CADERNO DE DIREITO ADMINISTRATIVO III - NATÁLIA OLIVEIRA RODRIGUES

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CADERNO DE DIREITO ADMNISTRATIVO III – PROF. LUCIANO CHAVES 
 
CADERNO DE DIREITO ADMINISTRATIVO III 
POR NATÁLIA OLIVEIRA RODRIGUES 
 
BIBLIOGRAFIA 
 
. NETO, Felipe Braga. Manual de Responsabilidade Civil do Estado. Editora JuspoDVM. 
 
LEITURAS COMPLEMENTARES 
https://www.migalhas.com.br/coluna/migalhas-de-responsabilidade-
civil/336797/responsabilidade-civil-do-estado-por-omissao--entre-mitos-e-verdades 
https://www.conjur.com.br/2021-set-05/publico-pragmatico-covid-19-
irresponsabilidade-civil-estado-brasil 
 
 
RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL DO ESTADO 
(RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO) 
 
1) Considerações gerais: 
. As raízes dessa temática são extraídas do Direito Civil. 
. Há quem chame esse tema de “Direito dos danos”. 
. Obrigação do dever de indenização do Estado para conosco. – ANÁLISE DO ASPECTO 
PATRIMONIAL DA RESPONSABILIDADE ESTATAL (aqui não estamos analisando 
responsabilidade penal). 
. O Estado p/ cumprir suas obrigações realiza múltiplas atividades. E isso, 
inevitavelmente, acaba causando danos ao particular. O Estado tem o dever então de 
reparar os danos ocasionados? SIM. 
https://www.migalhas.com.br/coluna/migalhas-de-responsabilidade-civil/336797/responsabilidade-civil-do-estado-por-omissao--entre-mitos-e-verdades
https://www.migalhas.com.br/coluna/migalhas-de-responsabilidade-civil/336797/responsabilidade-civil-do-estado-por-omissao--entre-mitos-e-verdades
https://www.conjur.com.br/2021-set-05/publico-pragmatico-covid-19-irresponsabilidade-civil-estado-brasil
https://www.conjur.com.br/2021-set-05/publico-pragmatico-covid-19-irresponsabilidade-civil-estado-brasil
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 . O Estado provoca esses danos a partir de comportamentos tanto lícitos 
quanto ilícitos. 
. Responsabilidade estatal não é fruto apenas de atos comissivos (violência policial etc.), 
mas também por omissão. 
. OBS: As concessionárias respondem pelos danos provocados por suas ações em seus 
respectivos serviços? Sim. E o Estado responde subsidiariamente. 
. Só temos um único dispositivo na CF que trata da responsabilidade do Estado no Direito 
brasileiro, e é a partir deste dispositivo que interpretamos todo o tema. – NÃO EXISTE 
UMA LEI DE RESPONSABILIDADE ESTATAL (o que deixa o tema instigante, pois é algo que 
vai se transformando = é um edifício em construção). – É UMA TEMÁTICA 
JURISPRUDENCIAL. 
2) Responsabilidade contratual x Responsabilidade Extracontratual: 
. Responsabilidade contratual: oriunda de um contrato celebrado com o Estado, onde 
existirão cláusulas contratuais que implicarão em consequências de responsabilização 
diante do descumprimento. 
. Responsabilidade extracontratual: também chamada de responsabilidade Aquiliana. 
 . Decorre da inobservância de norma jurídica, por aquele que, por ação ou 
omissão voluntária, negligência ou imprudência, viola direito e causa dano a outrem, 
ainda que exclusivamente moral. 
3) Definição de responsabilidade extracontratual do Estado: 
. É a obrigação que tem o Estado de indenizar os danos lesivos a terceiros, causados por 
seus agentes públicos, em comportamentos lícitos e ilícitos, comissivos ou omissivos. 
 . Em termo de responsabilização estatal não há, em rigor, relevância na 
classificação desses atos como lícitos ou ilícitos, comissivos ou omissivos. – PORÉM, ISSO 
IRÁ IMPLICAR NA QUANTIFICAÇÃO DO DANO NO MOMENTO DA INDENIZAÇÃO. 
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. O comportamento administrativo é o que gera a responsabilidade extracontratual, mas 
os poderes legislativo e judiciário também podem ensejar isso (muito embora se tratem 
de exceções, casos específicos). 
. Danos patrimoniais: (i) emergentes e (ii) cessantes. 
 . Danos emergentes: alguém bate no carro do outro. Pode haver uma 
responsabilização neste caso, e o dano patrimonial vai se configurar no pagamento do 
serviço necessário para reparo. 
 . Lucros cessantes: Natália dirigindo bate em um táxi. O rapaz vai ficar com 
o carro parado, sem rodar = terá que ser indenizado por isso. 
 . Por exemplo, um taxista sofre uma colisão, na qual o outro motorista é o 
culpado pelo acidente. O dano emergente é o prejuízo direto, ou seja, o valor do 
conserto do carro e eventuais despesas de hospital. Já os lucros cessantes representam 
os valores que o taxista deixou de receber enquanto seu carro, que é seu instrumento 
de trabalho, estava sendo reparado. 
4) Evolução da responsabilidade do Estado: 
A) Irresponsabilidade do Estado: 
. Primariamente o Estado não se responsabilizava, então para se chegar nesse patamar 
foi necessário um processo evolutivo. 
. A administração pública não se responsabilizava pelos danos que seus agentes 
pudessem ocasionar para os particulares. – IRRESPONSABILIDADE DO ESTADO. 
. Somente se aplicou no período dos estados absolutistas. 
 . É incompatível a ideia da irresponsabilidade estatal frente aos estados 
democráticos = essa teoria da irresponsabilidade ficou incoerente. – Mas, enquanto 
perdurou o regime despótico e autoritário dos estados absolutistas essa teoria foi 
largamente aceita. 
. “The king can’t do wrong” = o rei não pode errar (e tampouco seus agentes). 
 . Essa expressão em inglês traduz-se na máxima do rei francês Luís XIV: “O 
ESTADO ERA O REI”. 
. Aqui no Brasil com Dr. Pedro I/ D. Pedro II houve também a aplicação dessa teoria. 
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B) Responsabilidade com culpa civil do Estado: 
. Consolidação dos valores da democracia fez com que a teoria da irresponsabilidade 
estatal ficou anacrônica, e houve a primeira ideia de responsabilidade do Estado. 
. Século XIX. 
. Se confunde com a culpa civil. – Doutrina civilista da culpa. - Pois, a primeira teoria de 
responsabilidade estatal surge com os mesmos ideais de culpa civil da esfera 
civilista/privada. 
. A VÍTIMA DEVE: identificar o agente causador do dano, e, posteriormente provar a 
culpa daquele agente. – Muitas vezes uma tarefa difícil e impossível (pois, nem sempre 
se saberá dizer quem deu causa ao dano, por exemplo), mas já foi um avanço frente a 
fase teórica anterior (saímos da impossibilidade da responsabilidade estatal para a 
possibilidade). 
. Culpa civil resolve-se no ambiente do dolo ou culpa estrita (negligência, imprudência 
ou imperícia). 
. Final do século XIX, começa a se consolidar a matéria de Direito Administrativo como 
essencial e obrigatória, e então os princípios do Direito Público começam a influenciar 
positivamente. – INICIA-SE A FASE PUBLICISTA (ASSIM CHAMADA PELA DOUTRINA) 
SENDO UM MOMENTO QUE ENGLOBA AS DUAS PRÓXIMAS FASES (Teoria da culpa 
administrativa E Teoria do Risco). 
C) Teoria da culpa administrativa – ou Teoria da culpa do serviço: 
. Nasce na França. – “Faute do service” (falha do serviço). 
. Houve aqui uma total desvinculação da responsabilidade estatal com a figura do agente 
público (relembra-se que anteriormente necessitava-se provar culpa individual do 
agente público). 
. O estado passou a ser responsabilizado quando houvesse uma culpa administrativa, e 
não mais uma culpa do agente público causador do dano. – Bastava-lhe comprovar o 
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mau funcionamento do serviço público, mesmo que fosse impossível apontar o agente 
que o provocou. 
 . Vítima demonstrar que o serviço não funcionou, funcionou mau ou de forma 
atrasada. 
. Mas, ainda é preciso provar a culpa. Logo, ainda se está em um ambiente de 
responsabilidade SUBJETIVA. 
D) Teoria do Risco (o caso “Agnes Blanco” – 1873): 
. Serviu de fundamento para se consolidar a responsabilização objetiva do Estado (a qual 
vige até hoje). 
 . Carvalho Filho: “Esses fundamentos vieram à tona na medida em que se tornou 
plenamente perceptível que o Estado tem maior poder e mais sensíveis prerrogativas do 
que o administrado. É realmenteo sujeito jurídica, política e economicamente mais 
poderoso. O indivíduo, ao contrário, tem posição de subordinação, mesmo que protegido 
por inúmeras normas do ordenamento jurídico. Sendo assim, não seria justo que, diante 
de prejuízos oriundos da atividade estatal, tivesse ele que se empenhar demasiadamente 
para conquistar o direito à reparação dos danos”. 
. O nome já nos sugere que possamos compreender a responsabilização objetiva a partir 
da existência/atuação de risco. – LEVAR EM CONSIDERAÇÃO O RISCO DA ATIVIDADE 
REALIZADA. 
. O Estado deveria arcar com um risco natural decorrente de suas numerosas atividades: 
à maior quantidade de poderes haveria de corresponder um risco maior.. 
 . Ideia de culpa é substituída pela ideia de nexo causal. 
 . Em vez da vítima precisar demonstrar a ocorrência de 4 elementos, ela precisa 
de apenas 3: conduta, dano e nexo causal. 
. OBS: Caso “Agnes Blanco” – ocorreu na França no ano de 1873. Agnes Blanco era uma 
criança de 7 anos, e caminhando com outras garotas para escola quando estavam 
passando por uma fábrica de manufatura de cigarro (que era uma fábrica estatal), e um 
vagonete de trilho de trem descarrilhou e passou por cima de Agnes Blanco, que perdeu 
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uma perna. – A família de Agnes entrou com uma ação contra o Estado Francês. – 
Primeiro caso que se tem notícia em que houve uma condenação da responsabilização 
estatal sem precisar discutir culpa. 
 . O caso Blanco No ano de 1872, a menina Agnes Blanco foi atropelada pelo 
vagonete da Companhia Nacional de Manufatura do Fumo (o fumo era explorado pelo 
Estado). Em razão disso, o pai de Agnes entrou com uma ação pedindo uma 
indenização para o Estado Francês e nesta ação, o pai falava que queria uma 
indenização porque o dano tinha decorrido de um serviço público prestado pelo 
Estado. Houve um conflito de competências que foi resolvido pelo Tribunal de 
Conflitos Francês. A questão era a seguinte: a ação deveria ser julgada pela justiça 
comum francesa ou ela deveria ser julgada pelo contencioso administrativo? O 
Tribunal de Conflitos se pronunciou nos seguintes termos “Em razão dessa 
responsabilidade decorrer de uma prestação de serviço público, esta 
responsabilidade é uma responsabilidade especial, diferente daquela constante do 
código civil”. Então pela primeira vez se ouve falar de uma responsabilidade civil do 
Estado diferenciada daquela prevista no código civil francês. 
. OBS: há autores que ramificam a teoria do risco em duas partes – RISCO 
ADMINISTRATIVO (comporta as causas de excludente de responsabilidade) e o RISCO 
INTEGRAL (o Estado não pode tentar se esquivar e dizer que existe uma causa de 
excludente de responsabilidade). – A diferença entre eles é a possibilidade ou não de 
arguição do estado das chamadas causas excludentes de responsabilidade. 
 . Risco administrativo: se houver participação total ou parcial do lesado para o 
dano, o Estado não será responsável OU terá atenuação no que concerne a sua 
obrigação de indenizar. 
 . Brasil adota a teoria do risco administrativa. Porém, existem algumas 
situações específicas em que entendeu o legislador que se aplica a teoria do risco 
integral (como por exemplo os danos nucleares – Segundo interpretação do dispositivo 
constitucional, os danos nucleares provocados são responsabilizados pela União, de 
forma INTEGRAL). 
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/111983995/c%C3%B3digo-civil-lei-10406-02
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 . A regra geral é a teoria do risco administrativo. 
. OBS: Hoje já se começa a falar no âmbito da administração na teoria do ESTADO 
COMO GARANTIDOR DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS. – Felipe Braga Neto é quem fala 
sobre isso, alicerçado em ideais de Helena Pinto. – Não é suficiente o Estado somente 
“não dar causa”, “cumpridor de regras”, É NECESSÁRIO QUE O ESTADO ATUE DE 
MANEIRA PROATIVA = O ESTADO PRECISA ATUAR DE MODO A CUMPRIR OS DIVERSOS 
DIREITOS FUNDAMENTAIS CONSAGRADOS. – Teoria da eficácia horizontal dos direitos 
fundamentais = se estão lá na CF é porque o Estado tem dever de concretude destes 
direitos. 
 . Felipe Braga Neto: “Há, porém, atualmente, nesta segunda década do século 
XXI, uma nova fase, que é o Estado como garantidor dos direitos fundamentais. Não 
basta, portanto, uma postura de abstenção estatal, no sentido - hoje insuficiente - de 
não causar danos. Isso ficou no passado, no museu das ideias. Hoje é imprescindível 
que o Estado assuma uma postura ativa no sentido de resguardar os cidadãos de 
agressões de terceiros. Desde o clássico caso Lüth, leadind case julgado pela Corte 
Constitucional Alemã em 1958, discute-se a questão da aplicação horizontal dos 
direitos fundamentais. A influência desse célebre julgado não se limitou à esfera do 
direito público, mas alcança todos os campos do direito, incluindo o civil. Esse julgado 
não foi, naturalmente, o fim, mas o início de uma linha jurisprudencial e doutrinária 
extremamente fecunda”. 
 . Felipe Braga Neto: “O reconhecimento de uma dimensão positiva dos direitos 
fundamentais significa que o Estado não deve apenas respeitá-los, mas também 
protegê-los (Schutzpflicht des Staats)”. 
 . Felipe Braga Neto: “O sistema conceitual-normativo de responsabilidade civil, 
no Brasil, está em processo de clara mudança, de notória reformulação. Temos dito 
que se trata de um edifício em construção. Nota-se o conflito entre velhas fórmulas e 
novas necessidades sociais. O desafio é abordar a responsabilidade civil com os olhos 
das sociedades plurais e complexas. O direito dos nossos dias é o direito da 
ponderação, da reflexão contextualizada, do percurso argumentativo. Vivemos numa 
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república de razões e as democracias constitucionais atuais precisam continuamente 
se legitimar, de modo contínuo, transparente e dinâmico. A teoria dos direitos 
fundamentais, a força normativa dos princípios, a funcionalização dos conceitos e 
categorias, a priorização das situações existenciais em relação às patrimoniais, a 
repulsa ao abuso de direito, a progressiva consagração da boa-fé objetiva são algumas 
das ferramentas teóricas que ajudam a construir a teoria da responsabilidade civil do 
Estado no século XXI”. 
5) Responsabilidade do Estado no Direito Brasileiro: 
A) Estado Responsável (o Direito pátrio sempre concebeu um Estado responsável. 
Entretanto, a responsabilidade objetiva só foi consagrada com a CF/1946): 
. Se costuma dizer que o Brasil é um Estado responsável. – Direito pátrio que sempre 
abraçou as teorias da responsabilização. PORÉM, HOUVERAM SIM EPISÓDIOS DE 
IRRESPONSABILIZAÇÃO ESTATAL. 
. O Brasil Império era um Estado Irresponsável. 
 . A primeira Constituição que tivemos em 1824 foi sob a égide do Brasil Imperial, 
pautado na irresponsabilidade Estatal. 
. A Constituição de 1891 não deixava claro se quem se responsabilizava era o agente ou 
o Estado. 
. Na Constituição de 1934 já começa a responsabilização do Estado. – O que foi 
consagrado tal qual temos hoje na Constituição de 1946. 
 . Desde 1946 o Estado Brasileiro já adota a Teoria do Risco (serve de fundamento 
para responsabilidade objetiva do Estado). 
. Tema constitucionalizado há mais de 70 anos. – A responsabilização estatal não deveria 
ser tratada apenas em leis infraconstitucionais, mas sim no próprio texto constitucional. 
B) Responsabilidade Objetiva (art. 37, § 6º - institui a responsabilidade objetiva, 
mas assegura ao Estado o direito de reaver do seu agente o que pagou, nos casos de 
dolo ou culpa – responsabilidade subjetiva): 
. A Constituição atual repetiu praticamente textos que já vinham sido consagrados desde 
a Constituição de 1946, isto é, mantendo a responsabilização do Estado brasileiro como 
base na Teoria do Risco. – Mas, existiu algumas inovações. 
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. Brasil = teoria da responsabilidade objetiva = teoria do risco. 
. O dispositivo prevê e ratifica a responsabilização do Estado Brasileiro – ART. 37, §6º. 
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos 
responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito 
de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. 
 
. Esse dispositivo estendeu a responsabilidade estatal para as 
concessionárias/permissionárias de serviço público (responderão de maneira objetiva) 
+ possibilidade-direito do estado de agir regressivamente contra o agente que agiu com 
dolo ou culpa provocando o dano (relação subjetiva porque discute culpa). 
. Ação regressiva é cabível na sua integralidade e desde que se prove dolo ou culpa do 
agente causador do dano. 
 
C) Entidades privadas prestadoras de serviços públicos: 
. Concessionárias e permissionárias de serviço público. 
. Exemplo: Coelba é uma concessionária do serviço público de energia na Bahia. 
. A CF estendeu para eles a possibilidade de responsabilização objetiva. 
. Durante muito tempo a jurisprudência se posicionava de maneira restritiva quanto à 
responsabilização objetiva das entidades privadas prestadoras de serviço público, 
criticando porque o texto constitucional não fazia a referida restrição. – A 
responsabilização estaria limitada as relações jurídicas entre o prestador e os usuários 
do serviço público. 
 . Exemplo: a COELBA se responsabilizaria, independente de culpa, de forma 
objetiva, no caso de queda abrupta de energia que danificou equipamentos na casa de 
uma pessoa X (discute dano e nexo causal) = relação usuário e fornecedor. – PORÉM, se 
a ação ao invés de ser nesses fatos abordados, se fosse: uma pessoa x entrou com ação 
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contra Coelba, por ter um motorista oficial da Coelba ter batido em seu carro = a 
responsabilização seria de forma SUBJETIVA, PRA DEMONSTRAR CULPA OU NÃO DA 
COELBA, JÁ QUE NÃO SE TRATAVA DE RELAÇÃO ENTRE USUÁRIO X FORNECEDOR. 
. Até que houve uma mudança de entendimento jurisprudencial, em 2009 no STF, 
Recurso Extraordinário nº 591874, em que foi tratada a seguinte situação: “Um ciclista 
foi atropelado por um ônibus de uma empresa permissionária de serviço público, e este 
veio à óbito. A família entrou com uma ação contra a empresa permissionária de serviço 
público. Os advogados da empresa alegaram que se enquadrava o entendimento 
jurisprudencial, já que o ciclista não era usuário do serviço público (os usuários eram os 
passageiros), logo deveria se discutir culpa (responsabilidade subjetiva). – O STF COM 
BASE NO PRINCÍPIO DA IGUALDADE E ISONOMIA, DIANTE DESSA SITUAÇÃO, MUDOU O 
ENTENDIMENTO ATÉ ENTÃO PREDOMINANTE, já que a CF não queria fazer distinção 
entre usuário ou não usuário, PONTUANDO QUE AMBAS deveriam ter o mesmo 
tratamento. 
. HOJE AS EMPRESAS PRIVADAS PRESTADORAS DE SERVIÇO PÚBLICO RESPONDEM DE 
IGUAL FORMA, NÃO HÁ DISTINÇÃO ENTRE USUÁRIO E NÃO USUÁRIO. 
D) Agente no exercício de suas funções (Não se cogitará de responsabilidade da 
Administração nos casos em que a atuação do causador for independente de sua 
condição de agente público): 
. A responsabilização do Estado brasileiro só será configurada quando o agente público 
estiver no pleno exercício de suas funções públicas. 
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos 
responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito 
de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. 
 
. OBS - QUESTÃO DE PROVA: 
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E) A CF criou duas relações de responsabilidade: 
. Esse dispositivo impõe duas relações de responsabilização: 
 . 1ª relação: responsabilização objetiva - Estado perante as vítimas. 
 . 2ª relação: responsabilização subjetiva (necessário provar culpa no sentido 
amplo do agente causador do dano) - agente causador do dano perante o Estado. 
6) Responsabilidade por ação (ou por atos comissivos): 
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A) Responsabilidade Objetiva (Se o Estado causar o dano, ou seja, se o dano 
decorreu de um comportamento comissivo seu, ele responde independentemente de 
dolo ou culpa): 
. A doutrina passou a dividir (e assim a jurisprudência passou a adotar) a 
responsabilidade do Estado por ação x da responsabilidade do Estado por omissão. – A 
depender do tipo de comportamento, o Estado pode responder de formas diferentes. – 
SEMPRE A LUZ DO ART. 37, §6º DA CF, ENTENDERAM A NECESSIDADE DE 
DIFERENCIAÇÃO. – Firmou-se que o art. 37, §6°, trata dos atos por comissivos. 
. Se o dano foi decorrente de uma ação estatal, de um comportamento comissivo, o 
Estado responde independente do elemento culpa (não é preciso provar culpa). 
. E quando o Estado se omite? Não iremos responsabilizar o Estado? Aqui muda para 
outro tipo de responsabilidade que iremos trabalhar em seguida. 
. O comportamento estatal, o comissivo, pode ser lícito ou ilícito. 
B) Decorre de comportamentos lícitos e ilícitos: 
. Essa diferenciação da ilicitude é irrelevante = O ESTADO VAI SE RESPONSABILIZAR DE 
IGUAL FORMA. – CAUSOU DANO = VAI RESPONDER. 
. Esse ato comissivo pode ser lícito ou ilícito. - A RESPONSABILIDADE É A MESMA, O QUE 
IMPORTA É O DANO (comportamento – dano – nexo causal). 
. Exemplo 1: quando uma autoridade policial espanca um preso, o espancamento é 
ilícito. – O preso irá responsabilizar o estado por essa ilicitude de um agente público no 
exercício de suas atribuições. 
. Exemplo 2: Estado de SP constrói um elevado (minhocão em SP), e ao final da obra, 
aquelas residências que ficavam no Costa e Silva tiveram uma desvalorização imobiliária, 
causando danos à moradores dos prédios das redondezas, que perderam a privacidade, 
e quando venderam o imóvel venderam por valor bem inferior. 
. Não gera quantum indenizatório superior ou inferior. 
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. Os administrados que tiveram o prejuízo, precisam demonstrar o dano concreto (só 
assim o Estado irá indenizar). 
 . Exemplo: Mariana tem uma casa que foi tombada no bairro da Graça. Quando 
ela for vender o imóvel, poderá demandar contra o Estado por essa perda de valor, já 
que até então as construtoras estavam querendo dar um valor bastante considerável 
pelo imóvel, mas após ter sido tombado perdeu-se o valor econômico (já que não 
poderão derrubar a casa para construir prédios). 
C) Obra pública executada por terceiros (mesmo que a obra seja realizada por 
empreiteiros, a responsabilidade pelos danos oriundos da obra é sempre do Estado, 
que ordena a sua execução e é o dono do serviço): 
. A União, Estados, Municípios, não tem subsídios para realizar diretamente uma obra. 
– Então fazem uma contratação. Mas, sabemos que essas obras geram danos. 
. Dano decorrente da execução da obra x Dano decorrente do resultado da obra. 
 . Minhocão uma empresa foi contratada para construir, tudo adequado pela 
construtora, que recebeu o valor e tudo ok. MAS, O RESULTADO QUE GEROU DANO = 
ESSA CONTA FOI DO ESTADO. 
 . Os danos decorrentes da execução da obra, existe uma responsabilização 
solidária. – NÓS CIDADÃOS PODEMOS OPTAR por A QUEM RESPONSABILIZAR. – 
Podemos responsabilizar a empresa executora da obra OU o dono do serviço que 
ordenou sua execução (sempre o Estado). 
 . Se o dano for oriundo da execução ou má execução podemos optar por 
responsabilizar empresa ou Estado. – Ou até os dois, num litisconsórcio passivo. 
. Desmoronamento da ciclovia Tim Maia, feita na época das Olímpiadas, na Avenida 
Oscar Niemayer. Houve um erro na execução do projeto básico estrutural (conformeauditoria realizada), e eles não previram a maré do mês de março, que vinham de baixo 
para cima, desmoronou e na ocasião ensejou a morte de 2 ciclistas. 
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 . Posteriormente, é possível ação regressiva de forma integral do Estado em face 
da empresa, desde que comprovada negligência, imperícia ou imprudência da 
construtora. 
. Obras públicas são comportamentos comissivos do Estado, o qual assume a 
responsabilidade pela teoria do risco. Pois, independentemente de ser uma empresa 
realizando a obra, é o Estado que está ali personificado realizando-as. 
 
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7) Responsabilidade por omissão (ou por atos omissivos): 
A) Responsabilidade subjetiva: 
. Cidadãos não podem ficar no prejuízo, então a responsabilização continua 
acontecendo, mas aqui de forma subjetiva. 
. Responsabilidade subjetiva comporta o quarto elemento: A CULPA. 
 . Culpa administrativa. 
. Cidadão para responsabilizar o Estado precisa demonstrar a culpa. 
. Exemplos: alguém morre porque não teve atendimento no hospital público a tempo; 
pessoa atropelada na rua que chama o SAMU, que demora a chegar, e a pessoa morre 
pelo atraso no atendimento. – TUDO ISSO DEPENDE DA SITUAÇÃO CONCRETA, POIS É 
PRECISO PROVAR A CULPA DO ESTADO (ANALISAR NEGLICÊNCIA, IMPRUDÊNCIA OU 
IMPERÍCIA DO ESTADO). 
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. O Estado não pode segurar a dor universal. – Não podemos esquecer que o Estado 
somos nós, e quem paga essa conta somos nós também (exemplo: vai aumentar a carga 
tributária etc.). 
. Exemplo: um cidadão sai à noite dirigindo, bêbado, se envolve em um acidente e mata 
3 pessoas. – Não tem como controlar todo bêbado, muito embora se tenha a lei que 
proíbe beber e dirigir. 
. Exemplo: uma blitz que libera uma pessoa embriagada, e após a liberação ele mata 3 
pessoas. – Responsabilidade subjetiva do Estado, pois resta comprovada a culpa da 
administração. 
. Acidente em Capitólio/MG: https://www.migalhas.com.br/coluna/migalhas-de-
responsabilidade-civil/358924/sobre-a-tragedia-de-capitolio-e-outras--ate-quando 
B) Culpa da administração: 
. A omissão precisa ser relevante para ficar evidente a culpa da administração. 
. Exemplo: uma árvore cai em cima de seu carro. Tem como responsabilizar o Estado? 
Sim. Mas, para isso preciso ter um aparato probatório da culpa da administração. – NÃO 
É TODA ÁRVORE QUE CAI NA CIDADE QUE SE TERÁ RESPONSABILIZAÇÃO DO ESTADO. 
C) Omissão genérica e omissão específica: 
. Guilherme Couto de Castro começou a criar o movimento de que responsabilidade por 
omissão também poderiam gerar responsabilização objetiva, MAS PARA ISSO A 
OMISSÃO PRECISAVA SER ESPECÍFICA. 
. Omissão genérica: são todas as que falamos acima: dever do estado de atuar nas 
encostas, tapar bueiro, segurança pública, transporte, mobilidade etc. – SE ELE SE 
OMITIR GENERICAMENTE NO DEVER, PODERÁ SER RESPONSABILIZADO. – Inação do 
Estado quando deixa de cumprir suas obrigações gerais, acarretando em 
responsabilidade subjetiva. 
. Omissão específica: descumprimento de um dever específico de tutela. 
https://www.migalhas.com.br/coluna/migalhas-de-responsabilidade-civil/358924/sobre-a-tragedia-de-capitolio-e-outras--ate-quando
https://www.migalhas.com.br/coluna/migalhas-de-responsabilidade-civil/358924/sobre-a-tragedia-de-capitolio-e-outras--ate-quando
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 . Exemplo: quando uma criança entre numa escola pública, o Estado assume para 
si o dever específico de tutela. Então se acontece algo com essa criança, houve omissão 
específica. Assim também quando acontece com alguém internado no hospital; um 
preso na penitenciária. 
 . Exemplo: quando alguém invade a escola e mata alunos; quando há motins e o 
preso morre. – TUDO ISSO NÃO PRECISO PROVAR CULPA, ENTÃO TEM-SE UMA 
RESPONSABILIZAÇÃO OBJETIVA TAMBÉM AQUI (NOTADAMENTE SE HOUVER UMA 
OMISSÃO ESPECÍFICA). 
. Por isso que é muito difícil a pessoa conseguir ingressar na escola pública; no HGE etc. 
. Questão sobre o assunto: 
 
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D) Danos nucleares (a União responde, independentemente de culpa, pelos danos 
nucleares, tanto por comportamentos comissivos ou omissivos. Art. 21, XXIII, alínea d 
da CF): 
. Dano nuclear provocado no cidadão ou oriundos de atentados terroristas à aeronaves 
brasileiras: a União sempre responde de forma objetiva (não precisa demonstrar culpa), 
com base na Teoria do Risco Integral. – NÃO CABE INVOCAR EXCLUDENTE DE 
RESPONSABILIDADE. 
. Comportamentos podem ser comissivos ou omissivos. 
. É permitido ter usina nuclear no país, mas a União é responsável por gerir, 
regulamentar etc. – Qualquer dano provocado, é ela que responde de forma objetiva, 
sem poder invocar causa excludente de responsabilidade. 
. Em regra, a administração pública é regida pela teoria do risco administrativo, cabendo, 
portanto, causas excludentes de responsabilidade. TODAVIA, essas duas hipóteses de 
danos nucleares e danos provocados por atentados terroristas à aeronaves brasileiras 
se valem da teoria da reparação integral, devendo o Estado ressarcir os danos 
independentemente de culpa. 
 CADERNO DE DIREITO ADMNISTRATIVO III – PROF. LUCIANO CHAVES 
 
E) Danos provocados por atentados terroristas contra aeronaves de matrícula 
brasileira (Lei n.º 10.744/2003): 
. Responsabilidade civil perante terceiro da União diante de danos provocados por 
atentados terroristas contra aeronaves brasileiras. 
8) O dano Indenizável (O dano para ser indenizável precisa ser 
jurídico): 
. O dano para ser indenizável precisa ser jurídico. – E o que é um dano jurídico? Aquele 
que gera uma violação a um direito da vítima. 
9) Causas Excludentes da Responsabilidade (Como a responsabilidade 
objetiva está fundada na relação entre o comportamento estatal e o dano, 
é evidente que se houver uma outra causa que concorra ou que seja a 
única causadora do dano, ela quebrará o nexo de causalidade e excluirá a 
responsabilidade do Estado): 
. Causas excludentes da responsabilidade: existem situações que provocam o dano, e 
quando acontecem a administração pública pode invoca-las para excluir a 
responsabilidade. 
A) Espécies: 
. Culpa exclusiva da vítima: 
. Exemplo: sujeito que quando o metrô chega na estação, se joga no trilho, porque 
queria se matar. – Culpa exclusiva da vítima. 
 . Contudo, se nesse caso concreto, fica demostrado que na estação de metrô 
havia, por exemplo, uma poça de água no local que ele ia se jogar, e ele no início de sua 
trajetória para se jogar, ele escorrega na poça caindo direto nos trilhos, e as filmagens 
mostram isso claramente, o Estado tem responsabilidade concorrente (reduz o valor da 
indenização). – O suicida poderia querer desistir, mas com a queda na poça de água, 
não pôde. 
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. Caso fortuito: 
. Eventos imprevisíveis e inevitáveis, decorrentes de comportamentos humanos. 
 . Exemplos: greves (não tinha como se prever, por exemplo, com um mês de 
antecedência a greve de hoje para se organizar); guerras; revoltas populares 
incontroláveis; motins em penitenciárias (Estado pode alegar superlotação de presídio 
e número insuficiente de presidiários) etc. 
. Força maior: 
. Eventos irresistíveis e inevitáveis oriundos da natureza. 
 . Vulcão, terremotos, tempestades, tsunamis. 
. Fatos de terceiros: 
. Exemplo: povo na rua fazendo manifestações, com um grupo de black blocks 
praticando atos de vandalismo, que acabam quebrando carros, pichando fachadas etc. 
– O Estado não pode se responsabilizar, porque nesse caso a polícia está lá, mas é 
impossível conter tudo. 
. Muitos doutrinadores entendem que fatos de terceiros está dentro de casos fortuitos.B) As concausas atribuídas ao Estado desqualificam as causas excludentes (ou 
seja, se houver uma causa paralela atribuída ao Estado, mesmo que haja força maior, 
não mais pode se falar em excludentes): 
. Concausas atribuídas ao Estado desqualificam as causas excludentes, e mantém a 
responsabilidade estatal. 
. Exemplo: enchentes numa avenida x, em que se descobre depois que todos bueiros 
estavam entupidos = responsabilidade do estado, pois embora tenha havido força 
maior, existiram concausas. 
. O que contribuiu para o evento danoso? Tem que ponderar isso na hora para 
quantificar a indenização. 
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10) Direito de Regresso (o art. 37, § 6º, assegurou ao Estado o direito de 
agir regressivamente contra o agente culpado para cobrar dele o que 
pagou à vítima): 
A) Pressupostos: 
. Dois são os pressupostos para que o Estado possa exercer esse direito de agir 
regressivamente em face do agente que causou o dano: 
 . Dolo ou culpa do agente causador do dano. 
 . Efetivo pagamento – o Estado tem que já ter desembolsado em favor da vítima 
aquela indenização. 
B) (im)Possibilidade de acionar diretamente o agente causador do dano: 
. Nesse caso, caberia a tese da dupla garantia, segundo a qual há a proteção do terceiro 
prejudicado, pela responsabilidade objetiva do Estado, e a proteção do servidor 
exercente da função pública, que somente pode ser responsabilizado em regresso pelo 
Estado, mediante demonstração de culpa ou dolo. 
C) (im)Possibilidade de denunciação da lide: 
. Denunciação da lide: cicrano é provocado em uma ação como réu, e você aponta que 
na verdade a parte requeria deveria ser beltrano. 
. Predomina a teoria da impossibilidade: o estado sempre paga primeiro, para agir 
regressivamente depois. 
D) Prazo de prescrição: 
. Imprescritibilidade do direito de regresso do Estado. 
. Art. 37, §5° da CF dirá exatamente isso. 
 . Ilícitos prescrevem no máximo em 5 anos. – Se o estado não o responsabilizar 
pelo ponto de vista administrativo (suspensão, demissão etc.) antes de findado o prazo 
prescricional, não poderá depois fazer isso. 
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 . Ressalvadas as ações de ressarcimento – QUE NÃO PRESCREVEM. – PRAZO NÃO 
EXISTE PARA O EXERCÍCIO DO DIREITO DE REGRESSO. 
§ 5º A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou 
não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento. 
E) Obrigatoriedade na propositura: 
. Direito vinculado de exercício obrigatório. – O Estado não pode decidir se irá ou não 
entrar com ação indenizatória, ELE TEM O DEVER DISSO. – Princípio da indisponibilidade 
do interesse público, o que não poderá ser ressalvado de forma alguma (não se pode 
dispor de algo que não é seu). 
. Configurado o dolo ou culpa do agente, o estado ter pago pelo dano à vítima = 
obrigatoriedade do Estado de entrar com ação de regresso em face do agente. 
11) Responsabilidade do Estado por atos legislativos: 
. Estado também se responsabiliza, de maneira excepcional, por comportamentos 
legislativos e/ou judiciários. 
. A regra geral é que os atos legislativos não acarretem responsabilidade para o Estado. 
– Pois, o poder legislativo possui autonomia e soberania no exercício de produção da 
norma. – Estado não será responsabilizado por eventuais leis que as casas legislativas 
venham a editar, uma vez que para isso existe um controle de constitucionalidade 
dessas normas. 
. Ocorre que, se o Poder Legislativo não exerce sua função típica de maneira regular, 
pode sim haver responsabilização estatal. Em outras palavras, se o Poder Legislativo 
edita uma lei flagrantemente inconstitucional, a qual é declarada inconstitucional em 
sede de controle concentrado (dito pelo órgão competente, STF ou TJ), mas esta vigeu 
por um determinado período, tem-se aqui a única possibilidade de responsabilização do 
estado. - Se você cidadão cumpriu essa lei inconstitucional, e teve um dano = cabe ao 
Estado se responsabilizar. 
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 . Uma vez promulgada a lei, ela já inicia a produzir seus efeitos (salvo se houver 
prazo determinado pelo legislador de vacatio legis). 
. Exemplo: lei estabelecendo que os veículos automotores têm que tem um extintor de 
incêndio com X características. Se o Supremo posteriormente entender que houve ali 
tão somente privilégio de alguma empresa, e essa lei é inconstitucional, quem comprou 
e teve esse prejuízo, irá poder cobrar do Estado. 
. Essa exceção aqui é jurisprudencial e doutrinária. 
12) Responsabilidade do Estado por atos judiciais: 
A) Hipótese de responsabilização (CF - art. 5º, LXXV): 
. A regra geral é a mesma: via de regra, o Estado brasileiro não responde por atos 
judiciais (pois, este é um órgão autônomo e dotado de soberania). 
. Com exceção dessa situação, tem-se previsão constitucional que: 
LXXV - o Estado indenizará o condenado por erro judiciário, assim como o que ficar preso além do tempo 
fixado na sentença. 
 . Isso acontece com MUITA frequência. 
. Caso emblemático - Marcos Mariano da Silva. – Passou 6 anos na cadeia injustamente. 
B) Só alcança a esfera penal: 
. Não alcança outras esferas. 
C) Não se aplica às prisões provisórias: 
. Em tese, não se aplica às prisões provisórias (aqueles que são presos por um curto 
período, o qual ocorre a investigação). – Faz-se isso prezando pela segurança pública de 
um modo geral em relação àquele que representa perigo se liberto em fase de 
investigação. 
 
 
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BENS PÚBLICOS 
1) Conceito: 
. No direito positivo brasileiro, o conceito de bens públicos é dado pelo CC, que, no seu 
art. 98, diz que: 
“São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito 
público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que 
pertencerem”. 
. Definição dada pelo Código Civil de 2002. 
. Antes de 2002, quem trazia esse conceito era a doutrina, que não trazia uma 
uniformidade na conceituação de bens públicos. - Havia três correntes doutrinárias. – 
Uma delas, dava uma conotação mais ampla aos bens públicos. 
 . OBS: Administração Pública direta (órgãos) + Administração Pública indireta 
(entidades de direito privado (exemplo da PETROBRAS) e entidades de direito público). 
. Em uma questão objetiva, a resposta correta será aquela que indicar que segundo 
Código Civil, os bens públicos são apenas aqueles das pessoas jurídicas de direito 
público, sendo todos os outros pertencentes a particulares. TODAVIA, em uma questão 
discursiva, há que se ressaltar que hoje na prática prevalece doutrinalmente (embora se 
tenham discordâncias) que os bens dos particulares assumirão caráter de bens públicos 
quando afetados ao exercício/execução da função pública (o que é aceito na doutrina 
por conta de sua razoabilidade). 
2) Classificação dos bens públicos: 
A) Quanto à titularidade: 
. Bem federal, estadual, municipal, de autarquia etc. – É saber quem é o titular desse 
bem. 
B) Quanto à natureza: 
. Bens públicos móveis (exemplo: carro oficial) ou imóveis (exemplo: prédio público). 
. Bens materiais e imateriais (exemplo: hino nacional, patente etc.). 
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. Corpóreos e incorpóreos. 
. Fungíveis ou infungíveis. 
C) Quanto à destinação: 
. O CC definiu os bens públicos com base na utilização/destinação desses bens. 
. Bens de uso comum do povo: destinados à utilização geral dos indivíduos. - São 
destinados a toda a coletividade, independentemente de consentimento do Poder 
Público. 
. Art. 99, I, CC. – “Os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas 
e praças”. 
. Exemplo: rios, mares, estradas, ruas, praças etc. 
. OBS: ouso desse bem independe do consentimento/autorização do Poder 
Público como, por exemplo, quando me junto com colegas e marco um piquenique na 
Praça Nossa Senhora da Luz na Pituba (não preciso ligar para prefeitura e agendar). 
. OBS: embora o Poder Público não precise consentir para que nós usemos esses 
bens, o Poder Público regulamentar esse tipo de bem. – Exemplo: quando fecha o 
Campo Grande todos os dias às 20 horas da noite e só abre às 05 do dia seguinte. 
. OBS: praias de nudismo é um exemplo. – Tem regulamentação para restringir 
acesso com roupa lá, o que é regulamentado pelo município. 
. Exemplo: pedágio nas vias públicas, que cobra através de lei específica. 
. Art. 103: “O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, 
conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração pertencerem”. 
. Bens de uso especial: são aqueles destinados à prestação dos serviços públicos. 
. Art. 99, II, CC. – “Os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados 
a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou 
municipal, inclusive os de suas autarquias”. 
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. Bens dominicais – ou dominiais: são os que constituem o patrimônio disponível das 
pessoas jurídicas de direito público. 
. Art. 99, III, CC. – “Os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas 
jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas 
entidades”. 
D) Afetação e desafetação: 
. Relação com a inalienabilidade - os institutos são de suma importância para a 
caracterização do bem como alienável e inalienável. 
. O CC deixa bem clara essa relação nos seus artigos 100 e 101. 
Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto 
conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar. 
Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei. 
. Podem acontecer por um ato ou por um fato. 
 . Ato: manifestação volitiva de alguém. 
 . Fato: uma situação fática que ensejará tal caracterização. 
. Um bem público pode estar afetado ou desafetado. – ESSA É UMA CLASSIFICAÇÃO 
DOUTRINÁRIA PARA EXPLICAR MELHOR A MUDANÇA DE UM BEM PÚBLICO DE UMA 
CATEGORIA PARA OUTRA (bens de uso comum, dominical, uso especial), uma vez que 
isso não se encontra no Código expressamente. 
. Bens afetados: bens de uso comum do povo e bens de uso especial são AFETADO (estão 
destinados à uma função). 
. Bens desafetados: são aqueles sem destinação, tais quais os bens 
dominicais/dominiais. 
3) Características dos bens públicos: 
. Inalienabilidade: a inalienabilidade vai depender da destinação, da vinculação do bem. 
. Artigos 100 e 101 do CC. 
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. É uma característica relativa, pois o bem público poderá ser alienado desde que 
seja dominical. 
. Se o bem for imóvel o administrador precisa de autorização legislativa. 
. Impenhorabilidade: a penhora é instituto de natureza constritiva que recai sobre o 
patrimônio do devedor para propiciar a satisfação do credor na hipótese do não-
pagamento da obrigação. 
 . O credor não tem como pedir algum órgão do Estado para garantir a obrigação. 
– Credores do estado só tem uma via de execução que é o precatório. 
 . Existe só uma exceção à impenhorabilidade: 
§ 6º As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados diretamente ao Poder 
Judiciário, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão exequenda determinar o 
pagamento integral e autorizar, a requerimento do credor e exclusivamente para os casos de 
preterimento de seu direito de precedência ou de não alocação orçamentária do valor 
necessário à satisfação do seu débito, o sequestro da quantia respectiva. 
 
. Imprescritibilidade: os bens públicos, de qualquer categoria, são absolutamente 
imprescritíveis. Isso significa dizer que são insuscetíveis de aquisição por meio de 
usucapião, que é denominada de prescrição aquisitiva do direito de propriedade. 
. Não-onerabilidade: onerar significa deixar um bem em garantia para o credor no caso 
de inadimplemento da obrigação. São os direitos reais de garantia sobre coisa alheia, 
cujas espécies são o penhor, a anticrese e a hipoteca. Os bens públicos não podem ser 
gravados com esse tipo de garantia. 
 
 
 
 
 
 
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PUBLICIZAÇÃO E INTERVENÇÕES ESTATAIS NA PROPRIEDADE 
PRIVADA 
. Estudaremos como o Estado intervém na propriedade privada, visando sempre o bem 
comum. 
1) A publicização da propriedade privada: 
. Hoje, o direito de propriedade não é mais absoluto. Não é mais um direito clássico, de 
primeira geração, de cunho exclusivamente individual. 
. Hoje, qualquer um que possua propriedade no estado brasileiro, precisa exercer seu 
direito com responsabilidade, de modo a cumprir uma função social. – Em nome dessa 
função social, o Estado por intervir, e assim faz o tempo todo. Quer seja por intervenções 
administrativas (exemplo: a calçada é propriedade privada, mas cumprem então uma 
função social importante de locomoção nas ruas) ou de outra forma. 
. O direito de propriedade pós CF/88, deixou de ser individual, e passou a ter uma 
dimensão coletiva/social (alguns autores chamam essa dimensão então de 
PUBLICIZAÇÃO DA PROPRIEDADE PRIVADA). 
. Não posso ter propriedade que eu não faça nada nela, que eu abandone etc. – É preciso 
cumprir a função social da propriedade. 
2) A função social como base da propriedade: 
. O elemento norteador da propriedade passou a ser a função social, e com base nela o 
poder público está autorizado a intervir nestas propriedades. 
3) Fundamentação Constitucional: 
. O art. 5° da CF traz que: 
XXII - é garantido o direito de propriedade; 
XXIII - a propriedade atenderá a sua função social; 
 
4) Pressupostos da intervenção: 
. O que irá autoriza o Poder Público a intervir na propriedade privada? 
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 . Primeiro, a função social. Então, em nome dela o Poder Público intervém na 
propriedade. 
 . Supremacia do interesse público sobre o interesse privado. 
5) Formas de intervenção estatal: 
. Ordenar socialmente o uso da propriedade: limitações e servidões administrativas. 
 . Limitações administrativas. 
 . Servidões administrativas. 
 . Ambas são formas de intervenções pelas quais o Poder Público 
ordena/estrutura as propriedades privadas em seu planejamento urbanístico. 
. Utilizar transitoriamente o bem particular: ocupação temporária e requisição 
administrativa. 
 . Poder Público pode utilizar transitoriamente um bem particular. – Ocupação 
temporária (eleições – exemplo: zona que funciona na associação atlética baiana, que é 
propriedade particular) e requisição administrativa (exemplo: requisição de álcool na 
época da pandemia, o que não podia esperar processo licitatório em face da situação da 
calamidade pública). 
 . Ocupação temporária são bens imóveis. 
. Restringir propriedades em razão do seu valor histórico e cultural: tombamento. 
 . Tombamento visa preservar. – Exemplo: Elevador Lacerda, Dique do Tororó, 
Pelourinho etc. 
. Tomar a propriedade: desapropriação. 
 . O Estado toma para si algo de alguém. Nas hipóteses anteriores, o proprietário 
continua exercendo seu direito de propriedade. Aqui nessa hipótese não, o bem passa 
integrar o patrimônio público. 
 . Exemplo: retirada dos postos de gasolina para construção da linha metroviária 
de Salvador. 
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6) Limitações administrativas: 
. Exemplo: o recuo da calçada obrigatórios pela propriedade privada nas suas 
construções (isto é, espaço de passeio na frente da propriedade), o que é estabelecido 
pelo Poder Público. 
. Exemplo:aqui em Salvador existem determinados locais de orla que não se pode 
construir prédios acima de x andares. – Isso é uma limitação administrativa. 
. Conceito: são restrições gerais e abstratas do Estado sobre a propriedade privada. 
 . O poder público quando estabelece, por exemplo, o limite x da calçada, tem-se 
ali uma restrição geral e abstrata. Por quê? Pois, não sei quem irá construir, mas quem 
for terá que se submeter a essa regra. 
. De quem é a atribuição de fazer os calçamentos? A prefeitura. O particular deixa o 
espaço lá, e o poder público faz. Mas, ela também pode exigir que o próprio particular 
faça, com base em parâmetros pré-estabelecidos. 
. Atinge o caráter absoluto. 
 . Afeta o caráter absoluto do direito de propriedade. 
. Obrigação genérica de não fazer. 
 . Mas, existem algumas limitações administrativas que também impõem 
obrigações positivas. Mas, via de regra, são obrigações negativas. 
. Não gera direito à indenização. 
 . Exemplo: a constuturora do Costa Espanha que não pôde construir o prédio 
verticalmente, em observância a determinação que proíbe a construção de prédios com 
andares superiores ao limite pré-determinado, não terá direito a indenização. 
7) Servidão administrativa: 
. Exemplo: servidão de energia elétrica. 
. Exemplo: casas de esquina têm placa azul com nome da rua. – Aqui você tolera que 
bote, mas não é você quem faz. 
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. Atinge um número determinado de propriedades. 
. Conceito: são restrições parciais e concretas do Estado sobre a propriedade privada. 
. Atinge o caráter exclusivo. 
 . Exemplo: eu como proprietária cedo uma parcela do meu terreno para o Poder 
Público passar x portes de linhas de transmissão de energia elétrica. 
. Obrigação de deixar fazer. – OU TOLERAR QUE SE FAÇA. 
 . Não é você que irá ter que comprar uma placa e colocar na porta de sua casa 
com o nome da rua. É a prefeitura que faz isso. VOCÊ APENAS TOLERA. 
. Tem natureza de direito real. 
 . Direito real de gozo instituído pelo Poder Público, pois temos relação concreta 
entre coisa dominante (poder público) e a coisa serviente (propriedade). 
. Caráter permanente. 
 . Exemplo: a placa com sinalização para rua ficará lá para sempre; os postes 
dentro das fazendas ficarão lá para sempre; tubulações da EMBASA etc. 
. Pode gerar direito à indenização. 
 . Não é regra geral. Mas, pode gerar direito à indenização do proprietário. 
 . Exemplo: perda de pasto em face da colocação de postes na propriedade 
particular, já que os animais não podem encostar nos portes por conta das descargas 
elétricas. – Aqui gera indenização. – Na justiça federal, a indenização vai de 10 a 30% do 
valor do imóvel, consoante estudo de Dirley da Cunha. 
 . Não gera indenização no caso da placa na esquina da casa, pois não gerou 
desvalorização imobiliária. 
8) Ocupação temporária e requisição administrativa: 
. Conceito (é a forma de intervenção mediante a qual o Estado utiliza temporariamente 
bens móveis, imóveis e serviços particulares). 
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. O poder público utiliza-se dessas duas figuras por uma prerrogativa que o estado tem 
para se apropriar temporariamente de bens privados. O estado se apropria 
temporariamente da propriedade, a única forma que o estado adquire a propriedade do 
particular é por desapropriação. 
. Essas duas figuras possuem as mesmas características, mas qual a diferença delas? 
Existe uma divergência da doutrina quanto ao enquadramento de uma e de outra. Para 
o professor, a diferença de uma e de outra está no objeto, ou seja, o que vai diferenciar 
a Ocupação Temporária e a Requisição Administrativa é o objeto em que elas incidem. 
A ocupação temporária sempre vai incidir sobre bens imóveis, ex: terrenos. Por sua vez, 
se o poder público incidir sobre bens moveis e serviços particulares, trataremos de 
requisição administrativa. 
. Exemplo de Ocupação Temporária: o poder público se utiliza temporariamente daquela 
propriedade privada para utiliza-la como uma seção de votação nas eleições. Não é 
aluguel, não é arrendamento, o poder público não paga e tampouco precisa ligar com 5 
meses de antecedência para negociar, é certo que com uma certa antecedência ele irá 
programar, mas ele apenas comunica. Exemplo 2: durante a pandemia algumas 
propriedades privadas foram utilizadas como hospitais de campanha. 
. Exemplo de Requisição Administrativa: um indivíduo foi fazer caminhada, estacionou 
seu carro na barra, estava fazendo o alongamento e dois policiais o abordaram 
explicando que havia um civil ferido e que eles estavam sem carro e a ambulância não 
chegava, por isso precisariam pegar o carro dele para levar o civil até o HGE. Exemplo 2: 
pegaram na pandemia respiradores de hospitais privados. Exemplo 3: motorista de van 
escolar é requisitado quando o ônibus escolar quebra. 
. Pode ser gratuita ou onerosa. 
 . Essa ocupação temporária pode ser gratuita ou onerosa, ou seja, a depender da 
forma de ocupação o poder público precisa pagar (exemplo: uso de estádios privados), 
a depender da contundência, mas via de regra é gratuita. O que vai determinar a 
onerosidade do poder público é o tempo em que será utilizado o bem, bem como numa 
situação contundente, exemplo: um único hospital restou-se “eficiente” em Petrópolis 
e o estado decide usá-lo temporariamente. Não temos balizas legislativas para 
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direcionar isso, é algo deliberado pelo poder público, não se pode, por exemplo querer 
entrar com uma ação em juízo por isso. 
. A requisição administrativa, bem como a ocupação temporária em tese é 
gratuita, mas a depender da situação em que aquele particular irá permanecer com o 
uso do seu bem, é necessário um pagamento. Então, depende da contundência. 
. Respaldo constitucional. 
 . Art. 5°, XXV - no caso de iminente perigo público, a autoridade competente 
poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, 
se houver dano; - CF/88 
. Há um respaldo constitucional que regula o poder público a se utilizar de bens 
imóveis, móveis e serviços particulares. 
. Independe da aquiescência do particular. 
 . Não é negociável, não depende da concordância do proprietário. Exemplo: 
quero usar a baiana dia 7, não importa se vai ter provão, desmarca, adia. 
. Incide sobre bens imóveis, móveis e serviços. 
 . Ocupação Temporária – bens imóveis 
. Requisição administrativa – bens móveis e serviços. 
. Caráter temporário. 
 . Não é uma ocupação ou requisição eterna. 
. Muitas vezes o município acaba fazendo uma requisição administrativa onerosa 
para burlar a licitação para ajudar algum amigo. 
. Indenização posterior. 
 . Temos indenização apenas se houver dano e sempre após a cessação da 
ocupação ou requisição. A priori, uma ocupação ou uma requisição por si só já pode 
gerar um dano, gastos com energia, com gasolina, por exemplo. 
 CADERNO DE DIREITO ADMNISTRATIVO III – PROF. LUCIANO CHAVES 
 
. A depender do valor, nem sempre a melhor opção é entrar com a ação de 
indenização por causa do longo processo administrativo que acaba configurando outros 
gastos. 
9) Tombamento: 
A) Conceito: 
. Restrição estatal na propriedade privada que se destina especificamente à proteção do 
patrimônio cultural, histórico e artístico nacional (não precisa ter os 3, apenas um desses 
valores já basta). 
. Objetivo do poder público é então fazer com que gerações futuras venham a usufruir 
daquele bem (que tem valor artístico, histórico e cultural à nível nacional). 
. O tombamento não retira do proprietário o pleno direito de propriedade (usar, gozar 
e dispor), de tal forma que ele pode, inclusive, vender (anteriormente ao NCPC exigia-
se que a venda fosse feita respeitando-se o direito de preferência. Mas, o NCPC revogouesse direito de preferência). 
. Quando tomba uma propriedade tem que delimitar o que tem valor 
artístico/cultural/histórico nacional. – Exemplo: no corredor da vitória, o Vitória Tower 
tombou a casa da frente apenas. 
. Pode gerar indenização quando o proprietário originário vier a vender em caso de ser 
constatado o dano que o tombamento acarretou (exemplo: desvalorização do valor da 
venda do imóvel pós tombamento). 
. Autorização constitucional específico para esse tombamento. – Art. 216, §6° da CF. 
Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados 
individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos 
diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem: 
§ 1º O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural 
brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras 
formas de acautelamento e preservação. 
 
. É um ato vinculado, quando se constata o valor histórico, artístico e cultural, o poder 
público pode e deve determinar o tombamento. 
. Depende de procedimento administrativo prévio, pelo qual será auferido o valor 
histórico, cultural e artístico que porventura aquele bem venha a ter. 
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. Tombamento terá registro na matrícula do imóvel tombado no Cartório de Registro de 
Imóveis. – Já os demais bens, são feitos em Cartório de Registro Público. 
. Proprietário será notificado e terá direito a contraditório e ampla defesa, MAS 
OBVIAMENTE ELE NÃO TEM COMO SE ESQUIVAR DESSE TOMBAMENTO (é 
vinculado/compulsório = não se discute = supremacia estatal e cumprimento de função 
social). 
. O proprietário só consegue se esquivar se conseguir provar que o bem não possui o 
valor histórico/cultural e artístico que o poder público aponta que existe. – Exemplo: se 
o proprietário conseguisse provar que a casa de Castro Alves não era a dele, que a casa 
dele era apenas o quintal de criação de galinhas. 
. Existem alguns órgãos no Estado brasileiro, responsáveis por realizar esse 
procedimento administrativo de tombamento. 
. Pode acontecer no âmbito das 3 esferas estatais: União, Estados e DF, Municípios 
podem e devem realizar essa modalidade de intervenção nas propriedades privadas. 
 . No âmbito federal, existe uma entidade chamada IPHAN (Instituto do 
Patrimônio Histórico e Artístico Nacional). 
 . No âmbito estadual, existe o IPAC (Instituo do Patrimônio Artístico e Cultura) – 
Bahia. 
 . No âmbito municipal, a título exemplificativo, temos em Salvador a Fundação 
Gregório de Matos. 
. Qualquer tipo de bem pode ser tombado. – Basta que ele tenha algum tipo de valor 
artístico, histórico ou cultural. 
 . Não importa sua natureza: pode ser incorpóreo ou corpóreo; material ou 
imaterial (exemplo: acarajé, capoeira) etc. 
. Quem tem que fazer a manutenção? A rigor, o proprietário do bem, que continua 
dispondo do direito de propriedade (usar, gozar e dispor daquele bem), mas 
subsidiariamente o poder público passa a ter uma corresponsabilidade pelo bem. 
 . Quem precisa assumir os custos da manutenção de um bem tombado? A priori, 
o próprio proprietário, pois ele inclusive continua exercendo o pleno direito de 
propriedade (usar, gozar e dispor). – Ocorre que a partir do tombamento, já entra o 
endereço público em jogo, então cabe supletivamente ao Estado prover a manutenção 
do bem tombado em caso de ser constatado que o proprietário não possui condições. E 
 CADERNO DE DIREITO ADMNISTRATIVO III – PROF. LUCIANO CHAVES 
 
mais, se ficar constatado que se precisa de uma intervenção urgente (exemplo: imóvel 
está prestes a cair) o poder público deverá arcar com os custos imediatamente, 
independente da condição financeira do proprietário. 
 
B) Modalidades: 
. Quanto à constituição: 
 . Voluntário: o próprio proprietário provoca ou concorda com o tombamento 
(não há resistência). 
 . De ofício: o processo de tombamento é iniciado de ofícios pelos próprios órgãos 
da administração pública e esse bem é público. – Exemplo: Elevador Lacerda, Lagoa do 
Abaeté, Dique do Tororó. 
 . Compulsório: qualquer tipo de tombamento em que haja resistência do 
proprietário. 
. Quanto à eficácia: 
 . Provisório: lapso entre a abertura e finalização do procedimento para 
tombamento do bem, tendo-se aqui um tombamento provisório. 
 . Definitivo: quando se tem o registro do bem como tombado, com o 
consequente encerramento do procedimento administrativo. – Aqui o tombamento é 
definitivo. 
. Quanto aos destinatários: 
 . Geral: exemplo do centro histórico de salvador = tudo que está naquele raio foi 
tombado (não precisou se fazer tombamento individualizado). 
 . Individual: exemplo da capoeira. 
C) Efeitos: 
. Desde o tombamento provisório que os efeitos do tombamento já entram em vigência. 
. Não podem ser mutilados, demolidos, destruídos e nem mesmo reparados sem a 
prévia anuência do poder público (obviamente da entidade que tombou o bem). 
. Não podem sofrer restrição de sua visibilidade. – Não podem ter seu aspecto visual 
prejudicado. 
. Quem precisa assumir os custos da manutenção de um bem tombado? A priori, o 
próprio proprietário, pois ele inclusive continua exercendo o pleno direito de 
propriedade (usar, gozar e dispor). – Ocorre que a partir do tombamento, já entra o 
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endereço público em jogo, então cabe supletivamente ao Estado prover a manutenção 
do bem tombado em caso de ser constatado que o proprietário não possui condições. E 
mais, se ficar constatado que se precisa de uma intervenção urgente (exemplo: imóvel 
está prestes a cair) o poder público deverá arcar com os custos imediatamente, 
independente da condição financeira do proprietário. 
. Imóvel tombado se submete à vigilância constante/permanente do Poder Público. – 
Exemplo: constante visita técnica de servidores do IPHAN na casa de Mariana na Graça 
(que é um bem tombado). 
. O direito de preferência. – O proprietário continua exercendo plenamente seu direito 
de propriedade. Tem, portanto, o pleno direito de alienar o bem. Ocorre que, o Decreto-
Lei 25 de 1937 previu a necessidade de o proprietário respeitar o direito de preferência: 
“você vai vender, mas tem que oferecer a venda primeiro para o Poder Público. Se o 
Poder Público não quiser, você pode vender para outra pessoa”. – TODAVIA, O CÓDIGO 
O NCPC DE 2015 EXPRESSAMENTE REVOGOU O ARTIGO DO DECRETO LEI 25 DE 1937 
QUE PREVIA O DIREITO DE PREFERÊNCIA. Então, esse dispositivo continua revogado = 
hoje não há mais direito de preferência nos bens tombados. Isso está sendo contestado, 
mas até o STF se manifestar é o que continuará valendo (revogação do direito de 
preferência). 
 . OBS: Decreto Lei 25 de 1937: é a chamada lei de tombamento. – Ainda se 
encontra em vigência, pois foi totalmente recepcionado pelo ordenamento 
constitucional. 
10) Desapropriação: 
A) Conceito: 
. Procedimento administrativo por meio do qual o PP subtrai do particular algum bem, 
mediante prévia declaração de necessidade pública, utilidade pública ou interesse social 
e pagamento de justa indenização. 
. O Estado toma para si um bem privado, e este bem passa a ser incorporado no 
patrimônio público. – É A MODALIDADE MAIS RADICAL, POIS SE TEM A TRANSFERÊNCIA 
DO BEM (DIFERENTE DE TODAS AS OUTRAS MODALIDADES QUE VIMOS 
ANTERIORMENTE). 
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. Se houver resistência do desapropriado, o poder público precisa ingressar com uma 
ação específica de desapropriação. 
. A desapropriação por ser algo mais grave, a administração exige a judicialização dessa 
situação pelo poder público. Mas, a priori, é uma situação administrativa. 
. Afeta o caráter perpétuo e irrevogável do direito depropriedade. 
. Forma originária de aquisição da propriedade. 
. Respaldo Constitucional (Art. 5º, XXIV CF): 
 . XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade 
ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em 
dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição; 
 . Cidadão brasileiro somente perderá sua propriedade, se o poder público lhe 
compensar com justa e prévia indenização em dinheiro. – Poder público tem que pagar 
o que EFETIVAMENTE vale o seu bem. 
. Forma de pagamento da indenização: 
 . Pagamento JUSTO, PRÉVIO e EM DINHEIRO (“transferência bancária”). 
. Como o Poder Público afere o valor de mercado (valor venal)? 
 . Existe um tributo que incide sobre propriedade territorial urbana, o IPTU. E este 
é calculado em cima de um valor venal, que via de regra é abaixo do que efetivamente 
vale o seu bem. 
B) Modalidades de desapropriação: 
. Desapropriação por Necessidade ou Utilidade Pública ou por Interesse Social. 
. É a comum, a desapropriação do dia-a-dia. – Exemplo: desapropriação p/ passar a via 
de passar o trecho do metrô. – Modalidade prevista no art. 5°, inciso XXIV da CF. – Tem 
também o Decreto Lei 3365 de 1941 que é a LEI DE DESAPROPRIAÇÃO. – Quando o 
Estado precisa desapropriar, é essa a utilizada. 
 . É A DESAPROPRIAÇÃO ORDINÁRIA. 
. Desapropriação por Interesse Social para Fins de Reforma Agrária. 
 . É desapropriação extraordinária (pois, não é usual, são excepcionais com 
incidência extraordinária em situações específicas) 
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 . Incide sobre imóveis rurais. 
 . Previsão no art. 184 da CF. 
. Desapropriação por Descumprimento da Função Social da Propriedade Urbana. 
 . É desapropriação extraordinária (pois, não é usual, são excepcionais com 
incidência extraordinária em situações específicas) 
. Art. 182, §4° da CF. 
. Desapropriação Especial – Expropriação. 
 . É desapropriação extraordinária (pois, não é usual, são excepcionais com 
incidência extraordinária em situações específicas) 
 . Art. 243 da CF. 
 . OBS: Por óbvio, o poder público está punindo os proprietários que fazem um 
péssimo uso de sua propriedade, seja para fomentar o tráfico de drogas, seja para 
fomentar o trabalho escravo. – Além de 0 indenização, ainda vai responder penalmente 
etc. – ARTIGO COM INCIDÊNCIA ESPECÍFICA. 
Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas 
ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo na forma da lei serão expropriadas 
e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular, sem qualquer indenização ao 
proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei, observado, no que couber, o disposto no 
art. 5º. 
Parágrafo único. Todo e qualquer bem de valor econômico apreendido em decorrência do tráfico ilícito 
de entorpecentes e drogas afins e da exploração de trabalho escravo será confiscado e reverterá a 
fundo especial com destinação específica, na forma da lei. 
 
. AQUI OS BENS CONFISCADOS SERÃO UTILIZADOS PARA FINS DE REFORMA AGRÁRIA E 
PROGRAMAS DE HABITAÇÃO POPULAR. 
C) Procedimento da Desapropriação Ordinária: 
. Procedimento ordinário administrativo que acontece em 2 fases: (i) fase declaratória e 
(ii) fase executória. 
. Fase declaratória (inicial) = poder público emite a intenção, dando início a todo 
procedimento. Essa fase declaratória é o pressuposto de um regular procedimento 
administrativo, isto é, o procedimento deve sempre iniciar com essa fase sob pena do 
processo poder ser anulado em face de vícios. – NÃO HÁ TRANSFERÊNCIA DO BEM AQUI. 
 . Estado declara sua intenção de tomar algo de alguém. 
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 . Indicação do sujeito passivo, do motivo (é utilidade pública, interesse público 
etc.), destinação específica do bem, identificação do bem. 
 . Competência para declarar: (i) entes estatais (União, Estados e Municípios, pelo 
chefe do poder executivo); ii) as autarquias federais: DNIT (departamento internacional 
de infraestrutura terrestre; ANEEL (agência nacional de energia elétrica) – competência 
restrita aos fins da entidade. 
 . Forma livre. – Geralmente em Decreto, mas pode ser por Lei etc. 
 . Uma vez declarado o bem para desapropriação, quais são os efeitos? (i) sujeitar 
o imóvel à força expropriatória do Estado; (ii) fixação do estado do bem, ou seja, o bem 
se encontrava como no dia da fixação da fase declaratória? Quais benfeitorias? O que 
tinha? Etc., pois é nessa fase que o poder público irá começar a fixar o valor que vale 
aquele bem; (iii) atribuir ao estado o direito de adentrar o imóvel, obviamente para 
fiscalizar; (iv) fixação do termo inicial para o prazo de caducidade, que será de 5 anos 
(mas, se o motivo for interesse social, esse prazo cai para 2 anos). 
 . A partir da declaração, inicia-se a contagem inicial do prazo decadencial. – 
Estado tem um prazo para executar aquele bem. E, caso não faça dentro do prazo de 5 
anos (se o motivo for interesse social, esse prazo cai para 2 anos), a declaração 
CADUCA/DECAI (o Estado não mais poderá ser feito). 
. A perda do bem só é consagrada com a fase executória. 
. Fase executória: 
. Nessa fase ocorre a efetiva incorporação do bem ao patrimônio público. – O bem 
deixará de ser do privado e será incorporado ao patrimônio público. 
. Competência: quem tem competência para declarar, também tem para executar (entes 
estatais (União, Estados e Municípios, pelo chefe do poder executivo); as autarquias 
federais: DNIT (departamento internacional de infraestrutura terrestre; ANEEL (agência 
nacional de energia elétrica) – competência restrita aos fins das entidades.) – MAS, ESSA 
COMPETÊNCIA TAMBÉM PODE SER DELEGADA PELOS SUJEITOS ATIVOS DESSA 
EXECUÇÃO PARA TERCEIROS (OBVIAMENTE TERCEIROS QUE REPRESENTEM A 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA COMO ESTATAIS, AUTURQUIAS, FUNDAÇÕES, 
CONCESSIONÁRIAS (exemplo da Coelba), PERMISSIONÁRIAS etc. 
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 . Fase de execução é meramente procedimental (ir em cartório; pagar 
indenização justa, prévia e em dinheiro etc.). 
. Essa fase pode ser administrativa ou judicial: 
 . A fase administrativa ocorre quando houver concordância na desapropriação 
com relação ao valor pago. 
 . A fase judicial ocorre quando o proprietário resiste a desapropriação, e o 
Estado então tem que judicializar a desapropriação, seguindo o rito do Decreto-Lei 
3.365/1941. 
 . Exemplo: desapropriação dos postos de gasolina na Av. Paralela para passar 
a linha de metrô. O posto 1 e 2 resolveu fazer desapropriação administrativa 
(proprietário aceitaram tranquilamente o valor arbitrado pelo poder público). Porém, o 
proprietário do posto 3 não aceitou, entendendo que o valor era injusto. Assim, foi 
necessário o Estado entrar com ação judicial de desapropriação, que tem rito específico 
estabelecido no Decreto Lei 3.365/1941. 
 . Na desapropriação judicial, por óbvio, na contestação do processo o 
proprietário só pode contestar o preço do quantum indenizatório, mas não pode 
questionar o interesse público (supremacia do interesse público). – PROPRIETÁRIO NÃO 
PODE DISCUTIR MÉRITO EM HIPÓTESE ALGUMA, SÓ QUESTIONA O PREÇO. 
 . É plenamente possível a desistência da desapropriação, constando já 
precedente no STJ, inclusive. – Exemplo: Estado declarou, então se inicia a execução, 
mas pode ser que no curso dessa última fase o Estado desista (“ah, esse proprietário 
está me dando muito trabalho, vamos procurar outro”). 
D) Desapropriação para fins de reforma agrária: 
. É o mecanismo de penalidade OU desapropriação sanção (incide justamente sobre o 
imóvel rural que esteja descumprimento a função social). 
 . Previsão na Constituição Federal: art. 184. 
. Só imóvel rural aqui. Não se fala em imóvel urbanoaqui (ainda que esteja também 
descumprindo a função social). 
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. É a que incide sobre um imóvel rural que esteja descumprindo função social, feita pela 
autarquia federal INCRA. 
. COMPETÊNCIA: Somente a UNIÃO pode fazer reforma agrária no Brasil (art. 184, I, 
CF/88). – Competência PRIVATIVA DA UNIÃO. 
 . Existe competência para declarar (mais importante, pois é dela que o imóvel 
vai ser de fato sujeito à força desapropriatória do Estado) e para declarar. – Aqui, então, 
a competência para declarar é da UNIÃO (portanto, do Governo Federal). Mas, a 
execução (fase meramente procedimental/cartorial, com transferência de documento, 
pagamento de valor, imissão de posse etc.), PODE SER DELEGADA, e aqui já houve 
delegação por lei, em que se criou uma autarquia federal chamada INCRA (que é, 
portanto, quem executa essa modalidade). 
. INDENIZAÇÃO: será prévia (antes da imissão na posse), justa, MAS NÃO EM DINHEIRO, 
E SIM EM TÍTULO DA DÍVIDA AGRÁRIA (art. 184, §1°). 
 . Por estabelecermos uma desapropriação-sanção, a qual incide sobre o 
imóvel rural descumpridor de função social, a indenização será justa (valor 
correspondente ao que a propriedade vale), prévia (antes da imissão na posse), mas 
NÃO EM DINHEIRO, E SIM EM TÍTULO DA DÍVIDA AGRÁRIA. 
 . Esse Título da Dívida Agrária é um crédito resgatável em até 20 anos. – Ele 
recebe o valor em PARCELAS, nesse prazo de 20 anos. 
. Como, então, o proprietário rural irá cumprir a função social da propriedade? O art. 
186 da CF diz que: 
Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, 
segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: 
I - aproveitamento racional e adequado; 
II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; 
III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho; 
IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores. 
 
 . Se ele atende cumulativamente esses incisos, irá estar cumprindo a função 
social. Por outro lado, aqueles que descumprem (quando, por exemplo, utiliza o leito de 
um rio para lavar roupa, isto é, poluindo os rios) estão sujeitos à esse tipo de 
desapropriação. 
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. O art. 185 da CF, estabeleceu a cláusula de inexpropriabilidade: algumas propriedades 
rurais não podem estar sujeitas a esta desapropriação para fins de reforma agrária. 
Sendo elas: 
Art. 185. São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária: 
I - a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu 
proprietário não possua outra; - VISA PRESERVAR O BEM DE FAMÍLIA. 
II - a propriedade produtiva. 
Parágrafo único. A lei garantirá tratamento especial à propriedade produtiva e fixará 
normas para o cumprimento dos requisitos relativos a sua função social. 
 
. UNIÃO AQUI NECESSARIAMENTE FARÁ COM ESSE TERRENO REFORMA AGRÁRIA. 
. PEGADINHA: um município pode desapropriar um imóvel rural para construir uma 
creche? Não se falou em momento algum se esse imóvel está descumprindo função 
social, logo seria possível desapropriar sim por desapropriação ordinária (só não poderia 
se falar de desapropriação para fins de reforma agrária, pois aí seria só a União, em caso 
do imóvel estar descumprindo a função social). 
 
E) Desapropriação por descumprimento da função social da propriedade urbana: 
. Também é aqui um mecanismo de penalidade utilizado pelo Poder Público. 
. Aqui o objeto é PROPRIEDADE URBANA SEM FUNÇÃO SOCIAL. 
. Art. 182, § 4°, III da CF. 
. Competência privativa aqui é do MUNICÍPIO. 
 . Utilizada para fins de política urbana. 
. É a última medida a ser utilizada. – Ou seja, existem 2 outras medidas anteriores que o 
Município precisa tentar impor antes de se chegar a desapropriação. 
 . Exemplo: informado ao município que uma propriedade urbana está 
descumprindo sua função social. Nesse caso, inicialmente irá se exigir o PARCELAMENTO 
OU EDIFICAÇÃO COMPULSÓRIOS. O que é isso? Imaginemos na prática um terreno 
baldio (proprietário não constrói e não faz nada). O poder público irá notificar para 
pessoa construir ou fazer um loteamento. Se ainda assim o proprietário não acata, irá 
para segunda fase, irá começar a se cobrar IPTU progressivo para aquele imóvel. Em 
caso dele não pagar (sonegar), aí sim se chega na hipótese 3 de desapropriação. 
§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no 
plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, 
subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, 
sucessivamente, de: 
I - parcelamento ou edificação compulsórios; 
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; 
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III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão 
previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em 
parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros 
legais. 
 
. Indenização: JUSTA, PRÉVIA (ANTES DA IMISSÃO DE POSSE) E PAGA EM TÍTULO DA 
DÍVIDA PÚBLICA (RESGATÁVEL EM ATÉ 10 ANOS COM VALOR ANUAL SUCESSIVOS E 
IGUAIS). 
. Como se cumprir a função social urbana? Para isso a CF não avançou, então quem 
estipula esses parâmetros são os Estatutos da Cidade, Leis Municipais, Os Planos 
Diretores dos Municípios. 
 . Analisar isso aí é MUITO subjetivo. Pois, as vezes pensamos que aquele 
terreno descumpre a função social, mas em verdade para prefeitura o terreno cumpre 
sim. – Exemplo: terreno em frente ao Sartre da Graça, que fica fechado, mas em 
situações específicas serve, por exemplo, para feirinha da cidade, para guardar trios no 
carnaval etc. 
. Aqui a propriedade confiscada tomará o “rumo” que o plano diretor do município 
definir. 
F) Resumo geral das características da desapropriação: 
. Sujeito ativo da desapropriação: 
 . Depende da modalidade. 
 . União, Estado, Município, DF, DNIT, Aneel. Isso pode variar de acordo com a 
modalidade de desapropriação. 
. Sujeito passivo: 
 . Proprietário. 
. Pressupostos: 
 . Na modalidade ordinária: utilidade pública (conveniência) necessidade 
pública (urgência) e interesse social (atingir camadas necessitadas da população). 
 . Na modalidade extraordinária, depende de ser I- expropriação (plantação de 
drogas ou escravidão) II – descumprimento da função social, na propriedade urbana ou 
rural. 
. Objeto: 
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 . Qualquer propriedade pode ser objeto de desapropriação, logo todos bens 
podem ser desapropriados (corpóreos, incorpóreos, móveis ou imóveis, públicos ou 
privados etc.). 
 . União pode desapropriar bens públicos do Estado e dos Municípios. 
 . Estados podem desapropriar bens públicos dos Municípios. 
 . Municípios não podem desapropriar bens públicos. 
. Indenização: 
 . Depende da modalidade. 
 . Via de regra, na ordinária, é justa, prévia e em dinheiro. 
 . Na extraordinária, não tem indenização. 
 . Para reforma agrária, será justa, prévia e em Título de Dívida Agrária. 
 . Para desapropriação por descumprimento da função social na propriedade 
urbana será justa, prévia e em Título da Dívida Pública. 
G) Desapropriação indireta ou apossamento administrativo: 
. Ocorre quando o Estado realiza a desapropriação sem cumprir as formalidades 
constitucionais e legais. – Exemplo: não declara, não publica o ato declaratório, não paga 
indenização, não diz o motivo, não diz a finalidade, não observa a cláusula de 
inexpropriabilidade etc. 
. É um esbulho estatal. 
. Por se tratar de ilicitude, vai gerar para o proprietário as possibilidades de resistência 
para manter