Direito Financeiro - Angelo Boreggio 2021.1

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DIREITO FINANCEIRO 1 – ANGELO BOREGGIO NETO 
HISTÓRICO DO DIREITO FINANCEIRO 
O Direito Financeiro surge no ordenamento brasileiro no momento em que a sociedade 
se organiza politicamente e passa a ter uma preocupação maior com o dinheiro público. A 
sociedade passa a se preocupar com o quanto se gasta, com o que se gasta e para onde o 
dinheiro público está sendo encaminhado. 
Em governos autocráticos, não há foco na preocupação com os gastos públicos, visto que 
não se discute os atos do governante. No momento em que se vive um regime democrático, 
cuja base é “o poder emana do povo”, é essencial que o dinheiro que sai da sociedade e vai 
pra conta pública, retorne à sociedade. Esse conglomerado de receitas e despesas, que é 
objeto do Direito Financeiro, deve ser pautado sempre na transparência. 
O Direito Financeiro é o direito que estuda os cofres públicos, que versa a atividade 
financeira do Estado. Traz uma legislação restritiva aos poderes do gestor. Logo, a força do 
Direito Financeiro está proporcionalmente relacionada ao estado democrático que 
determinado país se enquadra. A ideia do Direito Financeiro é puramente o Estado, a conta 
pública. 
Brasil – O Direito Financeiro sempre existiu no país. No período imperial, em um regime 
absolutista, esse direito tinha uma legislação supérflua. Quando o país passa a se organizar 
democraticamente, o Direito Financeiro ganha mais força. 
“O Direito Financeiro consiste no ramo do direito público que estuda as finanças do Estado 
em sua estreita relação com a sua atividade financeira. Ou seja, é o conjunto de regras e 
princípios que estuda a atividade financeira do Estado, compreendida esta como receita, 
despesa, orçamento e crédito públicos” – Harrison Leite 
O Direito Financeiro é um ramo próprio/autônomo do direito público brasileiro porque 
tem previsão constitucional, tem todo um princípio próprio. O direito positivo só o é se a 
lei maior apontar em seu arcabouço a previsão da matéria. 
Para ser considerado um ramo autônomo, deve ter: (1) Previsão constitucional própria - 
Sistema Financeiro Nacional; (2) Estrutura principiológica própria. 
Teoria da Harmonização das Fontes – Trazia pelo Direito Alemão. A Constituição Federal 
está no topo da pirâmide, porém, sua base é alargada, o que a diferencia da Pirâmide de 
Kelsen. Entende que toda a estrutura normativa deve conversar entre si. 
 
 
1 PISCITELLI, Tathiane. Direito Financeiro. Rio de Janeiro: Forense, São Paulo: MÉTODO, 2018. 6. 
ed. rev. e atual. 
LEITE, Harrison. Manual de Direito Financeiro I. Salvador: JusPODIVM, 2016. 5. ed. rev. ampl. e 
atual 
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. Revista dos Tribunais, São Paulo, 2010. 
3. edição revista e atualizada. 
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RELAÇÃO COM OUTROS RAMOS DO DIREITO 
1. DIREITO CONSTITUCIONAL – É na Constituição Federal que estão previstos os princípios, 
as regras gerais e as diretrizes do Direito Financeiro. Art. 165, CF – Art. 169, CF 
2. DIREITO TRIBUTÁRIO – Parte minoritária da doutrina entende que o mesmo seria um 
sub-ramo do Direito Financeiro, pois o Direito Tributário estuda a receita derivada, a 
forma de trazer dinheiro aos cofres públicos através da tributação, enquanto o Direito 
Financeiro é mais amplo, estudando as formas derivadas e primárias de receita e as 
formas de despesa (toda forma de orçamento público). 
Pensa-se o Direito Financeiro através da ótica do Estado puro, já o Direito Tributário se 
volta ao contribuinte. A receita tributária é somente uma das maneiras de entrar dinheiro 
nos cofres públicos. 
3. DIREITO ADMINISTRATIVO – Para que o gasto público seja ordenado, deverá ocorrer uma 
autorização administrativa, que será realizada através de ato administrativo vinculado. 
O Direito Financeiro efetivamente trabalha com a chamada atividade financeira do Estado, 
ou seja, busca arrecadar receita suficiente para a manutenção da estrutura estatal. Esses 
atos deverão ser analisados pelo Tribunal de Contas. 
Ex.: IPTU. O contribuinte recebe em sua casa um lançamento tributário (ato 
administrativo vinculado). 
4. DIREITO PENAL – O gasto do dinheiro público, sem observância criteriosa à legislação, 
ocasiona crime de responsabilidade, tendo eventualmente, consequências na esfera 
penal (penas pecuniárias, penas restritivas de direitos ou penas privativas de liberdade). 
Contudo, dependerá do crime e situação. 
5. DIREITO CIVIL/EMPRESARIAL/PROCESSO CIVIL – Aquele que presta serviço para o Estado 
(prefeitura, por exemplo), tem o direito de receber dinheiro público. Assim, pode surgir 
uma relação cível quando a entidade pública adquire algum produto, como 
computadores para a Secretaria de Educação. 
6. DIREITO DO TRABALHO – Forma de contratação específica, não via concurso. Ex.: 
contratações de profissionais terceirizados. 
ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO 
Corresponde ao fluxo de caixa, ao conglomerado de entrada e saída de dinheiro nos cofres 
públicos, sendo o objeto de estudo do Direito Financeiro. 
Todo dinheiro que sai das contas públicas é denominado de despesas públicas. Por outro 
lado, é denominado crédito público a operação de crédito em que o Estado toma 
emprestado ou empresta recursos, isto é, ocorre uma transferência de liquidez. 
Entende-se que, em uma democracia, os governantes devem manusear o dinheiro público 
seguindo os critérios da legalidade e do respeito aos interesses da população. Todavia, o 
que se tem em verdade é a utilização das contas públicas visando situações alheias ao 
grande objetivo, que é o fortalecimento e desenvolvimento da sociedade, o retorno do 
dinheiro ao povo, etc. 
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ARCABOUÇO LEGISLATIVO DO DIREITO FINANCEIRO 
Art. 70 – art. 75, CF/Art. 163 – Art. 169, CF 
Lei n. 4.320/64 - Lei Orçamentária. Legislação anterior à Constituição Federal, ordinária, 
aprovada por maioria simples. Cria todos os aspectos do Direito Financeiro. Um dos marcos 
de divisão entre o Direito Financeiro e Direito Tributário. Foi recepcionada pela 
Constituição como lei complementar (Medidas Provisórias não podem alterá-la; só pode 
ser alterada por outra lei complementar). 
Código Tributário Nacional, 1966 – Todos os aspectos de Direito Tributário previstos na Lei 
4.320 foram revogados. 
Constituição Federal – Recepciona todas as legislações já postas, desde que não colidam 
com os dispositivos constitucionais. Quanto mais democrático é um país, mais forte é a sua 
legislação financeira. 
Lei complementar n. 101/00 – Lei de Responsabilidade Fiscal. Traz aspectos de Teoria Geral 
do Direito Financeiro, que modifica, em partes, a Lei Orçamentária. Impõe sanções para o 
gestor que não cumpre rigorosamente a legislação financeira. Atribui aspectos de 
penalização (multa, perda de direitos políticos, obrigação de devolver o dinheiro público 
com juros e correção caso o tenha utilizado de maneira indevida). Vem para tornar mais 
severa a legislação financeira como um todo. 
Leis temporais de Direito Financeiro, que vão reger em um período específico: Plano 
Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA). 
PRINCÍPIOS DO DIREITO FINANCEIRO 
1. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE – Art. 165, CF/88. Toda matéria que verse sobre a atividade 
financeira do Estado só o poderá fazer por meio de lei em sentido estrito (que apresente 
um processo legislativo próprio), excluindo as demais formas de atos normativos 
(decretos, regulamentações, etc.). 
A abertura do crédito adicional (quando surgem outras despesas necessárias não previstas 
ou não suficientemente dotadas) representa um aumento de despesa pública, portanto, 
também deve ser feita por lei. 
Em casos muito extremos, seria possível a realização de uma despesa sem a respectiva 
autorização legislativa. 
2. PRINCÍPIO DA ECONOMICIDADE – Art. 70, CF. As contas públicas devem ser racionalizadas 
em nome da economia. Utilizar aquele caixa para fazer o máximo possível para a 
sociedade. Em contrapartida,utilizar a menor quantidade de dinheiro possível para 
tanto. É fazer o mais, gastando o menos. Deve passar sempre pelo processo licitatório. 
3. PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA – Art. 48 e art. 49, LRF. Portal da Transparência. Forma de 
controle e fiscalização dos gastos públicos pela população. 
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O art. 48, LRF, visa dar acesso aos cidadãos aos documentos que embasam a realização de 
despesa pública e, assim, possibilidade de controle dos gastos. Já o art. 49 da LRF determina 
a disponibilização das contas do Chefe do Poder Executivo por todo o exercício financeiro. 
Art. 48, LRF. São instrumentos de transparência da 
gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, 
inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os 
planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; 
as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; 
o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o 
Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas 
desses documentos. 
4. PRINCÍPIO DA RESPONSABILIDADE FISCAL – Art. 1º, parágrafo primeiro, LRF. Consiste na 
ideia de que o Direito Financeiro seja gerido de maneira organizada, que as receitas 
devam ser suficientes e adequadas para cobrir as despesas. 
Art. 1º, §1º, LRF. A responsabilidade na gestão fiscal 
pressupõe a ação planejada e transparente, em que se 
previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar 
o equilíbrio das contas públicas, mediante o 
cumprimento de metas de resultados entre receitas e 
despesas e a obediência a limites e condições no que 
tange a renúncia de receita, geração de despesas com 
pessoal, da seguridade social e outras, dívidas 
consolidada e mobiliária, operações de crédito, 
inclusive por antecipação de receita, concessão de 
garantia e inscrição em Restos a Pagar. 
ORÇAMENTO PÚBLICO 
Toda movimentação na conta pública, de entrada (receitas) e saída (despesas) de dinheiro 
dos cofres públicos, com vistas a devolver esse investimento à sociedade. Quanto mais 
transparente é um país, mais forte é a lei de responsabilidade fiscal. O objetivo do 
orçamento público é fazer o mais para a sociedade com menos dinheiro possível, buscando 
o equilíbrio. 
Exercício fiscal é o momento em que o cofre público passa a ser aberto e fecha, é o período 
de funcionamento do cofre público (de 01 de janeiro a 31 de janeiro). Esse termo coincide 
com a ideia de ano civil. 
ORÇAMENTO PÚBLICO (DE PER SI): 
Qualquer ação do Estado necessariamente perpassa por reflexos financeiros, sendo o 
orçamento o início e o fim de toda ação estatal. Devido ao longo contexto histórico de 
desrespeito aos cofres públicos e gerência absolutista, passa-se a entender que a inspiração 
última do orçamento é de se tornar um instrumento de exercício da democracia pelo qual 
os particulares exercem o direito, por intermédio de seus mandatários, de só verem 
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efetivadas as despesas e permitidas as arrecadações tributárias que estiverem autorizadas 
na lei orçamentária (Celso Bastos, 2002, apud Harrison Leite, 2016). 
No passado, tinha-se um conceito clássico de orçamento, sendo este visto como simples 
peça que contemplava a previsão da receita e a fixação das despesas. Pela concepção 
moderna, o orçamento passou a ser entendido como a lei que programa a vida financeira 
do Estado, permitindo-se até mesmo haver endividamento deste, em atenção, sobretudo, 
aos interesses públicos da sociedade. O conceito atual encontra-se entre esses conceitos 
anteriores. Nessa linha, pode-se entender o orçamento público como uma lei que autoriza 
os gastos que o Governo pode realizar durante um período determinado de tempo, 
discriminando detalhadamente as obrigações que deva concretizar, com a previsão 
concomitante dos ingressos necessários para cobri-las. 
A corrente adotada majoritariamente pelo Brasil defende que o orçamento é uma lei, mas 
uma lei meramente formal, que apenas prevê as receitas públicas e autoriza os gastos. É 
uma lei que não cria direitos subjetivos e não modifica as leis tributárias e financeiras. Por 
essa razão, o orçamento público é autorizativo e não impositivo. Há, porém, despesas que 
constam no orçamento que o Executivo tem o dever de realizar, tornando-o, nesse ponto, 
impositivo (não em razão da lei orçamentária, mas sim porque previstas em outros 
instrumentos com força normativa mais vinculante). 
EC n. 86/2015 – Impositividade parcial, emendas parlamentares. 
ESPÉCIES DE ORÇAMENTO - HARRISON LEITE: 
Orçamento tradicional era o orçamento desvinculado de qualquer planejamento, com foco 
em questões contábeis, em detrimento da atenção às reais necessidades da coletividade e 
da administração. Orçamento de desempenho corresponde àquele que apenas estima e 
autoriza as despesas pelos produtos finais a obter ou tarefas a realizar, com ênfase limitada 
no resultado, sem a vinculação a um programa ou planejamento governamental central 
das ações do governo (importava o que o governo fazia e seus resultados, não o que o 
governo comprava). 
Orçamento programa é aquele em que os recursos se relacionam a objetivos, metas e 
projetos de um plano de governo: a um programa. É este o modelo adotado no Brasil a 
partir da Lei n. 4.320/64. Esse orçamento pode ser elaborado com a técnica do orçamento 
base-zero ou por estratégia, que consiste em um método em que todo recurso solicitado é 
criticamente analisado a fim de que, quando da elaboração da proposta orçamentária, haja 
um real questionamento dos recursos nas respectivas áreas, sem qualquer compromisso 
com um montante inicial de dotação. Demanda que o administrador justifique o 
orçamento proposto em cada detalhe, com respectiva quantia a ser gasta, sem o parâmetro 
do exercício anterior. 
ORÇAMENTO PÚBLICO – PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS: 
São diretrizes do Direito Financeiro que se aplicam direta e imediatamente à confecção do 
orçamento pelo Estado. 
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PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE - Através da Emenda Constitucional n. 3/1926 que alterou a 
redação do art. 34, §1º, CF/1891, proíbe que as leis de orçamento contenham disposições 
estranhas à previsão de receita e à fixação de despesas. Art. 165, §8º, CF. Define que as leis 
orçamentárias possuirão conteúdo exclusivamente orçamentário. Caso haja qualquer 
assunto alheio ao Direito Financeiro em uma lei orçamentária ou lei financeira, poder-se-
á questionar sua constitucionalidade. 
PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE – Estabelece a necessidade de todas as receitas e despesas 
estarem previstas na LOA. Para José Afonso da Silva, “princípio do orçamento global”, além 
de conter os aspectos orçamentários de cada órgão, deve também explicar os objetivos, 
metas e metodologias que o governo pretende adotar na realização das despesas previstas. 
Art. 165, §5º, CF. Art. 6º, Lei 4.320. 
PRINCÍPIO DA UNIDADE – Art. 2º, Lei 4.320. Necessidade de haver um único orçamento para 
cada ente da Federação, observada a periodicidade anual. Art. 165, §5º, CF, reafirma esse 
princípio, visto que exige que todas as previsões acerca de receitas e despesas estejam 
previstas em uma única lei: LOA. 
Daí a distinção entre unidade orçamental com unidade legal. Pode haver 
pluralidade de documentos orçamentários com unidade de orçamento, desde que 
todas as receitas e despesas formem um todo harmônico, homogêneo, um fundo 
comum donde se tiram os recursos para o custeio de todos os serviços públicos. 
Augusto Alexandre Machado 
PRINCÍPIO DA ANUALIDADE – Vigência dos orçamentos. Como regra, os orçamentos valerão 
para um único exercício financeiro que, atualmente, compreende o intervalo entre 1º de 
janeiro a 31 de dezembro de cada ano. Art. 34 e art. 2º, Lei 4.320. Objetivo de reavaliar as 
contas públicas. 
PPA, vigência de quatro anos: Despesas específicas, com vistas a estabelecer os grandes 
objetivos e metas do governo para o período mencionado. 
PRINCÍPIO DA PROGRAMAÇÃO – O orçamento não deve conter apenas as estimativas para as 
receitas e despesas do próximo exercíciofinanceiro, mas, também, a previsão de objetivos 
e metas relacionados à realização das necessidades públicas. Art. 165, §§4º e 7º. 
PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO ORÇAMENTÁRIO – Exigência relativa às contas públicas, que 
deverão apresentar o mesmo montante quando se trata de estimar as receitas e as 
despesas. Igualdade numérica entre as entradas e saídas da administração, afastando-se a 
presença do déficit ou superávit. 
LEIS ORÇAMENTÁRIAS 
O orçamento público é objeto de aprovação pelo Poder Legislativo, e três são as figuras 
para tanto: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei 
Orçamentária Anual (LOA). Tratando-se de lei em sentido formal, eventuais alterações 
somente serão permitidas pelo mesmo instrumento. O orçamento de cada exercício fiscal 
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estará fundamentado na tríade das leis orçamentárias, de modo a efetivamente 
movimentar o funcionamento daquele exercício. 
Importante notar que, tendo-se em vista a autonomia administrativa e financeira do Poder 
Judiciário, a este competirá o encaminhamento de proposta orçamentária relativa aos seus 
interesses, que será objeto de análise pelo Congresso Nacional juntamente com a proposta 
do Executivo. 
Uma vez consolidada a proposta, ela será encaminhada para análise conjunta das duas 
casas no Congresso, que a fará por meio de uma comissão mista permanente de senadores 
e deputados (que acompanhará também a execução dessas leis orçamentárias). Existência 
de restrições às emendas parlamentares; é possível a apresentação das emendas, se não o 
fosse, não seria uma lei, mas sim um decreto. Essas emendas, todavia, não podem ser 
propostas a qualquer hora. 
Esses projetos de lei poderão ser objeto de alteração posterior por iniciativa do próprio 
Presidente da República via mensagem encaminhada ao Congresso, desde que ainda não 
tenha sido iniciada a votação, pela comissão mista, da parte cuja alteração é proposta. Após 
análise do Congresso Nacional, serão devolvidas ao Presidente da República, para sanção 
no prazo de 15 dias. 
A natureza do orçamento é impositiva ou facultativa? No Brasil, o orçamento é, via de 
regra, autorizativo e não impositivo. Desse modo, o que se tem é mera previsão de gastos, 
que serão realizados de acordo com a disponibilidade das receitas arrecadadas no 
exercício. A obrigatoriedade ficou limitada às emendas parlamentares, sendo garantido 
um dado percentual para a saúde. O objetivo do legislador, nesse aspecto, foi criar um 
mecanismo que assegurasse o efetivo gasto em ações de saúde, para somar receitas àquelas 
vinculadas constitucionalmente. 
Como grande parte das receitas do Estado tem destinação própria e, assim, está vinculada 
a finalidades específicas, pode-se dizer que o orçamento é sim impositivo da perspectiva 
da aplicação dos recursos arrecadados. 
A. PLANO PLURIANUAL (PPA) – Art. 165, I e §1º, CF. De iniciativa do Poder Executivo. É um 
orçamento-programa e, portanto, mais abstrata. Deve ser enviada do Executivo para o 
Legislativo até dia 31 de agosto do primeiro ano do mandato e aprovada até o dia 31 de 
dezembro do mesmo ano. 
Se o chefe do Executivo não conseguir cumpri-lo, não responderá por crime de 
responsabilidade. O último ano do PPA sempre perpassa a administração. 
Art. 165, §1º, CF. A lei que instituir o plano plurianual 
estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, 
objetivos e metas da administração pública federal 
para as despesas de capital e outras delas decorrentes 
e para as relativas aos programas de duração 
continuada. 
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Assume o papel de ser o padrão do planejamento das ações do governo pelos próximos 
quatro anos. Se preocupa com aquelas despesas cuja execução resulta no aumento do 
patrimônio líquido da administração (despesas de capital) e aqueles cuja execução 
ultrapassa o exercício financeiro (despesas de duração continuada). Não é do interesse do 
PPA disciplinar despesas com o custeio da máquina pública (despesas correntes). Deve ser 
encaminhado até o dia 31 de agosto do primeiro ano de mandato. O PPA não poderá sofrer 
emendas que visem a majoração das despesas ali previstas. 
B. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO) – Art. 165, II e §2º, CF. De iniciativa exclusiva do 
Poder Executivo. Vigência de um ano. Deve ser encaminhada para o Legislativo até o 
dia 15 de abril e votada até o dia 30 de junho. 
Norma que visa dar concretude ao PPA. Determina as metas e prioridades da 
Administração, sendo obrigatório ao gestor cumpri-la, gerando crime de responsabilizada 
caso não o faça (se tiver receita disponível). Orientações para elaboração da LOA. 
O conteúdo é descritivo. Não se coloca aqui o dinheiro, mas sim os projetos a serem 
executados em determinado ano. 
De acordo com o art. 4º, LRF, deverá conter o Anexo de Metas Fiscais, que prevê as metas 
definitivamente estabelecidas, fixando as receitas e despesas, resultado nominal e primário 
e montante de dívida pública, para o exercício a que se referirem e aos dois seguintes; e o 
Anexo de Riscos Fiscais, que abarca os passivos contingentes e outros riscos capazes de 
afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas caso se 
concretizem. 
Art. 165, §2º, CF. A lei de diretrizes orçamentárias 
compreenderá as metas e prioridades da 
administração pública federal, incluindo as despesas 
de capital para o exercício financeiro subsequente, 
orientará a elaboração da lei orçamentária anual, 
disporá sobre as alterações na legislação tributária e 
estabelecerá a política de aplicação das agências 
financeiras oficiais de fomento. 
C. LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA) – É a mais concreta de todas, na medida em que dispõe, 
quase que exclusivamente, acerca das receitas e despesas para o exercício financeiro 
seguinte. Os investimentos nela contidos deverão estar de acordo com as disposições 
do PPA. Vigência de um ano. 
Deverá ser encaminhada ao Legislativo até o dia 31 de agosto de cada exercício, onde 
tramitará até 31 de dezembro daquele mesmo ano. O descumprimento da LOA gera crime 
de responsabilidade previsto na LRF. 
O projeto dessa lei orçamentária deverá ser acompanhado de um demonstrativo 
regionalizado acerca do efeito das renúncias de receitas sobre o orçamento estritamente 
considerado, deve estabelecer medidas de compensação para repor as receitas renunciadas 
e estabilizar as despesas majoradas. Deve estar de acordo com as diretrizes prescritas na 
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LDO. O projeto conterá uma reserva de contingência para fazer frente aos riscos fiscais e 
contingentes discriminados na LDO. 
A LOA é dividida em três orçamentos: 
(1) ORÇAMENTO FISCAL – Trará as despesas e receitas relativas aos poderes da União, 
seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta. 
(2) ORÇAMENTO DE INVESTIMENTO – Receitas e despesas das empresas em que a União, 
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social, com direito a voto. 
Tem por objetivo reduzir as desigualdades entre as diversas regiões do país. 
(3) ORÇAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL – Receitas e despesas relativas às entidades e 
aos órgãos vinculados à Seguridade, seja na administração direta ou indireta, o que 
igualmente inclui os fundos e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. 
VEDAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS – ART. 167, CF. 
Execução orçamentária: Quais as limitações constitucionais a serem aplicadas no 
momento em que o orçamento será efetivamente realizado. Incisos I, VI, VIII, IX, X. 
Limitações relativas ao andamento do orçamento, aos limites de realização das receitas e 
execução das despesas. 
I - O início de programas ou projetos não incluídos na 
lei orçamentária anual; 
Proíbe o início de programas ou projetos que não tenham sido incluídos na LOA. Ou seja, 
ainda que tenha havido previsão no PPA ou na LDO acerca da realização de despesas 
vinculadas a determinadas ações, o efetivo gasto e a execução do projeto somente poderão 
ir adiante se houver previsão específicaquando às receitas e às despesas na LOA. 
VI - A transposição, o remanejamento ou a 
transferência de recursos de uma categoria de 
programação para outra ou de um órgão para outro, 
sem prévia autorização legislativa; 
Vedação quanto ao remanejamento de recursos do orçamento de uma categoria para outra 
ou de um órgão para outro sem prévia autorização legislativa. 
VIII - A utilização, sem autorização legislativa 
específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da 
seguridade social para suprir necessidade ou cobrir 
déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos 
mencionados no art. 165, § 5º; 
Proíbe a utilização de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para cumprir 
necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos nos casos em que inexista 
autorização legislativa específica. 
IX - A instituição de fundos de qualquer natureza, 
sem prévia autorização legislativa. 
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Vincula a instituição de fundos (instrumentos orçamentários criados com o objetivo de 
destinar recursos a programas, projetos e atividades governamentais) à prévia autorização 
legislativa. 
X – A transferência voluntária de recursos e a 
concessão de empréstimos, inclusive por antecipação 
de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas 
instituições financeiras, para pagamento de despesas 
com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, 
do Distrito Federal e dos Municípios. (Incluído pela 
Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
Vedação cuja finalidade é limitar a facilitação do aumento e superação de limites em 
relação às despesas com pessoal. 
Execução orçamentária – Abertura de créditos adicionais: Trata de garantir e autorizar a 
realização de despesas no curso do exercício, tendo em vista eventuais imprecisões 
contidas no orçamento então aprovado. 
V - A abertura de crédito suplementar ou especial sem 
prévia autorização legislativa e sem indicação dos 
recursos correspondentes; 
VII - A concessão ou utilização de créditos ilimitados; 
Discriminação de receitas e despesas: Quais as vedações na própria elaboração da LOA e, 
assim, na distribuição e discriminação de receitas e despesas. 
II – A realização de despesas ou a assunção de 
obrigações diretas que excedam os créditos 
orçamentários ou adicionais; 
Proíbe a realização de despesas que superem os créditos orçamentários ou adicionais; ou 
seja, toda despesa deve estar vinculada a uma receita e não é possível a assunção de 
obrigações sem a indicação da respectiva fonte de financiamento. 
III – A realização de operações de créditos que 
excedam o montante das despesas de capital, 
ressalvadas as autorizadas mediante créditos 
suplementares ou especiais com finalidade precisa, 
aprovados pelo Poder Legislativo por maioria 
absoluta; (Vide Emenda constitucional nº 106, de 
2020). 
Estabelece um limite quanto à realização de operações de crédito e, assim, operações cujo 
resultado seja o endividamento do Estado. 
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IV – A vinculação de receita de impostos a órgão, 
fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto 
da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 
158 e 159, a destinação de recursos para as ações e 
serviços públicos de saúde, para manutenção e 
desenvolvimento do ensino e para realização de 
atividades da administração tributária, como 
determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 
212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações 
de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 
165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; 
Veda a vinculação de receitas de impostos à órgãos, fundo ou despesa, com execução das 
ressalvas ali previstas. Conclui-se, portanto, que toda despesa deve ter uma receita para 
lhe fazer frente, mas, tratando-se de receitas de impostos, a vinculação terá lugar apenas 
em situações muito bem delimitadas pela Constituição. 
XI – A utilização dos recursos provenientes das 
contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, 
para a realização de despesas distintas do pagamento 
de benefícios do regime geral de previdência social de 
que trata o art. 201. 
Limita a utilização de recursos decorrentes da arrecadação de contribuições destinadas ao 
financiamento da Seguridade Social 
§ 4.º É permitida a vinculação de receitas próprias 
geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 
156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, 
I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou 
contragarantia à União e para pagamento de débitos 
para com esta. 
Enquanto nas receitas dos impostos a regra é a de não vinculação, quando se trata da 
disciplina das contribuições, a norma constitucional é inversa; deve haver vinculação à 
finalidade pela qual o tributo foi exigido. 
PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA X REAL CUMPRIMENTO DAS NECESSIDADES PÚBLICAS: 
Omissões estatais na prestação de serviços públicos devem ser resolvidas pelo Judiciário. 
Em caso de concessão da tutela, impõe-se ao administrador o cumprimento da decisão 
judicial condenatória, ainda que a lei orçamentária não tenha previsto a despesa com 
antecedência. Desse modo, a administração pública vê-se diante de um impasse: obedecer 
aos dispositivos constitucionais de direito financeiro, considerando as vedações 
orçamentárias, ou cumprir a decisão condenatória que exige recursos não previstos em lei 
orçamentária. Além disso, a atuação do Poder Judiciário pode interferir na programação 
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das políticas públicas, que devem ser emanadas pelo Poder Executivo, órgão competente 
para determinar, inclusive, a alocação dos recursos necessários para executá-la. 
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DO ORÇAMENTO 
O STF entendia pela impossibilidade do controle abstrato, por ser a lei do orçamento uma 
lei de efeitos concretos, com um processo legislativo especial. 
No entanto, com o julgamento do ADI 2.925 em 2003, iniciou-se o entendimento da 
possibilidade de seu controle, porque se encontrou na lei orçamentária da União de 2003 
aspectos de generalidade e abstração. Com os julgamentos das ADIs 4048 e 4049, o STF 
passou a entender pelo cabimento de controle concentrada, admitindo que qualquer lei, 
genérica ou específica, abstrata ou concreta, pudesse ser objeto do controle. As leis 
orçamentárias são leis, como as demais, e por isso, podem ser objeto de controle 
concentrado de constitucionalidade. 
EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA: 
“Aprovada e publicada a lei orçamentária, ela entra em vigor e começa a ser cumprida. Ou 
seja, o Executivo está autorizado a despender os recursos aprovados na lei orçamentária. 
Assim, o primeiro mandamento da LRF (art. 8º) é que o Executivo estabeleça, em até 30 
dias após a publicação dos orçamentos, a programação financeira e o cronograma de 
execução mensal de desembolso. Com essa programação, os administradores começam a 
executar o orçamento” – Harrison Leite 
Conjunto de atos administrativos que tem por objetivo a saída de dinheiro dos cofres 
públicos até a chegada do dinheiro no cofre privado (do prestador de serviço ou vendedor 
de produtos). Isso ocorre de forma metódica, por meio de atos administrativos controlados 
pelo Ministério Público, pelo Tribunal de Contas competente e pelas comissões mistas e 
permanentes, para evitar fraudes. 
OBJETIVOS: Transparência, garantia de boa gestão e o cumprimento dos princípios 
orçamentários como um todo. 
Cumprimento de regras e etapas para a realização da despesa pública. Trata-se de detalhar 
o caminho das despesas públicas: onde e mediante quais condições ela começa e como 
termina. Uma vez publicada a lei orçamentária, o Poder Executivo estabelecerá a 
programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso, que deverão 
seguir o disposto na LDO e o conteúdo do Anexo de Metas Fiscais. Deverão também 
respeitar as receitas vinculadas a despesas ou finalidades específicas. 
Caso se constate que a receita realizada não irá comportar a obtenção das metas, os 
Poderese o Ministério Público deverão reduzir suas despesas, por meio da limitação de 
empenho e da movimentação financeira nos trinta dias subsequentes. Todavia, os 
governos, ao invés de contingenciar os gastos, têm alterados as metas da LDO, em prejuízo 
da transparência e previsibilidade das contas públicas. 
 13 
Realizada a programação financeira e o cronograma, os Poderes e o MP poderão dar início 
aos gastos, e o primeiro passo para tanto é o emprenho da despesa. 
Art. 58, Lei 4.320. O empenho de despesa é o ato 
emanado de autoridade competente que cria para o 
Estado obrigação de pagamento pendente ou não de 
implemento de condição. 
Tem-se, então, o comprometimento e, assim, a vinculação da receita orçamentária com 
aquela despesa específica. Após o empenho e a emissão de nota respectiva, a despesa será 
objeto de liquidação, que consiste na verificação do direito adquirido pelo credor de 
receber a quantia empenhada. Realizada a liquidação, cumprido está o requisito para que 
a despesa seja paga. Antes do pagamento em si, deverá haver a emissão de uma ordem de 
pagamento, realizada pelos serviços de contabilidade. 
FASES DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA (DE CUMPRIMENTO OBRIGATÓRIO) : 
Corresponde a atos administrativos de controle da saída do dinheiro. Se faltar alguma 
dessas etapas, o dinheiro não chega ao destino correto. Ademais, as contas podem ser 
reprovadas pelo tribunal de contas competente caso haja eventual irregularidade em 
alguma dessas fases. 
LICITAÇÃO - Antes do próprio empenho, deve ser feita a licitação. Com a licitação realizada, 
identifica-se a empresa que venderá o produto ou prestará o serviço conforme as 
características determinadas nessa licitação. Posteriormente, firma-se o contrato 
administrativo, para começar a entregar o produto contratado ou prestar o serviço, ainda 
sem receber o pagamento. 
1. EMPENHO: Nada mais é do que o ato administrativo que reserva o dinheiro na conta 
pública. É uma garantia ao fornecedor e ao mesmo tempo um controle dos gastos. 
Art. 58, da Lei 4.320/64. O empenho de despesa é o 
ato emanado de autoridade competente que cria para 
o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de 
implemento de condição. 
Art. 60, Lei 4.320/64. É vedada a realização de 
despesa sem prévio empenho. 
1.1. ORDINÁRIO OU COMUM: Empenho de dívida comum do Estado, usado para as 
despesas normais que não apresentem nenhuma característica especial. 
Despesas e valores definidos que devem ser pagos em uma única prestação, visto que se 
tem um preço definido. É uma contraprestação mais direta, mais rápida. 
1.2. GLOBAL OU GERAL: É utilizado em casos de despesas contratuais ou outras, sujeitas 
a parcelamento. O objetivo desse tipo de empenho é o de evitar o excesso de 
burocracia decorrente do empenhamento mensal de cada parcela do contrato. 
 14 
O serviço será prestado de forma continuada, mas não tem como pagar tudo de uma vez. 
Nesse caso, deve ser emitido o empenho global, deduzindo-se valores correspondentes nas 
respectivas quotas mensais, trimestrais, semestrais, etc., as quais podem ser controladas 
também através de notas de subempenho. Isto é, reserva-se o valor correspondente ao 
pagamento integral do serviço, mas o pagamento é feito periodicamente. 
A diferença do empenho global e do empenho ordinário está apenas no histórico, ou seja, 
na especificação da despesa que, no global, deverá estar expresso que se trata do valor total 
do contrato a ser pago em x parcelas. Ex.: Despesas com a remuneração de servidores, 
contratos de obras, aluguéis, etc. 
Vale ressaltar que, em caso de contrato cuja duração ultrapasse o exercício financeiro, o 
empenho global ficará restrito aos créditos orçamentários referentes a um único exercício 
financeiro. Assim, a cada ano faz-se um empenho global referente ao valor contratual 
previsto para o respectivo exercício. 
1.3. POR ESTIMATIVA: É utilizado quando não se pode determinar com exatidão o 
montante da despesa. Ex.: Contas de água, luz, telefone, alguns adiantamentos a 
servidores, etc. 
Dessa forma, deve-se fazer uma estimativa de quanto será gasto ao longo do exercício 
financeiro. Nesse tipo de empenho, utiliza-se um documento chamado “nota de 
subempenho”, que é o registro do valor efetivo a ser deduzido da importância total 
empenhada por estimativa. 
Se a estimativa for menor que o valor exato, faz-se o empenho complementar da diferença. 
Se a estimativa for maior, anula-se a parte referente à diferença, revertendo-se o saldo à 
dotação originária, podendo ser gasto com outras despesas. 
Art. 60, §2º, Lei 4.320/64. Será feito por estimativa o 
empenho da despesa cujo montante não se possa 
determinar. 
2. NOTA DE EMPENHO: Fase mais documental, é o que materializa o empenho (título 
executivo), e garante que aquele dinheiro está reservado nas contas públicas. 
Documento utilizado para registrar as despesas orçamentárias realizadas pela 
Administração Pública em seu primeiro estágio e que identifica o nome do credor, a 
especificação, a importância da despesa e a célula orçamentária, deduzindo o saldo da 
dotação aprovada. 
A nota de empenho é efetivamente o que vai formalizar/concretizar o empenho. Trata-se 
de título executivo do credor/prestador de serviço e com ele passa a ter o nome das partes, 
quem tem que pagar, quanto será pago e qual o objeto do contrato. Terá efetivamente um 
título que representa um empenho, isto é, é um papel que garante efetivamente o 
pagamento futuro. 
 15 
3. LIQUIDAÇÃO: Quando se verifica que o governo recebeu aquilo que comprou, quando 
confere que o bem foi entregue corretamente ou que a etapa da obra foi concluída como 
acordado. 
É a união do orçamentário e do financeiro. A liquidação passa a ser o cálculo contábil. É 
nesse momento que o contador vai quantificar o quanto vai pagar, apurar quanto se deve, 
verificar se há multa, atraso, valor com dedução, verificar se há esse dinheiro na conta e 
verificar se pode haver o pagamento. 
4. ORDEM DE PAGAMENTO: Concretização da determinação de que o dinheiro saia da conta 
pública para entrar na conta privada do prestador de serviço ou entregador do produto. 
A ordem de pagamento é assinada pelo ordenador de despesas (aquela pessoa determinada 
por lei que vai permitir que saia o dinheiro da conta pública) e pelo contador público 
(aquele que faz a liquidação e assina a ordem de pagamento junto com o ordenador). 
O ordenador de despesas é geralmente o chefe do Executivo, que pode delegar essa função 
para qualquer de seus servidores (ministro, secretário, superintendente de repartição, etc.). 
Deverá verificar se os atos administrativos da execução orçamentária foram cumpridos e 
respeitados. 
5. PAGAMENTO: Efetiva saída de dinheiro do cofre público e entrada desse dinheiro nas 
contas privadas. Com a ordem de pagamento em mãos, o credor pode ir ao banco e 
solicitar o pagamento e daí terá o dinheiro transferido para sua conta privada pelo 
serviço prestado ou pelo produto vendido. 
RECEITAS PÚBLICAS 
Receita pública é a entrada que, integrando-se ao patrimônio público sem quaisquer 
reservas, condições ou correspondências no passivo, vem acrescer o seu vulto, como 
elemento novo e positivo (Aliomar Baleeiro, 2004, apud Harrison Leite, 2016, p. 184). Isto 
é, corresponde ao ingresso de determinado valor aos cofres públicos, que servirá como 
fonte para fazer face às despesas públicas. 
Nessa mesma linha, Tathiane Piscitelli (2018, p. 95) define receita pública como a entrada 
de dinheiro nos cofres públicos de forma definitiva. É válido trazer que receita pública é 
diferente do simples ingresso ou fluxo de caixa, uma vez que este compreende valores 
repassados à Administração, mas que, seja por força de lei ou de contrato estabelecido, 
terão de ser retirados do erário em algum momento. 
CLASSIFICAÇÃO DAS RECEITAS PÚBLICAS 
Quanto à periodicidade, a receita pública pode ser ordinária ou extraordinária. A 
primeiracorresponde àquela constante/regular do orçamento, recebidas no 
desenvolvimento normal da atividade estatal; enquanto que a segunda consiste na receita 
que o governo pode decretar e arrecadar do povo em circunstâncias especiais para 
atendimento de situação de absoluta anormalidade no plano institucional. 
 16 
Quanto à origem, a receita será classificada como originária, derivada ou transferida. O 
Estado quando presta serviços, mercancia e pratica atividades como às dos particulares, 
como resultado econômico, obtém receita (Leite, 2016, p. 190); essa receita, por decorrer 
da exploração pelo Estado de seus próprios bens, é a receita originária. Como a 
Administração encontra-se na posição de agente particular, submetendo-se ao Direito 
Privado, entende-se que se está diante de uma relação horizontal entre o Estado e o 
particular. Regis Fernandes traz como formas de ingresso originário: a doação, efetuada 
pelo particular de seus bens ou quaisquer vantagens à Administração Pública, e esse bem 
passa a integrar o patrimônio público, constituindo receita; a sucessão legítima e 
testamentária; e a herança vacante. 
OBSERVAÇÃO - Preço quase-privado: São preços cobrados pelo Estado com fins de lucro, 
equiparando-se a um particular. Preço público: São preços cobrados pelo Estado para 
cobrir os sustos do serviço prestado (manutenção). Preço político: Preços fixados pelo 
Estado abaixo do custo dos serviços. 
As receitas derivadas, por outro lado, são aquelas cuja origem está no poder de imposição 
do Estado em face do particular, decorrendo, portanto, de uma relação 
verticalizada/subordinada (Piscitelli, 2018, p. 96). Finalmente, as receitas transferidas 
são aquelas que decorrem da transferência de recursos entre os entes da Federação, do que 
possui maior abrangência econômica para o que possui menor abrangência. São 
arrecadadas por pessoa jurídica competente para a tributação, mas a ela não pertencem, 
devendo ser transpassadas a outras pessoas jurídicas menores, Estados e Municípios 
(Fernandes, 2010, 130). 
Art. 11, LRF. Constituem requisitos essenciais da 
responsabilidade na gestão fiscal a instituição, 
previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da 
competência constitucional do ente da Federação. 
Parágrafo único. É vedada a realização de 
transferências voluntárias para o ente que não observe 
o disposto no caput, no que se refere aos impostos. 
Quanto à categoria econômica, tem-se as receitas correntes, que consistem naquelas 
resultantes de atividades próprias do Estado, que aumentam a disponibilidade financeira 
do Estado, no geral, sendo importante instrumento de financiamento dos objetivos 
definidos nos programas e ações voltados às políticas públicas; e as receitas de capital, 
que são aquelas advindas de uma operação em que patrimônio gera patrimônio. 
TIPOS DE RECEITA CORRENTE - Receita Patrimonial, que resulta da exploração do patrimônio 
público (ex.: alugueis, arrendamentos). Receita Agropecuária, resultante da exploração 
agropecuária envolvendo a produção vegetal e animal e seus derivados. Receita Industrial, 
correspondente às atividades industriais definidas pelo IBGE (ex.: indústrias de extração 
mineral e construção). 
Receita de Serviços, decorre da prestação de serviços de comércio, transporte, 
comunicação, hospitais, portuárias, juros de empréstimos concedidos, etc. Outras receitas 
 17 
correntes: receita recebida em razão da cobrança de juros de mora, do recebimento da 
dívida ativa (tributária e não-tributária), multas em geral, restituições, alienação de bens 
apreendidos, produtos de depósitos abandonados de dinheiro ou objetos de valor, e 
indenizações. 
TIPOS DE RECEITA DE CAPITAL - Amortização de Empréstimos, quando o Estado recebe o 
valor principal dos empréstimos concedidos por ele a entidades públicas ou privadas. 
Transferências de Capital, recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou 
privado, independentemente da contraprestação direta de bens ou serviços, destinados a 
atender despesa de capital. 
A doutrina de Harrison Leite traz ainda outras classificações. Quanto à natureza, a receita 
será orçamentária quando constar no orçamento e o gestor puder contar com ela para 
fazer face às despesas públicas e demandas da sociedade; e extraorçamentária quando 
não fizer parte do orçamento e nem estiver prevista, não podendo o Executivo contar com 
essa receita para fazer face às despesas, ou ser convertida em bens ou serviços pelo ente. 
REPARTIÇÃO DE RECEITAS TRIBUTÁRIAS 
Considerando toda a receita tributária arrecadada no país, a União fica com 60% do total 
arrecadado, seguidos dos Estados e do Distrito Federal, que arrecadam 25% do total, e os 
Municípios com apenas 15% das receitas. 
De acordo com Harrison Leite, pode-se dividir a repartição em direta e indireta. A 
repartição direta é aquela cujo recurso a ser transferido observa apenas critérios objetivos 
para a sua repartição, e não passa por fundo ou intermediação para daí se retornar aos 
entes federativos. Por exemplo, embora o IPVA seja um tributo estadual, 50% de sua 
receita é repassada para o Município onde o veículo está licenciado. 
Já a repartição indireta demanda sempre a análise de alguns critérios antes de os recursos 
ser repassado, com vistas a corrigir as desigualdades regionais. Na maioria das vezes, a 
repartição indireta se dá por intermédio de um fundo, que é mera individualização 
contável destinando recursos a fins específicos, com o fim de organizar e permitir a 
repartição, na conformidade dos critérios estabelecidos. 
IMPOSTO DE RENDA – O imposto de renda retido na fonte do servidor estadual e do servidor 
municipal, quando o Estado o retém, compõe o cofre do Estado. O IR é um imposto de 
competência da União, mas não vai para o cofre da União, fica no próprio cofre do estado 
e do município. 
CONTRIBUIÇÃO DE INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO ECONÔMICO (CIDE) - A União arrecada, entra 
no cofre público da União. Deste valor, 29% vai ser devolvido para o estado de origem. 
Quando esses 29% chegam nos cofres do estado da Bahia, por exemplo, 25% do valor 
recebido vai ser repassado para o município de origem. 
OBS.: Não cair na pegadinha de que o estado só fica com 4%. Ele repassa, na verdade, ¼ do 
valor recebido, ficando com 75% do valor recebido. 
 18 
IMPOSTO SOBRE TERRITÓRIO RURAL - É pago para a União, mas ela não consegue 
cobrar/exigir esse tributo de todo mundo, ou seja, não consegue exercer a capacidade 
tributária para todos os imóveis desse país. Ela cobra, mas não consegue fiscalizar. Então, 
cria um convenio com o município, que passa a fiscalizar o ITR – esse município fica então 
com 100% da arrecadação de IRF sobre os imóveis rurais de sua circunscrição. Se o municio 
não fiscaliza, como se dissesse “o problema é teu, União”, ela (União) vai arrecadar, mas 
50% volta para o referido município. 
IMPOSTO SOBRE OPERAÇÕES FINANCEIRAS - A Constituição determina que do IOF que a 
União arrecadou sobre ouro, 30% volta para o estado de origem e os outros 70% vai para 
o município – a União fica com nada. 
TRIBUTOS RESIDUAIS – São aqueles tributos que não existem ainda, porém, quando a União 
criar um imposto novo, 20% tem que ser repartido/encaminhado para a conta do estado 
de origem. 
IMPOSTO DE RENDA + IMPOSTO SOBRE PRODUTOS INDUSTRIALIZADOS - O conjunto IR (que não 
dos servidores estaduais e municipais visto acima) + IPI = 21,5% a União transfere para o 
FPE (Fundo de Participação do Estado), 22,5% para o FPM (Fundo de Participação do 
Município), e 3% vai para o Fundo de Desenvolvimento das Regiões Norte, Nordeste e 
Centro Oeste. 
IMPOSTOS ESTADUAIS - 50% do IPVA volta para o município de origem. O ICMS, por sua 
vez, 25% dele tem que ser repassado para o município, só que não é de modo igualitário, 
tem que seguir dois critérios: (1) quantidade populacional, sendo que quanto maior for a 
população, maior será o repasse e (2)produção de bens, em que quanto maior for a 
produção, maior será o repasse. 
FASES DA RECEITA 
Para que ocorra a realização da receita, é necessário passar por fases. A primeira fase da é 
a previsão. Ao contrário das despesas que são fixadas, as receitas são sempre previstas ou 
estimadas. Segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal, deve haver uma metodologia de 
projeção de receitas orçamentárias, mormente para se evitar a chamada superestimação 
de receita, o que permitiria a realização de gastos sem a existência de recursos. Trata-se de 
garantir que o montante de receita indicado, estimado e previsto na LDO e na LOA, tenha 
conexão forte com elementos fáticos que justifiquem o valor apontado. 
A segunda fase consiste no lançamento, sendo o ato da repartição competente que 
verifica a procedência do crédito fiscal e a pessoa que lhe é devedora e inscreve o débito 
desta. A terceira fase é a da arrecadação, que, antecedendo o recolhimento do tributo, o 
contribuinte ou devedor liquida suas obrigações para com o Estado junto aos agentes 
arrecadadores. Com esse ato, os devedores quitam os seus débitos junto ao Tesouro. A 
última fase é a de recolhimento, que consiste na fase de entrega dos valores arrecadados 
aos cofres do governo. 
 
 19 
RENÚNCIA DE RECEITA 
Via de regra, a renúncia da receita configura crime de responsabilidade. Todavia, é possível 
realizá-la se cumpridos certos requisitos legais. 
Art. 14, LRF. A concessão ou ampliação de incentivo 
ou benefício de natureza tributária da qual decorra 
renúncia de receita deverá estar acompanhada de 
estimativa do impacto orçamentário-financeiro no 
exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois 
seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes 
orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes 
condições: 
I - Demonstração pelo proponente de que a renúncia 
foi considerada na estimativa de receita da lei 
orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará 
as metas de resultados fiscais previstas no anexo 
próprio da lei de diretrizes orçamentárias; 
II - Estar acompanhada de medidas de compensação, 
no período mencionado no caput, por meio do 
aumento de receita, proveniente da elevação de 
alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou 
criação de tributo ou contribuição. 
Conforme Piscitelli, nos termos do parágrafo primeiro do art. 14, LRF, haverá renúncia de 
receita sempre que se fizer presente algum benefício de natureza fiscal ou tributária cujo 
resultado seja a redução dos ingressos nos cofres públicos. Isto é, por razões políticas, o 
governante é levado a abri mão de parte de sua arrecadação para estimular outras políticas; 
por exemplo, a renúncia do IPTU para um município, em relação à instalação de indústrias 
em seu território, pode significar importante passo no desenvolvimento de determinada 
localidade (Fernandes, 2010, p. 133). 
Entretanto, para que haja redução deliberada da receita pública, é necessário que o ato 
legal do qual decorra a renúncia esteja acompanhado de uma estimativa de impacto 
orçamentário-financeiro da perda da receita, para demonstrar que essa perda não irá 
impactar negativamente o orçamento e as contas públicas, e esteja em observância com a 
LDO, de modo que a queda na arrecadação tributária não resulte na impossibilidade 
material de cumprir com o disposto na referida lei orçamentária. 
Ao lado dessas demandas obrigatórias, o legislador estabelece ainda duas outras 
condições, devendo ao menos uma ser cumprida. A primeira está na demonstração de que 
a renúncia está contemplada na LOA, de modo a garantir que a estimativa de receita reflita 
uma real estimativa, e que não haverá prejuízo às metas estabelecidas no Anexo de Metas 
Fiscais. A segunda possibilidade diz respeito à opção pela criação de medidas de 
compensação, para garantir que não haverá perda de receita, assim, apesar da renúncia, 
haverá aumento de outros tributos, compensando as perdas da Administração. 
 
 20 
BASE DE CÁLCULO DOS ÍNDICES CONSTITUCIONAIS DE SAÚDE E EDUCAÇÃO 
Ciente de que a proteção de direitos fundamentais demanda custos, o legislador 
constituinte resolveu delimitar, em percentual, receita mínima a ser aplicada pelos entes 
federativos em duas áreas: saúde e educação. A base de cálculo da receita que entra para 
esse cômputo constitucional, para a educação, alcança apenas as receitas de impostos 
arrecadados e transferidos, conforme dispõe o art. 212, §1º, CF. 
Já para a saúde, pelo disposto nos parágrafos segundo e terceiro do mesmo artigo, a base 
de cálculo varia entre os entes federativos. A EC n. 86/15 obrigou a União a um percentual 
mínimo de 15%, que seria alcançado no quinto exercício financeiro subsequente ao da 
promulgação da referida emenda, ou seja, em 2020. Assim, a base de cálculo para a União 
passou a ser não mais o montante empenhado no exercício anterior, mas sim a receita 
corrente líquida [somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, 
industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também 
correntes]. 
Para os Estados, o percentual a ser aplicado é de 12% da arrecadação dos seus impostos. 
Para os Municípios, esse percentual será de 15%. E para o Distrito Federal, o gasto com a 
saúde deverá respeitar o percentual de 12% de suas receitas de impostos arrecadados e das 
transferências recebidas. Ademais, todos os valores arrecadados em dívida ativa referente 
aos impostos não pagos a tempo também farão parte do cômputo da saúde. 
DESPESAS PÚBLICAS 
Conforme conceitua Tathiane Piscitelli (2018, p. 105), despesa pública consiste no conjunto 
de gastos do Estado, cujo objetivo é promover a realização de necessidades públicas, 
implicando no correto funcionamento e desenvolvimento de serviços públicos e 
manutenção da estrutura administrativa necessária para tanto. Todavia, pode vir a 
acontecer que determinada despesa não esteja prevista na lei orçamentária, ou esteja 
prevista de forma insuficiente, sendo caso de abertura de crédito adicional. 
CRÉDITOS ADICIONAIS 
A priori, faz-se mister entender que créditos adicionais são autorizações de despesas não 
computadas no orçamento ou dotadas de forma insuficiente. É preciso autorização do 
Congresso Nacional para abertura desses créditos. 
Esses créditos serão suplementares quando destinados ao reforço da dotação 
orçamentária; especiais quando destinados a atender quaisquer despesas para as quais não 
haja dotação orçamentária (ex.: houve um curto circuito e todos os computadores do TJ 
queimaram, sendo necessário comprar novos computadores) e extraordinários quando 
houver necessidade de atender despesas urgentes e imprevistas, decorrentes de guerra, 
comoção interna ou calamidade pública. 
Art. 41, Lei 4.320/64. Os créditos adicionais 
classificam-se em: 
 21 
I - Suplementares, os destinados a reforço de dotação 
orçamentária; 
II - Especiais, os destinados a despesas para as quais 
não haja dotação orçamentária específica; 
III - Extraordinários, os destinados a despesas 
urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção 
intestina ou calamidade pública. 
Os créditos suplementares são concedidos mediante despacho fundamentado do próprio 
chefe do Executivo, que segue para aprovação do Legislativo. Os créditos especiais também 
são concedidos por despacho fundamentado. Os créditos extraordinários podem ser 
determinados por medida provisória. 
CLASSIFICAÇÃO DAS DESPESAS PÚBLICAS 
Piscitelli (p. 110) classifica as despesas de acordo com o motivo do dispêndio. As despesas 
correntes são aqueles resultantes da manutenção das atividades próprias do Estado, tais 
como custeio da estrutura administrativa, que não gera aumento do patrimônio, apenas 
contribui para a sua continuidade. 
Já as despesas de capital são aquelas cujo resultado será o aumento do patrimônio do 
Estado e, por conseguinte, da capacidade produtiva como um todo, englobando os 
investimentos, quesão gastos direcionados ao planejamento e execução de obras, havendo 
um efetivo aumento do PIB; as inversões financeiras, que representam a manutenção do 
PIB, através de bem ou imóvel que já estava em utilização, aumentando o patrimônio do 
ente; e as transferências de capital, que correspondem às despesas resultantes da remessa 
de recursos a outras pessoas jurídicas, com a finalidade de custear investimentos ou 
inversões financeiras. 
Regis Fernandes (2010, p. 277) traz ainda a classificação das despesas considerando sua 
periodicidade, podendo ser ordinária quando sustentada com recursos que se renovam a 
cada orçamento, e extraordinária quando atendem a questões momentâneas ou de 
caráter esporádico. 
DESPESAS OBRIGATÓRIAS – EDUCAÇÃO E SAÚDE 
A exigência de gastos mínimos com a saúde foi acrescentada na Constituição em 2000 
através da Emenda Constitucional n. 29, que tinha como objetivo que os Estados, Distrito 
Federal e Municípios aplicassem percentuais mínimos, calculados sobre sua receita de 
impostos, em ações e serviços públicos de saúde. 
A LC 141/2012 e o Decreto 7.827/2012 regulamentaram a EC 29, determinando que a União 
deve direcionar para a saúde o montante correspondente ao valor empenhado no exercício 
financeiro anterior, acrescido do percentual correspondente à variação nominal do PIB 
ocorrida no ano anterior ao da LOA, enquanto que para os Estados e Municípios, os 
percentuais mínimos serão de 12% e 15%, e para o DF será de 12% ou 15% a depender da 
natureza da receita. 
 22 
No que tange às despesas com a educação, o art. 212 da CF determina que os entes devem 
observar os percentuais de 18% para a União e 25% para os Estados, Municípios e DF. 
Ademais, a Lei 12.858/2013 passou a determinar que os recursos provenientes da 
exploração de petróleo e gás natural deverão ser destinados à saúde e à educação em 
acréscimo à vinculação constitucional. 
DESPESAS PÚBLICAS NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL 
O artigo 16 da LRF estabelece as regras relativas à ocorrência de despesas por conta da 
criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental. Corresponde, portanto, aos 
casos em que há aumento de despesa pública por conta de alterações nas ações 
governamentais, visando a realização das necessidades públicas, e que devem ser 
acompanhados necessariamente de estimativa do impacto orçamentário da despesa e de 
declaração do ordenador da despesa relativa à adequação orçamentária e financeira dos 
gastos com as leis orçamentárias. 
A estimativa do impacto visa garantir que a despesa majorada não afete o orçamento de 
forma danosa, inviabilizando a realização de outras necessidades públicas, impondo maior 
responsabilidade e controle na gestão do dinheiro público. Enquanto que a adequação 
financeira e orçamentária do gasto com as leis orçamentárias visam respeitar o princípio 
da legalidade, verificar a consonância com as metas e objetivos previstos e não ultrapassar 
os limites de despesas que tenham sido estabelecidos para o exercício financeiro, de forma 
a garantir o equilíbrio orçamentário. 
Já o artigo 17 estabelece exigências mais duras, aplicáveis a despesas mais específicas, isto 
é, trata das condições para a realização e majoração de despesas obrigatórias de caráter 
continuado e da prorrogação de uma despesa corrente cuja criação tenha se dado por 
prazo indeterminado. Trata-se, portanto, de despesa corrente derivada de lei, MP ou ato 
administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um 
período superiora dois exercícios, que deve estar instruído com uma estimativa de impacto 
orçamentário-financeiro e demonstrar a origem dos recursos para o seu custeio, de modo 
a demonstrar a não afetação às metas de resultados fiscais previstas na LDO e estabelecer 
medidas de compensação financeira à despesa. 
Acerca das despesas com pessoal, previstas nos artigos 18 a 23, tem-se as despesas que 
englobam todas as modalidades de gasto do poder público relacionadas ao pagamento de 
prestação de serviços no sentido mais amplo que tal atividade pode ser compreendida, 
cuja apuração deverá levar em conta o período de doze meses, sendo uma medida de 
restrição e controle aos gastos com essa categoria. Para tanto, a União não poderá gastar 
mais do que 50% da sua receita corrente líquida, ao lado dos Estados, Municípios e DF que 
ficam limitados a 60% das respectivas receitas. Já no que diz respeito às despesas com 
seguridade social, previsto no art. 24, esta corresponde a qualquer gasto com a saúde, 
assistência social ou previdência, que deve possuir contrapartida em receita para que possa 
ser realizado, observando as condições previstas no art. 17. 
 
 23 
FASES DA DESPESA PÚBLICA 
Conforme Harrison Leite (p. 270), todo o procedimento das despesas públicas é traçado 
pela legislação, e se inicia com a compatibilização dos gastos com os desígnios 
constitucionais, perpassados pelas leis orçamentárias, para se efetuar o gasto real em 
observância às normas impostas pelo Direito Administrativo, principalmente no que tange 
às licitações. Assim, após a fixação das despesas, estas serão efetuadas de acordo com a 
programação realizada, a fim de manter o equilíbrio orçamentário. 
A primeira etapa é o empenho, que consiste na reserva a ser feita no orçamento que não 
poderá mais ser gasta a não ser pelo motivo que a justificou. Assim, para que uma despesa 
seja realizada, é necessário verificar se há dotação orçamentária, para poder separar parte 
dessa dotação para o gasto que deseja realizar. Exige-se ainda, após o empenho, um 
documento que comprove a sua ocorrência, a fim de dar garantia do direito ao credor, que 
é a nota de empenho. 
O empenho será ordinário quando realizado para as despesas normais, cujo montante é 
previamente conhecido e o pagamento deva ocorrer de uma só vez; por estimativa, quando 
não é possível determinar com precisão o valor da despesa; e global que, em virtude do 
objeto contratado, o seu pagamento é geralmente feito em parcelas, pois se espera a 
conclusão de etapas de obras ou entrega de bens para que a quitação ocorra. 
A segunda fase é a da liquidação, que corresponde ao ato de verificação do cumprimento 
do pactuado nos exatos termos, para que se efetive o pagamento ao interessado. Por fim, 
tem-se o pagamento, que é o ato pelo qual a Administração, percebendo que o credor faz 
jus ao recebimento do numerário, o entrega, recebendo a devida quitação. É válido tratar 
dos “restos a pagar”. 
Assim, via de regra, após o empenho, deve-se verificar se assiste ao credor direito ao 
recebimento do valor acordado, com base nos títulos e documentos comprobatórios do 
seu suposto crédito. No entanto, se por algum motivo a despesa não for paga até o término 
do exercício financeiro, o crédito poderá ser inscrito em “restos a pagar”, a fim de que o 
pagamento se realize no exercício subsequente. Esses valores inscritos deverão ser pagos 
durante o exercício financeiro subsequente. 
Ademais, de acordo com Regis Fernandes, quando não atingidas as metas delimitadas nas 
leis orçamentárias, a regra da boa gestão financeira estabelece que se susta a despesa até 
que se recomponham os recursos e, então, se possa de novo deflagar o cumprimento do 
que se obriga; é o que se conhece como contingenciamento. 
PRECATÓRIOS 
As despesas são executadas desde que seja cumprida uma lei anterior, que é a LOA, e 
respeitados os gastos constitucionais (despesas com saúde e educação). Quando o Estado 
gasta além do que está previsto, o fará por meio de decisão judicial ou por meio de créditos 
adicionais em caso de necessidades urgentes. 
 24 
Precatório é um título dado pelo Estado ao particular, assumindo e se comprometendo a 
pagar uma dívida, com juros e correções monetárias. São despesas públicas de origem 
judicial, é um título de assunção de dívida. 
Isto é, são requisições de pagamento expedidas pelo Judiciário paracobrar de Municípios, 
Estados ou da União, assim como autarquias e fundações, o pagamento de valores devidos 
após uma condenação judicial definitiva. O precatório sempre ocorrerá mediante sentença 
condenatória transitada em julgado, na qual o contribuinte, visando obter o seu direito, 
faz uso do contraditório, ampla defesa, duplo grau de jurisdição. 
“O reconhecimento judicial de um crédito perante uma pessoa jurídica de direito público 
é o pressuposto inicial para que possamos cogitar da análise dos precatórios. Diante desse 
reconhecimento, que deve se operar por decisão transita em julgado, o juiz da execução 
encaminha ao Presidente do Tribunal respectivo uma solicitação, para que este requisite 
verba necessária para o pagamento do credor. Essa solicitação é o precatório, cuja 
disciplina geral encontra-se no artigo 100 da Constituição” – Tathiane Piscitelli 
Art. 100, CF. Os pagamentos devidos pelas Fazendas 
Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em 
virtude de sentença judiciária, far-se-ão 
exclusivamente na ordem cronológica de 
apresentação dos precatórios e à conta dos créditos 
respectivos, proibida a designação de casos ou de 
pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos 
adicionais abertos para este fim. 
REQUISITOS PARA EMISSÃO DO PRECATÓRIO 
1. SENTENÇA CONDENATÓRIA – Esse título de dívida sempre irá surgir em razão de uma 
despesa de origem judicial, é o Judiciário apontando que o Estado deve 
determinada quantia a alguém por meio de uma sentença. 
2. CERTIDÃO DE TRÂNSITO EM JULGADO – Certificando que não há mais recursos ou 
prazos para recursos. 
3. OFÍCIO REQUISITÓRIO – É feito um pedido do juiz para o presidente ou vice-
presidente do Tribunal (a depender da organização interna), que encaminha a 
sentença para a contadoria, onde será atualizada e analisada com o laudo do 
crédito contábil judicial, para que determine a certidão do título. 
O ofício requisitório é uma carta que o presidente ou vice irá mandar ao devedor (Estado), 
avisando que está devendo, por ordem do juiz, determinado valor; para que este título 
entre na LOA necessária para que haja o pagamento. Deve ser publicado em Diário Oficial. 
4. CERTIDÃO DE OBJETO E PÉ – Dispõe o panorama geral do processo como um todo, 
no sentido de saber que não é fraudulento. Tem por objetivo dar maior segurança 
ao credor. É uma certidão que dá trabalho, tem custas altas, demora e tem validade. 
É possível comprar um direito creditório, porém, este traz riscos, podendo ser alterado, 
visto que ainda cabem movimentações recursais e de cálculo. Apesar de ser mais barato 
 25 
comprar um título de crédito, este não dá a mesma segurança de recebimento da dívida 
que o precatório. 
Caberá ao Poder Judiciário a função de organizar a fila dos pagamentos dos precatórios e 
determinar os respectivos pagamentos de acordo com a ordem cronológica destes. Cabe 
ao Estado o dever de obedecer a ordem cronológica de chegada como critério para 
pagamento dos precatórios, que tem o efeito de evitar qualquer tipo de favorecimentos 
pessoais ou perseguições motivadas por razões de caráter político-administrativo. 
Antes de realizar o pagamento, é necessária a correção monetária, sendo desnecessária a 
expedição de um precatório complementar. 
PROCEDIMENTOS DOS PRECATÓRIOS 
O precatório é expedido pelo presidente do Tribunal onde o processo tramitou, após 
solicitação do juiz responsável pela condenação. Cabe aos Tribunais de Justiça Estaduais 
organizar e manter as filas de precatórios devidos pelo Estado e pelos Municípios que estão 
sob sua jurisdição. 
Ao expedir a ordem de pagamento contra a Fazenda Pública, o Tribunal dá início a um 
processo de precatório, que recebe numeração própria e é incluído em lista organizada de 
acordo com a ordem cronológica e prioridades, seguindo as normas legais. 
Os precatórios apresentados até 01 de julho de um ano devem ser inscritos no orçamento 
do ano seguinte, durante o qual, até o dia 31 de dezembro, dever sem pagos dentro da 
reserva do possível. Todavia, isso foge da realidade, visto que se tem muitos precatórios 
atrasados e os valores são consideravelmente altos. Assim, o Estado não teria dinheiro 
suficiente para pagar todos os precatórios atrasados de uma só vez para que consiga, a 
partir de então, fazer o pagamento dos precatórios no mesmo ano da previsão na LOA. 
OBSERVAÇÃO: Poder-se-ia considerar essa ideia para as Requisições de Pequeno Valor 
(RPV), que são aquelas que não vão impactar tão bruscamente o orçamento do ente. 
Para que o precatório seja incluso na proposta orçamentária do ente federativo referente 
ao ano seguinte, este deverá ser apresentado pelo Poder Judiciário, até o dia primeiro de 
julho. Caso o precatório seja apresentado ao Judiciário após o dia 01/07, não poderá ser 
incluso na proposta orçamentária do ano seguinte, mas tão somente no ano subsequente. 
Tem-se, além da ordem cronológica, a ordem preferencial para recebimento dos 
precatórios. Na lista preferencial se encontram os maiores de 60 anos, decisões relativas a 
salários, vencimentos, proventos, pensões, benefícios previdenciários e indenizações por 
morte ou invalidez e créditos alimentares. Na lista superpreferencial, encontram-se os 
idosos maiores de 80 anos ou pessoas com doenças graves ou deficiências. 
REQUISIÇÕES DE PEQUENO VALOR (RPV) 
Representam instrumentos utilizados pelo Poder Judiciário para requisitar aos entes 
públicos o pagamento de dívidas. 
 26 
Este possui um limite máximo de valor para pagamento que, quando superado, se 
transforma em um precatório. Este limite será de 60 salários no âmbito federal, 40 salários 
no âmbito estadual e 30 salários, em regra, no âmbito municipal. Os municípios podem 
mudar esse valor para mais ou para menos. 
No RPV, é possível o recebimento do valor na mesma LOA ou no ano seguinte, portanto, 
é muito mais rápido que o precatório. É feita uma requisição e há prazo para pagamento. 
O novo CPC traz um prazo de dois meses para o pagamento de RPV em qualquer âmbito 
da Fazenda Pública. 
As requisições de pequeno valor são feitas ao ente público (União, Estado, Município, suas 
autarquias ou fundações) para pagar quantia certa, em virtude de uma decisão judicial 
definitiva e condenatória que possibilita à pessoa vitoriosa receber o crédito da 
condenação independentemente da expedição de precatório. O valor mínimo da RPV é o 
do maior benefício do regime geral de previdência social. 
Art. 100, §3º, CF. O disposto no caput deste artigo 
relativamente à expedição de precatórios não se aplica 
aos pagamentos de obrigações definidas em leis como 
de pequeno valor que as Fazendas referidas devam 
fazer em virtude de sentença judicial transitada em 
julgado. 
§ 4º Para os fins do disposto no § 3º, poderão ser 
fixados, por leis próprias, valores distintos às 
entidades de direito público, segundo as diferentes 
capacidades econômicas, sendo o mínimo igual ao 
valor do maior benefício do regime geral de 
previdência social. 
Precatório corresponde à requisição judicial ao ente público para que pague débito 
decorrente de ação judicial com decisão definitiva. Requisição de pequeno valor 
corresponde à requisição judicial ao ente público para pagamento de débito considerado 
de pequeno valor, em procedimento mais célere. 
COMPENSAÇÃO DOS PRECATÓRIOS COM TRIBUTOS 
Segundo Piscitelli (2018, p. 218), como os precatórios são créditos líquidos e certos perante 
a Administração Pública, especialmente porque reconhecidos judicialmente por meio de 
decisão condenatória transitada em julgado, poderia haver a compensação com tributos. 
Todavia, o CTN é claro ao prescrever a necessidade de lei que estabeleça as condições para 
a realização da compensação. Havendo lei nesse sentido, o sujeito passivo poderia utilizar 
desses créditos para fazer frente a débito perante o mesmo ente. 
É um instrumento bastante utilizado pelas pessoas jurídicas.Assim, pega-se o título de 
crédito e coloca no sistema fiscal Conta Corrente da empresa. Conforme o contador vai 
apurando o ICMS de cada mês, por exemplo, ao invés de fazer o pagamento em dinheiro, 
faz a compensação com os precatórios. 
 27 
Quanto à atualização monetária, esta deve ser feita no momento do pagamento, visto que 
se fosse feita até 1º de julho do ano em curso, para pagamento até o final do exercício 
seguinte, ter-se-ia um lapso de cerca de um ano e meio sem que o débito fosse corrigido. 
O precatório, quando vai ser utilizado, não precisa ser do próprio credor. Não resta dúvida 
que o credor de um precatório, atento à possibilidade real da demora do seu recebimento, 
possa optar por cedê-lo a outrem que possui menos urgência na obtenção desse valor. Essa 
possibilidade encontra previsão nos parágrafos décimo terceiro e décimo quarto do art. 
100 da CF. 
§ 13. O credor poderá ceder, total ou parcialmente, 
seus créditos em precatórios a terceiros, 
independentemente da concordância do devedor, não 
se aplicando ao cessionário o disposto nos §§ 2º e 3º. 
§ 14. A cessão de precatórios somente produzirá 
efeitos após comunicação, por meio de petição 
protocolizada, ao tribunal de origem e à entidade 
devedora. 
É possível que seja feito o deságio, isto é, o credor originário pode ceder esse crédito por 
um valor menor do que o propriamente devido. Ainda recebendo um valor menor, poderá 
ser vantajoso ao credor, visto que é uma garantia real de um dinheiro naquele momento, 
enquanto que o recebimento do precatório não tem previsão específica. 
CONTROLE DE CONTAS E TCU 
No Brasil, o controle de contas é feito pelo Congresso Nacional auxiliado pelo Tribunal de 
Contas, sem caráter jurisdicional, que também pode realizar auditorias a pedido do 
Executivo e do Judiciário. Alguns autores, como Pontes de Miranda, entendem que o 
Tribunal de Contas tem função jurisdicional devido à expressão “julgar” contida no inciso 
II do art. 71, CF. Todavia, esse dispositivo deve ser entendido no sentido de que o Tribunal 
de Contas tem a função de avaliar, entender e apurar as contas bem ou mal prestadas, 
jamais no sentido de decidir a respeito delas. Esse é o entendimento de José Afonso da 
Silva, Oswaldo Aranha Bandeira de Mello e José Cretella Júnior. 
Até a Constituição de 1946, o controle das contas era prévio, visto que era imprescindível 
o registro do contrato para posterior realização da despesa. Na Constituição atual, por 
outro lado, o controle é concomitante e posterior, isto é, a despesa é realizada e se 
detectada a ilegalidade no curso ou na execução do contrato, podem ocorrer a fiscalização 
e a sustação. O controle pode ser realizado externamente pelo Poder Legislativo com o 
auxílio do Tribunal de Contas, internamente pelo próprio órgão por meio do controle 
hierárquico ou privativamente pelos cidadãos, a partir de denúncias enviadas ao Tribunal 
de Contas. 
O controle da atividade financeira do Estado está previsto no art. 70 da CF, determinando 
que a fiscalização terá por objeto três elementos distintos, quais sejam: a legalidade, 
legitimidade e economicidade, relativas à despesa pública. Ademais, o controle recairá 
também sobre a concessão de renúncia de receitas e aplicação de recursos em subvenções. 
 28 
Art. 70, CF. A fiscalização contábil, financeira, 
orçamentária, operacional e patrimonial da União e 
das entidades da administração direta e indireta, 
quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, 
aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será 
exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle 
externo, e pelo sistema de controle interno de cada 
Poder. 
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa 
física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, 
arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, 
bens e valores públicos ou pelos quais a União 
responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações 
de natureza pecuniária. 
De acordo com Harrison Leite (2016, p. 412), a legalidade está relacionada à realização de 
gasto em conformidade com a legislação financeira; a legitimidade traduz relação entre o 
gasto e sua valoração diante do atendimento do interesse público e a economicidade trata 
da concretização da eficiência pública, buscando sempre obter o maior aproveitamento 
com o menor custo possível. Quanto à aplicação de subvenções, esta corresponde à 
verificação de se os valores repassados aos entes sem fins lucrativos foram realmente 
aplicados naquilo que se comprometeram a gastar; e a renúncia de receitas está 
relacionada à análise das exonerações fiscais realizadas e se estas atingiram ou não sua 
finalidade. 
PRINCÍPIOS DO TRIBUNAL DE CONTAS 
PRINCÍPIO DA LEGALIDADE – O Tribunal de Contas deve agir rigorosamente conforme a lei, 
utilizando todo o arcabouço legislativo nacional para avaliar as contas realizadas pelo 
Executivo, autarquia, fundações, por todas a Administração Direta e Indireta. 
PRINCÍPIO DA LEGITIMIDADE – O gasto legítimo é aquele necessário, que tem previsão legal, 
que respeita todos os requisitos da LOA, no qual o procedimento de execução foi 
cumprido. 
PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA – Fazer mais, gastando menos. Fazendo o máximo possível com 
menos dinheiro possível. 
CONTROLE INTERNO E EXTERNO 
Segundo Tathiane Piscitelli (2018, ps. 235 e 236), o controle interno está previsto no art. 
74, caput e §1º, CF, e consiste no sistema integrado de fiscalização dos três Poderes que 
avalia os programa e metas do governo, os resultados e controles das operações de crédito 
e a comprovação de legalidade, com o objetivo de apoiar o controle externo nas suas 
missões institucionais. 
 29 
Deve ser feito periódica e previamente. A ideia é minimizar qualquer tipo de erro antes de 
chegar no controle externo feito pelo Tribunal de Contas. Dessa forma, o controle interno 
é esperado e necessário no contexto do conjunto de servidores fazer um pente fino nas 
contas públicas para verificar se existe alguma incorreção que possa ser suprida. 
Art. 74, §1º, CF. Os responsáveis pelo controle 
interno, ao tomarem conhecimento de qualquer 
irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao 
Tribunal de Contas da União, sob pena de 
responsabilidade solidária. 
§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou 
sindicato é parte legítima para, na forma da lei, 
denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o 
Tribunal de Contas da União. 
Já o controle externo é exercido pelo Legislativo, com auxílio do Tribunal de Contas, no 
qual a fiscalização se dará por meio de uma comissão mista permanente de senadores e 
deputados, que deverá verificar indícios de despesas não autorizadas e, diante disso, 
solicitar esclarecimentos à autoridade responsável. Na hipótese de os esclarecimentos não 
serem prestados, ou serem insuficientes, a comissão encaminhará o caso ao Tribunal de 
Contas que, entendendo a despesa como irregular, permitirá à comissão propor ao 
Congresso Nacional sua sustação. 
OBS.: Na União, a titularidade do controle externo é do Congresso Nacional, nos Estados 
é da Assembleia Legislativa, nos Municípios da Câmara de Vereadores e no Distrito Federal 
da Câmara Legislativa. 
Conforme Regis Fernandes (2010, p. 556), o Tribunal de Contas não é um órgão meramente 
auxiliar, tanto que dotado de estrutura própria e de competência especificada na 
Constituição. Ainda que sua atribuição seja o estrito exame das contas públicas, sua 
dignidade é ínsita na estrutura republicana e democrática. Prestação de contas decorre de 
outros princípios e dá a imprescindível garantia jurídica do exercício adequado e probo 
das funções públicas. Integra, em tal sentido, a natureza da República. 
COMPOSIÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS 
O Tribunal de Contas compõe-se de nove ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro 
próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional. Dos 9 ministros, 6 são 
escolhidos pelo Congresso Nacional