novas políticas públicas ou de reverter a trajetória das políticas atuais.
Na tipologia de ciclo deliberativo, a política pública passa por várias 
etapas, o que lhe confere um processo de aprendizado. O ciclo da política pública 
se dá pelas seguintes etapas: definição de agenda, identificação de alternativas, 
avaliação das opções, seleção das opções, implementação e avaliação. Dentre 
essas etapas, a definição de agenda é uma das mais importantes, já que algumas 
questões entram na agenda política, enquanto outras são ignoradas. Logo, quando 
o início da política pública ocorre na política, o consenso é construído, geralmente, 
por barganha. Entretanto, quando o início da política pública se encontra no 
problema a ser enfrentado, ocorre a persuasão para a construção do consenso. 
Há, ainda, outro ponto importante, que é o foco nos participantes, que podem 
ser classificados como visíveis (políticos, mídia, partidos, grupos de pressão, 
entre outros) e invisíveis (acadêmicos e burocracia). Dentro dessa perspectiva os 
participantes visíveis definem a agenda e os invisíveis, as alternativas.
Na tipologia garbage can ou “lata de lixo”, as escolhas de políticas públicas 
são realizadas como se as alternativas estivessem em uma “lata de lixo” (SOUZA, 
2006). O que isso significa? Significa que há muitos problemas e poucas soluções, 
e que as soluções não seriam devidamente analisadas. Essa tipologia considera 
que as organizações compõem um conjunto de ideias de pouca consistência, 
trabalhando em um sistema de tentativa e erro. Isso, porque, as soluções é que 
UNIDADE 1 | AS POLÍTICAS PÚBLICAS
10
procuram por problemas. As escolhas compõem um garbage can nos quais vários 
tipos de problemas e soluções são colocados pelos participantes à medida que 
eles aparecem. 
Na tipologia da coalizão de defesa, a política pública deveria ser concebida 
como um conjunto de subsistemas relativamente estáveis. Esses subsistemas 
passariam a se articular com os acontecimentos externos, parâmetros então 
coletados para base dos constrangimentos e os recursos de cada política pública. 
Logo, esta tipologia não vai ao encontro do contexto da política pública trazida 
pelo ciclo da política e pelo garbage can, uma vez que as consideram com escassa 
capacidade explicativa sobre por que mudanças ocorrem nas políticas públicas. 
Na tipologia das arenas sociais, a política pública se dá como uma 
iniciativa dos chamados empreendedores políticos. Isto ocorre, já que para que 
uma determinada circunstância se transforme em um problema, é preciso que 
as pessoas se convençam de que alguma coisa deve ser feita para solucionar 
o problema. Essa tipologia busca diagnosticar a realidade das comunidades, 
levantando os problemas e então permitindo que as políticas públicas sejam 
elaboradas conforme a realidade da sociedade. Nesse processo há três mecanismos 
que servem para chamar a atenção dos decisores e formuladores de políticas 
públicas: a) divulgação de indicadores que expõem a dimensão do problema; 
b) eventos tais como desastres ou repetição continuada do mesmo problema; c) 
feedback, ou informações que mostram as falhas da política atual.
Já, a última tipologia que iremos estudar tem base em noções de biologia 
e computação, sendo essa a chamada tipologia de equilíbrio interrompido. “Da 
biologia veio a noção de “equilíbrio interrompido”, isto é, a política pública se 
caracteriza por longos períodos de estabilidade, interrompidos por períodos 
de instabilidade que geram mudanças nas políticas anteriores. Da computação 
vem a noção de que os seres humanos têm capacidade limitada de processar 
informação, daí por que as questões se processam paralelamente e não, de forma 
serial, ou seja, uma de cada vez” (SOUZA, 2006). São os subsistemas de uma 
política pública que permitem ao sistema político-decisório conferir as questões 
de forma paralela, e assim fazer mudanças conforme a experiência do processo 
de implementação e avaliação. Logo, uma mudança em série e mais profunda 
somente se dará em períodos de instabilidade.
Das diversas definições e modelos sobre políticas públicas, podemos 
extrair e sintetizar seus elementos principais, conforme identificado por Souza 
(2006, p. 36):
• A política pública permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o 
que, de fato, faz.
• A política pública envolve vários atores e níveis de decisão, embora seja 
materializada através dos governos, e não necessariamente se restringe a 
participantes formais, já que os informais são também importantes.
TÓPICO 1 | POLÍTICAS PÚBLICAS: HISTÓRICO E CONCEITUAÇÃO
11
• A política pública é abrangente e não se limita a leis e regras.
• A política pública é uma ação intencional, com objetivos a serem alcançados.
• A política pública, embora tenha impactos no curto prazo, é uma política de 
longo prazo.
• A política pública envolve processos subsequentes após sua decisão e 
proposição, ou seja, implica também implementação, execução e avaliação.
UNIDADE 1 | AS POLÍTICAS PÚBLICAS
12
ESTADO E GOVERNO: DIFERENÇA CONCEITUAL E IMPLICAÇÕES 
PRÁTICAS NA PÓS-MODERNIDADE
Manoel Ilson Cordeiro Rocha
Resumo
É comum e indevido confundir o Estado com o governo. O Estado é toda a 
sociedade política, incluindo o governo. O governo é principalmente identificado 
pelo grupo político que está no comando de um Estado. O Estado possui as 
funções executiva, legislativa e judiciária. O governo, dentro da função executiva, 
se ocupa em gerir os interesses sociais e econômicos da sociedade, e de acordo com 
sua orientação ideológica, estabelece níveis maiores ou menores de intervenção. 
Assim, governo também não se confunde com o poder executivo, este é composto 
pelo governo, responsável pela direção política do Estado, e pela administração, 
como conjunto técnico e burocrático que auxilia o governo e faz funcionar a 
máquina pública. A administração pública dá execução às decisões do governo. 
Na pós-modernidade as funções do Estado continuam as mesmas, até mesmo o 
pragmatismo de sua separação é aceito, entretanto no limite de sua eficiência, e 
não na necessidade de garantir um Estado Democrático e de Direito.
Introdução
É comum e indevido confundir o Estado com o governo. O Estado é toda a 
sociedade política, incluindo o governo. O governo é principalmente identificado 
pelo grupo político que está no comandode um Estado. O Estado possui as funções 
executiva, legislativa e judiciária. O governo, dentro da função executiva, se ocupa 
em gerir os interesses sociais e econômicos da sociedade, e de acordo com sua 
orientação ideológica, estabelece níveis maiores ou menores de intervenção. Assim, 
governo também não se confunde com o poder executivo, este é composto pelo 
governo, responsável pela direção política do Estado, e pela administração, como 
conjunto técnico e burocrático que auxilia o governo e faz funcionar a máquina 
pública.
Estado e governo
A diferença entre Estado e governo é atualmente mais acentuada com a 
personalização jurídica do Estado, porque o Estado como pessoa tem vontade 
própria, distinta da vontade individual do governante. No Estado Democrático 
e de Direito há a perspectiva de reduzir a participação do governo ao máximo 
possível. Fazem parte deste Estado e não fazem parte do seu governo a Constituição, 
o conjunto de servidores públicos estáveis, o patrimônio público, a máquina 
burocrática pública, as forças públicas etc. Isto porque a sociedade precisa que estas 
instituições sejam estáveis e impessoais, que não estejam sujeitas às mudanças de 
governo no processo eleitoral e que sejam republicanas – pertencente ao conjunto 
LEITURA COMPLEMENTAR
TÓPICO 1 | POLÍTICAS PÚBLICAS: HISTÓRICO E CONCEITUAÇÃO
13
da sociedade e não aos interesses de quem está no poder. Isto é uma peculiaridade 
da democracia constitucional, nos regimes autoritários a ausência de limites aos 
governos os levam absorver ao máximo o Estado. O princípio republicano de 
responsabilidade política dos governos está presente nas constituições modernas 
das democracias e das monarquias, como limite ao poder e como identificação da 
coisa pública distinta do governo.
A personalização jurídica do Estado é a sua identificação como pessoa, com 
vontade própria, caracterizada nos princípios de sua constituição. Um governo 
de um Estado que se legitima pelos princípios desse Estado terá uma margem de 
discricionariedade menor, sempre dentro destes princípios. Excepcionalmente e 
geralmente em momentos de crise, os governos buscam legitimação no carisma de 
seus líderes e de seus programas, mas é a legalidade conferida na ordem pública 
estatal a principal fonte de legitimidade moderna. Também o processo eleitoral de 
composição dos governos, com a distinção entre situação e oposição legitimando-
se reciprocamente, contribui para a separação entre o Estado e o governo e para 
a sua legitimação.
O governo antecede ao Estado, pois é toda forma de organização do poder 
para a orientação de uma sociedade. Ainda que ocupe parte da estrutura do poder 
executivo, o governo é mais do que o executivo, pois se caracteriza por se estabilizar 
institucionalmente no Estado e assumir a responsabilidade da orientação política 
geral.
As funções do estado e o governo 
As funções do Estado se confundem com os seus poderes, porque o 
Estado se legitima pela sua utilidade. Ao assumir um poder específico o associa 
a uma respectiva função social, ou seja, à ideia de que aquela capacidade é útil e 
necessária. Mas aqui não será identificado como poder, e sim por essa utilidade e 
necessidade. O Estado é um conjunto de órgãos responsáveis pelo desempenho de 
suas funções. Os órgãos do Estado fazem o que é do seu interesse, pois exercem o 
poder do Estado, não possuem vontade própria, por isso são órgãos.
As funções são a executiva, a legislativa e a judiciária. A função executiva 
é composta pela administração pública, como organização da burocracia 
estatal, e pelo governo, como conjunto de órgãos decisórios. O governo possui a 
discricionariedade, que é a liberdade de ação e de escolha nos limites da legalidade, 
mas o Estado possui princípios que limitam a opção ideológica dos governos. As 
opções ideológicas dos governos correspondem à fonte soberana do poder, que 
nas democracias é expressa pelo voto popular, mas é definida por um conjunto 
complexo de forças sociais que compõe uma elite efetivamente poderosa. Por isso 
o executivo não é um mero executor das decisões legislativas. A função legislativa 
é a essência do poder. É a fonte última das decisões e por isso se confunde com 
o poder soberano. Nas democracias que justificam o poder na vontade popular 
afirma-se que o legislador é o representante do povo. A prática tem demonstrado 
que o poder executivo é muito mais influente. O exercício do poder legislativo 
UNIDADE 1 | AS POLÍTICAS PÚBLICAS
14
é geralmente atribuído a colegiados, para se obter uma maior distribuição da 
representatividade e para obter soluções mais discutidas e amadurecidas.
A função judiciária é de controle. Controle sobre os atos públicos e privados 
para a garantia da legalidade. Pela teoria de freios de contrapesos de Montesquieu, 
os atos judiciários são atos especiais como os atos do executivo. Eles estão na 
mesma categoria de identificação da lei com a realidade. Mas o judiciário não se 
limita à identificação da legalidade na sociedade, a produção de jurisprudência 
no preenchimento das lacunas da lei é uma verdadeira ação decisória. No Estado 
de Direito as funções do Estado, caracterizadas na forma de poder, devem ser 
separadas para não caracterizar o benefício do poder para o indivíduo que a ocupa, 
segundo a teoria de freios e contrapesos. É neste sentido que as funções do Estado 
não devem também se confundir com os ocupantes do governo.
A separação de poderes e as implicações no estado e no governo
A Democracia Moderna, fundada no Estado de Direito e no constitucionalismo, 
se utiliza da Separação de Poderes e da garantia dos Direitos fundamentais 
do homem. Junto com o seu presidencialismo, os EUA simbolizam o modelo 
de democracia que combina a separação de poderes em executivo, legislativo 
e judiciário com a responsabilidade política republicana de uma Constituição 
material, acima da vontade arbitrária dos governantes.
A separação formal dos poderes é uma característica de alguns Estados 
Democráticos e de Direito para a realização desta condição. De regra, os Estados 
antigos centralizaram as decisões das funções públicas. Em parte isto é decorrência 
do modelo de Estado Democrático e de Direito, mas em parte contribuiu o rol 
restrito de funções públicas, além de sociedades menores e menos burocratizadas. 
Para ocorrer a separação, a cada poder foram atribuídos órgãos respectivos, com 
personalidade jurídica e independência, a ponto de muitas vezes se confundir 
o órgão com o poder. Entretanto a doutrina nos ensina que órgão público é um 
espaço dentro da administração, destinado a um fim. O órgão se caracteriza pela 
estrutura de organização, com os seus critérios de preenchimento, funcionamento 
e execução da finalidade, combinados com esta finalidade. Entretanto um órgão 
pode ser substituído por outro diferentemente caracterizado, permanecendo a 
finalidade.
 
A função legislativa é comumente desempenhada por colegiados em órgãos 
como Assembleias, Câmaras, Congressos, Parlamentos, etc., a função executiva é 
comumente desempenhada por órgãos como presidências, gabinetes, prefeituras, 
etc. e a função judiciária possui órgãos como tribunais, varas, fórum etc. Em 
alguns Estados a Separação de Poderes é ainda maior, com órgãos com um grau 
de autonomia em relação aos demais a ponto de politicamente serem reconhecidos 
como um novo poder. É o que ocorre com o Ministério Público no Brasil, ainda 
que a Constituição não indique assim expressamente. 
TÓPICO 1 | POLÍTICAS PÚBLICAS: HISTÓRICO E CONCEITUAÇÃO
15
Assim, a Separação de Poderes não é apenas a divisão de funções, ainda 
que esta pareça lógica e eficiente. É, na verdade, um mecanismo de autocontrole do 
Estado, com independência e atribuição de fiscalização recíproca entre os poderes. 
É inspirada na Teoria de Freios e Contrapesos de Montesquieu, segundo o qual os 
atos do Estado podem ser divididos em atos gerais e atos especiais. Os primeiros se 
caracterizam por serem indistintos, impessoais,e destinam-se a estabelecer regras 
gerais para a sociedade, é a ação de legislar, e os segundos se caracterizam por serem 
concretos, individualizados, e identificam os atos gerais com o comportamento das 
pessoas em sociedade, é a ação executiva. Para ocorrer a separação de poderes, 
que garante o autocontrole do Estado, é imperioso que os responsáveis pelos atos 
gerais não tenham controle e conhecimento sobre os destinatários destes atos, bem 
como os responsáveis sobre os atos especiais não tenham participação exclusiva 
na elaboração dos atos gerais e sejam apenas aplicadores da lei. Este mecanismo 
garante hipoteticamente que o indivíduo responsável pelo ato público não se 
beneficie individualmente da sua atribuição pública. 
Conclusões - A separação de poderes e a pós-modernidade
 Este modelo que garante a democracia e o Estado de Direito com a 
imposição de uma separação de poderes é aplicável e própria da modernidade. Na 
pós-modernidade o Estado perde a sua capacidade de articulação das funções, que 
estão engessadas, burocratizadas e sobrecarregadas. Gradativamente, os Estados 
que adotaram a separação de poderes estão criando normas que implicam a 
ingerência de um poder no outro. E a razão é muito simples: na pós-modernidade o 
fundamento moderno de legitimidade produzido por legalidade é substituído pelo 
fundamento da eficiência produzida pela operatividade. A atual crise do Estado 
afeta indistintamente todas as suas instituições. As funções do Estado continuam 
as mesmas, até mesmo o pragmatismo de sua separação é aceito, entretanto no 
limite de sua eficiência, e não na necessidade de garantir um Estado Democrático 
e de Direito. A democracia e o Estado de Direito, por consequência também estão 
afetados, não somente pela inviabilidade da absoluta separação de poderes, mas 
porque a pós-modernidade está produzindo outros parâmetros para a política.
Quando o indivíduo abandona o sentido de cidadania como uma ação 
para a realização de interesses públicos comuns e o substitui por uma cidadania 
de ação pública de realização de interesses privados a democracia tal qual como 
foi idealizada para a modernidade já não faz mais sentido. Isto atinge todas as 
suas instituições, não somente a separação de poderes, mas também tudo que 
implica na relação entre Estado e governo. O governo será muito mais um gestor 
das tensões produzidas pelo individualismo e a serviço de um ideal de eficiência 
tipicamente privado, do que uma equipe promotora dos ideais ideológicos de um 
grupo, segmento ou classe social.
FONTE: ROCHA, Manoel Ilson Cordeiro. Estado e Governo: diferença conceitual e implicações 
práticas na pós-modernidade. Revista UNIARA, n.0 p. 21/22. 2008/2009. Disponível em: <http://
www.uniara.com.br/revistauniara/pdf/21/09_manoel_ilson.pdf>. Acesso em: 30 nov. 2012.
16
Nesse tópico, você estudou:
• As pesquisas em políticas públicas começaram a se estabelecer no início dos 
anos 1950, nos Estados Unidos com a expressão policy science.
• Os motivos da expansão das políticas públicas no Brasil: deslocamento 
na agenda pública; obstáculos para estabelecer políticas sociais; e difusão 
internacional de reforma do Estado.
• Uma definição de políticas públicas: campo do conhecimento que coloca o 
governo em ação, ou ainda, analisa essa ação e, quando necessário, propõe 
alterações na trajetória dessas ações. 
• As políticas públicas depois de formuladas se desdobram em planos, 
programas, projetos, bases de dados ou sistema de informação e pesquisas.
• As políticas públicas se apresentam na tipologia de quatro formatos: políticas 
distributivas, políticas regulatórias, políticas redistributivas e políticas 
constitutivas.
• Os processos de tomada de decisão podem ser regidos por diferentes tipologias 
de políticas públicas, tendo, cada uma delas, uma base conceitual que justifica 
sua adoção naquele contexto. 
• A diferença entre Estado e governo é atualmente mais acentuada com a 
personalização jurídica do Estado, porque o Estado como pessoa tem vontade 
própria, sendo esta distinta da vontade individual do governante.
RESUMO DO TÓPICO 1
17
Ao final deste tópico, para testar seus conhecimentos adquiridos, 
resolva as questões que seguem:
1 As políticas públicas ganharam espaço a partir dos anos 50 e desse período 
em diante registraram o ressurgimento da importância desse campo de 
conhecimento denominado políticas públicas. Comente sobre o processo de 
surgimento das políticas públicas.
2 Algumas abordagens distintas vêm sendo trabalhadas ao conceituar políticas 
públicas devido às ideologias diferentes adotadas por pesquisadores. 
Analise os diferentes conceitos e descreva o que são políticas públicas. 
3 Depois de desenhadas e formuladas, quais são os desdobramentos que as 
políticas públicas podem adotar?
AUTOATIVIDADE
18
19
TÓPICO 2
FORMULAÇÃO E AVALIAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
UNIDADE 1
1 INTRODUÇÃO
Você já ouviu falar em “construção ou formulação de políticas públicas”? 
Pois bem, uma lei, um programa, um plano, um projeto são resultados da 
construção participativa de uma proposta de interesse comum e que quando bem 
formulada é colocada em prática por meio de alguns desdobramentos. Mas para 
que se tenham leis, programas, planos, projetos é preciso formular uma política 
pública e, nesse processo, existem algumas fases importantes que auxiliam na 
orientação para tal. É comum que todas as propostas de políticas públicas passem 
por fases que vão da formulação à implementação e ao controle e/ou avaliação 
dos impactos das políticas. 
A avaliação sistemática, contínua e eficaz surge como ferramenta de 
gerenciamento, fornecendo aos formuladores de políticas públicas e aos gestores 
de programas e projetos, condições para aumentar a eficiência e efetividade 
dos recursos aplicados. É com base nesse contexto que iremos nos aprofundar 
no segundo tópico dessa unidade. Vamos conhecer as fases de formulação de 
uma política pública, bem como, o processo de avaliação com seus critérios e 
indicadores e a importância para o sucesso de implementação. Vamos lá!
2 FASES DE FORMULAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
O processo de formular uma política pública pode ser estruturado em 
cinco fases conforme sugere Frey (1999), que correspondem a uma sequência de 
elementos do processo político-administrativo. Segundo esse autor, em cada fase 
podem ser investigadas constelações de poder, redes políticas e sociais e práticas 
político-administrativas. Dentre as fases, podemos elencar: identificação do 
problema, formulação, legitimação, implementação e avaliação (figura a seguir).
UNIDADE 1 | AS POLÍTICAS PÚBLICAS
20
FIGURA 5 – AS CINCO FASES DO PROCESSO DE FORMULAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
 
• Formular um plano de ação, 
 com metas para enfrentar o 
 problema.
 • Legitimar a 
 proposta, decidir 
 e escolher as ações 
 prioritárias com obtenção
 de comprometimentos, 
 participação de grupos de
interesse e apoios.
• Identificar um problema a ser 
 resolvido ou um conjunto 
 de direitos a serem 
 efetivados, a partir de 
 um diagnóstico do 
 problema.
• Implementar a 
 proposta por meio de 
 leis e procedimentos 
 administrativos com vistas 
 à obtenção de metas 
 definidas no processo de 
 formulação.
Identificação
Implementação Legitimação
Formulação
AVALIAÇÃO
FONTE: As autoras
A figura acima nos remete as cinco fases da formulação das políticas 
públicas. Note que a descrição ao lado de cada etapa confere a ação para que a 
mesma possa ser desenvolvida. No centro da figura temos uma importante fase 
– a avaliação, que permeia as demais fases, ou seja, a avaliação deve acontecer 
em todas as fases, desde a identificação do problema até a implementação. A 
presença da avaliação em todas as fases possibilitará um aumento na eficiência e 
na efetividade da ação em questão. 
Para que possamos melhor exemplificar essas fases, segue detalhamento 
de acordo com Frey (1999): 
• Identificaçãoou reconhecimento do problema: fase de estudo dos antecedentes 
(evolução conjuntural, tendência, diferenças regionais e setoriais, séries 
históricas e dados estatísticos, valores qualitativos).
• Formulação: fase na qual se estabelecem as alternativas da ação governamental: 
a) escolha de instrumentos de política; b) ordenamento temporal; c) ordenamento 
geográfico; d) intensidade de aplicação/dosagem; e) identificação de objetivos a 
serem atingidos; f) simular possíveis efeitos; g) pressão de grupos; h) conjuntura 
política, i) econômica e social; definir priorização. 
• Legitimação: fase em que ocorrem as decisões e as escolhas das ações prioritárias 
com obtenção de comprometimentos, abertura para participação de grupos de 
interesse e apoios. É uma oportunidade para a melhoria de proposta, correção 
de eventuais deficiências, adequação de parâmetros e redução de possíveis 
obstáculos à respectiva implementação.
TÓPICO 2 | FORMULAÇÃO E AVALIAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
21
• Implementação: fase em que a proposta já está elaborada e então é posta em 
prática e operacionalizada, conforme as prioridades estabelecidas. Assim, 
a implementação corresponde à execução de atividades que permitem que 
ações sejam implementadas com vistas à obtenção de metas definidas. De tal 
forma, pode-se dizer ainda que a implementação mostra resultados que servem 
de ensinamentos para os formuladores, orientando novas políticas. Como a 
implementação implica tomada de decisões, passa a se constituir em fonte de 
informação para a formulação de políticas (SILVA; MELO, 2000). Estes autores 
mencionam que as decisões na maioria das políticas setoriais constituem apenas 
inovações em relação à política existente ou manutenção de políticas existentes 
realizando-se ajustes incrementais de metas, recursos e prazos de execução.
• Avaliação ou monitoramento: fase em que se avaliam os impactos efetivos 
do projeto e seus resultados e também se propõem correções, adequações ou 
adaptações. A avaliação ou controle de impacto pode, no caso dos objetivos do 
programa ter sido alcançado, levar à suspensão ou ao fim do ciclo político, ou 
caso contrário, à iniciação de um novo ciclo, ou seja, uma nova fase de percepção 
e definição e à elaboração de um novo programa político ou à modificação do 
programa anterior.
FIGURA 6 – CLAREZA E CORRELAÇÃO OCORREM EM TODAS AS
FASES DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
FONTE: Agenda Pública (2011)
Como a fase de avaliação permeia as demais fases, vamos conhecer e nos 
aprofundar mais como se dá essa importante fase com os itens que seguem.
UNIDADE 1 | AS POLÍTICAS PÚBLICAS
22
3 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
3.1 CRITÉRIOS DE AVALIAÇÃO
Antes mesmo de estudar os critérios adotados para se avaliar uma política 
pública, pergunto: você sabe o que é avaliar? 
De acordo, com o UNICEF (1990), avaliar trata do exame sistemático 
e objetivo de um projeto ou programa, finalizado ou em andamento, que 
contemple o seu desempenho, implementação e resultados, com o olhar voltado 
a sua eficiência, efetividade, seu impacto, sustentabilidade e a relevância de seus 
objetivos (COSTA; CASTANHAR, 2003). 
UNI
A finalidade da avaliação é guiar os tomadores de decisão, orientando-os quanto 
à continuidade, necessidade de adequações, correções ou interrupção de uma determinada 
política, programa ou projeto.
Podemos citar algumas razões que nos levam a avaliar uma política 
pública, como: 
• Permitir o aperfeiçoamento de atividades, das instituições e dos indivíduos. 
• Garantir que recursos escassos são utilizados de maneira eficiente.
• Garantir que objetivos perseguidos estão sendo atingidos. 
• Evitar prejuízos tanto à sociedade como aos indivíduos. 
• Evitar a exploração dos cidadãos. 
• Evitar a repetição de erros.
Se a avaliação é uma forma de mensurar o desempenho de programas 
e assim poder evitar prejuízos, então é necessário definir critérios que levem a 
essa mensuração. Existe uma lista de critérios para serem aplicados ao se avaliar 
um programa, e a escolha de um, ou de vários deles, depende dos aspectos que 
se deseja privilegiar na avaliação. Na figura a seguir vamos destacar alguns dos 
critérios mais comuns, segundo o manual do UNICEF.
TÓPICO 2 | FORMULAÇÃO E AVALIAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
23
FIGURA 7 – CRITÉRIOS APLICADOS NA AVALIAÇÃO DE UM PROGRAMA
Eficiência
Significa a menor relação entre custo e benefício possível para o 
alcance dos objetivos estabelecidos no programa.
Eficácia
Medida do grau em que o programa atinge os seus objetivos e 
metas.
Efetividade
Indica se o projeto tem efeitos (positivos) no ambiente externo em 
que interveio, em termos técnicos, econômicos, socioculturais, 
institucionais e ambientais.
Sustentabilidade
Mede a capacidade de continuidade dos efeitos benéficos 
alcançados com o programa social após o seu término.
Análise custo-efetividade
Similar à ideia de custo de oportunidade e ao conceito de 
pertinência. Esse critério compara as alternativas da ação social 
para a obtenção de determinados impactos, com o objetivo de 
selecionar aquela atividade/projeto que atenda as metas e objetivos 
com o menor custo.
Satisfação do beneficiário
Avalia a atitude do usuário em relação à qualidade do atendimento 
que está obtendo do programa.
Equidade
Avalia o grau em que os benefícios de um programa estão sendo 
distribuídos de maneira justa e compatível com as necessidades 
do usuário.
FONTE: As autoras
UNIDADE 1 | AS POLÍTICAS PÚBLICAS
24
A avaliação é um instrumento fundamental para o conhecimento da 
viabilidade de programas e projetos, uma vez que permite redirecionar seus 
objetivos, quando necessário, ou mesmo para a reformulação de suas propostas e 
atividades. Logo, é através da avaliação que o gestor tem subsídios para decidir 
continuar, extinguir ou modificar qualquer programa adotado (FREY, 1999). 
A avaliação se revela como um importante mecanismo de gestão, uma vez 
que fornece informações para tomada de decisão dos gestores, formuladores e 
implementadores de programas, pois possibilita conhecer o que está acontecendo 
e atuar sobre os fatos de forma a realizar ajustes necessários, aumentado a 
credibilidade das ações públicas. Apesar de ser indiscutível a necessidade de 
avaliação uma política pública, o processo de se avaliar ainda é pouco praticado. 
Nem mesmo os critérios de avaliação comumente conhecido como eficiência, 
efetividade e eficácia (figura a seguir) importantes para esse processo de 
qualificar um programa e de prestar contas à sociedade das ações implementadas 
não é colocado em prática.
FIGURA 8 – CRITÉRIOS DE AVALIAÇÃO E O FOCO DE ANÁLISE
• Metas e Objetivos
• Recursos
• Impactos
Eficácia
Eficiência
Efetividade
FONTE: As autoras
Agora que você conheceu os critérios utilizados para avaliar, vamos aos 
indicadores de avaliação.
3.2 INDICADORES DE AVALIAÇÃO
Para que se possa aplicar os critérios vistos anteriormente (eficiência, 
efetividade, eficácia, sustentabilidade, equidade, etc.) existem formas específicas 
de operacionalizar, já que constituem medidas indiretas, ou seja, que devem ser 
calculadas a partir da identificação e quantificação dos resultados obtidos. Assim, 
temos a denominada categoria de medidas de indicadores. Podemos elencar três 
tipos definidos por Schwartzman (1994 apud COSTA; CASTANHAR, 2003):
• Indicador simples: aquele que é expresso em termos absolutos (por exemplo, 
número de professores, área construída etc.).
TÓPICO 2 | FORMULAÇÃO E AVALIAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
25
• Indicador de desempenho: aquele que requerer um padrão ou um objetivo 
para comparação e são relativos (por exemplo, custo por aluno, relação aluno/
professor etc.).
• Indicador geral: aquele que é gerado fora da instituição ou do programa, 
com base em estatísticas gerais ou em opiniões de especialistas (por exemplo, 
avaliar programas de pós-graduação como é feito pela Capes).
Para a avaliação do desempenho de programas públicos, o Ministério de 
Previdência e Assistência Socialelaborou alguns indicadores, cuja proposta vai 
ao encontro de uma “ferramenta para a mensuração e o acompanhamento do 
desempenho das gerências do seguro social do INSS”. Veja o que definem e o que 
propõem os três tipos de indicadores:
• Indicadores primários: aqueles que expressam medidas simples de eficiência 
(tempo médio de espera para a concessão de benefícios, participação de benefícios 
com demora superior a 45 dias no total de benefícios concedidos etc.).
• Indicadores parciais de excelência: aqueles que procuram indicar o quão 
eficaz são as operações (índices de cumprimento de prazos, de velocidade na 
concessão etc.).
• Indicadores globais de desempenho: aqueles que buscam expressar o 
desempenho da gestão do programa, por meio de uma medida única.
O pesquisador Rob Vos (1993 apud COSTA; CASTANHAR, 2003), que 
na tentativa de sistematizar a discussão dos indicadores de avaliação, apresenta 
através de três categorias de indicadores sociais: 
• Indicadores de resultado: refletem os níveis de satisfação de necessidades básicas 
alcançadas ou de nível de vida (por exemplo, esperança de vida, mortalidade 
infantil, grau de alfabetização, entre outros).
• Indicadores de insumo: referem-se aos recursos disponíveis para se alcançar um 
determinado padrão de vida. Esses meios podem incluir, por exemplo, a renda 
e a disponibilidade de alimentos, a disponibilidade de água potável, quantidade 
de médicos por habitante, número de escolas e de professores por aluno.
• Indicadores de acesso: referem-se aos determinantes que permitem tornar 
efetivo o uso de recursos disponíveis para atender determinadas necessidades 
básicas. Por exemplo, a distância geográfica (sobretudo em áreas de população 
dispersa) e os custos privados relacionados com o uso de serviços públicos 
(material escolar, transporte, remédios etc.). 
Os indicadores desejáveis são aqueles que mostram a realidade hoje e 
conseguem projetar um futuro diferente.
UNIDADE 1 | AS POLÍTICAS PÚBLICAS
26
4 O QUE DEVEMOS AVALIAR E ANALISAR NOS PROGRAMAS?
Já estudamos os critérios e indicadores de avaliação e agora vamos 
adentrar no que é preciso elencar e/ou extrair dos programas e projetos para que 
se possa adequá-los ou corrigi-los. Para isso, vamos conhecer as três dimensões 
de análise, ou seja, as categorias que contribuem para estruturar os programas e 
projetos.
UNI
Vale ressaltar antes de tudo que, por avaliação política entende-se “a análise e 
elucidação do critério ou critérios que fundamentam determinada política: as razões que a 
tornam preferível a qualquer outra” (FIGUEIREDO; FIGUEIREDO, 1986). E por análise de políticas 
entende-se o exame da engenharia institucional e dos traços constitutivos dos programas
A literatura sobre policy analysis ou análise de políticas diferencia três 
dimensões da política, conforme Klaus Frey (1999). Para detalhar essas dimensões 
tem-se adotado, na ciência política, o emprego dos conceitos em inglês de polity 
para denominar as instituições políticas, politics para os processos políticos e, por 
fim, policy para os conteúdos da política. Veja como se podem defini-las na figura 
a seguir.
FIGURA 9 – DIMENSÕES DE ANÁLISE DAS POLÍTICAS PÚBLICAS E SUA DEFINIÇÃO
dimensão 
institucional polity
• Refere à ordem do sistema político, delineada 
pelo sistema jurídico, e à estrutura institucional 
do sistema político-administrativo.
dimensão 
processual politics
• Refere-se ao processo político, frequentemente 
de caráter conflituoso, no que diz respeito à 
imposição de objetivos, aos conteúdos e às 
decisões de distribuição.
dimensão
material policy
• Refere-se aos conteúdos concretos, isto é, 
à configuração dos programas políticos, aos 
problemas técnicos e ao conteúdo material 
das decisões políticas.
FONTE: As autoras
A diferenciação teórica percebida com a figura anterior são aspectos 
peculiares da política e que fornece categorias que podem se evidenciar 
proveitosas na estruturação de projetos de pesquisa. De toda forma, não se pode 
TÓPICO 2 | FORMULAÇÃO E AVALIAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
27
deixar de reparar que na realidade política essas dimensões são entrelaçadas e se 
influenciam mutuamente. 
Dentro do contexto das políticas, o que devemos focar ao avaliar uma 
política pública? Conforme Costa e Castanhar (2003), alguns pesquisadores 
determinam uma sequência de definições correspondentes a graus sucessivos de 
agregação de objetivos, no caso missão> metas> objetivos. Outros pesquisadores 
ainda incorporam e modificam a hierarquia ou essa sequência de agregação de 
compromissos, colocando depois da missão (ou propósito) os objetivos e só em 
seguida as metas, sendo propósito> objetivo> meta> atividade.
A figura a seguir apresenta a agregação de compromissos que devemos 
observar e elencar ao avaliar um programa.
FIGURA 10 – AGREGAÇÃO DE COMPROMISSOS QUE DEVEM SER
ELENCADOS AO AVALIAR UM PROGRAMA
Efeitos
Resultados
Produtos
ImpactosMissão
Objetivos
Atividades
Metas
FONTE: As autoras
Observando a agregação da figura anterior e tomando como exemplo 
um programa de saúde pública, a missão equivaleria à prevenção de doenças, 
o objetivo poderia ser definido como uma campanha de vacinação e a meta 
expressa como o compromisso de vacinar toda a população em idade pré-
escolar. A aferição do desempenho (atividades) pode se referir aos resultados 
dos programas, que mediriam o alcance da missão ou os produtos gerados pela 
implementação dos programas (COSTA; CASTANHAR, 2003).
Para facilitar e melhor visualizar o funcionamento do processo de 
avaliação, sugere-se a elaboração de uma matriz lógica de um programa que 
se pretende analisar. Observe o exemplo apresentado pelo trabalho de Costa e 
Castanhar (2003) nas Figuras 11 e 12.
UNIDADE 1 | AS POLÍTICAS PÚBLICAS
28
FIGURA 11 – MODELO DE MATRIZ LÓGICA DE PROJETO – OBJETIVOS E INDICADORES
Exemplo de modelo lógico
Objetivo Variável Indicador
Informação 
necessária
Método de 
coleta de dados
Aumentar 
a produção 
agrícola dos 
beneficiários do 
projeto
Volume da 
produção 
agrícola
Valor da 
produção 
agrícola
Quantidade 
produzida por 
cultura
Faturamento 
com a produção 
(por cultura)
Dados sobre 
produção
Dados sobre 
receita 
financeira
Pesquisa 
secundária 
(anuários de 
produção)
Pesquisa de 
campo
FONTE: Costa e Castanhar (2003)
Conforme você deve ter percebido na figura anterior, a matriz lógica 
é formada inicialmente pela identificação dos objetivos gerais e específicos 
do programa, pelos indicadores (tipos de evidência) no qual o programa será 
avaliado e ainda pela indicação das fontes de dados (mensurações, comparações 
e análises necessárias).
Em continuidade a metodologia de avaliação seguindo a figura a seguir, a 
matriz lógica ainda é formada pelos elementos como: identificação dos recursos 
(financeiros, humanos e de infraestrutura) para o programa; atividades previstas; 
resultados esperados e; relações causais (combinação de recursos que permite 
a realização de um determinado conjunto de atividades). Você pode perceber 
que um aspecto prático importante no desenvolvimento da matriz lógica é a 
identificação de resultados intermediários que de certa forma estão associados a 
determinadas atividades do programa e a um ou mais objetivos que apresenta.
A figura a seguir mostra o levantamento de dados de um programa, no 
caso aqui um exemplo hipotético voltado à agricultura irrigada, para que se 
possa observar a identificação dos principais elementos para se montar a matriz 
lógica de um programa e visualizar como esse modelo pode contribuir para uma 
avaliação adequada e eficaz do mesmo. É importante que você acadêmico, tenha 
a noção desse esboço para que possa direcionar a avaliação de um programa, 
sendo que esse é apenas um exemplo, necessitando maior grau de detalhamento 
de um programa ao se avaliar, criando então, uma matriz definitiva.
FIGURA 12 – MODELO DE MATRIZ LÓGICA DE PROJETO, COM EXEMPLO PARA AGRICULTURA
Esboço da matriz lógica dos projetos de agriculturairrigada
Inputs do 
programa
Atividades do 
programa
Resultados 
imediatos
Resultados 
(impactos) de 
médio prazo
Resultados 
(impactos) de 
longo prazo
TÓPICO 2 | FORMULAÇÃO E AVALIAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
29
FONTE: Costa e Castanhar (2003)
Fatores contextuais
Recursos 
financeiros
Pessoal alocado 
ao programa
Recursos de 
treinamento 
(material 
instrucional)
Infra-estrutura
Financiamento à 
produção
Apoio a 
comercialização
Treinamento
Assistência 
técnica
Apoio a 
comercialização
Treinamento
Assistência 
técnica
Realização 
de obras de 
irrigação
Mudança 
nos sistemas 
produtivos
Melhoria de 
volume de 
produção e valor 
agregado
Melhoria de 
renda
Manutenção 
de níveis 
adequados de 
endividamento
Instalação de 
agroindústrias 
e serviços 
correlatos
Mudanças nos 
sistemas de 
comercialização 
da produção
Aumento 
nos níveis de 
associação e 
integração entre 
os usuários
Mudança nos 
padões de vida 
das populações 
beneficiadas
Redução da 
ingerência do 
setor público na 
operaç~~ao do 
programa
Fatores contextuais
Equipamentos
Produtores 
rurais elegíveis 
para o projeto
Aquisição e 
distribuição de 
equipamentos 
para iriigação
Cadastramento 
e identificação 
dos perfis dos 
beneficiários
Manutenção 
de níveis 
adequados de 
arrecadação 
x custos de 
operação
Manutenção 
de níveis 
mínimos de 
inadimplência
Manutenção de 
níveis mínimos 
de transferência 
de lotes
UNI
A avaliação de um programa pode gerar informações que afetam sua 
implementação, como as elencadas por Marcon (2005):
1) a descontinuidade político-administrativo;
2) o descaso com a capacidade institucional de agentes executores;
3) o atraso ou inexistência de monitoramento;
4) a busca de perfeccionismo na avaliação.
UNIDADE 1 | AS POLÍTICAS PÚBLICAS
30
As decisões de modificação de uma política pública a partir de uma 
avaliação ocorrem duas vezes ao ano, uma vez, ou a cada cinco anos. A 
periodicidade da avaliação depende, de um lado, das características do sistema 
e, de outro, da decisão daqueles que são diretamente afetados pelo sistema 
(stakeholders) e por aqueles que detêm o poder político institucional. Do lado 
técnico, a avaliação não pode ocorrer antes que um ciclo completo do sistema de 
interesse seja completado.
5 TIPOS DE AVALIADORES
A avaliação se aplica principalmente nos casos em que os mecanismos 
descentralizados e autorreguladores da sociedade não estão por algum motivo 
funcionando. Logo, a avaliação dependerá também do tipo de avaliador, uma vez 
que possuem olhares e formas diferentes de atuarem. Podemos citar dois tipos de 
avaliadores conforme Kondo (1999): 
• Avaliador condescendente: diz o que esperam dizer, ganha simpatia, mas não 
usa do seu profissionalismo, portanto, a avaliação não se faz de grande valia, 
pois pouco diz a verdade.
• Avaliador independente: usa do profissionalismo, mostra a realidade do 
processo e com isso ganha inimizades e desconfianças. Este avaliador não é 
mais chamado para continuar avaliando.
Veja no texto a seguir o dilema de ser um avaliador de programas, que 
caminho tomar e quais evitar.
O dilema do avaliador 
Para evitar problemas óbvios que uma avaliação de atividades realizada 
pelos próprios executores pode criar, um procedimento mais objetivo é a 
contratação de avaliadores externos à instituição avaliada. O avaliador externo 
convidado a dar um parecer vê-se confrontado com a seguinte situação: cumprir 
com a obrigação profissional de dar um parecer independente e objetivo, ou 
ceder à pressão real de sobreviver como consultor e dar um parecer agradável 
e complacente. No primeiro caso, o avaliador corre o risco de não mais ser 
convidado, e no segundo caso garante seu trabalho em futuras avaliações, mas 
compromete sua integridade profissional.
Se o avaliador for único e soberano, ele pode até ser ditatorial (é o 
caso do poder dado aos fiscais e inspetores em geral). No caso da avaliação de 
sistemas de ciência e tecnologia ou de seus subsistemas, esse dilema se coloca 
com força total. Considere o caso dos especialistas de ciência e tecnologia em 
seu próprio país. De um lado, aqueles que coletam os dados são funcionários 
TÓPICO 2 | FORMULAÇÃO E AVALIAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
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do Governo, particularmente dos Conselhos Nacionais de Ciência e Tecnologia. 
O responsável que ocupa uma posição de chefia necessita manter sua lealdade 
com os superiores que lhe dão o mandato e que são sustentados por um 
conjunto de forças políticas. Em alguns países, os titulares dessas posições já 
conseguiram se estabelecer como técnicos que atuam fora do contexto político.
Nos países em que a avaliação é feita dentro da própria estrutura 
governamental, o avaliador se vê colocado entre fazer uma avaliação objetiva 
e uma condescendente, quando não enviesada e ostensivamente favorável. 
Conscientes desse risco, as agências internacionais que financiam projetos, 
sugerem que as avaliações sejam feitas por consultores independentes, 
geralmente das universidades. Se o consultor produz um relatório muito crítico, 
por maior que sejam as dificuldades financeiras dos governos, eles sempre 
conseguem recursos para contratar outro consultor “independente” que dará 
uma apreciação “mais objetiva” da situação. Assim, todos os pesquisadores 
sabem que avaliar constitui um dos desafios mais difíceis, e o dilema que se 
coloca possui a mesma estrutura do clássico dilema do prisioneiro na Teoria 
dos Jogos. 
Vejamos qual é a situação enfrentada pelo avaliador no esquema 
representado a seguir.
Avaliador 1
ser condescendente
ser independente
Avaliador 2
ser condescendente ser independente
(0,0) (2, – 10)
(–10,2) (4,4)
Cada avaliador pode ser condescendente ou ser independente 
(objetivo). Se os dois forem independentes, resulta uma boa avaliação, 
fornecendo subsídios concretos para que a instituição ou indivíduos objeto da 
avaliação se aperfeiçoem. Os avaliadores saem satisfeitos, pois cumpriram seu 
verdadeiro papel e contribuíram para os avaliados e para a sociedade. Numa 
escala arbitrária de valoração relativa, daremos o valor de quatro pontos 
positivos de ”prestígio e respeito” para esse resultado. 
Se apenas um dos dois for objetivo, e o outro condescendente, o 
primeiro corre sérios riscos de ser visto como alguém querendo prejudicar a 
instituição. Se já é difícil para as instituições ou indivíduos ouvirem críticas 
mesmo quando eles mesmos reconhecem, imagine a reação a uma crítica da 
qual não concordam? 
O avaliador independente corre o risco de ser visto como alguém 
possuidor de interesses escusos. No terreno fértil do ambiente político em que 
se encontram inseridos esses casos, as interpretações podem rapidamente ser 
UNIDADE 1 | AS POLÍTICAS PÚBLICAS
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direcionadas para o conspiratório: --Talvez ele esteja planejando ser Ministro 
num próximo mandato, ou é um correligionário de um inimigo político meu? 
Ou quem sabe, é uma frente de ameaça que eu nem tinha desconfiado? Numa 
situação como essa o condescendente abre mão do seu profissionalismo, 
mas ganha uma grande simpatia do avaliado. Se considerarmos que o 
profissionalismo vale dois pontos e a garantia de trabalho futuro pela simpatia 
do cliente valem outros dois pontos, o condescendente conseguiu apenas 
dois pontos. Para o independente, a vida infelizmente não traz as impressões 
negativas e positivas com a mesma intensidade. Pois, não só irá o cliente odiá-lo, 
mas envidará todos os seus esforços para garantir que o avaliador independente 
nunca mais tenha oportunidade de avaliar. O custo de ser independente, 
quando há uma grande possibilidade de os outros avaliadores envolvidos não 
o serão, é desproporcionalmente alto. Arbitrariamente represento esse custo 
por dez pontos pela obtenção de inimizade e desconfiança das pessoas que 
estão no poder. 
Quando ambos decidem ser condescendentes, obtém-se a simpatia do 
cliente, mas o papel de avaliador não foi cumprido. Nesse caso defino como 
não havendo ganhado de qualquer espécie,